EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2011.10.20. SEC(2011) 1227 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a pénzügyi eszközök piacairól (átdolgozás) valamint Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a pénzügyi eszközök piacairól {COM(2011) 656 végleges} {SEC(2011) 1226 végleges} HU HU
BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a pénzügyi eszközök piacairól (átdolgozás) valamint Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a pénzügyi eszközök piacairól HU 2 HU
1. PROBLÉMAMEGHATÁROZÁS A pénzügyi eszközök piacairól szóló irányelv (MiFID) szabályozási keretet ad a bankok és befektetési vállalkozások által nyújtott, pénzügyi eszközökkel kapcsolatos befektetési szolgáltatások (közvetítés, tanácsadás, forgalmazás, portfóliókezelés, jegyzés stb.) kapcsán, illetve a szabályozott piacok piacműködtetők általi működtetetése tekintetében, hatásköröket és feladatokat adva a tagállami illetékes hatóságoknak is. Átfogó célkitűzése, hogy fokozza az uniós pénzügyi piacok integrációját, versenyképességét és hatékonyságát. Eltörölte a tagállamok azon lehetőségét, hogy a pénzügyi eszközökkel folytatott kereskedést valamely konkrét tőzsde használatához kössék és ezzel Európa-szerte szabaddá tette a versenyt a hagyományos tőzsdék és az alternatív helyszínek között. A bankok és befektetési vállalkozások számára megerősített útlevelet biztosított ahhoz, hogy az EU egész területén nyújthassanak befektetési szolgáltatásokat, amennyiben megfelelnek a szervezeti és a jelentéstételi követelményeknek, valamint az átfogó befektetővédelmi szabályoknak. A technológiai fejlődéssel is a háttérben 3,5 év alatt elérte, hogy a helyszínek között felerősödött a pénzügyi eszközök kereskedéséért folytatott verseny, és bővült a befektetők választéka a szolgáltatók és a pénzügyi eszközök terén. Összességében, az ügyleti költségek csökkentek, az integráció pedig fokozódott. Ugyanakkor néhány probléma is felmerült. 1.1. A piacok és a piaci szereplők közötti egyenlőtlen versenyfeltételek A MiFID átültetése, a technológiai fejlődéssel a háttérben, alapvetően megváltoztatta az európai pénzügyi piacok felépítését, különösen a tőkeinstrumentumok területén, és ezzel a piaci szereplőket is magatartásuk megújítására késztette. Először is, a gyakorlatban előfordulhat, hogy az MTF-ek annak ellenére, hogy hasonló szolgáltatásokat nyújtanak kevésbe szigorú szabályozási és felügyeleti szabályok alá tartoznak, mint a szabályozott piacok. Emellett egyes újonnan létrejött kereskedési helyszínek és piaci struktúrák például a brókerek összepárosító rendszerei és a származtatott termékek kereskedési platformjai az MTF-ekhez és a rendszeres internalizálókhoz hasonló tevékenységeket végeznek, de nem tartoznak ugyanolyan szabályozói (átláthatósági és befektetővédelmi) követelmények hatálya alá. Ezen felül a gyors technológiai változások, különösen az automatizált és a nagyfrekvenciájú kereskedés (HFT) elterjedése aggályokat ébreszt a piacok szabályos működését fenyegető új kockázatok kapcsán, annál is inkább, hogy nem minden HFT-kereskedő tartozik a MiFID engedélyezési és felügyeleti hatálya alá. Harmadszor, a tőkeinstrumentumok tőzsdén kívüli (OTC) kereskedésének elterjedése néhány nemzeti felügyeleti hatóság szerint veszélyezteti a tőzsdei árképzés minőségét és reprezentatív jellegét. Ezenkívül a G20-ak egyetértettek abban, hogy a tőzsdén kívül forgalmazott szabványosított származtatott termékek kereskedését tőzsdékre vagy adott esetben elektronikus kerekedési platformokra kell terelni. 1.2. A kkv-k nehézségei a pénzügyi piacok elérésében A kis- és középvállalkozások nehezebben és költségesebben tudnak tőkét szerezni a sajáttőkepiacokon, mint a nagyobb kibocsátók. Nehézségeik a kkv-piacok kisebb láthatóságára, a kkv- HU 3 HU
részvények piaci likviditásának hiányára és az induló kibocsátás magas költségeire vezethetők vissza. 1.3. Az átláthatóság hiánya a piaci szereplők számára Aggályok merültek fel annak kapcsán is, hogy a MiFID-ben meghatározott átláthatósági szabályok nem elégségesek a sajáttőke- és az egyéb pénzügyi piacokon egyaránt aktív szereplők számára. Ami a sajáttőke-piacokat illeti, az elektronikus kereskedés elterjedése lehetővé tette egyfajta árnyéklikviditás megteremtését és árnyékmegbízások használatát, amelyekkel a piaci szereplők a piaci hatások költségeit kívánják minimalizálni. Az árnyékportfóliók fokozott elterjedése azonban szabályozói aggályokat vet fel, mivel végső soron károsan befolyásolhatja a megvilágított piacok árképzési mechanizmusát. A sajáttőke-piacok kereskedési jelentéseinek késedelmes közzététele miatt piaci szereplők és felügyeleti hatóságok is aggodalmukat fejezték ki. Ami az egyéb pénzügyi piacokat illeti, ezek átláthatósági követelményei nem a MiFID, hanem csak nemzeti szintű jogszabályok hatályába tartoznak, ami nem minden esetben tekinthető elégségesnek. Emellett ott van még a rendelkezésre bocsátott információk minőségének és formátumának, valamint a rendelkezésre bocsátásért felszámított díjnak a kérdése, illetve az információk konszolidálásával kapcsolatos nehézségek kérdése is. E kérdések teljes körű kezelésük nélkül az átláthatóság, a pénzügyi szolgáltatók közötti verseny és a befektetővédelem tekintetében alááshatják a MiFID átfogó célkitűzéseinek megvalósulását. 1.4. Az átláthatóság hiánya a szabályozók számára és a felügyeleti hatáskörök elégtelensége bizonyos kulcsterületeken A pénzügyi befektetők fokozott jelenléte az árupiacokon különösen olyan referenciatermékek, mint az olaj vagy a mezőgazdasági termékek származtatott piacain az árak túlzott növekedését és volatilitását idézhette elő. A származtatott termékek, különösen az árualapú származtatott termékek esetében nem valósul meg a pozíciók felügyelete és menedzsmentje, pedig az megakadályozhatná a piacok szabálytalan működését és a befektetők károsodását. A kibocsátási egységekre vonatkozó szabályozási keret egyértelműségével és következetességével kapcsolatos hiányosságok kedvezőtlen hatással járnak a piac integritására és a befektetővédelemre a kibocsátási egységek másodlagos azonnali piacán. A hatályos ügyletjelentési követelmények hatályuk szűkössége (a csak tőzsdén kívül kereskedett pénzügyi eszközökről nem kell jelentést tenni) és sokféleségük miatt nem biztosítanak teljes körű rálátást a piacra az illetékes hatóságok számára. A felgyülemlett tapasztalatok különösen a pénzügyi válság alatt szerzettek rámutattak arra, hogy a hatáskörök nem elegendőek ahhoz, hogy kedvezőtlen események felmerülésekor tiltani vagy korlátozni lehessen a kereskedést vagy valamely termék vagy szolgáltatás forgalmazását; hasonló a helyzet a korlátozásokkal, valamint a vizsgálati jogkörökkel és a szankciókkal is. HU 4 HU
1.5. A befektetővédelem elégtelensége A jelenlegi MiFID több olyan rendelkezést tartalmaz, amelyek eredményeként a befektetők nem részesülnek elégséges vagy megfelelő szintű védelemben. Következésképpen előfordulhat, hogy a befektetők számukra alkalmatlan pénzügyi termékeket vásárolnak, vagy nem optimális befektetési döntéseket hoznak. Először is, az irányelv nem következetes: a MiFID hatálya nem, vagy nem egyértelműen terjed ki egyes befektetési vállalkozásokra vagy termékekre, például a strukturált betétekre. Másodszor, a befektetőknek nyújtott szolgáltatások egy részével kapcsolatban bizonytalanság uralkodik, erre példaként említhető a csak a teljesítésre vonatkozó szolgáltatások hatóköre, a befektetési tanácsadás színvonala vagy az ösztönzések rendszere. Ami az utóbbiakat illeti: a befektetők nem mindig tartják elég egyértelműnek vagy pontosnak a MiFID harmadik felektől kapott ösztönzőkre vonatkozó közzétételi szabályait. Harmadszor: a visszaélésszerű értékesítések miatt foglalkozni kell a nem lakossági ügyfeleknek történő szolgáltatásnyújtással és az ügyfelek osztályozásával. Végül, a teljesítés minőségére vonatkozó adatok hiánya miatt a befektetési vállalkozások nem feltétlenül tudják kiválasztani a lehető legjobb értékesítési helyszínt ügyfeleik számára. 1.6. A piaci szereplők szervezetével, folyamataival, kockázatellenőrzésével és - értékelésével kapcsolatos hiányosságok E problémák két fő vetülettel rendelkeznek. Először is, a közelmúlt eseményei világossá tették, hogy nincs kellően meghatározva a vezetőség feladatköre, nem elégségesek az új termékek, műveletek és szolgáltatások bevezetésének szervezeti feltételei, és hiányosak a belsőkontroll-funkciók. Másodszor, hiányoznak a portfóliókezeléssel, a jegyzéssel és az értékpapír-elhelyezéssel kapcsolatos konkrét szervezeti követelmények, amint azt számos olyan ügyfél panasza megerősítette, amely több tagállamban is be van jegyezve. 1.7. Az elszámolási infrastruktúra versenyakadályai Az uniós kereskedési helyszínek és az elszámolási szolgáltatók kapcsolatrendszere olyan irányba fejlődött, amely a gyakorlatban egy sor akadályt állít a határokon átnyúló verseny elé. Miközben folyamatosan zajlik a vita egyfelől a vertikálisan integrált kereskedési és elszámolási platformok, másfelől a horizontális irányultságú, több kereskedési platformot kiszolgáló elszámolóházak előnyeiről és relatív erősségeiről, addig a MiFID révén teret kapó kereskedési platformok szintjén meghiúsul a páneurópai szintű verseny. 2. A SZUBSZIDIARITÁS ELEMZÉSE A felülvizsgálattal érintett kérdések legtöbbje már most is az uniós joganyag és a MiFID hatálya alá tartozik. A pénzügyi piacok ezenkívül jellegüknél fogva határokon átnyúlóak, és egyre inkább azok lesznek. A nemzetközi piacokhoz a lehető legnagyobb mértékben nemzetközi szabályokra van szükség. Így tehát azoknak a feltételeknek, amelyek mellett a befektetési vállalkozások és a piacműködtetők versenyeznek legyen szó akár a kereskedés előtti és utáni átláthatóságról, a befektetővédelemről vagy a piaci szereplők kockázatértékelési és -ellenőrzési tevékenységéről határokon átnyúlóan egységesnek kell lenniük, és már ma is mind a MiFID központi elemét képezik. Egyes területeken a tagállamok az irányelv adta HU 5 HU
engedéllyel élve szigorúbb követelményeket fogalmaztak meg. Ezzel azonban csak határaikon belül kezelték a problémát. Az összehangolatlan fellépés nem képes egyenlő versenyfeltételek és azonos szintű befektetővédelem / piaci integritás teremtésére. Európai szintű fellépés szükséges tehát ahhoz, hogy a MiFID átültetése óta lezajlott pénzügyi piaci fejlemények tekintetében aktualizálni és módosítani lehessen a benne megfogalmazott szabályozási keretet. Az új jogalkotási javaslatok végrehajtásában az Európai Értékpapír-piaci Hatóságnak (EÉPH) is kulcsszerepet kell játszania. Ezen európai hatóság létrehozásának egyik célja az egységes értékpapírpiac működésének továbbfejlesztése; ehhez uniós szinten új szabályokkal kell biztosítani a megfelelő hatásköröket az EÉPH számára. 3. CÉLKITŰZÉSEK A fenti problémameghatározás fényében a MiFID felülvizsgálatának általános célja a befektetői bizalom erősítése, a piaci szabálytalanságok kockázatának és a rendszerkockázatoknak a csökkentése, és ezáltal a pénzügyi piacok hatékonyságának növelése, illetve a szereplők indokolatlan költségeinek csökkentése. Ezen általános célkitűzések megvalósításához az alábbi konkrétabb célok elérésére van szükség: (1) egyenlő versenyfeltételek biztosítása a piaci szereplők számára; (2) nagyobb piaci átláthatóság biztosítása a piaci szereplők számára; (3) az átláthatóság növelése és a hatáskörök bővítése a szabályozók számára a kulcsterületeken, illetve az európai szintű koordináció fokozása; (4) a befektetővédelem szintjének emelése; (5) a befektetési vállalkozások és a piacműködtetők szervezeti hiányosságainak, túlzott kockázatvállalásának vagy ellenőrzési hiányosságainak kezelése. 4. SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK A felülvizsgálat kapcsán nagyon sok szakpolitikai lehetőség vizsgálatára került sor. Az első általános célkitűzés tekintetében a lehetőségek az összes piaci struktúra megfelelő szabályozásával, a kisebb szereplők például kkv-k szükségleteinek kielégítésével, valamint az új kereskedési technológiákkal foglalkoznak. Ide tartozik a meglévő kereskedési helyszínek szabályozási keretének többféle megerősítése, engedélyezési követelmények bevezetése és egy új típusú kereskedési helyszín, a szervezett kereskedési rendszer (OTF) létrehozásának a lehetősége; ezek a tőkeinstrumentumokkal való kereskedés azon vetületére vonatkoznának, amely jelenleg a brókerek összepárosító rendszereiben (Broker crossing systems) folyik, valamint a különböző formájú származtatott termékekkel való kereskedésre. Kifejezetten a kkv-k tekintetében két választott lehetőség van: egy, a kkv-piacokra szabott szabályrendszer bevezetése, vagy az iparág által vezérelt kezdeményezés támogatása ezen piacok láthatóságának növelésére. Technológiai szempontból ezen rendszerek használóinak, illetve a piacokhoz való hozzáférésüknek a jobb ellenőrzésén van a hangsúly. HU 6 HU
A második általános célkitűzés tekintetében a kereskedés átláthatóságának növelésére szolgáló lehetőségek közé tartozik a tőkeinstrumentumokra vonatkozó jelenlegi követelmények kiigazítása, illetve az egyéb pénzügyi eszközök piacai vonatkozásában új követelmények kialakítása. Emellett több más lehetőség is szóba került a piaci adatok költségeinek csökkentésére, és ezen adatok hozzáférhetőségének a javítására az összevont adatszolgáltatási rendszer révén. Ami a harmadik általános célkitűzést illeti, a szabályozók hatásköreit különböző intézkedésekkel lehetne megerősíteni, például az új tevékenységekre vonatkozó engedélyezési rendszerrel, a pozíciómenedzsment rendszerével, és a különböző szankciórendszerek megerősítésével. A harmadik felekre vonatkozó feltételek harmonizációjára különféle jogi eszközök állnak rendelkezésre, emellett több lehetőség merült fel az ügyletjelentések hatókörének bővítésével és a felhasznált jelentési csatornák javításával kapcsolatban is. Különös figyelmet kapott az árualapú származtatott termékek piaca, amelyen különböző mechanizmusokkal lehetne javítani a volatilitás, illetve a piaci szereplők és tevékenységeik feletti ellenőrzést. Ami a negyedik általános célkitűzést illeti, a befektetővédelem erősítése kapcsán több lehetőség is felmerült, olyan konkrét szolgáltatási területekre összpontosítva, mint például a befektetési tanácsadás vagy az összetett termékek, amelyek tekintetében szigorúbb keretrendszert és fokozottabb információs előírásokat lehetne alkalmazni. Az utolsó célkitűzést illetően számos szakpolitikai megoldás közül lehetne választani; ide tartozik a vállalatirányítás javítása, egyes konkrét szolgáltatások, például a portfóliókezelés szervezési követelményeinek szigorítása, illetve a telefonos és elektronikus üzenetek rögzítését szabályozó előírások harmonizációja. 5. AZ ELŐNYBEN RÉSZESÍTETT LEHETŐSÉGEK HATÁSAINAK ÉRTÉKELÉSE, A különböző szakpolitikai lehetőségeket a vonatkozó célkitűzések megvalósításában elért eredményességük és hatékonyságuk tekintetében vizsgálták. A lehetőségek összehasonlítása az alábbi eredményre vezetett: Ami az első általános célkitűzést illeti, az első előnyben részesített lehetőség az OTF-rendszer létrehozása, három célkitűzéssel: i. megfelelő szabályozási keretrendszer létrehozása a brókerek összepárosító rendszerei számára, amelyek a tőkeinstrumentumok piacára jellemzők, ii. megfelelő szabályozási keretrendszer létrehozása azon különböző típusú kereskedési rendszerek számára, amelyeket jelenleg nem szabályoznak kereskedési helyszínként, és iii. olyan keret kialakítása, amely elég rugalmas ahhoz, hogy képes legyen a jövőben kialakuló kereskedési rendszerek és megoldások szabályozására. A második előnyben részesített megoldás az automatizált kereskedést folytató vállalkozások, illetve maguk a piacműködtetők további szabályozása, különösen a kockázatkezelés megbízhatósága és a működési biztosítékok tekintetében. A vizsgálatok során elvetettek több olyan lehetőséget, amely a piaci likviditást hátrányosan befolyásoló nagyfrekvenciájú kereskedési tevékenységet korlátozta volna; ide tartozik az a lehetőség is, amely szerint a megbízásokat egy meghatározott ideig a megbízási könyvben kellett volna tartani. Ami a kkv-kat illeti, az iparág által vezérelt kezdeményezést elvetették, mivel túl költséges lett volna korlátozott potenciális előnyeihez képest. Ami a második célkitűzést illeti, az előnyben részesített lehetőség a tőkeinstrumentumok piacára vonatkozó jelenlegi átláthatósági rendszer karcsúsítását ötvözi az egyéb pénzügyi HU 7 HU
eszközök (kötvények és származtatott eszközök) tekintetében típusonként egyedileg kialakított átláthatósági szabályrendszerrel. Ezzel megfelelő egyensúly alakítható ki az átláthatóság és a likviditás között. A szabályozók hatásköreit és a felügyeleti gyakorlat egységességét illetően a választott lehetőség az új szolgáltatásoknak és termékeknek a pozíciómenedzsment rendszerén keresztül történő betiltásának lehetőségéből áll össze. Ezzel megerősödnek a szabályozók hatáskörei, akik így kezelni tudják a befektetővédelemmel és a piaci stabilitással kapcsolatos kockázatokat és a rendszerkockázatokat. Emellett a szabályozók közötti együttműködés javításával biztosítani lehet, hogy a fizikai és pénzügyi árupiacok tekintetében szabályosabb és stabilabb piaca alakuljon ki a az árualapú származtatott termékeknek. Ami a szabályozók felé teljesítendő átláthatóságot illeti, a legjobbnak tűnő megoldás az ügyletjelentések hatókörének kiterjesztése és egyben a jelentéstétel javítása a jóváhagyott közzétételi mechanizmusok létrehozásával, ami lehetővé teszi, hogy a szabályozók jobban megfigyelhessék a piacot és így megerősíti a piac integritását. Az árualapú származtatott termékek piacán az új pozíciójelentési rendszer bevezetésével amit az egyes árukereskedők által élvezett mentességek felülvizsgálata kísér az átláthatóság mind a szabályozók, mind a nyilvánosság számára javulni fog, mivel így jobban lehet majd értékelni a pénzügyi befektetések hatását az árképzési mechanizmusra és a kapcsolódó árvolatilitásra. Végül, a MiFID alkalmazásának a kibocsátási egységek másodlagos azonnali kereskedésére való kiterjesztése biztosítani fogja ezen azonnali piac megfelelő szabályozását és felügyeletét, és egységet teremt a fizikai és a származtatott termékek piaca, illetve az elsődleges és a másodlagos piacok között. Ami a negyedik célkitűzést illeti, a választott lehetőségek először is kibővítik a szabályozás termékekre, szolgáltatásokra és szolgáltatókra vonatkozó hatályát, és megerősítik a befektetők védelmét, mivel kibővítik a hatályba tartozó befektetési szolgáltatók (a MiFID alól jelenleg mentességet élvező kisméretű befektetési tanácsadó vállalkozások analóg nemzeti szintű üzletviteli szabályok hatálya alá fognak tartozni) és termékek ( strukturált termékek) körét. Emellett le fog szűkülni a csak teljesítési alapon értékesíthető összetett termékek köre és szigorodik az ügyfelek felé irányuló tájékoztatás kötelezettsége. A csak teljesítésre irányuló szerződések rendszerének teljes eltörlése nem megvalósítható, mivel túl zavaró és költséges lenne bizonyos, jó pénzügyi ismeretekkel rendelkező ügyfélkategóriák számára. A befektetési tanácsadás színvonalát a független tanácsadás feltételeinek meghatározásával lehetne javítani. Végül, a független befektetési tanácsadás és a portfóliókezelés kapcsán az ösztönzők betiltása megszünteti a rendszerben rejlő összeférhetetlenséget az ilyen szolgáltatásokat kínáló vállalkozások számára, ami javítja a befektetőknek nyújtott szolgáltatások színvonalát. Ami az utolsó célkitűzést illeti, az előnyben részesített lehetőség a vállalkozásokat vezető személyek feladatkörének szigorítása, különösen a belsőkontroll-funkciók tekintetében, illetve a portfóliókezeléssel és a jegyzéssel kapcsolatos konkrét szervezeti követelmények szigorítása, mivel ezek a befektetővédelem és a piaci integritás kulcsterületeinek számítanak, és hozzájárulnak az európai keretrendszer egységesítéséhez. Ezzel szemben az ügyfélpanaszok kezelésével foglalkozó belső funkció bevezetését elvetették, mert túlságosan körülményesnek és rugalmatlanak tartották. HU 8 HU
6. ELLENŐRZÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A Bizottság nyomon követi, hogy a tagállamok miként fogják alkalmazni a pénzügyi eszközök piacára vonatkozó jogalkotási javaslatban szereplő változtatásokat. A jogszabály alkalmazásának következményeiről szóló értékelésre az átültetést követő három év után kerül majd sor, a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek címzett jelentés formájában. Ennek alapjául a fenti szabályozási intézkedések gyakorlati hatásairól készített különböző jelentések szolgálhatnak majd. HU 9 HU