Európai Parlament 2014-2019 Költségvetési Ellenőrző Bizottság 3.9.2015 MUNKADOKUMENTUM a 8/2015. sz. (2014. évi mentesítés), Az uniós pénzügyi támogatás megfelelő választ ad a mikrovállalkozók igényeire? című különjelentésről Költségvetési Ellenőrző Bizottság A vélemény előadója: Inés Ayala Sender DT\1067967.doc PE564.917v01-00 Egyesülve a sokféleségben
Bevezetés Az EU mikrovállalkozásai a 10 főnél kevesebb alkalmazottat foglalkoztató, és 2 millió EUR alatti forgalommal és mérlegfőösszeggel rendelkező vállalkozások. Az összes uniós vállalkozás kb. 91%-át teszik ki, és gyakran nehézségekkel szembesülnek a hitelhez jutás terén a hagyományos hitelpiacokon, ha új üzleti tevékenységeket kívánnak indítani vagy fejleszteni. Ezért az EU pénzügyi támogatást nyújt a mikrovállalkozók számára a likviditási rés problémájának kezelésére, valamint a kirekesztettség csökkentése és a foglalkoztatottság növelése érdekében, különösen a korábban munkanélküliek esetében. Az EU így a foglalkoztatás, a termelékenység és a szociális kohézió növelése révén hozzájárul az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek eléréséhez, különösen az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedéshez. A mikrofinanszírozás meghatározása az Európai Unióban a 25 000 eurós összegig terjedő, pénzügyi eszközök révén biztosított pénzügyi támogatás. A mikrovállalkozók támogatására szolgáló, jelen elemzés összefüggésében vizsgált pénzügyi eszközök az európai Progress mikrofinanszírozási eszköz (EPMF) keretében nyújtott kölcsönök és garanciák, és az Európai Szociális Alap keretében vissza nem térítendő támogatások (új vállalkozások indításához vagy fejlesztéséhez), kölcsönök és garanciák. Európai Szociális Alap Az ESZA célja a munkavállalók foglalkoztatásának elősegítése (beleértve az önálló vállalkozást is), valamint a földrajzi és foglalkozási mobilitás növelése és a szerkezetváltáshoz és a szakmai változásokhoz való alkalmazkodás megkönnyítése (az EUMSZ 162. cikke). Továbbá, és a 2007 2013-as programozási időszakban az ESZA-nak a hátrányos helyzetűek pénzügyi és társadalmi befogadását, és a munkaerőpiacra való belépést segítő intézkedéseket kell támogatnia. A mikrovállalkozóknak nyújtott, ESZA által finanszírozott támogatások körébe egyrészt vissza nem térítendő támogatások révén, másrészt pénzügyi eszközök révén megvalósuló intézkedések tartoznak, amelyeket a tagállamok által kidolgozott és a Bizottság által jóváhagyott operatív programok (OP) határoznak meg. A Számvevőszék szerint a 2007 2013-as programozási időszakban a tagállamok 117 ESZA OP-t dolgoztak ki, ezekből 96 finanszírozott főként vissza nem térítendő támogatások révén az önálló és az induló vállalkozások támogatásának minősülő intézkedéseket, összesen 2,4 milliárd EUR összegben. A mikrovállalkozókat célzó, pénzügyi eszközök révén nyújtott ESZA-támogatás 2013 végére 680 millió eurós tőkével rendelkezett. A vissza nem térítendő támogatásokról nem áll rendelkezésre hasonló információ. Európai Progress mikrofinanszírozási eszköz (EPMF) Az EPMF célja, hogy elősegítse a hagyományos hitelpiacokhoz való hozzáférés szempontjából hátrányos helyzetben lévő munkanélkülieknek és veszélyeztetett csoportoknak, valamint a mikrovállalkozásoknak a mikrofinanszírozási forrásokhoz való hozzáférését. Az EPMF-et a finanszírozott eszközök esetében az alap kezelőjeként, a garanciák esetében pedig megbízott szervezetként eljáró Európai Beruházási Alap (EBA) működteti a Bizottság nevében. PE564.917v01-00 2/6 DT\1067967.doc
Az EBA választja ki azokat a pénzügyi közvetítőket (bankokat, illetve más intézményeket), amelyek a piaci feltételekhez legközelebbi feltételek mellett érdekeltek mikrovállalkozóknak történő támogatás nyújtásában. A 2014. június 30-i állapot szerint 20 tagállamban (AT, BE, BG, HR, CY, DK, FR, GR, IE, IT, LT, NL, PL, PT, RO, SK, SLO, SP, SE, UK) 55 bank, illetve más pénzügyi közvetítő kiválasztására került sor, és több mint 23 000 mikrohitelt folyósítottak mikrovállalkozóknak összesen 208 millió EUR értékben. A 2014 2020-as programozási időszakban az uniós foglalkoztatási és társadalmi innovációs program (EaSI) fokozatosan felváltja az EPMF-et (amely 2016 áprilisáig marad érvényben). A vizsgálódás a következőkön alapult: dokumentumok áttekintése a Bizottságnál és a tagállamok szintjén (az ESZA esetében) és az EBA-nál (az EPMF esetében); mikrovállalkozóknak támogatást nyújtó 27 projektből álló minta vizsgálata az Európai Szociális Alap 6 operatív programja esetében (14 vissza nem térítendő támogatás, 3 kölcsön és 3 garanciaalap) és 7 EPMF pénzügyi eszköz (amelyekből 2 nyújt kölcsönöket és 5 garanciákat), 5 tagállamban (Németország, Görögország, Olaszország, Lengyelország és Románia). a helyszínen szakértőkkel készített interjúk; ügyféldossziék elemzése a bankoknál és az egyéb pénzügyi közvetítőknél, valamint 4 tagállam 18 további irányító hatósága körében végzett felmérés: ezek az irányító hatóságok voltak felelősek 22, önálló és induló vállalkozásokat célzó kiadásokat is kezelő ESZA operatív programért. Az Európai Számvevőszék megjegyzései és következtetései A Számvevőszék különjelentése felmérte, hogy az ESZA és az EPMF pénzügyi támogatásai megfeleltek-e a mikrovállalkozások igényeinek, különösen azt vizsgálta, hogy a) az uniós támogatás programozása és kialakítása megfelelt-e a mikrovállalkozások igényeinek, b) működtek-e megbízható teljesítményelszámolási rendszerek és c) rendelkezésre állt-e elegendő információ a különböző finanszírozási mechanizmusok végrehajtásának költségeiről. Először és az ESZA-t illetően a Számvevőszék megjegyezte, hogy a mikrovállalkozásoknak az ESZA révén nyújtott támogatásokat illetően nem került sor az igények konkrét felmérésére és megfelelő kockázatkezelő rendszerek kialakítására. Az operatív programok kialakításakor az irányító hatóságok nem kifejezetten a mikrovállalkozók igényeit célozták meg. A forrásokat anélkül különítették el, hogy elemezték volna felhasználásuk leghatékonyabb módjait. Megjegyzendő azonban, hogy a 2007 2013-as programozási időszakban a szabályozás nem írt elő a tagállamok számára igényfelmérést. A vizsgált ESZA pénzügyi eszközök fele nem rendelkezett beruházási stratégiával. Az alap tőkéje túl- vagy alábecslésének elkerülése céljából ez magában foglalja a lehetséges célcsoport elemzését is. A vizsgált ESZA pénzügyi eszközök többsége esetében a Számvevőszék a kockázatkezelő rendszerek alkalmatlanságát is megállapította. A pénzügyi eszközök kockázatosnak minősülő portfoliójának (PAR) elemzése, amelynek során megítélhető, hogy az alap megfelelő nagyságú tőkével rendelkezik-e, és mindenekelőtt megállapítható, hogy a hitelek és garanciák okozta lehetséges veszteségek fedezhetők-e, csak egyetlen ESZA pénzügyi eszköz esetében valósult meg. A Számvevőszék megállapította, hogy a hat vizsgált ESZA pénzügyi eszközből három esetében volt kilépési stratégia és/vagy megszüntetési rendelkezések. Az ESZA pénzügyi DT\1067967.doc 3/6 PE564.917v01-00
eszközeinek legtöbbje továbbá nem tudott bevonni elegendő magánforrást. A Számvevőszék szerint a pénzügyi eszközök lehetséges tőkeáttételi hatása előnynek számít a kizárólag állami finanszírozású vissza nem térítendő támogatásokhoz képest. Az EPMF-hez kapcsolódó eljárások általában véve kielégítőek voltak. Az EMPF végfelhasználói csak akkor fordulnak az Európai Beruházási Alaphoz, ha kölcsönöket vagy garanciákat igényelnek, ezért nincs szükség igényeik külön felmérésére. Az Európai Beruházási Alap szabályai közt szerepel a kockázatkezelési rendszerek és a kockázatosnak minősülő portfoliók kezelésének értékelése. A pénzügyi közvetítő rendszeresen felügyeleti és jelentéstételi tevékenységet végez, amelyek az előbbi, illetve az Európai Beruházási Alap közti szerződés szerves részét képezik. A Számvevőszék szerint az EPMF összes vizsgált eszköze rendelkezett a kockázatosnak minősülő portfoliók előírt elemzésével, és valamennyi magánbefektetést is vonzottak. Másodsorban a Számvevőszék elemezte az ellenőrző és teljesítményelszámolási rendszereket, különösen azt, hogy a jelentések tartalmaznak-e információt a mikrovállalkozásoknak szánt pénzügyi támogatásban részesülők társadalmi profiljáról, valamint a mikrovállalkozások túlélési rátájáról a támogatást követő bizonyos időszakban. A Számvevőszék tapasztalata szerint a vizsgált programokban korlátozott információ állt rendelkezésre az ESZA operatív programjainak eredményessége és túlélési arányai tekintetében. A teljesítménnyel kapcsolatos kielégítő és megbízható információk hiánya miatt nem lehet átfogó következtetést levonni arról, hogy milyen mértékben sikerült elérni a mikrovállalkozóknak nyújtott ESZA-támogatás végső céljait. A Számvevőszék másrészt úgy találta, hogy az EPMF projektek több információval rendelkeztek az eredményességi és túlélési arányok tekintetében. Az uniós támogatás átlagos összege összhangban volt a mikrovállalkozók igényeivel, azonban a vizsgált projektek a vissza nem térítendő támogatások, vagy ESZA és EMPF pénzügyi eszközök révén nem célozták a munkanélküliek segítését. Harmadsorban a mikrovállalkozásoknak nyújtott uniós támogatás végrehajtásának költségeire vonatkozó információt illetően a Számvevőszék felmérte, hogy elegendő információ állt-e a Bizottság és a tagállamok rendelkezésére az adminisztratív költségekről és a pénzügyi eszközökért felszámolt költségekről. Az adminisztratív költségeket illetően a Számvevőszék megállapította, hogy az ESZA operatív programokra vonatkozó információ elégtelen volt, és ezért nem vethető össze egyéb adatokkal. Az ESZA pénzügyi eszközökért felszámolt költségek struktúrája különböző az eltérő részösszetevők miatt, ezért nem lehet világosan áttekinteni, hogy melyek a kezelési költségek, melyek a végrehajtás költségei, és hogy indokoltak-e. Az EPMF-et illetően a Bizottság hozzájutott a költségek becsléséhez. Összességében a Számvevőszék megállapította, hogy ezek a problémák csökkenthetik a mikrovállalkozók igényeinek kielégítését célzó uniós pénzügyi támogatás eredményességét. A Számvevőszék ajánlásai A vizsgálat eredményeinek fényében és az Unió mikrovállalkozások szükségleteire nyújtott pénzügyi támogatásának fejlesztése érdekében a Számvevőszék a következőket ajánlja: 1. A 2014 2020-as időszakban a tagállamok a támogatási eszközök kialakításakor és a PE564.917v01-00 4/6 DT\1067967.doc
mikrovállalkozókat célzó uniós pénzügyi támogatásokat is magukban foglaló operatív program előkészítésekor végezzenek egységesen igényfelméréseket, a Bizottság útmutatása alapján. Ez azt is elősegítené, hogy a különböző támogatási mechanizmusok (vissza nem térítendő támogatás vagy pénzügyi eszközök, azaz hitelek vagy garanciák) esetében megfelelő szintű támogatás kerüljön elkülönítésre. 2. A Bizottság az ESZA pénzügyi eszközeinek felhasználását ne csak a szabályozási követelmények betartásához kösse, hanem a támogatások túlméretezésének elkerülése érdekében megbízható kockázatkezelési rendszer meglétéhez is. 3. A jövőbeni szélesebb körű bevonás érdekében a Bizottság a tagállamokkal együtt alakítson ki a mikrovállalkozókat célzó, az ESZA keretében nyújtandó pénzügyi támogatási intézkedéseket és határozzon meg olyan támogathatósági kritériumokat, amelyek elősegítik a hagyományos hitelpiacokhoz való hozzáférés szempontjából hátrányos helyzetben lévő munkanélküliek és veszélyeztetett személyek elérését. 4. A Bizottság a 2014 2020-as időszakra nézve végezzen összehasonlító elemzést az ESZA vissza nem térítendő támogatásai, illetve az ESZA pénzügyi eszközök és az EaSI pénzügyi eszközök végrehajtási költségeiről abból a célból, hogy megállapítsa ezek tényleges szintjét. Ez az értékelés lehetővé tenné a bevált gyakorlatok azonosítását azzal kapcsolatban, hogy hogyan lehet kis összegű vissza nem térítendő támogatásokat, hiteleket és garanciákat ésszerű költséggel nyújtani. Az Európai Bizottság válaszai A Bizottság elfogadta az 1 3. ajánlásokat, és megerősítette, hogy azok már a 2014 2020-as programozási időszak részét képezik. A 4. ajánlást illetően a Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék elemzésével a végrehajtási költségek összehasonlításának hozzáadott értéke tekintetében. Nehéz megvalósítani, strukturálisan eltérő dolgokat hasonlítana össze, és nem szolgálja a bevált gyakorlatok létrehozásának célját. Az előadó ajánlásai a 2014. évi bizottsági mentesítésről szóló jelentésbe történő lehetséges beillesztésre vonatkozóan Az Európai Parlament Üdvözli a Számvevőszék Az uniós pénzügyi támogatás megfelelő választ ad a mikrovállalkozók igényeire? című különjelentését, és elvben támogatja annak ajánlásait. Megjegyzi, hogy a mikrohitelezés, még ha egyelőre kiforratlannak tartják is, egyre terjed az Unióban, és több, mint 250 000 munkahely létrehozásához járult hozzá (2013-as adat 1 ); Úgy véli, hogy jelentős különbségek állnak fenn az ESZA és az EPMF pénzügyi eszközök között, amelyek különböző célokat szolgálnak; ezek a sajátos jellemzők kihatnak a vizsgálat hatékonyságára és tévesen mutathatják be az eredményeket; sajnálja, hogy a Bíróság vizsgálata két különböző pénzügyi eszközt vet össze, amelyek eltérő megközelítéssel és célkitűzéssel rendelkeznek; hangsúlyozza, hogy az ESZA és az EPMF sok 1 Európai mikrofinanszírozási hálózat, Áttekintés, 11. o. DT\1067967.doc 5/6 PE564.917v01-00
szempontból különbözőek, mégpedig a szerkezetük, a szabályozásuk és a célcsoportjaik tekintetében, lévén az utóbbi célja kizárólag a mikrofinanszírozás, míg az előbbi sokkal szélesebb körre terjed ki; kiemeli a két pénzügyi eszköz egymást kiegészítő jellegét és azt, hogy jelentős haszonnal járnak a mikrokölcsönök felvevői számára három pénzügyi eszköz, a vissza nem térítendő támogatások, kölcsönök és garanciák formájában; úgy véli, hogy az ESZA által nyújtott támogatások éppolyan alapvető fontosságúak a mikrohitelezés szempontjából, mint a másik két eszköz, és teljesítményüket kiegészítő jellegüket figyelembe véve kellene értékelni; hangsúlyozza, hogy a mikrofinanszírozás célja a társadalmi befogadás növelése, a munkanélküliség elleni harc, illetve s munkanélküliek, egyéb hátrányos helyzetű csoportok és a mikrovállalkozások könnyebb hozzáférése a finanszírozáshoz; ebben a tekintetben a vissza nem térítendő támogatások és a pénzügyi eszközök elsődleges feladatának az emberek és mikrovállalkozások segítésének kell lennie abban, hogy legyőzzék a fenti célkitűzések előtt álló akadályokat; aggódik amiatt, hogy a Számvevőszék a teljesítmény helyett az előírásoknak való megfelelést helyezte előtérbe vizsgálódásai során; úgy véli, hogy a Bíróság más következtetésekre jutott volna, ha a jelentés által vizsgált elemeket az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek alapján elemezte volna; úgy véli, hogy a vissza nem térítendő támogatások alapvető fontosságúak a növekedésre, a társadalmi befogadásra és a foglalkoztatásra vonatkozó célkitűzések eléréséhez, a Bizottság Mindenki számára biztosítandó tisztességes munka ösztönzése és Közös elkötelezettség a foglalkoztatásért című közleményeinek, illetve az Európai Unió foglalkoztatás és társadalmi innováció programjáról szóló 1296/2013/EU rendeletnek megfelelően; hangsúlyozza a mikrofinanszírozás megerősítésének szükségességét, amely a gazdasági és társadalmi fejlődés eszköze, és a valóban rászorulók szükségleteit elégíti ki; hangsúlyozza, hogy a 2014-2020-as költségvetési időszakban a foglalkoztatás és a szociális innováció európai programjának ki kell küszöbölnie azt a problémát, hogy a pénzügyi eszközök aránylag kevéssé összpontosítanak a kiszolgáltatott csoportok helyzetének javítására; úgy véli, hogy az EPMF és az ESZA kiegészítő jellege elmaradt a kívánt mértéktől, amely szükséges lenne a valamennyi mikrohitel szolgáltatóval szemben támasztott azon követelmény teljesítéséhez, hogy együttműködjenek a különböző különösen az ESZA által támogatott vállalkozásokkal, képzés és tanácsadás révén segítve őket; üdvözli, hogy a Bizottság az új (2014 2020) szabályozási keret kidolgozásakor figyelembe vette a Számvevőszék által feltárt legtöbb hiányosságot és ajánlásait. PE564.917v01-00 6/6 DT\1067967.doc