Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011

Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 KAPONYI ERZSÉBET A KÖZÖS EURÓPAI MENEKÜLTÜGYI RENDSZER ÉS AZ ALAPVETŐ JOGOK VÉDELME* Bevezető A nemzetközi migráció komplex kérdése az Európai Unióban folyamatosan szerepel a politikai döntéshozók napirendjén, és egyaránt része a nemzeti, a regionális és a globális szintű fejlesztési stratégiáknak. A migráció által, akár tranzit akár célországként vagy mindkettőként, szinte minden Uniós ország érintett. 1 A nemzetközi migrációnak számtalan oka lehet, de általánosságban elmondható, hogy annak fontos mozgatórugója a szegénység, a kedvezőtlen gazdasági és szociális fejlődési kilátások, a tisztességes munka hiánya, a magas munkanélküliség és a gazdasági válság, 2 amit még sok esetben természeti katasztrófák, betegségek, háborús események is tetéznek. A klímaváltozások hatására is egyre több ember kénytelen megfelelő megélhetést biztosító országot keresni. Az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának 2008. márciusi döntése értelmében a klímaváltozások, környezeti szűkösség (pl. vízhiány, árvizek, elsivatagosodás, termőföldromlás) miatt hazájukat elhagyni kényszerülőknek (Environmentally motivated migrant, Environmental forced migrants) 3 is emberi joga, hogy más országokban próbáljanak meg letelepedni. 4 Gyakori oka az elvándorlásnak, a demokrácia, a * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Hatékony központi és helyi jogalkotás műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Kaponyi Erzsébet. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tóth Judit egyetemi docens (SZTE). A szerző egyetemi tanár (BCE Társadalomtudományi Kar); elérhetősége: e.kaponyi@uni-corvinus.hu. 1 RYSZARD, CHOLEWINSKI (2000): The EU Acquis on Irregular Migration: Reinforcing Security at the Expense of Rights. European Journal of Migration & Law, Volume 2, Numbers 3-4, pp.361-405. 2 AWAD, IBRAHIM: The global economic crisis and migrant workers: Impact and response, ILO, International Migration Programme, Geneva, 2009, p. 51. ISBN 978-92-2-122403-7 Interview with Georges Lemaître, OECD international migration expert, on recent migration trends in the European Union. URL:http://www.oecd.org/document/6/0,3746,en_2649_33931_44638406_1_1_1_1,00.html 3 International Organization for Migration (IOM). (2008).International Dialogue on Migration No. 10. Expert Seminar: Migration and the Environment. In collaboration with the United Nations Population Fund (UNFPA). Geneva. p. 23. 4 Human Rights Council resolutions relevant to the relationship between human rights and the environment, including resolutions 7/23 of 28 March 2008 and 10/4 of 25 March 2009 on human rights

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 demokratikus intézmények hiánya, a kirívó társadalmi egyenlőtlenségek, a széleskörű korrupció, az egyes kormányok működődés képtelensége, valamint az alapvető szabadságok és az emberi jogok lábbal tiprása is. Az ilyen környezetben élő emberek jellemzően nem a legszegényebbek - kilátástalan helyzetük miatt az új lehetőségek és jobb esélyek reményében gyakran elhagyják hazájukat. A nemzetközi migráció többdimenziós megközelítése megköveteli, hogy a migrációt kiváltó okok között megemlítsük a Föld népességnek a gazdasági fejlődésnél gyorsabb növekedését is. 5 A világ népessége, amely 2006-ban 6,7 milliárd volt, folyamatosan évi mintegy 75 millióval nőtt. Az ENSZ előrejelzése szerint a Föld népessége 2011-ben eléri (elérte) 6 a hétmilliárdot, 2050-re pedig a kilencmilliárdot, ráadásul a növekedés szinte kizárólag a szegény, elsősorban afrikai és dél-ázsiai országokra korlátozódik". 7 ENSZ által 2011 májusában nyilvánosságra hozott, a teljes világra vonatkozó népesség-előreszámítása szerint, a népességnövekedés tempója az évszázad második felében ugyan lassulni fog, de ennek ellenére a Föld népessége 2100- ra feltehetően meghaladja a 10 milliárd főt. 8 Az ENSZ adatai szerint, 2005-ben 191 millió ember, körülbelül a Föld lakóinak 3 százaléka élt a születési országán kívül, és 60 százalékuk fejlett régiókban, legtöbben 64 milliónyian Európában, 53 milliónyian Ázsiában és 45 milliónyian Észak-Amerikában. 9 A migráció szempontjából nem csak a Föld népességének a létszáma, hanem azon belül az aktív munkavállalók száma is figyelmet érdemel. Ami a világ legfrissebb foglalkoztatottsági és munkanélküliségi adatait illeti, az Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 2011. évi jelentése a globális munkaerő számát mintegy 2,9 milliárd főre and climate change, and resolutions 9/1 of 24 September 2008 and 12/18 of 2 October 2009 on the adverse effects of the movement and dumping of toxic and dangerous products and wastes on the enjoyment of human rights. Resolution adopted by the Human Rights Council 16/11 Human rights and the environment 12th session of the Human Rights Council 46th meeting24 March 2011 URL:http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/12session/resdec.htm [2011-10-10] 5 LESLIE ROBERTS: 9 Billion? Science 29 July 2011: Vol. 333 no. 6042 pp. 540-543 DOI: 10.1126/science.333.6042.540 6 "The milestone of 7 billion is a challenge, opportunity and a call to action to ensure that everyone can enjoy equal rights and dignity," UNFPA Executive Director Dr. BABATUNDE OSOTIMEHIN. URL: The UNFPA's global 7 Billion Actions http://www.7billionactions.org/ ScienceDaily (Oct. 26, 2011) Az ENSZ statisztikája szerint pedig 2011. október 31-én látja meg a napvilágot Földünk 7 milliárdodik lakosa. 7 THE FRED H. BIXBY FORUM: A Scientific Investigation of the Impact of Global Population Changes on a Divided Planet Held on Jan. 23 and 24, 2009, in Berkeley, California URL: http://www.prb.org/journalists/webcasts/worldin2050/worldin2050-overview.aspx [2011-08-22] 8 World Population Prospects: The 2010 Revision URL: http://esa.un.org/unpd/wpp/ [2011-08-22] 9 Word doc International Migration and Human Rights, Challenges and Opportunities on the Threshold of the 60 th Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights Global Migration Group, International Migration & Human Rights, Publication of the Global Migration Group (GMG) October 2008, p. 3 ISBN: 978-0-89714-900-6

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 becsülte. 10 Ugyanebben az évben a munkanélküliek számát 205 millió főre - ezen belül a fiatal 15 24 év közöttiek munkanélküliek számát 77.7 millió főre - a teljes globális munkaerő 6,2 %-ára kalkulálták. A szegény munkások ( working poor ) 11 azaz a napi legfeljebb 2 USD-nek megfelelő összegből élő személyek száma - az ILO jelentés 12 szerint 2009-ben megközelítően 1,2 milliárd volt, és hasonlóan döbbenetes adatokat közölt a szegénységről a Világbank is. 13 Nyilvánvaló, hogy a szegénység és a fejlődési lehetőségek hiánya mindig számos embert motivált és motivál napjainkban is arra, hogy a fejlett országok és régiók, így Európa felé vegye az útját. Kérdés csak az, hogy Európa, ezen belül is az Európai Unió be akarja-e, be tudja e fogadni ezeket az embereket? A migrációnak milyen előnyei és hátrányai lehetnek az Unióra nézve? Hogyan tudja az Európai Unió szabályozni a migrációt, és miként viszonyul a migránsokhoz? 14 A teljesség igénye nélkül, ez a tanulmány érinti a migráció demográfiai és gazdasági hatásait, majd bemutatja azt a fejlődést, ami az Európai Unióban a migráció szabályozása terén végbement, különös tekintettel a migráció emberi jogi vonatkozásaira. A migráció hatása az Európai Unió népességére és gazdaságára Az Eurostat előrejelzései szerint az Európai Unió 27 tagállamának népességszáma 2040-re, a 2010 évi 501 millió főről 526 millióra emelkedhet, ezt követően valószínűleg fokozatosan csökkenni fog, és 2060-ban előreláthatóan már csak 517 millió fő lesz. Ugyanezen becslések szerinte 2060-ra a 65 évesnél idősebbek aránya az Európai Unióban a jelenlegi 17%-ról 30%-ra, a 80 évesek népességen belüli aránya pedig 5%-ról 12%-ra emelkedhet, azaz, alig 50 év múlva a jelenlegi tendenciák ismeretében, minden nyolcadik ember 80 év felett lesz az Unióban. 15 Az időskori függőségi ráta az Európai Unióban összességében a becslések szerint a jelenlegi 26%-ról 2060-ra 53%-ra emelkedik. 16 A lakosság öregedésével egyidejűleg csökken Európában a születések száma is. 17 CIA 10 Global Employment Trends 2011: The challenge of a jobs recovery, Executive Summary, Geneva (ILO News) 20 January 2011 ILO/11/2, ISBN 978-92-2-124546-9 11 These workers are living on less than USD 2 dollars per day, a sum that is insufficient to lift themselves and their families out of poverty. CHRISTOPH ERNST, JANINE BERG (ILO): The Role of Employment and Labour Markets in the Fight against Poverty, OECD, 2009 p. 41. 12 Global Employment Trends 2011: The challenge of a jobs recovery, Executive Summary, Geneva (ILO News) 20 January 2011 ILO/11/2, ISBN 978-92-2-124546-9 13 URL: http://www.povertynet.org/ [2011-08-20] World Development Indicators URL: http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators/ [2011-08-28] 14 RYSZARD, CHOLEWINSKI (2000): The EU Acquis on Irregular Migration: Reinforcing Security at the Expense of Rights. European Journal of Migration & Law, Volume 2, Numbers 3-4, pp.361-405 15 eurostat newsrelease110/2010-27 July 2010 URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ity_public/3-27072010-ap/en/3-27072010-ap-en.pdf [2011-08-28] 16 A 65 év felettiek száma viszonyítva a 15-64 év közötti korosztály lélekszámához. 17 Az Európai Bizottság: Európa demográfiai jövője: tények és adatok" című munkadokumentuma (SEC(2007)0638

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4 World Factbook becslése szerint, az Európai Unióban a népességnövekedés átlagosan 0.098 százalékos. A jelenlegi legnagyobb létszámú EU tagállamban, Németországban (81,5 millió fő) a népességnövekedés csak -0,208 százalékos, Franciaországban 0,5 százalékos, Olaszországban 0,42 százalékos, Magyarországon -0,17 százalékos, a Cseh Köztársaságban -0,12 százalékos. Ezzel szemben Törökországban (78,8 millió fő) a népességnövekedés 1,235 százalékos. 18 Amint arra már a fentiekben utalás történt, a következő negyven évben a világ 2,3 milliárd fős növekedés 97 százaléka a kevésbé fejlett régiókban várható, ebből 49 százalék Afrikában. Ezek az adatok azt mutatják, hogy a világ - első sorban a fejlődő országok - népességének gyors növekedésével szemben az európai országokat az elöregedés, a termékenység csökkenése fenyegeti, amit a várható élettartam jelentős növekedése kísér, amelynek a terheit egyre korlátozottabban tudják elviselni az európai országok, beleértve az Unió tagállamait is. 19 Éppen ezért, a nemzetközi migráció, jelentős szerepet játszik az Európai Unió legtöbb tagállamában, és kedvezően befolyásolja a teljes népesség növekedésének az alakulását. Figyelemre méltó tény, hogy a statisztikai adatok szerint, a népességnövekedés 71%-át az Európai Unióban a migránsok adják, és a nemzetközi migrációnak köszönhetően 2004-2008 között a tagállamok lakossága átlagosan 17,7 millió fővel gyarapodott évente. A 2007-es adatok szerint az Európai Unió 27 tagországában 18,5 millió harmadik országbeli állampolgárságú személy telepedett le, ami a teljes népesség 4%-át jelentette. Az utóbbi évtizedekben a bevándorlás pozitív mérleget mutatott, azaz, ellensúlyozni tudta a kivándorlást, de valószínű, hogy a nettó migráció sokáig nem tartható fent, tekintettel arra, hogy a bevándorlás 2008 óta csökkenő tendenciát mutat. 20 Ha a legnagyobb befogadó tagállamokat nézzük, az Olaszországba és Spanyolországba irányuló migráció 2007-2008 között csökkent, és ez a trend folytatódott 2009-ben is. Az Egyesült Királyságban sokáig stabil volt a bevándorlás, de 2009-ben már ott is enyhe csökkenés volt kimutatható. Ennek ellenére az Egyesült Királyságba évente mintegy félmillió bevándorló érkezik (beleértve a már letelepedettek rokonait, és az illegális Az Európai Parlament 2008. február 21-i állásfoglalása Európa demográfiai jövőjéről (2007/2156(INI)), 2009/C 184 E/12[ ] elismeri, hogy a születések számának növekedéséhez feltétel egy olyan társadalom, amely megkülönböztetett figyelmet szentel a gyermekeknek; kitart amellett, hogy családbarát környezet megteremtésére van szükség, és javítani kell a családok és a gyermekek életkörülményein, valamint segíteni kell a családokat valódi törekvéseik megvalósításában; [ ] hangsúlyozza, hogy az EU abnormálisan alacsony 1,5-es átlagos születési rátája nem tükrözi a nők és az európai polgárok valós családalapítási szándékait, és összefügghet a szakmai és családi élet nehéz összeegyeztethetőségével (a kisgyermekeket ellátó intézmények és a családoknak nyújtott szociálisgazdasági támogatás hiánya, valamint a nők munkavállalása), a szorongást előidéző szociális viszonyokkal (bizonytalan munkaviszony, drága lakhatás), valamint a jövőtől való félelemmel (a fiatalok késői munkavállalása és bizonytalan foglalkoztatás) 18 The average annual percent change in the population, resulting from a surplus (or deficit) of births over deaths and the balance of migrants entering and leaving a country. The rate may be positive or negative. The growth rate is a factor in determining how great a burden would be imposed on a country by the changing needs of its people for infrastructure (e.g., schools, hospitals, housing, roads), resources (e.g., food, water, electricity), and jobs. Rapid population growth can be seen as threatening by neighbouring countries. URL: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2002.html [2011-10-29] 19 Commission Staff Working Paper Demography update 2010 Brussels, 30.03.2011SEC (2011) 431 final Vol. IV of 5 p.11. 20 Eurostat, Population and social conditions Statistics in focus Author: APOLONIJA OBLAK FLANDER http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ity_offpub/ks-sf-11-001/en/ks-sf-11-001-en.pdf[2011-08-28]

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 bevándorlókat is) főként olyan országokból, ahol a családokban három-négy gyermek vállalása a jellemző. 21 A jelenlegi legnagyobb népességű EU tagállamban, Németországban (81,5 millió fő) a migránsok száma 2006-óta folyamatosan enyhén növekszik. 22 A nemzetközi migráció azért is fontos az Európai Uniónak, mert a már említett hosszú távú negatív demográfiai tendenciák azt mutatják, lehetséges, hogy a következő évtizedben már csak kisebb mértékben lehet az uniós tagállamok egymás közötti munkaerő áramlására támaszkodni. 23 Az Európai Unióba irányuló migráció, nemcsak a népességnövekedésre hat kedvezően, hanem a lakosság átlag életkorának alakulására is. A migránsok átlag életkora ugyanis jellemzően alacsonyabb, mint a célországok lakosságáé, így az kedvező hatással van a befogadó európai országok korfájára, amely több uniós tagállamban 24 jellemzően a születések számának állandóvá válását és az idősebb emberek számának viszonylagos emelkedését jelzi. 25 Az Európai Unióban a nemzetközi migráció, nemcsak a demográfiai adatokra, hanem a gazdasági adatokra is jelentős hatást gyakorol, mivel az elöregedő európai uniós országokban az aktív munkaerő pótlása egyre nehezebbé válik. 26 Amint azt a Bizottság 2005 januárjában kiadott, a gazdasági migráció kezeléséről szóló Zöld Könyve 27 is megállapította, a demográfiai visszaesés és átlagéletkor-növekedés komoly hatást gyakorol a gazdaságra, ezért a hosszú távú bevándorlási politikák felülvizsgálatát 21 Jelenleg az Egyesült Királyságban több mint három kereső tart el egy-egy nyugdíjast, 2035-re az eltartók száma valószínűleg három alá csökken. Ha ilyen ütemben áramlanak, a bevándorlók az Egyesült Királyságba 2035-ban a britek népessége túlnőhet a franciákén, és 2043-ban érheti el a németekét. Forrás: 2011. október 29. szombat 17:02 InfoRádió URL: http://inforadio.hu/hir/kulfold/hir- 464042[2011-10-29] 22 Commission Staff Working Paper Demography update 2010 Brussels, 30.03.2011SEC (2011) 431 final Vol. IV of 5 p.11. 23 European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop) Research Paper No 9 Labour-market polarisation and elementary occupations in Europe; Blip or long-term trend?. CEDEFOP, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011, p. 45. ISBN 978-92-896-0693-6 24 A világ legöregebb régiónak Európa számít, ahol a medián életkor 38.9 év, sőt Németországban és Olaszországban a medián életkor eléri a 42 évet. Japánban a medián életkor 43 év, ugyanakkor Indiában ez az érték 25 év, míg a Közel-Keleten csak 24 év. (A medián életkor a népességet szám szerint két egyenlő csoportra osztja, azaz ugyanannyian vannak, akik ennél a kornál fiatalabbak, mint akik idősebbek). 25 Strengthening Migration Statistics in the Region of the United Nations Economic Commission for Europe, United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) URL: www.un.org/esa/population/meetings/ninthcoord2011/p04-unece.pdf [2011-08-28] 26 Report of Independent Network of Labour Migration and Integration Experts : Migration, Employment and Labour Market Integration Policies in the European Union (2000-2009) Part 1: Migration and the Labour Markets in the European Union (2000-2009) Part 2: Labour Market Integration Policies in the European Union (2000-2009 URL: http://www.labourmigration.eu/research/report/12-migration-and-the-economiccrisisimplicationsfor-policy-in-the-european-union [2011-08-28] 27 A policy paper on immigration, integration and employment,com (2003)336. Brussels, 3.6.2003

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 javasolta, főleg abból a szempontból, hogy egy gazdasági migrációs stratégia milyen hatásokat gyakorolna a versenyképességre és ebből következően a 2000 tavaszán elfogadott Lisszaboni Stratégia teljesítésére. 28 A Bizottság a kérdés vizsgálatára holisztikus megközelítést javasolt és szakértői vélemények alapján, cáfolta, hogy a migráció növelné a munkanélküliséget, 29 sőt arra a következtetésre jutott, hogy az uniós szükségleteknek megfelelő képzettséggel rendelkező migránsok befogadása megoldást jelenthet a munkaerő és a szakképzettség egyes ágazatokban mutatkozó hiányára. A jelenlegi becslések szerint az uniós informatikai, egészségügyi és kutatási ágazatban 2015-re 2,7 millió képzett munkaerő fog hiányozni, de elmondható, hogy egyre növekvő igény van a vegyészek, valamint a villamos- és gépészmérnökök iránt is. 30 A szakképzett munkaerő hiánya tetten érhető többek között az építőipar és az autógyártás területén, és egyre nő a kereslet a szakképzett fizikai munkások iránt a húsiparban, textiliparban, valamint fém- és acéliparban is. A Bizottság, egy 2010 novemberében elfogadott közleményében Az új készségek és munkahelyek menetrendjében 31 javaslatot tett az EU munkaerő piac problémáinak orvoslására, amellyel azt kívánta elősegíteni, hogy az Európai Unió 2020- ra elérje foglalkoztatási célkitűzését, azaz a munkaképes korú lakosság (20 64 éves) 75%- ának legyen munkahelye. A közleményben szereplő becslés szerint 2020-ra az egészségügyi ágazatban előreláthatólag mintegy egymillió szakember fog hiányozni (pl. ápolók, belgyógyászok, labororvosok és asszisztensek, altatóorvosok), de ez a szám, a kapcsolódó szakmákat is figyelembe véve, akár kétmillió is lehet. A becslések szerint 2015-re a szükségesnél 384 000 700 000-rel kevesebb ITC szakember lesz a munkaerőpiacon. A Bizottság úgy vélte, hogy ahhoz, hogy az EU gazdasága versenyképes lehessen, az innováció területén jelentősen növekedni kell a kutatók számának, akiknek egy része minden bizonnyal harmadik országokból érkező migráns kell, hogy legyen. A közlemény azt a feltevést erősítette meg, hogy Unióban a munkaerő pótlására a demográfiai folyamatok kedvezőtlen alakulása, valamint az oktatásszakképzés torz struktúrája miatt, szabályozott migráció nélkül nincs reális esély. 28 A Lisszaboni Stratégia arra irányult, hogy az Európai Unió a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdaságává váljon, amely képes a fenntartható fejlődésre, több és jobb munkahelyet kínál, és nagyobb társadalmi kohéziót valósít meg, illetve fenntartható környezetet teremt. Ez utóbbi célkitűzéssel az első svéd elnökség idején 2011 júniusában a Göteborgi Európai Tanácsülésen bővítették ki a célkitűzéseket. A Lisszaboni Stratégiát - amelyet 2010-re kellett volna megvalósítani - 2005-ben kiigazították, majd azt 2010 márciusában felváltotta az EURÓPA 2020 - Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája. (Brüsszel, 2010.3.3. COM (2010) 2020 végleges 29 JONATHAN, COPPEL, JEAN-CHRISTOPHE DUMONT, IGNAZIO VISCO: Trends in Immigration and Economic Consequences, Labour markets and immigration, 14 ECO/WKP(2001)10, JT00109772, pp.19. 30 European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop) RESEARCH PAPER No 9 Labour-market polarisation and elementary occupations in Europe; Blip or long-term trend?cedefop, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011, p. 45. ISBN 978-92- 896-0693-6 31 An Agenda for new skills and jobs: A European contribution towards full employment Strasbourg, 23.11.2010, COM(2010) 682 final

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 Amint azt a Bizottság, 2011 májusában kiadott Közlemény a migrációról című dokumentuma is megállapította, 32 a jól kezelt legális migráció összhangban van az Európa 2020 Stratégiával, gazdasági dinamizmust teremthet, új ötleteket hozhat, és hozzájárulhat új munkahelyek teremtéséhez. A közlemény kiemelte, hogy a migránsok segítenek betölteni azokat a munkaerő-piaci hiányokat, amelyeket az uniós munkavállalók nem tudnak, vagy nem akarnak betölteni, és - amint erről már volt szó - hozzájárulnak az EU előtt álló demográfiai kihívások kezeléséhez is. Minden esetre a közlemény felhívja a figyelmet, hogy, a migrációs politika alakításakor el kell kerülnie az Uniónak a fejlődő országokból történő agyelszívást. A Bizottság arra is felhívta a figyelmet, hogy a migránsok egyharmada túlképzett az általa betöltött álláshoz, ami a humán tőke olyan pazarlását jelenti, amelyet Európa nem engedhet meg magának, ezért az EU-nak nagyobb erőfeszítéseket kell tennie a jogszerűen tartózkodó vagy újonnan érkezett migránsok formális képzettségei elismerése érdekében. 33 A Bizottság jelezte a dokumentumban, hogy mérlegeli annak lehetőségét, hogy 2012-re zöld könyvet nyújtson be a munkaerőhiánynak az EU tagállamokon belüli migráció révén történő kezeléséről. A Bizottság 2011-es közleménye megállapította, hogy eljött az ideje annak, hogy megállapodásra jusson az Unió az egységes engedélyre vonatkozó 2007-es javaslatról, amely egyszerűsíti a migránsokra vonatkozó igazgatási eljárásokat, valamint világosan és egységes módon meghatározza jogaikat. Az utalás arra a javaslatra vonatkozott, amit - a Bizottság 2005-ben kiadott Közleményére hivatkozva 34 - még Franco Frattini bevándorlási ügyekben is illetékes EU-biztos terjesztett elő a tagállamok bel- és igazságügyi minisztereinek 2007. októberi tanácsülésén. 35 Frattini akkor, azt javasolta, hogy a képzett és képzetlen bevándorlók arányát megváltoztatandó 36 vezessenek be egy ún. kék kártyát, amelynek segítségével a bevándorlók két éves munkavállalási engedélyt kaphatnának valamely tagországban, melynek elteltével azonban más tagállamok munkaerőpiacára is átléphetnének. 37 A 2011-es Közlemény utalt arra, hogy a potenciális migránsoknak információra van szükségük az uniós és a tagállami jogi keretekről, a nyelvi követelményekről, a vízumokról és a munkavállalási engedélyekről, ezért tervezik egy uniós bevándorlási portál létrehozását, amely 2011 végétől lesz elérhető, és egy világos és könnyen hozzáférhető információkat nyújtó egyablakos tájékoztatási pont 32 A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának Közlemény a migrációról, Brüsszel, 2011.5.4. COM (2011) 248 végleges 33 Op.cit. p.13. 34 Communication, Policy Plan on Legal Migration (COM (2005)669 35 Des conditions d'admission et de sejour attrayantes pour les immigrants hautement qualifies. attirer et retenir les immigrants hautement qualifies dont les economies de l'union europeenne ont besoin, Memo/07/423 bruxelles, le 23 octobre 2007 36 Az EU területére érkező bevándorlóknak csupán 5 százaléka számít jól képzettnek, szemben az USA-ba érkezők körében regisztrált 55 százalékos aránnyal. Ezzel szemben a képzetlen bevándorlók aránya az EU-ban 85 százalékos, míg az USA-ban mindössze 5 százalékos. 37 We have to look at immigration as enrichment and as an inescapable phenomenon of today's world not as a threat. Franco Frattini European Commissioner responsible for Justice, Freedom and Security Enhanced mobility, vigorous integration strategy and zero tolerance on illegal employment: a dynamic approach to European immigration policies High-level Conference on Legal Immigration Lisbon, 13 September 2007

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 lesz. Ami pedig a legális migrációra vonatkozó jövőbeli jogalkotási kezdeményezéseket illeti, a közlemény hangsúlyozta, hogy Bizottság majd folyamatosan értékeli azokat. A menekültügyi és bevándorlás-politika az uniós szerződések tükrében A migráció hatása nagyban függ, annak megvalósulási módjától, mechanizmusától és dinamikájától, amely az Európai Unióban tagországonként eltérő. 38 Ez azért lehetséges, mert minden uniós tagállam szabadon döntheti el, hogy mennyi és milyen bevándorló munkaerőre van szüksége, és ennek megfelelően a tagországok adják ki a munkavállalási és tartózkodási engedélyeket is. A tagállamok nyilvánvalóan igyekeznek elkerülni a komoly társadalmi feszültségek forrását jelentő, a harmadik országokból érkező képzetlen migránsok beáramlását, ugyanakkor ösztönözni próbálják a munkavállalói célzatú migrációt. Az irreguláris migrációt és az azzal kapcsolatos negatív jelenségeket valamennyi tagállam igyekszik visszaszorítani. 39 Az Európai Unió a bel és igazságügyi együttműködés keretein belül arra törekszik, hogy a migráció sokféle megnyilvánulási formájára egységes szabályokat alkosson, és a migráció hatékony és eredményes kezelése érdekében előmozdítsa ezen a területen is a tagállamok együttműködését. Az Európai Unió, a Maastrichti Szerződés 40 aláírása óta egy összehangolt és hatékony menekültügyi eljárás kialakítására, a migránsokra és menekültekre vonatkozó közös eljárás és jogállás létrehozására tesz erőfeszítéseket. Az együttműködésnek végső soron azt kellene eredményeznie, hogy az uniós tagállamok közös szabályokat állapítsanak meg ezeken a területeken, a szükséges mértékben harmonizálják a menekültügyi és bevándorlás-politikát, illetve a tagállamok menekültügyi eljárásait, és ez által kialakítsák a legális migráció és az illegális bevándorlás egységes kezeléséhez szükséges uniós jogi környezetet. Az Európai Unió menekültügyi és bevándorlás-politikája magában foglalja a harmadik országok állampolgárainak a hatékony beilleszkedésére vonatkozó politikákat, illetve a harmadik országokból érkező migránsok visszafogadását és visszatérését célzó együttműködést is. A folyamat, a téma komplexitása és a tagállamokat érzékenyen érintő jellege miatt csak fokozatosan, több lépcsőben zajlott illetve zajlik. Az Amszterdami Szerződés 41 hatálybalépésével megkezdődött a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozása, mivel a Szerződés új hatáskörrel ruházta fel az uniós intézményeket annak érdekében, hogy a bevándorlással és a menekültüggyel kapcsolatos kérdésekben uniós jogszabályokat dolgozhassanak ki. Az Amszterdami Szerződés az Európai Unió keretein kívül létrejött Schengeni Egyezményeket 42 is beintegrálta úgy, hogy a schengeni joganyag rendelkezései helyébe, 38 Population and labour force forecasts for selected European countries: assumptions and results. In: Permanent or Circular Migration? Policy Choices to Address Demographic Decline and Labour Shortages in Europe (E. HONEKOPP AND M. HEIKKI, eds), IOM, Budapest, pp.11-33. 39 BILL, JORDAN B, FRANCK DÜVELL.(2002): Irregular migration: the dilemmas of transnational mobility, Marston Book Services Limited, October 2002 c pp. 296 40 1992. február 7-én írtak alá, 1993. november 1-jén lépett hatályba. Official Journal C 191, 29 July 1992 41 1997. október 2-án írtak alá, 1999. május 1-jén lépett hatályba. Official Journal C 340, 10 November 1997 42 Az 1985. június 14-én írták alá Schengeni Megállapodást, majd 1990. június 19-én a Schengeni Végrehajtási Egyezményt. Az egyezmények, a határellenőrzés korábbi szabályait megváltoztatva

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 a Személyek szabad mozgása, menedékjog és bevándorlás fejezetben meghatározott területeken a Tanács által elfogadott intézkedések léptek. A változás az irányítóhatóság szintjén is megmutatkozott, a Schengeni Végrehajtó Bizottság helyét az Európai Unió Tanácsának Főtitkársága vette át. 43 Az Amszterdami Szerződés értelmében az intézmények jogalkotási eljárásának hatálya kiterjedt a menedékjogra, a menekültek ideiglenes védelmére, a legális bevándorlásra és a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedésére vonatkozó intézkedésekre, a harmadik országoknak a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó állampolgárainak a jogaira, beleértve a más tagállamokban való tartózkodás jogát, valamint az illegális bevándorlást, és a visszatérésre vonatkozó intézkedéseket is. Azzal, hogy egy ötéves átmeneti időszakkal a fenti kérdések átkerült az első pillérbe, a menekültüggyel és bevándorlással kapcsolatos kérdések közösségi szintre emelkedtek. 44 Elmondható, hogy az Amszterdami Szerződés vízumokról, menekültügyről, bevándorlásról és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikákról szóló IV. címe illetve 1999. évi Tamperei Európai tanácsülésen csúcstalálkozón hozott határozatok alapozták meg a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszát. A 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerződés 45 értelmében több kérdésben lehetővé vált a minősített többségi szavazásra való áttérés. A Nizzai Szerződés 63. cikke értelmében a minősített többségi szavazásra való áttérés az alábbi területeket érintette: menedékjog és ideiglenes védelem - feltéve, hogy a Tanács már egyhangúlag elfogadta az ezen ügyekben irányadó közös szabályokat és alapelveket meghatározó jogszabályokat továbbá az illegális bevándorlás és az illegálisan tartózkodók hazatelepítése. 46 A legális bevándorlással kapcsolatos ügyekben azonban megmaradt az egyhangúság, úgy, hogy Dániát, az Egyesült Királyságot és Írországot 47 opt-out miatt tartózkodási jog illeti meg, és eseti alapon részt vehetnek a döntések előkészítésében. 1995-ben léptek életbe. A közbiztonság, közrend és a nemzetközi személyforgalommal összefüggő biztonsági intézkedések elősegítése érdekében 1995 óta működik a Schengeni Információs Rendszer (Schengen Information System (SIS), amelyet egy nemzeti és helyi rendőri, vámügyi és igazságszolgáltatási szervek képviselőiből álló, 24 órás kölcsönös információs szolgálatot fenntartó hálózat, az ún. SIRENE is támogat. Az akkor még létező három pillér vonatkozásában, külön rendeletek útján történt a rendszer továbbfejlesztése, az ún. SIS II rendszer létrehozása. (1987/2006 rendelet, 1986/2006 rendelet, és a 2007/533/JHA határozat). Jelenleg a SIS1+ to SIS II segítik a külső határvédelmet. (Council Regulation (EC) No 1104/2008 of 24 October 2008 on migration from the Schengen Information System (SIS 1+) to the second generation Schengen Information System (SIS II). Council Decision 2008/839/JHA of 24 October 2008 on migration from the Schengen Information System (SIS 1+) to the second generation Schengen Information System (SIS II). 43 Decision 1999/307/EC of 1 May 1999 laying down the detailed arrangements for the integration of the Schengen Secretariat into the General Secretariat of the Council 44 Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák 45 2001. február 26-án írták alá, 2003. február 1-jén lépett hatályba. Official Journal C 80, 10 March 2001 46 A minősített többségi szavazásra és együttdöntésre való áttérésre 2004. május 1-jétől került sor. 47 United Kingdom: Council Decision 2000/365/EC on 29 May 2000 and decision 2004/926/EC of 22 December 2004. Ireland: Decision 2002/192/EC on 28 February 2002.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 A 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés több változást is hozott az Európai Unió bevándorlási politikájába. 48 A Lisszaboni Szerződés értelmében az Unió közös bevándorlási politikát alakít ki, amelynek célja a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában. A Lisszaboni Szerződés kimondja, hogy az Unió közös menekültügyi, kiegészítő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik országbeli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kínáljon és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. E politikának összhangban kell lennie a menekültek jogállásáról szóló, 1951. július 28-ai Genfi Egyezménnyel és az 1967. január 31-ei Jegyzőkönyvvel, valamint az egyéb vonatkozó szerződésekkel. 49 Kettős célt fogalmaz meg a Szerződés, egyrészt méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, másrészt az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem. A fenti célok elérésének biztosítása érdekében, az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg a beutazás és a tartózkodás feltételeiről, valamint a tagállamok által kiadandó hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumokról és a hosszú távú tartózkodási engedélyekről, beleértve a családegyesítési célú vízumokat és engedélyeket is. Ez alól, azonban kivételt képeznek a vízumlisták és a közös vízumformátum. 50 Jelentős változásnak tekinthető, hogy a legális bevándorlási politika az ún. "rendes jogalkotási eljárás" alá tartozik, azaz, az Európai Parlament a társ-döntéshozói hatásköreit most már ezen a területen is gyakorolhatja. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg egy közös európai menekültügyi rendszer létrehozása céljából, amely magában foglalja: a) az Unió egészén belül érvényes, egységes menekült jogállás a harmadik országok állampolgárai számára, b) egységes kiegészítő védelmet biztosító jogállás a harmadik országok azon állampolgárai számára, akiknek, anélkül hogy európai menekült jogállást kapnának, nemzetközi védelemre van szükségük, c) közös rendszer a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén e személyek ideiglenes védelmére, d) közös eljárások az egységes menekült-, vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállás megadására és visszavonására vonatkozóan, 48 2007. december 13-án írtak alá, 2009. december 1-én lépett hatályba. Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata, 2010/C 83/01, 6655/2/08 REV 2 URL: http://www.consilium.europa.eu/treaty-of-lisbon.aspx?lang=hu [2010-10-11] 49 78. cikk (az EKSz. korábbi 63. cikkének 1. és 2. pontja és a 64. cikkének (2) bekezdése) 50 2010 áprilisa óta megváltozott a vízumkérdőív, amelyet minden kérelmezőnek ki kell töltenie. Átláthatóbb lett az adattartalom, racionálisabbá vált, és olyan, a vízumeljárással kapcsolatos, az ügyfél számára hasznos tájékoztatók kerültek rá, amelyeket korábban nem szerepeltek rajta.. Az úti okmány - útlevél - akkor fogadható el, ha a benyújtást megelőző tíz éven belül bocsátották ki, tehát a hosszabbított érvényességű útleveleket nem lehet elfogadni. A vízumkérelem elutasítását formanyomtatványon, írásban kell közölni a kérelmezővel

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 e) a menedékjog vagy kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó kritériumok és eljárások, f) előírások a menedékkérők és a kiegészítő védelmet kérők befogadásának feltételeire vonatkozóan, g) partnerség és együttműködés a harmadik országokkal a menedékkérők, illetve a kiegészítő vagy ideiglenes védelmet kérő személyek beáramlásának kezelése céljából. 51 A Lisszaboni Szerződés fent idézett rendelkezései felhatalmazzák az Uniót, harmadik országokkal történő megállapodások megkötésére a területén illegálisan tartózkodó személyek - akik a tagállamok egyikének területére való belépés vagy tartózkodás feltételeinek eleve nem, vagy már nem felelnek meg - származási vagy abba az országba való visszafogadása érdekében, ahonnan érkeztek. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját azoknak a tagállami intézkedéseknek az ösztönzésére és támogatására, amelyek a területükön jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének elősegítésére irányulnak. Változatlanul maradt az a korábbi szabály, miszerint, az Uniónak ez a hatásköre nem érinti a tagállamok jogát arra, hogy meghatározzák, harmadik országok hány olyan állampolgárát engedik be területükre, akik munkavállalási szándékkal érkeznek, azért hogy önálló vállalkozóként vagy alkalmazottként munkát vállaljanak. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 80. cikke kimondja, hogy az Unió fent ismertetett politikáira és azok végrehajtására a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos elosztásának elve az irányadó, ideértve annak pénzügyi vonatkozásait is. Az Unió e fejezet alapján elfogadott jogi aktusaiban, minden olyan esetben, amikor erre szükség van, megfelelő módon rendelkezni kell ennek az elvnek az alkalmazásáról. 52 Tamperétől Stockholmig az Unió többéves programjai Az Európai Unió szerződéseinek változásai lehetővé tették, hogy a bel-és igazságügyi politikát az Európai Unió egymást követő ötéves programok keretein belül valósítsa meg. Ezek a menekültügyi és bevándorlás-politikát felölelő ötéves programok, az állampolgárság, a biztonság és a terrorizmus elleni politikák, a büntető-, polgári jogi és a rendőrségi együttműködés, valamint a bevándorlás, a menekültügy, a határellenőrzés, a vízumpolitika és az alapvető jogok védelmének kérdéseire vonatkoznak. Lényegében ezek a többéves programok az Európai Tanács politikai prioritásait, javaslatait, illetve az azok megvalósítására vonatkozó határidőket tartalmazzák. Az Európai Bizottság feladata, hogy az Európai Tanács útmutatása szerint, a Bel-és Igazságügyi Tanács állásfoglalásának ismeretében elkészítse az ötéves 51 Lisszaboni Szerződés 78. cikk (2.) bek. (az EKSZ. korábbi 63. cikkének 1. és 2. pontja és a 64. cikkének (2) bekezdése) 52 Az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata és az Európai Unió Alapjogi Chartája Brüsszel, 2010. május 28. (OR. fr) 6655/2/08 REV 2 p.103

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 12 programok cselekvési tervét, ami aztán a Tanács és az Európai Parlament közös döntésével nyer jogszabályi formát. Az első ötéves program az 1999 októberében elfogadott Tamperei Program (1999-2004) volt. 53 Az Európai Tanács 1999. október 15-i és 16-i rendkívüli ülésén megállapította, hogy az Európai Uniónak a tagállamai területén legálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokkal való tisztességes bánásmódot biztosítania kell, és ennek érdekében erőteljesebb beilleszkedési politikára van szükség, amelynek a segítségével az uniós állampolgárokéhoz hasonló jogokat és kötelezettségeket biztosíthatnak számukra. A tamperei következtetések azt is megállapították, hogy törekedni kell a gazdasági, szociális és kulturális életben a diszkrimináció mentességre, valamint rasszizmus és idegengyűlölet elleni intézkedéseket kell kidolgozni. A Tamperei Program a Közös Európai Menekültügyi Rendszer (Common European Asylum System, CEAS) első szakaszként közös szabályokat állapított meg a migránsok hosszú távú tartózkodásra, a befogadási feltételeire és a menekültügyi eljárásokra, továbbá meghatározta, hogy melyik tagállam felelős a menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért (Dublini Rendeletek). 54 A Dublini Rendeletek lényege, hogy a tagállamoknak tárgyilagos és rangsorolt kritériumok szerint kell megállapítaniuk, hogy melyik tagállam felelős a területükön benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért. Amennyiben e kritériumok vizsgálata valamely másik tagállam felelősségi körébe utalja az ügyet, a másik tagállamot felkérhetik a menedékkérő átvételére, azaz a kérelem megvizsgálására. Amennyiben a másik tagállam elismeri a felelősségét, az első tagállam a menedékkérőt átadja a másik tagállamnak. Amennyiben valamely tagállam már megvizsgálta a menedékjog iránti kérelmet, vagy hozzákezdett annak vizsgálatához, ezt a tagállamot fel lehet kérni az engedély nélkül valamely másik tagállamban tartózkodó menedékkérő visszavételére és a menedékjog iránti kérelem vizsgálatának befejezésére, vagy arra, hogy tegye meg a megfelelő intézkedéseket a menedékkérő származási országába való visszairányítására. Amennyiben az említett tagállam elismeri felelősségét, az a tagállam, amelyben a menedékkérő engedély nélkül tartózkodik, átadja őt a felelős tagállamnak. 55 Az Európai Tanács, a tamperei ülésén hozzájárult az 1967. január 31-i New York-i Jegyzőkönyvvel kiegészített, a Menekültek jogállásáról szóló, 1951. július 28-i Genfi Egyezmény teljes és átfogó alkalmazásán nyugvó Közös Európai Menekültügyi 53 Tampere European Council 15 and 16 October 1999 Presidency Conclusions, Towards a Union of Freedom, Security and Justice: The Tampere Milestones; A Common EU Asylum and Migration Policy Partnership with countries of origin, A Common European Asylum System, Fair treatment of third country nationals, Management of migration flows URL: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm [2011-08-28] 54 Harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2003. február 18-i 343/2003/EK tanácsi rendelet (Dublini rendelet) és annak végrehajtási rendelete. Ide sorolható még a Dublini Egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló Eurodac létrehozásáról szóló, 2000. december 11-i 2725/2000/EK tanácsi rendelet (Eurodac-rendelet) és annak végrehajtási rendelete is. 55 A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a Dublini rendszer értékeléséről {SEC(2007) 742

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 13 Rendszer kialakításához, fenntartva a visszaküldés tilalmának alapelvét. Az Európai Bizottság illegális bevándorlásról szóló 2001. november 15-i Közleménye kimondta, hogy a visszatérési politikát három pillérre kell helyezni: közös elvek, közös normák és közös intézkedések. 56 A dokumentum hangsúlyozta, hogy a visszatérési politika az illegális bevándorlás elleni harc nélkülözhetetlen és döntő fontosságú eleme. A 2001. december 14 15-i Laekeni Európai Tanács következtetései 57 egy új koncepciót vezettek be, nevezetesen a külső határok integrált igazgatási rendszerét. 58 Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy hozzon létre egy olyan rendszert, mely biztosítja a menekültügyről, migrációról és a származási országokról szóló információk cseréjét. 59 Ennek eredményeként 2003-ban kísérleti projektként elindult az Európai Migrációs Hálózat (European Migration Network (EMN), amelyet a későbbi ötéves programok továbbfejlesztettek. 60 A Közösség visszatérési politikájáról szóló, 2002. április 10-én kiadott Zöld Könyv 61 részletesen kifejtette, hogy a visszatérés kérdése nélkülözhetetlen része az átfogó közösségi bevándorlás- és menekültpolitikának, továbbá hangsúlyozta, hogy a visszatérés kérdésében jobb együttműködés szükséges a tagállamok között. A Zöld Könyv megnevezte a jövőbeni közös uniós normák több lehetséges elemét és széleskörű vitát kezdeményezett az érdekelt felek között. Előrelépést jelentett a Közös Európai Menekültügyi Rendszer kialakítása felé az Európai Bizottság Az Európai Unió tagállamai külső határainak integrált irányítása felé c. 2002. május 7-i Közleménye, 62 illetve az ehhez kapcsolódó Az Európai Unió tagállamai külső határainak igazgatására vonatkozó terv is. 63 (Az intézkedéseket a Bizottság 2004. október 25-i Az illegális bevándorlásra, az emberkereskedelemre, az embercsempészetre, a külső határokra és az illegálisan tartózkodók 56 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Common Policy On Illegal Immigration, Brussels, 15.11.2001 COM (2001) 672 final, Readmission and Return Policy p. 24. 57 Presidency conclusions - Laeken, 14 and 15 December 2001, SN 300/1/01 REV 1 A true common asylum and immigration policy. More effective control of external borders. Art. 38-42. 58 Ez a fogalom a tagállamok hatóságainak minden olyan tevékenységét magában foglalja, amely a határellenőrzés és őrizet végrehajtására, kockázatelemzésre és a személyi állománnyal és a felszereléssel kapcsolatos igények felmérésére irányul. 59 Presidency conclusions - Laeken, 14 and 15 December 2001, SN 300/1/01 REV 1, Art.38-40 IV. Strengthening the Area of Freedom, Security and Justice: A true common asylum and immigration policy URL: http://ec.europa.eu/governance/impact/background/docs/laeken_concl_en.pdf 60 19/02/2004 - Council Regulation (EC) No 377/2004 of 19 February 2004 on the creation of an immigration liaison officers network (amended by Regulation (EU) No 493/2011 of 5 April 2011) 61 Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents, Brussels 10.04.2002, COM(2002) 175 62 Communication From the Commission to the Council and the European Parliament towards Integrated Management of the External Borders of the Member States of the European Union, Brussels, 7.5.2002 COM(2002) 233 final 63 Ez utóbbit a Tanács 2002. június 13-án hagyta jóvá, és azt az Európai Tanács 2002. június 21 22-i (Sevilla), illetve 2003. június 19 20-i (Szaloniki) ülése támogatta.

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 14 visszatérésére vonatkozó közös politikák továbbfejlesztéséről szóló éves jelentés elnevezésű munkaanyaga tartalmazta. 64 ) A 2002. június 21-22-én megtartott Sevillai Európai Tanácsülés 65 ráirányította a figyelmet arra, hogy az EU-nak a harmadik országokkal folytatott együttműködésében egyre nagyobb hangsúlyt kell fektetnie az érintett ország együttműködési készségére az EU-ba irányuló illegális bevándorlás elleni küzdelemben. Az ülésen azt javasolták, hogy egyes harmadik országok esetében az unió attól tegye függővé a nekik folyósított segélyeket, hogy milyen mértékben hajlandók együttműködni a tagállamokba irányuló illegális bevándorlás megfékezésében. Több jelentős jogszabály és egyéb intézkedés született a 2002. november 28-i Visszatérési Cselekvési Program nyomán, amely a Bizottságnak az illegálisan tartózkodókra vonatkozó közösségi visszatérési politikáról szóló, 2002. október 14-i közleményén alapult. 66 2002. december 3-án az Európai Bizottság közleményt bocsátott ki a migráció és a harmadik országokkal való kapcsolatok tárgyában, amely átfogó képet adott a migrációról, azzal a javaslattal, hogy a migráció kérdését ne korlátozzák a jogszerűtlen bevándorlás elleni küzdelemre, hanem vegyék figyelembe a migrációnak a szegénység elleni küzdelemmel kapcsolatos hatásait is. 67 A közlemény többek között utalt a pénzátutalások jelentőségére, az ún. agyelszívás veszélyére, a bevándorlók hazatérésének kérdésére, továbbá utalást tartalmazott a származási országok fejlesztési célkitűzésire is. Ez utóbbit szem előtt tartva, az Európai Unió a migráció és menekültügy területén harmadik országok számára biztosított pénzügyi és technikai segítségnyújtás programjának (AENEAS 2004-2006) létrehozásával lehetővé tette a származási országok érdekeit figyelembe vevő migrációkezelési kezdeményezések finanszírozását. 68 Az Tamperei Program égisze alatt számos jelentős jogszabály született, így: a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén nyújtandó átmeneti védelem minimumkövetelményeiről, 69 a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról, 70 a családegyesítési jogról, 71 a harmadik 64 Commission Staff Working Paper, Annual report on the development of a common policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human beings, external borders, and the return of illegal residents, Brussels, 25.10.2004, SEC(2004) 1349 65 Conclusions of the Seville European Council on 21 and 22 June 2002 regarding the integration of immigration policy into the Union's relations with third countries, Measures to combat illegal immigration, DOC/02/13 art. 30. 66 A Közlemény a visszatérés tagállamokban történő igazgatására vonatkozó teljes intézkedési lánccal foglalkozott, és kiterjedt a harmadik országok állampolgárainak kényszerített és önkéntes visszatérésére, valamint a visszatérés fő szakaszaira, beleértve az előkészületet és a nyomon követést is. 67 Integrating Migration Issues in the European Union s Relations with Third Countries, COM(2002) 703 final, 2002 URL: http://ec.europa.eu/justice/programme/index_en.htm 68 Aeneas programme for financial and technical assistance to third countries in the area of migration and asylum, Regulation (EC) n.491/2004 of 10 March 2004 69 Tanács 2001/55/EK irányelve (2001. július 20.) 70 Tanács 2003/9/EK irányelve (2003. január 27.) 71 Tanács 2003/86/EK irányelve (2003. szeptember 22.)

TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 15 országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról, 72 valamint a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról (Kvalifikációs Irányelv). 73 Ezek közé az intézkedések közé sorolható a visszatérés területén történő együttműködéssel összefüggésben a légi úton történő kiutasítás céljából történő átszállítás eseteiben biztosított segítségnyújtásról szóló, 2003. november 25-i 2003/110/EK tanácsi irányelv 74 és a kiutasításra szolgáló közös légi járatok szervezéséről szóló, 2004. április 29-i 2004/573/EK tanácsi határozat. 75 A kitoloncolásról hozott határozatok kölcsönös elismerésének (mutual recognition) jogi kereteit a harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről szóló 2001/40/EK tanácsi irányelv, 76 illetve a pénzügyi egyenlőtlenségek kompenzációjára vonatkozó szempontok és gyakorlati intézkedések meghatározásáról szóló 2004/191/EK tanácsi határozat biztosította. 77 A második ötéves időszak teendőit a 2004 októberében elfogadott Hágai Program (2004-2009) tartalmazta, 78 amely kiemelten foglalkozott a gazdasági migráció és az információcsere kérdéseivel, valamint a harmadik országokkal való együttműködéssel. Amint arra a fentiekben már utalás történt, 2005 januárjában a Bizottság egy Zöld Könyvet bocsátott ki a gazdasági migráció kezeléséről azzal a céllal, hogy egyrészt elmélyült vitát indítson az Uniós intézmények, a tagállamok és a civil társadalom részvételével arról, hogy a gazdasági migráció kezelésének mi lenne a legalkalmasabb közösségi formája, másrészt arról, hogy a későbbiek során, milyen közös szabályozási keretet fogadjon el. 79 A Bizottság feltette a kérdést, hogy milyen eljárást kell követni azon harmadik országbeli állampolgárok esetén, akik gazdasági tevékenység folytatása céljából kívánnak az Európai Unióba lépni? Többek között arra is választ várt a 72 Tanács 2003/109/EK irányelve (2003. november 25.) 73 Tanács 2004/83/EK irányelve (2004. április 29.) 74 19/6. kötet az Európai Unió Hivatalos Lapja 233 75 Tanács Határozata (2004. április 29.) a harmadik államok kiutasított állampolgárainak két vagy több tagállam területéről történő kitoloncolására szolgáló közös légi járatok szervezéséről (2004/573/EK) Európai Unió Hivatalos Lapja L 261, 6.8.2004, o. 5 76 A Tanács 2001/40/EK Irányelve (2001. május 28.) a harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről, 19/4. kötet Az Európai Unió Hivatalos Lapja L 107 77 A harmadik országok állampolgárainak kitoloncolásáról hozott határozatok kölcsönös elismeréséről szóló 2001/40/EK irányelv alkalmazásából adódó pénzügyi aránytalanságok kiegyenlítését célzó kritériumok és gyakorlati szabályok megállapításáról, Hivatalos Lap L 060, 27/02/2004 o. 0055-0057 78 Draft multiannual programme: "The Hague Programme; strengthening freedom, security and justice in the European Union" Brussels, 15 October 2004, 13302/1/04 REV 1 [ ] Five years after the European Council's meeting in Tampere, it is time for a new agenda to enable the Union to build on the achievements and to effectively meet the new challenges it will face. To this end, it adopted this new multi-annual programme for the next years, to be known as the Hague Programme. It reflects the ambitions as expressed in the Treaty establishing a Constitution for Europe and contributes to the preparation of the Union for the entering into force. It takes full account of the evaluation by the Commission1 as welcomed by the European Council in June 2004. 79 Zöld Könyv A Gazdasági migráció kezelésének európai uniós megközelítéséről Brüsszel, 11.1.2005 COM(2005) 811 végleges