Az EBESZ választási megfigyelő missziói és Magyarország Korlátozott választási megfigyelő misszió küldését javasolja az április 6-i magyarországi parlamenti választásra az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) illetékes testületének Magyarországon járt küldöttsége. 1 Ez az esemény jó lehetőséget kínál arra, hogy bemutassuk az EBESZ választási megfigyelési gyakorlatát. Az EBESZ szerint a biztonság fogalmának alapvető eleme a demokratikus választások biztosítása és megfigyelése. A szervezet első misszióit 1996-ban küldte ki, és mára már tagállamaiban több száz választás lebonyolítását ellenőrizte. Az EBESZ úgynevezett emberi dimenzión alapuló biztonság fogalmának 2 alapvető eleme a demokratikus választások biztosítása és megfigyelése. Választási megfigyelő missziók felállítására az 1990-ben elfogadott koppenhágai nyilatkozat hatalmazza fel, melyet a szervezet mind az 57 tagja elfogadott, és amit később az 1990-es párizsi chartában is megerősítettek. 3 A charta létrehozta a Szabad Választások Hivatalát (Office for Free Elections) is, mely 1992-ben átalakult a ma is ismert Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodájává (ODIHR Office for Democratic Institutions and Human Rights). A koppenhágai nyilatkozat szerint a tagállamok vállalják, hogy értesítik a szervezetet az aktuális soron következő választásról, és rendszeresen felkérik az EBESZ-t választási megfigyelők küldésére. Fontos megjegyeznünk, hogy a választási megfigyelők részvételét jelenleg is minden esetben az adott állam kéri fel, hiszen ellenkező esetben felmerülhetne 1 Hungary OSCE/ODIHR Needs Assassment Mission Report january 20-23 2014, http://www.osce.org/ odihr/elections/111274 2 A biztonság emberi dimenziója szerint az emberi jogok, az alapvető szabadságjogok, a demokratikus intézményrendszer és a jogbiztonság védelme és elősegítése ugyanolyan fontosak a béke, a stabilitás és biztonság megőrzésében, mint a politikai és gazdasági folyamatok. 3 Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet koppenhágai nyilatkozata, http://www. nemzetpolitika.gov.hu/data/files/84194071.pdf 1
az ország szuverenitásának megsértése. A szervezet eredeti elképzelése szerint ezen választási missziók elsősorban a kommunista blokk felbomlása után létrejövő új demokratikus országok választási rendszerét ellenőrizték volna kifejezetten csak a választásokra koncentrálva. Az 1994-es budapesti csúcs folyamán is megerősítették, hogy a szervezetnek szerepet kell vállalnia a választások megfigyelésében, azonban új elemként szerepelt, hogy nemcsak a választások során, hanem már azok előtt is, illetve a választások után is részt vállal a szervezet az országok választási rendszerének javításában ajánlások és iránymutatások útján. A szervezet első misszióit 1996-ban küldte ki, és mára már tagállamaiban több száz választás lebonyolítását ellenőrizte. A választási megfigyelések célja elsősorban nem az, hogy bírálja a választások szabadságát, ennek megfelelően a szervezet fejlett demokratikus országokba is rendszeresen küld miszsziókat. A misszió típusának kiválasztásánál a szervezet mindig nagy hangsúlyt fektet a civil szféra véleményére, illetve arra, hogy a választások megfigyelése mennyi hozzáadott értéket nyújt az adott állam számára. Fontos megjegyeznünk, hogy amint azt a szervezet kézikönyve 4 is leszögezi a választási megfigyelések célja elsősorban nem az, hogy bírálja a választások szabadságát vagy megdicsérje azon államokat, amelyek teljesítik a szervezet feltételeit, hanem az, hogy elősegítse az EBESZ tagállamait jól működő, demokratikus és átlátható választási rendszerek kialakításában. Ennek megfelelően a szervezet nemcsak problémásnak tekinthető országokba küld missziókat, hanem akár fejlett, kiterjedt demokratikus hagyományokkal rendelkező államokba is kifejezetten ezen országok kérésére. Sőt, az úgynevezett Election Assessment Mission (EAM, választási értékelő misszió) kifejezetten ilyen célból jött létre. Minden választási megfigyelést egy úgynevezett Needs Assessment Mission (NAM, igényfelmérő misszió) előz meg, amelyre pár hónappal a választások előtt kerül sor. A NAM során az ODIHR szakértői megbeszéléseket folytatnak a kormányzat és a civil szféra képviselőivel, és felmérik az adott ország választási környezetét, majd pedig javaslatot tesznek arra, hogy a szervezet milyen típusú választási megfigyelő miszsziót küldjön az országba. Mivel az EBESZ erőforrásai szűkösek, a miszszió típusának kiválasztásánál a szervezet mindig nagy hangsúlyt fektet a civil szféra véleményére, illetve arra, hogy a választások megfigyelése mennyi hozzáadott értéket nyújt az állam számára. Így a szervezet elutasíthatja olyan országok kérelmét, ahol látványosan sérülnek a választók jogai, és ahol a választási megfigyelők részvétele nem feltétlenül szolgálná a választási rendszer fejlődését, vagy olyan esetekben, ahol az adott ország a szervezet korábbi ajánlásait sem vette figyelembe. 4 Election Observation Handbook, Sixth edition Published by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), http://www.osce.org/odihr/elections/68439?download=true 2
Az EBESZ a választási misszió négy típusát különbözteti meg: Election Observation Mission (EOM választási megfigyelő misszió, nagy misszió ) EOM missziót jellemzően fiatalabb demokráciákba, illetve a problémásnak tekinthető országokba küld az EBESZ. Tavaly Bulgáriában és Grúziában is ilyen misszió járt. Átfogó választási megfigyelést jelent, amelynek keretében összetett megfigyelést végez az EBESZ a választási rendszer egészére kiterjedően. A misszió egy központi szakértői csoportból áll, amely körülbelül két hónapig van az országban. Emellett az ország méretétől függően több hosszú távú és nagyszámú rövidtávú megfigyelő vesz részt a misszióban, akik az ország különböző pontjain figyelik a választásokat és annak teljes lebonyolítását a kampányfinanszírozástól a jogorvoslati rendszer működéséig. Ilyen típusú missziót általában a fiatalabb demokráciákba vagy a problémásnak tekinthető országokba küld az EBESZ (a szervezet EU-n kívüli tagállamaiba). Ilyen típusú misszió járt például a rendszerváltások után a volt kommunista blokk országaiban, valamint Magyarországon is 1998-ban és 2002-ben, illetve a tavalyi év folyamán Bulgáriában és Grúziában is. Limited Election Observation Mission (LEOM, korlátozott választási megfigyelő misszió) LEOM missziót általában olyan esetekben küld a szervezet, amikor általános a bizalom az adott ország demokratikus berendezkedésével kapcsolatban, de a misszió szakértőinek részvétele segítheti a választási rendszer fejlődését vagy egy új választási rendszer bejáratódását. 2012-ben a szervezet ilyen missziót küldött az USA-ba. Kisebb megfigyelői aktivitást jelent az EOM-hoz képest. Csak szakértők, illetve a regionális központokban hosszútávú megfigyelők kísérik figyelemmel a választási eljárást (azaz hiányzik a nagyszámú rövid távú megfigyelői elem), jellemzően a kampány utolsó hónapjától kezdve. A LEOM lényege, hogy olyan esetekben, amelyekben általános a bizalom az adott ország demokratikus berendezkedésével kapcsolatban, a misszió szakértői hosszú távon elemzik a választási folyamatokat, így segítve elő a választási rendszer fejlődését. Magát a választást ugyanakkor már általában nem követik figyelemmel. Tipikusan ilyen esetnek tekinthető egy új választási rendszer elfogadása vagy a választókerületek határainak megváltoztatása. A szervezet például 2012-ben ilyen missziót küldött az Amerikai Egyesült Államokba, ugyanis a választások előtt több amerikai tagállam is megváltoztatta a választási törvényét, és több választókerületet újrarajzoltak. 5 5 United States of America OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report april 23-27 2012, http://www.osce.org/odihr/90650. 3
Election Assessment Mission (EAM, választási értékelő misszió) EAM missziót jellemzően fejlett demokráciákba küld a szervezet a választási rendszer egy-egy speciális témáinak megfigyelésére. Ilyen misszió járt tavaly például Norvégiában, illetve Izlandon. Ebben az esetben csak egy körülbelül tízfős szakértői csoportot küld az EBESZ, amely körülbelül két hétig tevékenykedik az országban, és sokkal kisebb intenzitású megfigyelési tevékenységet végez. Jellemzően a fejlett demokráciájú, EU-tag EBESZ-tagországokba küld ilyen missziókat a szervezet, olyan esetekben, amikor kisebb változtatások történtek a választásokat szabályozó törvényekben, vagy ha az adott ország tökéletesíteni szeretne olyan kényesebb témákat, mint a kampányfinanszírozás, a női kvóta vagy a kissebségi választások lebonyolítása. Ilyen misszió járt tavaly például Norvégiában, illetve Izlandon. Expert Team (szakértői csapat) Speciális esetekben, például szupranacionális, regionális vagy időközi választások esetén, sor kerülhet szakértői csapat alkalmazására is. Speciális esetekben, például szupranacionális, regionális vagy időközi választások esetén, sor kerülhet egy szakértői csapat alkalmazására is. A csapat tagjai rövidebb ideig tartózkodnak az adott államban csak pár napig a választások napját is beleértve, és általában nem is készítenek nyilvános jelentést. A szervezet ilyen missziót küldött például néhány EU-tagországba a 2009-es európai parlamenti választások ellenőrzésére. Az 1998-as, illetve a 2002-es magyar parlamenti választásokat a szervezet a legerősebb, EOM típusú választási misszióval figyelte meg. Magyarország a koppenhágai nyilatkozat és a párizsi charta aláírójaként már a kezdetektől támogatta az EBESZ választási megfigyeléssel kapcsolatos törekvéseit. Ennek megfelelően, miután a szervezet 1996-ban kidolgozta a választási megfigyelések feltételeit és keretrendszerét, a soron következő 1998-as magyarországi parlamenti választásokat már EOM típusú, tehát a legerősebb választási misszióval figyelte meg. A szervezet szintén ilyen missziót küldött a 2002-es parlamenti választások megfigyelésére, és miután egyik alkalommal sem észlelt kiugró visszásságokat és a választást befolyásoló törvények sem változtak a köztes években, a szervezet több év kihagyás után 2010-ben már csak EAM missziót küldött hazánkba. 4
Az a tény, hogy a szervezet a korábbi EAM misszió helyett az idei választásokra limitált választási megfigyelő missziót javasol, a választásokat érintő törvények, az új alkotmány és a választókerületek megváltozása miatt egyáltalán nem meglepő. A jelentést vizsgálva megállapíthatjuk, hogy a szervezet alapvetően bízik abban, hogy a magyar választási szervek képesek a választások megfelelő, demokratikus lebonyolítására. A szervezet nyilatkozata kedvezően értékeli az új választási eljárások több elemét is. Az a tény, hogy a szervezet NAM missziója a korábbi gyengébb, EAM helyett az idei választásokra limitált választási megfigyelő missziót javasol, a választásokat érintő törvények 6, az új alkotmány és a választókerületek megváltozása miatt egyáltalán nem meglepő. Hiszen, ahogyan azt már említettük, a szervezet több esetben is küldött ilyen missziót a választási rendszer megváltoztatása vagy a választókerületek újrarajzolása esetén. Továbbá már a vezetői összefoglalóból is kiderül, hogy a misszió által megkérdezett kormányzati és civil képviselők döntő többsége az elmúlt években bekövetkezett, választási rendszert érintő átfogó átalakítások miatt üdvözölné egy EBESZ választási misszió delegálását az országba, hiszen az új rendszer külső, független értékelése hasznos felmérése lehetne az új választási rendszernek, és segíthetné az esetleges problémák felismerését és kiküszöbölését 7. A következő mondatban pedig maga a szervezet is megjegyzi, hogy az új választási rendszer különböző aspektusainak EBESZ-misszió általi vizsgálata a választási rendszer fejlődésének előnyére válhatna. Mivel a szervezet a misszió típusának kiválasztásánál különösen nagy hangsúlyt fektet a civil szféra véleményére és arra, hogy az adott ország választási rendszerének fejlődését mennyire szolgálná egy választási misszió delegálása, nem meglepő, hogy a szervezet nem a leggyengébb, rövidebb és felületesebb megfigyelési tevékenységet végző EAM, hanem a komolyabb LEOM missziót küldi hazánkba. Hiszen a 2014-es parlamenti választás valóban az új választási rendszer első próbája lesz, és a szervezet jelenléte egyrészt legitimálni fogja az új választási rendszert, másrészt pedig esetleges kritikai megjegyzései elősegíthetik annak tökéletesítését is. Közelebbről megvizsgálva a jelentés tartalmát, megállapíthatjuk, hogy a szervezet alapvetően bízik abban, hogy a magyar választási szervek képesek a választások megfelelő, demokratikus lebonyolítására. A jelentés hangneme semleges Magyarországgal szemben, és az esetleges kritikai megjegyzések sem a szervezet küldötteitől származnak, hanem azon civil képviselőktől, akikkel a misszió ittléte alatt találkozott és véleményüket kikérte. Érdemes kiemelnünk, hogy a nyilatkozat kedvezően értékeli az új választási eljárások több elemét is. A NAM misszió véleménye szerint a szervezet ajánlásaival összhangban az új, megnövelt választókerületekkel megszűnt az eddig tapasztalt választókerületi aránytalanság, hiszen az új kerületekben a regisztrált választók számának átlagos eltérése már nem haladja meg a 15 százalékot. A jelentés szerint további pozitívum, hogy 6 Megváltozott többek között a választási törvény, a választási eljárásról szóló törvény, a médiatörvény és a kampányfinanszírozásról szóló törvény. 7 Hungary OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report january 20-23, http://www.osce.org/ odihr/elections/111274 5
A misszió véleménye szerint a szervezet ajánlásaival összhangban az új, megnövelt választókerületekkel megszűnt az eddig tapasztalt választókerületi aránytalanság. A szervezet és az Emberi Jogok Európai Bíróságának előzetes ajánlásainak eleget téve szélesedett a választójog. Szintén a szervezet korábbi ajánlásainak eleget téve, az új választási szabályok már tartalmazzák a nemzetközi megfigyelők státuszának és jogainak rendezését. szintén a szervezet és a Velencei Bizottság ajánlásaival összhangban az új jelöltállítási rendszerben a jelölteknek az eddigi 750 kopogtatócédula helyett csak 500 aláírást kell összegyűjteniük az induláshoz, így már a kerületi választók kevesebb mint 1 százaléka is elégséges a jelöltállításhoz. Szintén pozitívumként értékelte a szervezet, hogy a kerületi választópolgárok immár aláírásukkal egy jelöltnél többet is támogathatnak. A dokumentum szerint, a szervezet és az Emberi Jogok Európai Bíróságának előzetes ajánlásainak eleget téve, Magyarországon szélesedett a választójog is, hiszen már csak a súlyos bűncselekményt elkövetőknek és a független bíróság által pszichés állapot miatt a választójog gyakorlásához szükséges belátási képességgel tartósan nem rendelkezőknek lehet korlátozni választójogát. A jelentés kitér arra is, hogy szintén a szervezet korábbi ajánlásainak eleget téve az új választási szabályok már tartalmazzák a nemzetközi megfigyelők státuszának és jogainak rendezését, és garantálják részvételüket a szavazási eljárás teljes menetének ellenőrzésében. A dokumentum azt is megemlíti, hogy az EBESZ és a Velencei Bizottság közös jelentésében már 2012-ben üdvözölte a választójog kiterjesztését a határon túli magyarság számára. Végül a jelentés megjegyzi, hogy az EBESZ médiaszabadságért felelős képviselője jelentésében üdvözölte az új médiatörvény elfogadását, mely szélesebben védi a források jogait, és eltörli a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének beavatkozási jogát a szerkesztői döntésekbe. 6