AACM Central Europe A komplex kistérségi programok elkészítésének feltételrendszere, a kistérségi dokumentumok elkészítésével, egyeztetésével és elfogadásával, valamint megvalósításuk megtervezésével kapcsolatos integrált kistérségi programozási útmutató (VÉGLEGESÍTETT VÁLTOZAT) Megbízó: Miniszterelnöki Hivatal Magyar Terület és Regionális Fejlesztési Hivatal 2004. szeptember
Tartalom VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ... 2 1. BEVEZETÉS... 7 2. A TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVEZÉS STRATÉGIAI KÖRNYEZETE... 8 2.1. A tervezés egyes alapkérdései... 8 2.2. A területfejlesztés finanszírozása... 9 2.3. Kölcsönhatások az EU fejlesztéspolitikájával... 10 2.3.1 A kistérségek szerepe az EU területpolitikájában... 10 2.3.2. A területi tervezéssel kapcsolatos EU elvárások... 10 2.4. A kistérségi programozás peremfeltételei... 11 2.5. A területfejlesztési programozás szabályozása... 12 3. A 18/1998 KTM RENDELET KÖVETELMÉNYEINEK VIZSGÁLATA... 14 3.1. Összhang az EU programozási gyakorlatával... 14 3.1.1. Az EU fejlesztéspolitika elveinek, szabályozási kereteinek átvétele... 14 3.1.2. Horizontális kritériumok... 16 3.1.3 Időhorizontok... 16 3.1.4. Terminológia... 17 3.2. Azonos tartalmi követelmények minden területi szint számára... 17 3.3. Helyzetelemzés, -értékelés (előkészítő fázis)... 18 3.3.1. Külső tényezők vizsgálata... 18 3.3.2. Belső tényezők vizsgálata... 19 3.4. A területfejlesztési koncepciók javaslattevő fázisa... 22 3.5. A területfejlesztési programok tárgya, "terjedelme"... 23 3.6. Stratégiai program-operatív program "mélysége"... 24 3.7. A kistérségi fejlesztésekbe reálisan bevonható források... 25 3.8. A területfejlesztési program utógondozása... 30 3.8.1. Folyamatos társadalmi-gazdasági-környezeti elemzés... 30 3.8.2. Forrástérkép... 31 3.8.3. Projektgenerálás... 31 4. ÖSSZEFOGLALÁS... 31 FELHASZNÁLT IRODALOM... 33 MELLÉKLETEK... 35 1
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ A MEH Nemzeti Területfejlesztési Hivatala (a jelenlegi Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal) 2003. december 17-én megbízást adott az AACM Central Europe Kft részére "Komplex kistérségi programok készítésének feltételrendszere, integrált kistérségi programozás" címmel. Az elvégzendő feladatok három fő terület körül koncentrálódtak, nevezetesen: a jelenlegi kistérségi tervezési gyakorlat áttekintése, az eddig elkészült kistérségi tervezési dokumentumok értékelése, különös tekintettel az EU programozási tapasztalataival és normáival való összhang vizsgálatára, illetve az azokhoz való illeszkedés kritikus pontjainak meghatározására; javaslat kidolgozása a kistérségi tervek készítésére és elfogadására vonatkozó elvek korszerűsítésére olymódon, hogy a kistérségi tervezés valós hajtóerejét képezhesse a kistérségek fejlődésének és belső kohéziója megteremtésének; valamint módszertani javaslat kidolgozása integrált kistérségi programok készítésére, mivel felmerül az igény a kistérségi programok tartalmának egységesítésére, illetve összehasonlíthatóságuk biztosítására, és ezen a területen a legkevesebb, mind a megrendelői, mind a megvalósítói tapasztalat. A tanulmány kidolgozásának megkezdése utáni konzultációk során kikristályosodott, hogy a legnagyobb igény olyan gyakorlati programozási útmutató kidolgozására van, amely áttekintő összefoglalást nyújt a kistérségek forrásabszorpcióját erősítő kistérségi szintű tervezés számára. A területfejlesztési programozás jelenlegi szabályozási keretét a területfejlesztési koncepciók és programok (valamint a területrendezési tervek) tartalmi követelményeiről szóló 18/1998 KTM rendelet adja. A rendelet, mely az EU csatlakozásunkkal és a piacgazdaság elveivel összhangban álló szemléletet tükröz, az európai csatlakozás bekövetkeztével számos ponton felülvizsgálatra szorul. Leszögezendő ugyanakkor, hogy a területfejlesztési tervezési rendszer jelenlegi alacsony hatékonyságát, elsősorban nem a tervezésre vonatkozó jelenlegi szabályozás hiányosságai, hanem annak a stratégiai környezetnek az ellentmondásai és egyes elemei közötti nem kellő koherencia határozzák meg, amelybe a területfejlesztési tervezésnek be kell ágyazódnia. A területfejlesztési tervezési dokumentumok készítésének gyakorlatát továbbfejleszteni és módosítani szükséges. Ennek legfontosabb irányai: az EU programozási gyakorlatával való nagyobb összhang biztosítása; a programozás tartalmi követelményeinek egyes területi szintek szerinti differenciálása, mely nemcsak tartalmi, hanem módszertani kérdéseket is felvet; és végül a területfejlesztési programok utógondozási feladatainak kijelölése. Összhang az EU programozási gyakorlatával Az európai csatlakozással az EU területfejlesztési, strukturális és kohéziós politikája (is) automatikus átvételre került, ezért fontos feladat, hogy a 18/1998 KTM rendeletet összhangba kell hozni az EU területfejlesztési politikáját szabályozó jogi keretekkel. Ez nem konkrét jogharmonizációs feladatot jelent, hanem a praktikum által kikényszerített, az alkalmazás 2
területén jelentkező igényekkel való összhang megteremtését. Tekintettel arra, hogy a rendelkezésre álló fejlesztési forrásokban a közvetlenül az Európai Unió fejlesztési politikája alá rendelt források, azaz a Közösségi források és ezekek kiegészítő, a központi költségvetésből származó társfinanszírozás meghatározó szerepet játszik, és ez a dominancia a jövőben fokozódni fog, gyakorlati szempontból is indokolt a területfejlesztési programozás szabályai és az EU fejlesztéspolitika szabályozási keretei közötti minél szorosabb illeszkedés megteremtése. Az EU fejlesztéspolitika szabályozási keretei ismeretének, annak "filozófiájával" és közvetlen hatásaival kapcsolatos tudásnak minden szélesebb körben, különös tekintettel a tervezőkre és döntéshozókra, el kell terjednie. Bár korábban is ismert volt, hogy az EU elvekkel összhangban a fejlesztésekhez szükséges forrásokat jellemzően pályázati rendszereken keresztül tudják a kedvezményezettek elérni, ma ennek a ténynek a gyakorlat szintjén kell tudatosulnia. A programozás folyamatát illetően fejlesztési pályákat jelöl ki, és módszertani, pénzügyi, intézményi oldalról, illetve a megvalósítható fejlesztési típusok oldaláról feladatokat fogalmaz meg. Ezen belül is eltérő, a programozásra is visszaható szerepköre van egy forrásallokáló funkciókkal is rendelkező területi egységnek, szemben a kizárólag forrásabszorpciós feladatot ellátó területi egységgel. A pályázati rendszereken keresztül történő forrásallokáció a tágabb értelemben vett tervezők számára a programok kidolgozásának és időszakonkénti felülvizsgálata diszkrét szakaszai mellett folyamatos monitoring tevékenységeket, így a társadalmi, gazdasági és környezeti tényezők, a fejlesztéspolitikával kapcsolatos döntések, a pályázati alapok kiírásának nyomon követését, illetve a folyamatos projektgenerálást teszik szükségessé. Az EU strukturális és kohéziós politikájának átvétele a tervezési rendszert kiszámíthatóbbá, egyúttal célorientáltabbá és konkrétabbá teszi. Ugyanakkor nagyobb felelősséget is ró mind a tervezőkre, mind a döntéshozókra a tekintetben, hogy a fejlesztési mozgástér jól került-e meghatározásra, a konkrét fejlesztési lehetőségek találkoznak-e a fejlesztéspolitikai elképzelésekkel, illetve annak pénzügyi eszközeivel. Ma a fejlesztéspolitikai keretek 2006. végéig teljes mértékben áttekinthetők, és 2013-ig folyamatosan körvonalazódnak. Az Európai Bizottság Gazdasági Kohézióról Szóló Harmadik Jelentése 1 részletesen foglalkozik az új tagországok beilleszkedésével az Európai Unió rendszerébe, így a következő, hétéves tervezési időszakra való felkészüléssel is. A Jelentés az újonnan csatlakozó tagállamok szempontjából a 2004-2006-os időszakot átmeneti jellegűnek tartja, melynek egyik célja az EU strukturális és kohéziós politikájával való összhang megteremtése. A 2007-2013-as programozási időszak szakmai megalapozását illetően a Jelentés az új tagállamok konkrét feladatait az alábbiakban látja: 1. a gazdasági szerkezet olyan hiányosságának és működési zavarainak felmérése minden (NUTS II) régióban, melyek károsan hatnak az adott régió versenyképességére és növekedési lehetőségeire, és ezen hiányosságok és zavarok kiküszöbölésére használható eszközök priorálása; 2. olyan, a komparatív előnyök és hátrányok mentén szerveződő, hosszú távú fejlesztési stratégia kidolgozása minden régióban, mely képes felismerni és elfogadni, hogy minden problémát nem lehet párhuzamosan kezelni, illetve megoldani, képes egyes beruházások között, figyelemmel azok közötti kölcsönhatásokra is, fontossági, illetve megvalósítási sorrendet kialakítani; és végül képes meghatározni egy hosszú távú növekedési pályát az adott régió számára; 1 "A new partnership for cohesion: convergence competitiveness cooperation"; Third Report on Economic and Social Cohesion; Európai Bizottság, 2004. február 3
3. minden egyes beruházással kapcsolatos döntés megalapozásánál a várható környezeti hatások megfelelő vizsgálata és értékelése annak érdekében, hogy a kialakított stratégia megvalósítása környezetvédelmi szempontból fenntartható legyen; 4. kerülni kell a beruházások túlzott koncentrálását a jelenlegi fejlődési centrumokban, ahol a gazdaságra gyakorolt hatások rövid távon a legnagyobb előnyökkel bírnak, de hosszabb távon lényegesen költségesebb a fejlődés egyensúlyának fenntartása miatt; 5. a regionális szinten működő program-, és projekttervező, végrehajtó, menedzselő kapacitások jelentős megerősítése. Közismert, hogy az EU fejlesztéspolitikája térségekre és egyes társadalmi csoportokat érintő horizontális intézkedésekre irányul. A kohéziós politika kedvezményezettjei a forrásallokációs kritériumoknak megfelelő országok, a strukturális politika esetében a kedvezményezetti szintet a régiók és egyes esetekben a NUTS 3-as területi szintű térségek alkotják. Tehát ami az uniós forrásokat, illetve az azokhoz rendelt központi társfinanszírozás elosztását illeti a NUTS 4-es szintnek megfelelő kistérségnek nincsen relevanciája. Tudjuk azt is, hogy a NUTS 4-et az EU nem is tudja egységesen kezelni, hisz, ha csak a "régi" tagállamokat (EU15) tekintjük, nagyrészükben szám szerint kilencben- nem is került NUTS 4-es szint definiálásra. A kistérségi tervezés sajátosságai Magyarország térszerkezeti, területi igazgatási sajátosságait tekintve indokolt a 4-es területi szint funkcionális megerősítése és ennek keretében javítani a kistérségek pozícióit, hogy közvetlenül lehessenek fejlesztési támogatási források kedvezményezettjei. Ez azt jelenti, hogy a kistérségi szinten erősítendő a fejlesztéspolitikai tervezés, programok, projektek koordinációja, illetve végrehajtása, és minden kistérségben a hatékonyság diktálta mértékigmeg kell teremteni az ehhez szükséges tervezési és menedzsment kapacitásokat. A Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI-es törvény 2004. június 21-i (és 2004. szeptember 1-től hatályos) módosítása a kistérségi programozás meghatározó peremfeltételeinek hiányzó elemeit megteremtette, amennyiben pontosította/módosította a kistérség fogalmát: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területfejlesztési-statisztikai egység. Az új megközelítés szerint a kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedik az ország területét és illeszkednek a területfejlesztési-statisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz, továbbá minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik. A törvény a kistérségekben a területfejlesztési feladatok összehangolására, a kistérségi területfejlesztési koncepció elfogadására, közös területfejlesztési programok kialakítására létrehozta a kistérségi fejlesztési tanácsot. Azokban a térségekben, ahol a statisztikai kistérségi lehatárolás mentén- többcélú kistérségek jöttek létre a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás látja el. A területfejlesztési (és területrendezési) tervek tartalmi követelményeit rögzítő 18/1998. KTM rendelet az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok számára azonos tartalmi követelményeket ír elő. A rendelet, mint a területfejlesztésre vonatkozó többi jogszabály is, a régiók kialakítására tette a nagyobb hangsúlyt, és a kistérségek sajátos problematikáját nem tudta teljes mértékben kezelni. A kistérségek sajátosságai fakadnak egyebek között a helyi szint jellegükből és korlátozott 4
erőforrásaikból, melyek kihatnak a fejlesztési tervek módszertani kérdéseire, az együttműködés és partnerség feltételeire, a megvalósítható projektek típusaira. A kistérségi fejlesztési tervek kidolgozása ugyanakkor a minőség, összehasonlíthatóság, hatékonyság okán igényel egyfajta központi részvételt. Az elkészült kistérségi tervek eltérő kidolgozottsági foka, felhasználhatósága indokolja a központi szerepvállalást az egységes szemléletet tükröző, azonos tartalmi pilléreken nyugvó kistérségi tervek kidolgozásában mindaddig, amíg egy "jó tervezési gyakorlat" meg nem honosodik. A kistérségi tervek esetében ez sok párhuzamos vizsgálat, elemzés (nemzetközi, országos, ágazati fejlődési trendek, a fejlesztéspolitika eszköz- és intézményrendszere, stb.) elvégzését jelenti minden kistérségben. A hatékonyság oldaláról felmerül az igény, hogy a többrétű kistérségi tervezés központi szakmai támogatást kapjon. Az országos, regionális, megyei szintű terület- és ágazatfejlesztési koncepciók, stratégiák, programok elérhetősége a kistérségi tervezők számára korlátozott és felhasználásuk esetleges, annak ellenére, hogy az elfogadott területfejlesztési koncepciók, programok a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság keretei között működő Dokumentációs Központban elérhetők. A területfejlesztési programok utógondozása A területfejlesztési programok folyamatos karbantartást, aktualizálást igényelnek. A programnak képesnek kell lenni egyrészt arra, hogy reagáljon a stratégiai környezet változásaira, amely által újabb stratégiai célok megvalósítása előtt nyílik meg a lehetőség. Másrészt folyamatosan vizsgálni kell, hogy mely stratégiai cél vagy annak részcélja számára érnek meg a megvalósítás konkrét feltételei, és lehet a programot ezáltal új operatív programmal kiegészíteni. A területfejlesztési program karbantartásának három, folyamatos monitoring tevékenységet igénylő kardinális eleme van: a társadalmi, gazdasági és környezeti tényezők folyamatos elemzése, források, pályázati lehetőségek nyomon követése, projektötletek, -kezdeményezések nyilvántartása és aktualizálása. Kistérségi programozási útmutató Jelen mellékletét képezi a fentiekben jelzett, a jelenlegi szabályozásra épülő kistérségi programozási útmutatót, mely az alábbi területeket tárgyalja: a kistérségi programozás stratégiai környezetése, a területfejlesztés elvei és fogalom rendszere, a kistérségi programozási folyamat szereplői, a területfejlesztési tervek (koncepciók és programok) tartalmi követelményeinek alkalmazása, értelmezése a kistérségi szinten, valamint a kistérségi programok utógondozása. 5
6
1. BEVEZETÉS A fejlesztési programozás a gazdaság, a társadalom és a környezet folyamatos változásaiba, illetve ezen változások térbeli leképződésében kifejeződő (törvényszerű és véletlenszerű) folyamatokba való tudatos, a potenciálisan mobilizálható erőforrásokra alapozott beavatkozások előkészítésére irányul annak érdekében, hogy a társadalom számára érzékelhető, és egyben objektíven mérhető, kedvező hatásokat indukáljon. Szemben az ágazati tervezéssel a területfejlesztési programozás sajátossága, hogy adott térségre vonatkozón a gazdaság versenyképességére, a lakosság életminőségére és a környezet fenntarthatóságára gyakorolt és gyakorolható hatásokat egymás mellett, illetve egymással kölcsönhatásban vizsgálja. A területfejlesztési programozás egy olyan tervezési folyamat, melynek során adott térség pillanatnyi gazdasági, társadalmi és környezeti állapota és lehetséges fejlesztési potenciálok részletes tanulmányozása után megfogalmazásra kerül a térség szereplői által kívánatosnak és reálisan elérhetőnek tartott célállapot (jövőkép), továbbá ennek eléréséhez vezető fejlesztési irányok, a szükséges eszközök, a közreműködők köre és a fejlesztések által kiváltandó hatások értékelése, valamint a megvalósítás részletes forgatókönyve. A programozásnak részben eltérő kritériumai, módszerei, tartalma van, illetve kell lennie a különböző területi szintű (országos, regionális, megyei, kistérségi és települési) fejlesztési tervek esetében annak érdekében, hogy az adott területi szintre jellemző specifikumok a megfelelő módon felszínre kerülhessenek. A magasabb területi szintekkel szemben a kistérségi szint specifikuma a kistérség helyi szint jellegéből következően-, hogy az egyes szereplők konkrét kezdeményezéseinek és a térség általános fejlesztési érdekeinek közvetlen összhangját meg lehet teremteni. A szoros belső kohézió, erős interperszonális kapcsolati hálók és együttműködési készség, ugyanakkor a korlátozott kompetenciák, kis számú együttműködő partner, erőforráshiány miatt a kistérségi fejlesztési terveknek olyan sajátosságai vannak, melyek tartalom, részletezettség, módszertan, érdekegyeztetés, stb. szempontjából megkülönböztetik a magasabb területi szintek hasonló tervdokumentumaitól. Elsősorban beszélhetünk az elvi, stratégiai, valamint a közvetlen tevékenységekhez, cselekvési szinthez kapcsolódó tartalom arányainak a konkrétság, a közvetlen megvalósíthatósághoz szükséges részletezettség irányába való eltolásáról. Az 1996-ban törvénybe iktatott területfejlesztési és területrendezésről szóló törvény felhatalmazása alapján a területfejlesztésért felelős kormányzati szerv, a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium a területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményeit rendeletben szabályozta (18/1998 KTM rendelet). Az MTA Regionális Kutatások Központja egyik, az Országos Területfejlesztési Tanács számára készített tájékoztató anyagában 2 megállapította, hogy "a magyar területi tervezési rendszer az EU regionális politikája alapelvein nyugszik, s egyben tükrözi a modern piacgazdaságok újszerű szemléletét. A területi szintek koncepciói és részben programjai között határozott egymásra épülés és kölcsönös megfelelés csak esetlegesen figyelhető meg. Ennek oka - a tervek kidolgozásának különböző időbelisége, - a tervezési metodika és szemlélet eltérése, illetve a - különféle területi szintek funkcióinak nem kellő tisztázása." 2 A magyar területfejlesztési gyakorlat tudományos megalapozása (Tájékoztató az Országos Területfejlesztési Tanácsnak); készítette az MTA Regionális Kutatások Központja; Pécs, 2002 7
A hivatkozott anyag megállapítja továbbá, hogy "a területfejlesztési koncepciókban és programokban számos párhuzamosság érzékelhető. A [területi] szintek funkcióinak rendezetlensége miatt sem a tervezők, sem a területfejlesztés szereplői nem tudják, hogy milyen cselekvési és végrehajtási eszköztárral rendelkeznek. Ennek következtében a tervek súlyukat vesztik, nem ösztönzik a partnerséget, a források aktivizálását, a programok bizonytalanná válnak. A kutatások felhívták a figyelmet arra, hogy - egyértelműen meg kell határozni az egyes területi szintek, illetve - ágazatok területfejlesztési kompetenciáját, - kölcsönkapcsolataikat, s a - területi szemléletnek meg kell jelennie az ágazati tervekben. A tervezés és a programozás hatékonysága a decentralizált fejlesztési források garantálásával biztosítható. E kutatások további következtetése, hogy önálló tervezési törvény rögzíthetné a különböző területi szinteken kidolgozandó tervek típusait, azok tartalmi követelményeit, a tervezési eljárás rendjét." Az MTA Regionális Kutatások Központja kutatásai három dologra hívják fel a figyelmet, nevezetesen: a területfejlesztési tervezési rendszer korszerű, EU csatlakozásunkkal és a piacgazdaság elveivel összhangban álló szemléletet tükröz; a területfejlesztési tervezési rendszer jelenlegi alacsony hatékonyságát, elsősorban nem a tervezésre vonatkozó jelenlegi szabályozás hiányosságai, hanem annak a stratégiai környezetnek az ellentmondásai, szabályozatlansága és hiátusai határozzák meg, amelybe a területfejlesztési tervezésnek be kell ágyazódnia; végül a kutatás megállapítja, hogy az érvényben lévő szabályozással szemben a különböző területi szintek eltérő tervtípusokat és tartalmi követelményeket kívánnak meg. Fenti megállapításokkal egy irányba mutató tapasztalatokkal rendelkezünk: az egyre tapasztaltabb területi tervezői gárda kellő elemzési készséggel és információs bázissal rendelkeznek a jelenlegi tervezési követelményeknek megfelelően és általában előremutatóan képesek programozni, a kistérségi tervezés utáni fázis, a végrehajtás eszköz és intézményrendszere olyannyira bizonytalan környezetben és kialakulás előtti állapotban van, hogy az magának a tervezésnek, a programozásnak az értelmét, jelentőségét kérdőjelezi meg, az egységes tartalmi és formai, valamint egyeztetési követelmények nem egységesen, illetve nem azonos módon relevánsak az országos és a kistérségi szintek esetében. 2. A TERÜLETFEJLESZTÉSI TERVEZÉS STRATÉGIAI KÖRNYEZETE 2.1. A tervezés egyes alapkérdései A területfejlesztési tervezés alapvető problematikája, hogy a jelenlegi körülmények nem a hosszú távra való tervezésre és a stratégiai gondolkodásra inspirálják a területfejlesztés, vagy tágabban a fejlesztéspolitika szereplőit. A fejlődésbeli lemaradások mértéke, az akut forráshiánnyal terhelt környezet, az ország sok részén a felzárkózás kilátástalansága a fejlesztésben közreműködőket a fenntartásra, "túlélésre" és nem fejlesztésre, főképp nem közép és hosszú távú fejlesztések előkészítésére ösztönzi. Ráadásul a környezet csak a rövid távon elérhető eredményt, sikert honorálja. 8
A hazai fejlesztési, programozási gyakorlatban a magasabb területi szint felől az alacsonyabb felé haladva egyre érzékelhetőbben- a programozási folyamatot nem egyfajta probléma feltáró, probléma-megoldó szemlélet hatja át, hanem sokkal inkább a forráshiányból eredő kényszerek és gyakran ismerethiány miatt is az alapvető -sokszor a legevidensebbfejlesztési igények igazolására jönnek létre fejlesztési tervek. A fejlesztési források, támogatások szűkös volta miatt nincs meg az érdekeltség - és valljuk be sokszor az indokoltság, - mélyreható területi elemzések kidolgozásában, a problémafeltárás idő- és költségigényes tevékenységében. Sajnos, a "kis pénz, kis foci" elv itt is érvényes, amennyiben a program - és projekttervezésre fordított erőfeszítések arányban állnak a bevonható fejlesztési forrással. A területi szintek fordított sorrendjében erősödik a politika, illetve a gazdasági szereplőknek a fejlesztéseket átszövő érdekrendszere, mely a szakmai építkezést és konszenzuskeresést meg tudja bénítani, így a tervezés, programozás a kezdeményezéscsírák kölcsönös megtorpedózása miatt megreked, túlságosan általánossá, a valós fejlesztési igényekkel való relevanciát nélkülözővé válik. Az átfogó tervezés további akadálya, hogy a kevés fejlesztési forrás felosztása sem hatékony, kevés területet átfogó, túlszabályozott központi pályázatok a jellemzőek, tehát a rendszerben vannak elsődlegesen olyan hibák, melyek behatárolják a stratégiai gondolkodást. A Nemzeti Fejlesztési Terv megkezdődött végrehajtása során jól érzékelhető az önkormányzatok, kistérségek forrásvezérelt szemlélete, átfogó fejlesztési stratégiák helyett, forrásbevonási stratégiák kidolgozásában van csak érdekeltség. Meg kell azt is jegyezni, hogy az elmúlt tizennégy év tapasztalatai azt is mutatják, hogy az Európai Unió és a hazai támogatási rendszert csak részben ismerő tisztviselők sok esetben a helyi specifikumok, szabályok, intézmények, néha az egész kontextus ismerete híján próbálták az EU modelljeit, rendszereit a magyar környezetbe átültetni, és az így választott eszközök nem mindig adtak adekvát választ a problémákra. A szakmailag megalapozott, átfogó tervezésnek sokszor gátja, hogy a kellő ismeretek hiánya sok esetben túlzott magabiztossággal és a "mi élünk itt, mi tudjuk a legjobban, hogy mire van szükségünk" szemlélettel párosul. Ugyanakkor hiányzik annak felismerése vagy igénye, hogy a területi adottságok megfelelő mélységű vizsgálatai révén hatékonyabb fejlesztési lehetőségek kerülhessenek felszínre. Ugyanez mondható el az adott térség tágabb környezet fejlesztési adottságainak, igényeinek ismeretéről is ( mit tervez, fejleszt a szomszédvár? ), ezért születnek a források hatékonyságát tovább rontó párhuzamos kezdeményezések. 2.2. A területfejlesztés finanszírozása A (terület)fejlesztései tervezés végső célja a rendelkezésre álló források felhasználása fejlesztés projektumok megvalósítsa érdekében. A hazai uniós típusú- területfejlesztési programozás tartalmi, módszertani, intézményi és pénzügyi szempontból egyaránt meghatározó momentuma, hogy leggyakrabban vissza nem térítendő- közösségi forrásokra épül, melyek pályázati rendszereken keresztül érhetők el. A különböző területi szintű térségek, így a kistérségek feladata is a forrásbevonás szempontjából hármas: 1. azoknak projekteknek kidolgozása és megvalósítása, melyeknél a térség, pl. a térséget reprezentáló területfejlesztési tanács, közvetlenül pályázati alapok kedvezményezettje, gesztora és megvalósítója tud lenni; 9
2. azon a projektek kidolgozásának és megvalósításának támogatása, melyeknél a térség egyes szereplői, pl. gazdasági társaságok, civil szervezetek, önkormányzatok a pályázati alapok címzettjei; és végül 3. a fentiek ellátásához szükséges tervező, programozó és végrehajtó, valamint monitoring és értékelő kapacitás működtetése. 2.3. Kölcsönhatások az EU fejlesztéspolitikájával A hazai fejlesztéspolitikát teljes mértékben a Közösség fejlesztési elvei fogják áthatni, és az ezen elvek szerint bevonható források meghatározó szerepet fognak játszani. Ebből következően a területfejlesztési tervezést szabályozó rendeletet is összhangba kell hozni az EU fejlesztési elveivel és gyakorlatával. 2.3.1 A kistérségek szerepe az EU területpolitikájában Közismert, hogy az EU fejlesztéspolitikája térségekre és egyes társadalmi csoportokat érintő horizontális intézkedésekre irányul. A kohéziós politika a forrásallokáció kedvezményezetti kritériumoknak megfelelő országok, a strukturális politika esetében a kedvezményezetti szintet a régiók és egyes esetekben a NUTS 3-as területi szintű térségek alkotják. Tehát ami az uniós forrásokat, illetve az azokhoz rendelt központi társfinanszírozás elosztását illeti a NUTS 4-es szintnek megfelelő kistérségnek nincsen relevanciája. Tudjuk azt is, hogy a NUTS 4-et az EU nem is tudja egységesen kezelni, hisz, ha csak a "régi" tagállamokat (EU15) tekintjük, nagyrészükben szám szerint kilencben- nem is került NUTS 4-es szint definiálásra. Ugyanakkor Magyarország térszerkezeti, területi igazgatási sajátosságait tekintve indokolt a 4-es területi szint funkcionális megerősítése és ennek keretében a kistérségek pozícióinak javítása, hogy közvetlenül lehessenek fejlesztési támogatási források kedvezményezettjei. Ez azt jelenti, hogy a kistérségi szinten erősítendő a fejlesztéspolitikai tervezés, programok, projektek koordinációja, illetve végrehajtása, és minden kistérségben a hatékonyság diktálta mértékig- meg kell teremteni az ehhez szükséges tervezési és menedzsment kapacitásokat. 2.3.2. A területi tervezéssel kapcsolatos EU elvárások A csatlakozásra váró országok fejlesztési, programozási gyakorlatában az Európai Bizottság is számos fórumon és írott anyagban észrevételezte a stratégiai szemlélet hiányosságait. A Bizottság Gazdasági Kohézióról Szóló Harmadik Jelentése 3 részletesen foglalkozik az új tagországok beilleszkedésével az Európai Unió rendszerébe, így a következő, hétéves tervezési időszakra való felkészüléssel is. A Jelentés az újonnan csatlakozó tagállamok szempontjából a 2004-2006-os időszakot átmeneti jellegűnek tartja, melynek egyik célja az EU strukturális politikájával való összhang megteremtése. A 2007-2013-as programozási időszak szakmai megalapozását érintően a Jelentés az új tagállamok konkrét feladatait az alábbiakban látja: 1. a gazdasági szerkezet olyan hiányosságának és működési zavarainak felmérése minden (NUTS II) régióban, melyek károsan hatnak az adott régió versenyképességére és növekedési lehetőségeire, és ezen hiányosságok és zavarok kiküszöbölésére használható eszközök priorálása; 2. olyan, a komparatív előnyök és hátrányok mentén szerveződő, hosszú távú fejlesztési stratégia kidolgozása minden régióban, mely képes felismerni és elfogadni, hogy minden problémát nem lehet párhuzamosan kezelni, illetve megoldani, képes egyes 3 "A new partnership for cohesion: convergence competitiveness cooperation"; Third Report on Economic and Social Cohesion; Európai Bizottság, 2004. február 10
beruházások között, figyelemmel azok közötti kölcsönhatásokra is, fontossági, illetve megvalósítási sorrendet kialakítani; és végül képes meghatározni egy hosszú távú növekedési pályát az adott régió számára; 3. minden egyes beruházással kapcsolatos döntés megalapozásánál a várható környezeti hatások megfelelő vizsgálata és értékelése annak érdekében, hogy a kialakított stratégia megvalósítása környezetvédelmi szempontból fenntartható legyen; 4. kerülni kell a beruházások túlzott koncentrálását a jelenlegi fejlődési centrumokban, ahol a gazdaságra gyakorolt hatások rövid távon a legnagyobb előnyökkel bírnak, de hosszabb távon lényegesen költségesebb a fejlődés egyensúlyának fenntartása miatt; 5. a regionális szinten működő program-, és projekttervező, végrehajtó, menedzselő kapacitások jelentős megerősítése. A Bizottság Jelentésének az új tagállamok programozási gyakorlatának kialakítására vonatkozó ajánlásai a magyar és nyilvánvalóan a legtöbb tagjelölt országban folyó eddigi programozási tevékenység, gyakorlat egyfajta kritikájának is felfoghatók, amennyiben a Bizottság a fentiekben részletezett feladatokat jelentésében kiemelendőnek tartotta. Ha a Bizottság, mint "harmadik fél" véleményének egyes pontjait végigtekintjük, és összevetjük a hazai fejlesztési programozási gyakorlattal, akkor önkritikusan megállapítható, hogy a Bizottság javaslatai bizony sok szempontból a hazai programozás hiányosságaira is utalnak. 2.4. A kistérségi programozás peremfeltételei Ahhoz, hogy a kistérségi szintű területfejlesztési programozás értelmet nyerjen, meg kell határozni azokat a minimális peremfeltételeket, melyek mellett fenntartható kistérségi fejlesztési rendszer építhető ki. Annak megjegyzésével, hogy a potenciális kistérségi szerepkörök meghaladják a szigorú értelemben vett fejlesztési feladatokat, kizárólag a fejlesztési szempontok figyelembevételével is szükséges az ország teljes területét, átlapolások nélkül lefedő, a NUTS 4-es szintnek megfelelő, területileg lehatárolt kistérségi "alaphálózat" ("tervezési és statisztikai kistérségek") kialakítása, amely az alábbi minimum követelményekkel, illetve feltételekkel rendelkezik: határaikat jogszabály rögzíti, és ezek a határok hosszú időre stabilak, változatlanok maradnak; a kistérségi határokhoz igazodó statisztikai adatgyűjtési és feldolgozási rendszer működése; a kistérség fejlesztési törekvéseit intézményesült formában (önkormányzati társulás) jeleníti meg; jogszabály kötelezően előír a kistérségek számára egy komplex (vagy területfejlesztési) kistérségi fejlesztési terv készítését; a központi területi igazgatás a kistérségi fejlesztési tervek egységes kidolgozottsága, tartalma és szakmai színvonala biztosításához jogszabálynál mélyebb szakmai útmutatást, támogatást nyújt; a kistérségi fejlesztési programok kidolgozásához (és karbantartásához, monitoringjához, értékeléséhez) központi pénzügyi szerepvállalás szükséges; és végül a kistérségi fejlesztések megvalósítását támogató fejlesztéspolitikai környezet és pénzügyi eszközrendszer biztosított. 11
A Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI-es törvény 2004. június 21-i (és 2004. szeptember 1-től hatályos) módosítása ezen peremfeltételek egyes hiányzó elemeit megteremtette, amennyiben pontosította/módosította a kistérség fogalmát: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területfejlesztési-statisztikai egység. Az új megközelítés szerint a kistérségek területe teljes mértékben és ismétlésmentesen lefedik az ország területét és illeszkednek a területfejlesztésistatisztikai régió, a megye, valamint más kistérség határaihoz, továbbá minden település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozik. A törvény a kistérségekben a területfejlesztési feladatok összehangolására, a kistérségi területfejlesztési koncepció elfogadására, közös területfejlesztési programok kialakítására létrehozta a kistérségi fejlesztési tanácsot. Azokban a térségekben, ahol a statisztikai kistérségi lehatárolás mentén- többcélú kistérségek jöttek létre a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás látja el. 2.5. A területfejlesztési programozás szabályozása A jelenlegi területfejlesztési programozás egy "kétlépcsős" rendszer, amely koncepcióból és programból áll. A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 5. "m" és "n" pontja definiálja a területfejlesztési koncepció és program fogalmát. Ezek szerint: területfejlesztési koncepció: az ország, illetve egy térség átfogó távlati fejlesztését megalapozó és befolyásoló tervdokumentum, ami meghatározza a térség hosszú távú, átfogó fejlesztési céljait, továbbá a fejlesztési programok kidolgozásához szükséges irányelveket, információkat biztosít az ágazati és a kapcsolódó területi tervezés és a területfejlesztés szereplői számára; területfejlesztési program: a területfejlesztési koncepció alapján kidolgozott középtávú cselekvési terv, amely stratégiai és operatív programokra épül. A továbbiakban a területfejlesztési koncepció és program együttes megnevezésére a területfejlesztési terv kifejezést használjuk. Területfejlesztési koncepció A területfejlesztési koncepció célja az adott térség számára egy jövőkép felvázolása és a jövőkép megvalósításához szükséges kitörési pontok, fejlesztési szükségletek meghatározása, átfogó fejlesztési célok rendszerének kidolgozása. A jövőkép hosszú távon elérhető állapotot tükröz, egy olyan statikus, időhorizonttal nem rendelkező célállapot, amely az adott területi egység adottságaira, potenciáljaira épül és figyelembe veszi annak fejlődését befolyásoló külső tényezők összességét is. A jövőképet a fejlesztési forgatókönyvek "hozzák mozgásba" adnak számára időbeliséget, amennyiben a fejlesztési forgatókönyvek a jövőkép elérését, megvalósulását elősegítő, illetve akadályozó belső és külső tényezők, körülmények számbavételével, és azok alapján megfogalmazott elvek, feltételek, illetve a közöttük lévő interakciók függvényében a fejlesztési célok között relatív súlyozást, sorrendiséget alakítanak ki, valamint meghatározzák a programozhatóság kereteit, peremfeltételeit, és ezeket mind a megfelelő idősíkban helyezik el. A területfejlesztési programozás fontos momentuma, hogy a területfejlesztési koncepciót jogszabály alapján társadalmi vitára kell bocsátani. A koncepció mélysége olyan, hogy fejlesztési elveket fogalmazzon meg, egy jövőképet tudjon az adott térség számára felvázolni, illetve jól tükrözze a jövőkép megfogalmazásához vezető utat, ugyanakkor ne egyes tervezett 12
fejlesztések konkrétumain legyen a hangsúly, azaz a viták a térségről, a közösségről és ne településekről, szervezetekről, egyéb szereplőkről szóljanak. A koncepciónak tehát azt a kérdést kell világosan megválaszolnia, hogy hogyan szeretné a kistérség önmaga jövőjét látni. A társadalmi egyeztetések során tehát azokat a kérdéseket kell feltenni, hogy: a térségre vonatkozó adatok, információk, a térség fejlődését befolyásoló tényezők, elvek, jogszabályok teljes körűen fel lettek-e mérve? a tervezők helyesen értelmezték-e ezeket az adatokat és információkat, stb.? helyesek-e a rendelkezésre álló információ bázis alapján levont következtetések? tud-e a térség a tervezők által megfogalmazott saját jövőképpel azonosulni? A területfejlesztési koncepció tehát elveket, kereteket, kitörési pontokat, a fejlesztési célok rendszerét, várt hatásokat fogalmaz meg, ezeken keresztül egy jövőképet ad a térség számára. Nem feladata, hogy a konkrét fejlesztések, projektek, szereplők, akár konkrét időzítés mellett elkötelezze a térséget. Területfejlesztési program A területfejlesztési koncepció által meghatározott jövőkép elérésének, a meghatározott fejlesztési célok megvalósításának tervét a területfejlesztési program tartalmazza. A jogszabály a programnak két szintjét a stratégiai és operatív programot határozza meg. A stratégiai program célja kettős: egyrészt azon fejlesztési szükségletek, célok meghatározása, amelyek révén megvalósítható a jövőkép, másrészt az egyes céloknak a térség szereplői által történő megvalósíthatóságának, a megvalósítás feltételeinek vizsgálata. A célok szükségszerűen részcélokra bomlanak fel, és a részcélok rendszerének elemei három kategóriára sorolhatók: a. a megvalósítás nem a térség szereplőinek feladata, b. elvben megvalósítható cél, de a megvalósítás konkrét feltételeit meg kell teremteni, c. a kitűzött cél megvalósításának feltételei adottak. Az operatív program, a tulajdonképpeni cselekvési szint, azokat a programokkal (esetleg projektekkel) kapcsolatos feltételeket határozza meg, amelyeknél a feltételek elvben adottak a megvalósíthatás megkezdésére. E feltételek között meghatározó a kezdeményező, a későbbi gesztor/kedvezményezett személye, az adott program előkészítettségi foka, a végrehajtás személyi és pénzügyi feltételei, valamint a megvalósítandó programtól várt hatások verifikálása. A területfejlesztési program folyamatos karbantartást, aktualizálást igényel. A programnak képesnek kell lenni egyrészt arra, hogy reagáljon a (természeti, gazdasági, társadalmi, szabályozási) környezet változásaira, amely által újabb stratégiai célok megvalósítása előtt nyílik meg a lehetőség, vagy esetleg nehezebbé válnak a megvalósítás feltételei.. Másrészt folyamatosan vizsgálni kell, hogy mely stratégiai cél vagy annak részcélja számára érnek meg a megvalósítás konkrét feltételei, és lehet a programot ezáltal új operatív programmal kiegészíteni. 13
3. A 18/1998 KTM RENDELET KÖVETELMÉNYEINEK VIZSGÁLATA A területfejlesztési (és területrendezési) tervek tartalmi követelményeit rögzítő 18/1998. KTM rendelet az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok számára azonos tartalmi követelményeket ír elő. A rendelet, mint a területfejlesztésre vonatkozó többi jogszabály is, a régiók kialakítására tette a nagyobb hangsúlyt, és a kistérségek sajátos problematikáját nem tudta teljes mértékben kezelni. A kistérségek sajátosságai fakadnak egyebek között a helyi szint jellegükből és korlátozott erőforrásaikból, melyek kihatnak a fejlesztési tervek módszertani kérdéseire, az együttműködés és partnerség feltételeire, a megvalósítható projektek típusaira. 3.1. Összhang az EU programozási gyakorlatával Az EU területfejlesztési politikájának átvétele a felkészülés időszakában nem igényelt közvetlen harmonizációs feladatokat, e feladatok inkább a "segéd" szakterületeken (statisztikai rendszer korszerűsítése, állami támogatások új rendszerének kialakítása, ellenőrzés és monitoring, stb.) jelentkeztek. A Közösségi területfejlesztési politika központi elemeinek átvétele a csatlakozás időpontjában történik meg. A csatlakozás pillanatától a fejlesztési források három elvi kategóriába lesznek sorolhatók a "támogat-tűr-és-tilt" elv szerint. Az EU által az addicionalitás figyelembe vételével- támogatott fejlesztések mellett, kizárólag hazai forrásból is lesznek támogatható célcsoportok, kedvezményezettek (önkormányzatok, KKV-k) viszont az olyan fejlesztések, melyek nincsenek összhangban az EU fejlesztéspolitika elveivel nem támogathatók a továbbiakban. A hazai területfejlesztési politika az EU gyakorlatához hasonlóan alapvetően pályázati úton elnyerhető támogatási forrásokra épít, és a csatlakozás után rendelkezésre álló pályázati források legnagyobb részét az Unió területfejlesztési struktúra és kohéziós- politikájának elvei szerint felhasználható pénzek fogják kitenni. A hazai akut forráshiány okán a Közösségi források meghatározó szerepet fognak játszani, és az addicionalitás elve szerint az EU fejlesztéspolitikai elvei a központi költségvetési társfinanszírozást és az egyes kedvezményezettek önerő hozzájárulását is átfogják. Sőt egyes Közösségi elvek a pusztán hazai finanszírozású támogatási források felhasználására is kihatnak. Összefoglalóan megállapítható, hogy a hazai fejlesztéspolitikában hosszabb távon is a Közösség elvei szerint bevonható források fogják a meghatározó szerepet játszani, és ennek a hazai területfejlesztési programozás szabályozási kereteiben és gyakorlatában az eddiginél markánsabban tükröződnie kell. 3.1.1. Az EU fejlesztéspolitika elveinek, szabályozási kereteinek átvétele Közismert, hogy az EU középtávú fejlesztési terveket készít, a korábbi ötéves fejlesztési tervekről 2000-ben tértek át a hétéves tervezési periódusra, mely a következő 2007-2013. közötti - időszakban is megmarad. Mint utaltunk rá, a területfejlesztés rendszerébe illeszkedő, hazai fejlesztések finanszírozásának fő tömegét az EU elvei szerint felhasznált források fogják kitenni. Nem lehet elvonatkoztatni attól, hogy a fejlesztési tervek minden területi szinten tükrözzék az Uniós fejlesztéspolitikai "filozófiát", megközelítést, és ebbe a rendszerbe való beágyazódást. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy egyfajta forrásvezérelt szemléletben csak azt kell fejlesztésnek tekinteni, amit az EU is annak gondol, illetve támogat, és ennek következtében a tényleges fejlesztési igényeket megfogalmazó, átfogó tervezésről le kellene mondani. Ugyanakkor a tervezésnek nem szabad nélkülözni a pénzügyi realitásokat és a 14
pragmatizmust az elérhető források bevonásában, különben ezek a fejlesztési tervek is a korábbiak sorsára jutnak. Sajnálatos tény, hogy a fejlesztési tervek kidolgozói és döntéshozói ismereteiben továbbra is szűk keresztmetszetet jelentenek az EU területfejlesztési és egyéb, azzal összefüggő politikái, azaz maga a "kontextus". Mivel nem engedhető meg, hogy térségi vezetők uniós ismeretében, tudásában, illetve azok elsajátításának hatékonyságában ténylegesen meglévő különbségek térségeket hátrányos vagy aránytalanul kedvező helyzetbe hozzanak, az ismeretátadást ebben a fázisban jórészt közösségi feladatnak kell tekinteni, és erre -hazai- közpénzeket kell áldozni. Ennek a tudásnak az elsajátítását nem szabad csupán szabályozási kérdésként tekinteni, hanem külön válaszokat kell adni az általános tájékoztató, képzési, informatikai és kommunikációs (nota bene: terminológiai!) vetületeire is. Másrészről a megfelelő tervdokumentumok előállítása érdekében - a kezdeti időszakban mindenképpen központi szerepvállalásra van szükség a programok elfogadására, minőségi kontrolljára vonatkozólag. Ugyanakkor az EU fejlesztéspolitika szabályozási kereteinek a területfejlesztési programok hazai szabályozásában explicit módon meg kell jelennie. A területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményeinek minimálisan hivatkoznia kellene az alábbiakra: strukturális és kohéziós források 2000-2006 évek közötti felhasználását megalapozó stratégiai dokumentumok, valamint az 1995-1999, 2000-2003 tervezési, programozási időszak értékelésére vonatkozó dokumentumok; a strukturális és kohéziós források felhasználásának elvei és keretszabályai a 2000-2006-os programozási időszakban és azok értelmezési/végrehajtási dokumentumai; strukturális és kohéziós források 2007-2013 évek közötti felhasználását megalapozó makrogazdasági és stratégiai dokumentumok; valamint a későbbiekben: a strukturális és kohéziós források felhasználásának keretszabályai a 2007-2013-as programozási időszakban és azok értelmezési/végrehajtási dokumentumai. Fontos, hogy a fejlesztési tervek kidolgozóiban, elfogadásuk döntéshozóiban és végrehajtóiban egyaránt rögzüljenek az EU fejlesztéspolitikai alapelvei, melyek az eddigi kissé elvont elméleti alapvetésből most kezdenek számunkra konkrét gyakorlati tartalmat nyerni. Mivel ezek az elvek a szakmai köztudatban meghonosodtak, részletes ismertetésük nem indokolt, csak az uniós fejlesztési elveknek a praktikum szintjére történő lefordítására szeretnénk utalni az alábbiakban. Lássunk illusztrációként néhány példát arra, hogy az uniós fejlesztési elvek a kistérségi gyakorlat számára hogyan "dekódolandók": addicionalitás ("az ingyen pénznek is ára van!"): kevés kivételtől eltekintve nincs saját forrás invesztálása nélküli fejlesztés (előkészítés, önerő, az előfinanszírozás és működés pénzügyi terhei); a szakmai kritériumok mellett a pénzügyi teherbíró képesség is meghatározó bár implicit módon megjelenő- szelekciós tényező a kedvezményezettek között; koncentráció ("szükséges a kritikus tömeg"): a forrásokkal makroszinten is érzékelhető társadalmi-gazdasági hozadékkal rendelkező folyamatokat kell gerjeszteni; programozás ("először gondolkodni, utána cselekedni!"): tudatos tervezés, valós gazdálkodás az erőforrásokkal a megvalósítás és a források felhasználásának, bevonásának ütemezésével; partnerség ("ismerjük fel, hogy vannak másokkal közös érdekeink!"): a térségi érdekek összehangolása, együttműködés, az önerő és egyéb terhek megosztása közös érdekek mentén; 15
fenntarthatóság ("a fejlesztés lényege nem új, egyébként fel sem merülő problémák kreálása!"): a programok, projektek végrehajtásának apparátusát, illetve hosszú távon történő működését biztosítani kell és erről már a tervezés szakaszában gondoskodni kell; ebből az elvből következik, hogy működési költségeket a fejlesztési programok nem finanszíroznak. 3.1.2. Horizontális kritériumok Az Európai Tanács Strukturális Alapokra vonatkozó általános szabályokat rögzítő 1126/1999. sz. rendelet szerint a Strukturális Alap forrásokra pályázóknak külön figyelmet kell fordítaniuk egyes hátrányos helyzetű- társadalmi csoportok esélyegyenlőségére, valamint a környezetre gyakorolt hatásokra. Olyan projektek nem támogathatók, melyek egyes társadalmi csoportokat negatívan érintenek, illetve kedvezőtlenül hatnak a környezet állapotára. A horizontális kritériumokat, mint szűrőket, nem elégséges a projektciklus során alkalmazni hanem célszerűen a teljes programozási folyamatba be kell építeni. Az esélyegyenlőség biztosításának során különös tekintettel: a nemek (nők és férfiak) közötti, a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók, különös tekintettel a roma kisebbséghez tartozók, a fogyatékkal élők, valamint az idős emberek hátrányos megkülönböztetését, illetve annak elkerülésének lehetőségeit, megoldásait kell vizsgálni. Az esélyegyenlőség a társadalmi élet minden területét érinti, így egyebek között a foglalkoztatás, oktatás, kultúra, közművelődés, szociális és egészségügyi szolgáltatások, lakhatás, közlekedés területét. A környezetvédelmi szűrő célja a magas szintű környezetvédelem, a környezetgazdálkodás korszerű szabályai alkalmazásának biztosítása és -ahol lehetséges- a környezet állapotának javulása. 3.1.3 Időhorizontok A 18/1998 KTM rendelet 5. -a rögzíti a területfejlesztési koncepció, a program és a területrendezési terv időtávlatait, e szerint: a) rövid táv: 2 évig, b) középtáv: 3-6 év, c) hosszú táv: 7-15 év, d) nagy távlat: 15 éven túl. Az európai csatlakozás előtt a területfejlesztési tervezésben ezen időtávoknak jelentősége kicsi volt, hisz a fejlesztési pénzek forrása a központi költségvetés volt, melynek tervezése évenként történik, és sok bizonytalanságot hordoz évről évre változó támogatási célokkal, költségvetési előirányzatokkal. A költségvetés középtávú pénzügyi tervezésének szükségességét (legalábbis az EU alapjaihoz rendelt társfinanszírozás mértékéig) az európai csatlakozás kényszeríti ki. Ezért szükséges lenne, hogy az időtávok meghatározásánál a rendelet megteremtse az összhangot EU jelenleg 7 éves- programozási periódusaival. 16
Jelenlegi tervezési folyamatokat alapvetően meghatározzák a 2006-os év végéig bevonható strukturális és kohéziós források. Ugyanakkor kezdenek mind jobban körvonalazódni az Európai Bizottság elképzelései a 2007-2013. időszakra vonatkozó a támogatási prioritások, eszközök és források tekintetében. Jelen pillanatban igen csábítónak, de egyben pragmatikusnak tűnő megoldás lenne az alábbi két tervezési időtáv meghatározása: rövid táv: 2006 végéig tart, ameddig a rendelkezésre álló fejlesztési források céljai, támogatható területei és a támogatás pénzügyi feltételei ismertek, vagyis a támogatásokhoz való hozzáférés részletes szabályi ismertek (annak ellenére, hogy néhány program még nem indult el, illetve mások közel vannak az idei évre való lezáráshoz); közép táv: 2013 végéig, a következő EU programozási időszak végéig tart, ameddig a fejlesztéspolitikai keretek egyáltalán körvonalazódhatnak. Nyilvánvalóan, az időtávok ilyen lebegőpontos meghatározása a rendelet módosítása szempontjából nem lenne eléggé egzakt. Javasolható lenne azonban, hogy a területfejlesztési programozás lehetőség szerint fogja át az aktuális és a soron következő EU közép távú tervezési időszakot. 3.1.4. Terminológia Szükséges lenne a területfejlesztési terminológiát összhangba hozni az EU-tól átvett kifejezésekkel, illetve rendet teremteni egyes, főkepp idegen nyelvekből átvett kifejezések használatában. A "terv", "koncepció" és "stratégia" szavak használata a szaknyelvben nem konzekvens. A "területfejlesztési koncepció" helyett is szerencsésebb lenne "területfejlesztési stratégiáról" beszélni. Zavaró az "operaratív program" kifejezés, mely a Nemzeti Fejlesztési Terv esetén átfogó ágazati vagy regionális stratégiát jelent, a területfejlesztés szóhasználatában pedig programozás legalsó, cselekvési szintjét értjük alatta. Megjegyzendő, hogy a területfejlesztés tipikusan olyan terület, ahol a túlburjánoznak a (részben latin gyökerű) főleg az angolból átvett vagy magyarított idegen szavak (régió, mikrotérség, projekt, menedzsment, monitoring, legiszláció, operacinalizálás, stb.). 3.2. Azonos tartalmi követelmények minden területi szint számára A területfejlesztési tervek tartalmi követelményeit rögzítő rendelet 1. ponja szerint (2) Az országos, kiemelt térségi, regionális, megyei és kistérségi területfejlesztési koncepciók és programok tartalmi követelményei azonosak, kidolgozásuk az adott térségi szintnek megfelelő részletezettséggel történik. A rendeletben a "megfelelő részletezettség" kifejezés az egyetlen utalás arra, hogy a területi szintek tervdokumentumaiban eltérő részletezettség, kifejtés szükséges. A kistérségi szint helyi szint jellege miatt, szoros belső kohézió, erős kapcsolati hálók és együttműködési készség, ugyanakkor korlátozott kompetenciák, kis számú együttműködő partner, erőforráshiány miatt, a kistérségi fejlesztési terveknek vannak olyan specifikumai, melyek tartalom, részletezettség, módszertan, érdekegyeztetés, stb. szempontjából megkülönböztetik a magasabb területi szintek hasonló tervdokumentumaitól. Elsősorban beszélhetünk az elvi, stratégiai, valamint a közvetlen tevékenységekhez, cselekvési szinthez kapcsolódó tartalom arányainak a konkrétság, a megvalósíthatóság irányába való eltolásáról. Mint utaltunk rá korábban szükséges volt, hogy létrejöjjön egy olyan kistérségi "alaphálózat", mely területileg rögzített térségekből áll, intézményesített formában funkcionál, a statisztikai adatgyűjtési és feldolgozási rendszer része és számára jogszabály komplex fejlesztési terv 17
készítését írja elő, melynek végrehajtásához a kormányzat a támogatási rendszeren keresztül forrásokat biztosít. 3.3. Helyzetelemzés, -értékelés (előkészítő fázis) A rendelet szerint a területfejlesztési koncepció kidolgozásának első fázisában a térség átfogó helyzetértékelése történik meg. Megjegyzendő, hogy az eddigi gyakorlatban a helyzetértékelést háromszor is elvégeztek. Először a koncepciók kidolgozásakor, majd ezt követően az időben (akár évekkel) eltolódó programkészítés során, és végül a programok sok helyen jelenleg is aktuális felülvizsgálata részeként. 3.3.1. Külső tényezők vizsgálata A külső tényezők esetében a "megfelelő részletezettség" a kistérségi területfejlesztési koncepciók esetében több üzenetet is hordoz: egyrészt a rendeletben részletezett egyes külső tényezők, pl. nagyobb európai összefüggések, folyamatok részletes vizsgálata nem minden területen szolgáltat az alacsonyabb területi szintek, így a kistérség számára sem releváns, a programozást érdemben "gazdagító" információtartalmat; másrészt vannak olyan, a rendelet által előírt vizsgálatok, elemzések (pl. a területfejlesztés szabályozási keretei), melyek minden kistérség számára ugyannak a feladatnak elvégzését jelentik, ezért nem lenne hatékony, hogy ezt minden kistérség külön elvégezze; végül szükséges lenne a területfejlesztési és ágazati fejlesztési koncepciók, tervek, programok, monitoring és értékelési dokumentumok olyan adatbázisát létrehozni, mely a tervezők számára megkönnyítené az adott térségre vonatkozó korábbi tervdokumentumok elérését, növelné a tervezési folyamat transzparenciáját és biztosítaná az elkészült tervek magas szakmai színvonalát, minőségét, és ezáltal egyfajta "jó programozási gyakorlat" kialakulását. Adott területi egység külső környezete elemzésének célja a rendelet értelmezésében "a területi egységre ható külső tényezők áttekintése, a nemzetközi és nemzeti szintű fejlődési irányok, illetve az egyes területfejlesztési szereplők elvárásainak és jövőbeli fejlődési trendjeinek számbavétele", melynek részletes szempontjait az alábbi pontokban adja meg: a) a regionális fejlődés nemzetközi (európai, transznacionális, multiregionális) meghatározottságai, azok lehetséges hatása a területi egységre; b) az Országos Területfejlesztési Koncepció területi egységet érintő meghatározottságai; c) a térséget érintő, nagyobb térségre vonatkozó területfejlesztési, ágazati koncepciók, programok hatásainak értékelése; d) a területi egység domináns gazdasági szektorainak nemzetközi és nemzeti fejlődési irányai; e) a területfejlesztés szereplőinek (önkormányzatok, gazdasági szervezetek, nonprofit szervezetek, háztartások) elvárásai és igényei a területi egység fejlesztéséről; f) a fejlesztés lehetőségeit meghatározó törvényi, szabályozási feltételek és követelmények. A kistérségi szintű területfejlesztési koncepció alkotásban a regionális fejlődés nemzetközi folyamatainak, annak hatásainak "mélységi" elemzése nem indokolt a kistérségek jelenlegi fejlesztési igényeinek meghatározásához. Ezt természetesen nem jelenti azt, ahogy erre 18
korábban utaltunk is, hogy az EU regionális, strukturális és kohéziós, stb. politikáinak egyszóval a "kontextus"- megismerése nem lenne a kistérségi szereplők számára alapvető feladat, de ez már túlmutat a programozás keretein, illetve abba későbbiekben, mint konkrét akcióterület épülhet be. A kistérségek által mobilizálható erőforrások, szükségletek okán is az uniós fejlesztéspolitikai környezet megismerésének segítése közösségi feladat, melynek az ismeretterjesztés és -átadás minden hatékony formáját (elemzések, tanulmányok, képzés, stb.) magába kell foglalnia. A kistérségek fejlesztési szempontból behatóbb vizsgálatra szoruló, "tágabb" környezetét az országrész, régió (nem szükségképpen a tervezési és statisztikai) jelenti, melyhez viszonyítva kell saját fejlesztési elképzeléseit megvalósítani. A kistérség környezetében lévő "vetélytársak" adottságainak, potenciáljainak és kezdeményezéseire való kitekintés a kistérségi koncepciókban általános hiányosság. Ennek eredménye, hogy a rendelkezésre álló szűkös erőforrás is kis hatékonysággal hasznosul a párhuzamos fejlesztések miatt, gondoljunk pl. az ipari parkok kihasználtságára. A tágabb környezetbe beletartozhatnak az adott kistérség meglévő, illetve bővíthető nemzetközi kapcsolatainak, pl.: testvértelepülési kapcsolatok, vizsgálata is, de a nemzetközi környezet átfogó elemzésének, mint korábban mondottuk, általában nincsen érdemi indokoltsága. A kistérségi programozás tapasztalata, hogy az országos, regionális, megye szintű terület- és ágazatfejlesztési koncepciók, stratégiák, programok nem állnak a tervezők részére "automatikusan" rendelkezésre, elérhetőségük korlátozott és felhasználásuk esetleges, annak ellenére, hogy az elfogadott területfejlesztési koncepciók, programok egy példányát a 5/2000. (II.11.) FVM rendelet értelmében a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság keretei között működő Dokumentációs Központban el kell helyezni. Ez az FVM rendelet csak a területfejlesztési terveket és pl. ágazati koncepciók és programokat nem- érintik, és a programgazdák egy részében még nem tudatosult az ezzel járó benyújtási kötelezettség. A programozás eredményessége szempontjából fokozottan jelentkezik az igény, hogy az elkészült anyagokat rendszerezzék és könnyen hozzáférhetővé tegyék. Tekintettel arra, hogy ezek az anyagok általában publikusak (elfogadásuk feltétele társadalmi egyeztetés) meggondolandó lenne, egy ingyenesen elérhető, központilag üzemeltetett web-portál létrehozása. Ugyancsak célszerű lenne tisztázni ezen anyagok tulajdonjogának, a szerzői jogok és felhasználhatóság egyéb jogi kérdéseit is. Sokszor tapasztalható, hogy a szerzők a közpénzből történt finanszírozás ellenére újra értékesíthető "áruként" kezelik szellemi terméküket, és ugyanakkor a megrendelői oldalon pedig indokolatlanul korlátozzák a hozzáférhetőséget. Egyes külső tényezők értékelésénél felmerül annak kérdése is, hogy a területfejlesztési koncepcióknak vannak olyan "konstans" elemei, melyek szükségképpen, mint input meg kell jelenniük minden koncepcióban, így minden kistérségi koncepcióban is. Ilyen elemek lehetnek az egyes gazdasági ágazatok hazai és nemzetközi fejlődési folyamatai, a fejlesztéspolitika jogszabályi keretei stb. Sőt vannak olyan bemeneti információk is, melyek egységes értelmezést, útmutatást igényelnek, ilyenek egyebek között a területi szintek kompetencia kérdései. 3.3.2. Belső tényezők vizsgálata A kistérségek belső tényezői vizsgálatánál ismét a "megfelelő részletezettségre", mint a 18/1998. KTM rendelet egyetlen útmutatására kell utalnunk. Míg a megyei, regionális és országos helyzetfelmérések a hazai gyakorlatban elsősorban statisztikai adatokra épülnek, a 19