KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI REGIONÁLIS ÁLLAMIGAZGATÁSI HIVATAL FELÜGYELETI ÉS IGAZGATÁSI MONITORING FŐOSZTÁLY FŐOSZTÁLYVEZETŐ 1056 Budapest V. ker., Váci utca 62-64. 1364 Budapest, Pf. 234. (1) 235-1774 Fax: (1) 235-1706 E-mail: torvenyesseg@kmrkh.hu Internet: www.kmrkh.hu Tisztelt Jegyző Úr! Hivatalunkhoz megküldött, Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatának módosításáról szóló rendelettervezetével (a továbbiakban: Tervezet) kapcsolatos állásfoglalás kérésére tekintettel, az alábbiakról szeretném Önt tájékoztatni. I. Az önkormányzatok szervezetalakításának jogköre és annak korlátai Az önkormányzatok képviselő-testületei a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) alapján széles szervezetalakítási jogkörrel rendelkeznek, mint ahogyan azt számos Alkotmánybírósági döntés is leszögezi. A 308/B/2000. AB határozat a következőket állapította meg az önkormányzatok szervezetalakítási hatáskörével kapcsolatban. A helyi önkormányzatok működésének szervezeti kereteit és rendjét, néhány garanciális szabályon túl, az Ötv. keretjelleggel szabályozza. Az Ötv. a képviselő-testület működése tekintetében az alapvető, garanciális szabályokat határozza meg (határozatképesség, a döntéshozatal, az érvényes döntés feltételei, a képviselő-testület aktusai, a jegyzőkönyv hitelessége, rendeletek kihirdetése). Az Alkotmány a 44/A. (1) bekezdésében a helyi önkormányzatok alapjogai, alapvető hatáskörei közé sorolja a képviselő-testület azon jogát, hogy a törvény keretei között önállóan alakítja szervezetét és működési rendjét. Ennek alapján az önkormányzati szabályozás, a szervezeti és működési szabályzat rendezési körébe tartozik az ülés menetének, a tanácskozás rendjének, a kérdések, a hozzászólások, a vita lezárása stb. részletes szabályainak a meghatározása. Az Ötv. 18. (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatát rendeletben határozza meg. A rendelet elfogadásához az Ötv. 15. (1) bekezdése alapján minősített többség, a testület tagjai több mint a felének igen szavazata szükséges. Minősített többséggel a képviselő-testület a saját működése körében önkorlátozó szabályokat hozhat. Az előbbiekben idézett alkotmánybírósági döntés széles szervezetalakítási szabadságot deklaráló elvét korlátozza azonban az 1/1993. (I. 13.) AB határozatba foglalt azon
megállapítás miszerint: Ez az autonómia azonban nem feltétlen és korlátok nélküli, az alkotmány rendelkezése alapján csak törvény keretei között érvényesül. ( ) A helyi önkormányzatok szervezeti kereteit az Ötv. határozza meg. Tehát az önkormányzat rendelkezése nem lehet ellentétes az Ötv.-ben foglalt előírásokkal. II. A Tervezetben szereplő, a törvényi kereteket túllépő szabályok 1. A fegyelmi tanács határozatképessége Az Ötv.-vel ellentétes szabály található a Tervezet 8. -ában, amikor a fegyelmi tanáccsá alakult ülés határozatképességére vonatkozó előírást kíván megalkotni a képviselő-testület. Az Ötv. 14. (2) bekezdése értelmében az érintettség miatt kizárt települési képviselőt (az Ötv. 32. -a alapján a határozatképesség szempontjából a polgármester is települési képviselőnek minősül) a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek kell tekinteni. Az Ötv. hivatkozott szabálya teljesen egyértelműen fogalmaz, tehát azokat a képviselőket kell a határozatképesség szempontjából figyelembe venni, akik jelen vannak az ülésen, ezt a tényt az sem befolyásolja, ha esetleg érintettség miatt őket a képviselő-testület a döntéshozatalból előzetesen kizárta. 2. A jelenlévő képviselők számának megállapítása A Tervezet 10. -a szerint azokat az ülésteremben tartózkodó képviselőket, akik a szavazógépüket kikapcsolták vagy a szavazáskor nem tartózkodnak a szavazógépüknél, a határozatképességbe nem szabad beleszámítani. A határozatképesség megállapítására irányadó főszabályt az Ötv. 14. (1) bekezdése tartalmazza. Ezen előírás egyetlen feltételt támaszt, miszerint a jelenlévő képviselőket kell figyelembe venni a határozatképesség megállapításakor. Az Alkotmánybíróság a 43/2009. (IV. 3.) számú elvi jelentőségű határozatában megsemmisítette azt az önkormányzati rendelkezést, amelyik olyan szervezeti és működési szabályt tartalmazott, amely kérdést már az Ötv. szabályozott és egyúttal nem adott külön felhatalmazást önkormányzati rendelet megalkotására. A hivatkozott alkotmánybírósági határozat a következőkkel indokolta a rendelet megsemmisítését: (...) maga az Alkotmány hatalmazza fel a törvényhozót arra, hogy az önkormányzatok szervezeti kereteinek meghatározásával a képviselő-testület szervezetalakítási szabadságát behatárolja. [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.] A helyi képviselő-testület rendelete - az Alkotmány 44/A. (2) bekezdése szerint - nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot. A helyi képviselő-testület bizottságairól az Ötv. 22-29. -a rendelkezik. Mivel a helyi képviselő-testület bizottságai törvényi szabályozás alatt állnak, a helyi képviselőtestület rendeletalkotási szabadsága a bizottságok tárgykörét érintően korlátozott: törvényi keretek között, törvényi felhatalmazás alapján alkothat rendeletet. Figyelembe véve az előbbiekben idézett Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányossági követelményt, a képviselő-testület által alkotott szervezettel és 2
működéssel kapcsolatos szabály nemcsak akkor jogsértő, ha az Ötv. valamelyik kógens rendelkezésével ellentétes, hanem akkor is, ha olyan kérdést szabályoz, amelyre vonatkozóan az Ötv.-ben található előírás, amennyiben az adott kérdésben az önkormányzat nem kapott felhatalmazást rendeletalkotásra. Ez a helyzet áll fenn az érintett rendelkezés esetében is, mivel az önkormányzat nem kapott felhatalmazást annak meghatározására, hogy melyik képviselő tekinthető jelenlévőnek. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 8/1992. (I. 30.) határozatában is megállapította jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. (1) bekezdés] következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. Amennyiben a képviselők jogaikat jóhiszeműen gyakorolják, nem merülhet fel szabályozást igénylő kérdésként, hogy mely képviselőt kell jelenlévőnek tekinteni. 3. Rendkívüli ülés összehívása A Tervezet 15. -a értelmében rendkívüli ülést kell összehívni a képviselő-testület állandó bizottságának 2/3-os szavazatarányú indítványára. Az Ötv. 12. (1) bekezdés második mondata szerint az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára. Az előző két pontban kifejtett érvelés alapján nem tekinthető jogszerűnek a Tervezet érintett rendelkezése, mivel a kógens Ötv. szabállyal ellentétesen leszűkíti a rendkívüli ülés kezdeményezésének lehetőségét. Egyrészt az Ötv. nem tartalmazza az állandó bizottság kitételt, másrészt nem követeli meg a 2/3-os szavazati arányt sem. Ily módon a Tervezet törvényellenesen leszűkíti, kiüresíti a bizottságok testületi ülés kezdeményezési jogosultságát. Igaz ugyan, hogy a 308/B/2000. AB határozat szerint az önkormányzat képviselő-testülete önmagára nézve meghatározhat korlátozó szabályokat, de ezek az előírások nem lehetnek ellentétesek az Ötv. előírásaival, mint ahogyan azt a korábban szintén idézett 1/1993. (I. 13.) AB határozat elvi jelentőséggel megállapította. 4. Zárt ülés jegyzőkönyvének nyilvánossága A Tervezet 14. -a alapján a zárt ülésen hozott jegyzőkönyv, határozat nyilvánosságra hozható részéről és a tájékoztatásra jogosult személyről a képviselőtestület külön határoz. Az Ötv. 17. (3) bekezdése foglalkozik a zárt ülésről készített jegyzőkönyv nyilvánosságra hozatalával, amikor kimondja, hogy a külön törvény szerinti közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét zárt ülés tartása esetén is biztosítani kell. A külön törvény ebben az esetben a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.). Az Avtv. 20. (8) bekezdése értelmében az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük. Az Avtv. idézett rendelkezéséből megállapítható, hogy többek között a zárt ülések jegyzőkönyveiben található közérdekű adatok kérelemre történő nyilvánosságra hozataláról szabályzatot kell készíteni, tehát a kérdés rendezése nem rendeletalkotási tárgykör, ezért az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában sem szerepelhet ilyen jellegű előírás. Természetesen a képviselő-testület továbbra is 3
fenntarthatja magának azt a jogot, hogy az egyedi kérelmek esetében dönt a nyilvánosságra hozható jegyzőkönyvi részletekről, határozatokról, amennyiben a határozattal elfogadott polgármesteri hivatal közérdekű adatigényléséről szóló szabályzatában így rendelkezik. Az esetlegesen felmerülő gyakorlati kérdések megválaszolásához támpontul szolgálhat az adatvédelmi biztos 2049/K/2005-3. számú állásfoglalása, mely megtalálható a www.obh.hu honlapon. III. Működés során érezhető konfliktusokról, bizalmatlanságról Az utóbbi időben a polgármester és a képviselő-testület között komoly konfliktus és egymás iránti bizalomhiány érzékelhető. Az Alkotmánybíróság a 24/2000. (VII. 6.) számú határozatában a polgármester és a képviselő-testület egymáshoz való viszonyával kapcsolatban az alábbiakat hangsúlyozta: A magyar önkormányzati rendszer egyik alapvető sajátossága, hogy a képviselőtestületet széleskörű önállóság illeti meg a tekintetben, hogy milyen munkamegosztást alakít ki saját maga és szervei között. ( ) A képviselő-testület belátásán hatáskörátruházási gyakorlatán múlik az is, erősíti vagy gyengíti-e a polgármester helyi önkormányzásban betöltött szerepét. A helyi képviselő-testület saját feladat- és hatásköréből (az át nem ruházhatók kivételével) bármelyiket átruházhatja a polgármesterre. ( ) A helyi önkormányzás gyakorlásának zavartalansága ugyanakkor megkívánja, hogy ne terheljék konfliktusok a helyi képviselő-testület és a polgármester kapcsolatát. ( ) Az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánító határozatában kifejezésre juttatott álláspontja szerint alkotmányellenesen működik a helyi képviselő-testület akkor, ha önkényesen, ésszerű indok hiányában akadályozza a polgármestert közmegbízatásának teljesítésében. Az önkényesség vizsgálata során azonban értékelni kell a konfliktus feloldásában ugyancsak együttműködésre kötelezett polgármester magatartását is. Levelemben korábban kifejtettek mindkét érintett fél jóhiszemű joggyakorlását valamint a joggal való visszaéléstől való tartózkodását feltételezik. A 31/1998. (VI. 25.) AB határozat ugyanis rámutatott arra, hogy ( ) a demokratikus jogállamokban - így hazánkban is - a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom - az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut. A Magyar Köztársaságban az említett tilalomnak az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül az Alkotmány 2. -ának (1) bekezdéséből vezethető le. A kifejtetteknek megfelelően érvényesül a joggal való visszaélés tilalma a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására. Ezen két általános jogelvre tekintettel aggályosnak tartom a Tervezet 5., 8., 9. és a 15. -ában található egyes előírásokat, mivel a polgármester ülésvezetési és ülés összehívási jogkörének olyan mértékű korlátozását jelentik, amely a bizalmatlanság egyértelmű megnyilvánulása. A Tervezetben szereplő előbbiekben hivatkozott rendelkezések ugyanis azt feltételezik, hogy a polgármester ülésvezetési, ülés 4
összehívási jogkörét kifejezetten rosszhiszeműen gyakorolja és ezen jogosítványaival visszaél. A polgármester azonban nem egyszerű képviselő, több annál, nevezetesen a képviselő-testület elnöke, akit az Ötv. 12. (2) bekezdése értelmében a képviselőkhöz képest többlet jogosítványok illetnek meg. Az Alkotmánybíróság 23/2001. (VI. 29.) számú határozatának indokolásában ezt a következőképpen fogalmazta meg: A polgármester jogállását az Alkotmány 44/B. (1) bekezdése alapozza meg, amikor kinyilvánítja: A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester. A polgármester ezáltal olyan önkormányzati vezető, akinek az Alkotmányban meghatározott közjogi pozícióját és funkcióját a jogalkotó is köteles figyelembe venni. Felhívom figyelmét arra, hogy levelem a 60/1992. (XI. 17.) AB határozat értelmében nem tekinthető a jogalkalmazók számára kötelező jogi iránymutatásnak vagy állásfoglalásnak és arra sem bíróság, sem más hatóság előtt nem lehet érvényesen hivatkozni. Kizárólag jogi véleményemet tartalmazza, mely a jogalkalmazót nem menti döntése felelőssége alól. Budapest, 2010. február Tisztelettel: Dr. Danka Ferenc 5