Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban című, az ÁROP-1.1.19-2012-2012-0009 azonosító számú projekt keretein belül megvalósult Az európai uniós emisszió-kereskedelmi rendszer 3. időszakára vonatkozó jogszabálycsomag hatásvizsgálata Klíma- és Energiaügyért Felelős Államtitkárság Klímapolitikai Főosztály 2013. június
Utólagos hatásvizsgálat 2012. évi CCXVII. törvény az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában történő részvételről 1. A törvény hatálya: A törvény hatálya alá tartozó cégek kötelező jelleggel részt vesznek az Európai Unió Emisszió-kereskedelmi rendszerében (a továbbiakban: EU ETS). Ezáltal számos adminisztratív és pénzügyi jellegű kötelezettség keletkezik rájuk nézve üvegházhatású gázkibocsátási engedély (a továbbiakban: ÜHG-engedély) kérelmezése, egyes változások bejelentése, a kibocsátások nyomon követése, jelentése, a hitelesítőkkel való szerződéskötés, további ad-hoc adatszolgáltatási kötelezettségek, szükség esetén kibocsátásaik fedezetére kvótavásárlás, számlanyitás a forgalmi jegyzékben, számlavezetési és felügyeleti díj megfizetése, amelyek alól nem mentesülhetnek. A korábbi időszakhoz képest gyakoribb és részletesebb adatszolgáltatási kötelezettségek teljesítése különösen a kisebb, gazdaságilag gyengébb üzemeltetők tekintetében jelent nagyon jelentős terhet, a határidők teljesítése sok esetben nehézséget okoz számukra. Különösen megnehezíti a helyzetüket az, hogy számos eljárást nem a hazai jogszabályok, hanem közvetlenül hatályos európai uniós jogi aktusok szabályoznak, széles körű ismereteket megkövetelve tőlük. A Minisztérium részéről ezért sok esetben szükség van egyes ügyek kapcsán közleményekben, elektronikus levelekben folyamatos tájékoztatást nyújtani a rendszer piaci szereplői számára. 2013. január 1-től új tevékenységi körök kerültek a rendszer hatálya alá. Jelenleg ez 200 létesítményt és 3 légi jármű üzembentartót jelent. A légi jármű üzembentartók vonatkozásában átmeneti derogáció lépett életbe az Európai Gazdasági Térséget elhagyó, és harmadik országból az Európai Gazdasági Térségbe érkező járatok kibocsátásai tekintetében, ezek a járatok ideiglenesen kikerülnek az ETS hatálya alól. Magyarországon a 3 légi jármű üzembentartó közül 2 úgy nyilatkozott, hogy élni kívánnak a derogáció lehetőségével, és a részükre 2012-re kiosztott légiközlekedési kibocsátási egységeket visszaszolgáltatják törlésre, ezáltal mentesültek a 2012-es évre vonatkozóan 2013. április 30-i határidővel fennálló elszámolási kötelezettségük alól. A fennmaradó 1 üzembentartóra nézve az általános jelentéstételi és elszámolási kötelezettség fennmaradt. Tudomásul véve, hogy az EU ETS-ben történő részvétel a rendszer hatálya alá tartozók számára kötelezettség, a térítésmentes kiosztásban részesülő cégek többletterheik ellenére pénzügyi nyereséget is realizálhattak az elmúlt időszakban a gazdasági válság okán. Amennyiben a technológiájuk fejlesztésével kibocsátásukat vissza tudják szorítani, úgy az adott évre kapott, kibocsátással nem fedezett kvótamennyiséggel kereskedhetnek. Az Európai Parlament és a Tanács 2003/87/EK irányelve az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról (a továbbiakban: ETS Irányelv) lehetőséget biztosít arra, hogy egy adott tagállam egyes kisebb kapacitással rendelkező létesítményeket kivegyen az EU ETS rendszer hatálya alól. Ennek feltétele, hogy egyenértékű intézkedéseket biztosít, értesíti erről az Európai Bizottságot (a továbbiakban: Bizottság), és egyéb nyomon követési rendelkezésekkel követi az érintett létesítmények kibocsátását. Magyarország jelenlegi szabályozásában ezzel a lehetőséggel nem élt, ennek alkalmazása egy külön rendszer 2
létrehozását és a vonatkozó párhuzamos szabályozás megalkotását jelentené, amely nem feltétlenül preferencia. 2. Értelmező rendelkezések: Az értelmező rendelkezések esetében érdemes megvizsgálni, hogy a jogszabályban foglalt rendelkezések megfogalmazása milyen pontossággal fedi le a célzott fogalmat, mivel a megfogalmazásnak hatásai lehetnek a definiálni kívánt körre. Az alábbi pontok esetében nem releváns a jelen megfogalmazás pontosságának ellenőrzése, mivel hatáskörüket EU bizottsági rendeletek határozzák meg: 2 (3) - aukciós platform, (5) - európai uniós ügyleti jegyzőkönyv, (7) - forgalmi jegyzék, (10) - hitelesítés, (16) - kis kibocsátású létesítmény, (17) - kis kibocsátónak minősülő légi jármű üzembentartó, (19) - központi tisztviselő, (25) - nemzeti tisztviselő, (26) - számlatulajdonos. Az irányelvben megfogalmazott ezen értelmező rendelkezések esetlegesen fellépő negatív hatásai miatti módosításra nincs lehetőség. Az alábbi pontok esetében az értelmező rendelkezések pontos meghatározása alapvető, mivel a rendelkezéseknek való megfelelésnek illetve meg nem felelésnek hatásai lehetnek: 2 (1) - adminisztrációért felelős tagállam (2) - akkreditált hitelesítő szervezet (4) - ellenőrzési év (6) - égetés (8) - forrásanyag (11) - jelentési időszak (12) - jelentős kapacitásbővítés (13) - jelentős kapacitáscsökkentés (14) - kibocsátás (15) - kibocsátási egység (20) - légi jármű üzembentartó (21) - légiközlekedési kibocsátási egység. (22) - légiközlekedési új belépő (23) - légiközlekedésnek tulajdonított kibocsátások (24) - létesítmény (27) - széndioxid-egyenérték (28) - tonnakilométer (29) - új belépő (30) - üvegházhatású gáz (31) - üzemeltető (32) - villamosenergia-termelő (33) - visszaadás. Az utólagos hatásvizsgálat során megállapításra került, hogy a definíciók a kellő pontossággal fedik le a célzott fogalmakat, így az esetleges negatív hatások nem állnak fenn. Adminisztratív terhek: Az adminisztratív terhek növekedése jelentős, a piaci szereplőkre és a közigazgatási szereplőkre nézve egyaránt. Az Értelmező rendelkezések tekintetében ilyen piaci szereplőknek tekinthetők a (16) - kis kibocsátású létesítmények, (17) - kis kibocsátónak minősülő légi jármű üzembentartók, (20) - légi jármű üzembentartók, (22) - légi közlekedési új belépők, (24) - létesítmények, (29) - új belépők, (31) - üzemeltetők, és (32) - villamosenergia-termelők. A hitelesítés terén, tekintettel a hitelesítők akkreditálási eljárására, ennek költségeit vélhetően az üzemeltetők fizetik meg a megnövekedett hitelesítési díjakban, több esetben azonban piaci hiány is kialakulhat hitelesítők terén egyes szektorokban. Az üzemeltetők adatszolgáltatási kötelezettsége - részben a létesítményrész-szintű kiosztás miatt - részletesebbé válik. Az Értelmező rendelkezések tekintetében közigazgatási szereplőknek minősülnek az (1) adminisztrációért felelős tagállamok, (2) akkreditált hitelesítő szervezetek, (19) központi tisztviselők, (25) nemzeti tisztviselők, és a (26) számlatulajdonosok. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az üzemeltetők által szolgáltatott részletesebb adatok feldolgozása nagyobb munkaterhet ró a közigazgatási szervekre (Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, Nemzeti Akkreditáló 3
Testület). A Nemzeti Akkreditáló Testület feladatköre új feladattal, a hitelesítők akkreditálásával bővül. Költségvetésre gyakorolt hatások: Az Értelmező rendelkezések tekintetében költségvetésre gyakorolt hatása az (3) aukciós platform, (9) harmadik kereskedései időszak, (12) jelentős kapacitásbővítés, (13) jelentős kapacitáscsökkentés rendelkezéseknek van. Az ETS irányelv kötelezi a tagállamokat, hogy a (9) bekezdésben meghatározott szereplő harmadik kereskedési időszakban, mely 2013. január 1-jétől 2020. december 31-ig tart, a térítésmentesen ki nem osztott kibocsátási egységeket árverésen értékesítsék. Az árverésen értékesíthető ÜHG-egységek (üvegházhatású gáz, ÜHG) mennyiségét a Bizottság határozza meg. A térítésmentesen kiosztható kvóták mennyisége évente csökken, így növekszik az árverezésen értékesíthető egységek mennyisége, amelyet a (3) bekezdésben meghatározott aukciós platformon kell értékesíteni. Az aukciós platformokon értékesíthető ÜHG-egységek mennyiségének növekedése biztos és folyamatos bevételt jelent a központi költségvetés számára. Társadalmi, gazdasági hatások: A társadalmi, gazdasági hatások közül leginkább a gazdasági hatások értelmezhetőek. Az ország versenyképessége az érintett szektorokon keresztül romolhat és javulhat is, melyet főként a kvóta piaci ára, az érintett EU ETS vállalatok felkészültsége, kvótakereskedelmi gyakorlata és a kiszámítható szabályozás határoznak majd meg 2013-2020 viszonylatában. Az EU ETS érintett vállalatai mellett az EU ETS Irányelv alapján Magyarország is jelentős fejlesztési forrásokhoz jut majd az EUA III. és EUAA kvóták központi értékesítését és felhasználását követően. A zöldgazdaság fejlesztési források az EUA III. kvóták minimum 50%-nak felhasználásával, valamint az EUAA kvóták értékesítésének 100%-ból származhatnak. A fennmaradó 50%-os EUA III. források gazdagítják Magyarország költségvetését. Környezeti hatások: A rendelkezéseknek környezeti és természeti hatásai lehetnek, mivel jelentősen hozzájárul az ÜHG-kibocsátás csökkentéséhez, ami pozitív környezeti hatásnak minősül. Magyarország az EU ETS rendszerében, illetve az erőfeszítés-megosztási határozat szerinti szektorokkal kapcsolatos közös cselekvésben való részvétellel járul hozzá az EU 2020-ra kitűzött klímapolitikai céljainak eléréséhez. 3. A kibocsátási engedély és a nyomonkövetési terv: Az EU ETS rendszer hatálya alá tartozó létesítmény ÜHG-engedéllyel kell, hogy rendelkezzen, míg a légi jármű üzembentartó nyomon követési tervet kell, hogy készítsen. A kibocsátási engedély iránti kérelem benyújtása a hatóság felé, a hatóság honlapján közzétett módon történik, jelenleg azonban tekintettel a vonatkozó rendszer frissítésére a hatóság elektronikus levelekben, közvetlenül lép kapcsolatba a cégekkel. Az ÜHG-engedélynek kibocsátási kategóriától függően, valamint a légi jármű üzembentartó esetében a nyomon követési terv jóváhagyásának külön jogszabályban 4
meghatározott díja van, csakúgy, mint az ÜHG-engedélyek módosításának. Az engedély iránti kérelem egy egyszeri terhet ró az érintett cégekre, további fizetési kötelezettséget csak a módosítás kérelmezése jelent. Az engedélykérelem részét képezi a nyomon követési terv, amely egy rendkívül bonyolult a Bizottság által javasolt táblázat kitöltése, amely a visszajelzések szerint komoly nehézséget jelent az üzemeltetők számára. Sok esetben az előre megadott kategóriák nem értelmezhetők egyes létesítményekre nézve. Kis kibocsátó cégek esetében lehetőség van egyszerűsített nyomon követési terv alkalmazására, amelyhez azonban egyelőre nem áll rendelkezésre formanyomtatvány. Fontos kiemelni, hogy amennyiben az engedéllyel vagy nyomon követési terv jóváhagyásával, változások bejelentésével, nyomon követéssel, jelentéssel kapcsolatos kötelezettségeit az üzemeltető vagy légi jármű üzembentartó nem teljesíti, úgy azt a hatóság szankcionálja. 4. A kibocsátások nyomon követése, jelentése, a jelentések hitelesítése: A 2013. január 1. után hatályos szabályozás értelmében az üzemeltető az ÜHG-engedély hatálya alá tartozó kibocsátását olyan szabályok szerint kell, hogy nyomon kövesse, amelyeket a hatóság az engedélyben jóváhagyott az engedély részét képezi ugyanis a nyomon követési terv. A nyomon követésnek nagyon részletes szabályrendszere van, amelyet EU-s rendelet (601/2012/EU) szabályoz. Az üzemeltetőknek ezért részleteiben szükséges ismerniük az EU-s szabályozást, csakúgy, mint az adatok hitelesítését végző hitelesítő szervezeteknek. A légi jármű üzembentartó is nyomon követi a tonnakilométer-adatokat, szintén a 601/2012/EU rendelet alapján. Magyarországon a hatóság egy saját fejlesztésű rendszert üzemeltet a nyomon követési tervek és a hitelesített jelentések benyújtására, ugyanakkor ez a rendszer jelenleg fejlesztés alatt áll, ezért nem elérhető az üzemeltetők és légi jármű üzembentartók számára. Ezért a nyomon követési tervet a Bizottság által kidolgozott formanyomtatványon kell benyújtani. Mivel a hitelesített jelentések benyújtására csak 2014 első negyedévében kerül majd sor, eddig az időpontig a rendszer fejlesztése minden bizonnyal bekövetkezik. A légi jármű üzembentartó és az üzemeltető hitelesített jelentést nyújt be minden év március 31-ig, a jelentés hitelesítését a Nemzeti Akkreditáló Testület által akkreditált hitelesítő szervezet végezheti. A cégek megfelelő időben szerződést kell, hogy kössenek a hitelesítőkkel annak érdekében, hogy az adott időszakban, határidőre meg tudjon történni a jelentésük hitelesítése. Tekintettel arra, hogy az akkreditálás folyamata az eddiginél magasabb költséggel járhat, a hitelesítői piac vélhetően jelentősen be fog szűkülni. Ezt a helyzetet tovább árnyalja az, hogy a hitelesítői akkreditáció szakterületekre van bontva, és az akkreditálásért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjat valamennyi szakterület után külön-külön kell megfizetni. Sok esetben ez azzal járhat, hogy egy hitelesítő szervezet nem fogja kérni az akkreditálását több szakterületre, ezért le kell mondania a hitelesítési piac egy-egy olyan szegmenséről, amelyen korábban dolgozott. 5
Jelentősebb problémának tűnhet, hogy a szakterületenkénti akkreditáció miatt lehet olyan iparág, amelyre nézve magyarországi hitelesítő nem fogja magát akkreditáltatni, mivel olyan kevés céget érint az adott terület, hogy pénzügyileg nem éri meg az akkreditálás díját kifizetni miatta. Ebben az esetben az adott területen tevékenykedő cégeknek külföldön akkreditált és Magyarországon nyilvántartásba vett hitelesítőket kell megbízniuk, amely adott esetben számukra jelentősebb költséggel járhat, beleértve a jelentés fordításának esetleges költségét is, továbbá nyelvi nehézségeket is okozhat. Bezárás esetén a létesítmény üzemeltetője, továbbá a légi jármű üzembentartója meghatározott határidőn belül köteles a bezárást bejelenteni, és a hitelesített jelentését benyújtani. Ez azért különösen fontos, mert az elszámolást követően az érintett cég forgalmi jegyzékben vezetett számlája lezárható a jegyzékkezelő által, és az ott megmaradt egységek a számlatulajdonos ilyen irányú intézkedésének hiányában a nemzeti folyószámlára kell, hogy kerüljenek. A jelenlegi szabályozásban nem szerepel, de fontos határidőt szabni a hatóságnak arra, hogy hány napon belül kell a lezárás alá kerülő számla tulajdonosát felszólítania a számlán maradt egységekkel való rendelkezésre annak érdekében, hogy indokolatlanul ne maradhassanak az adott számlán egységek hosszabb ideig úgy, hogy azokkal a bezáró cég szabadon rendelkezzen, pedig arra már adott esetben nem is lenne jogosult. 5. Az ÜHG-egység nyilvántartása, érvényessége, megszűnése: Közigazgatási szereplők esetén az intézkedés következtében megnőtt az adminisztratív teher mértéke az ÜHG-egységek forgalmi jegyzékben történő nyilvántartása, felügyelete és folyamatos nyomon követése miatt, ami a foglalkoztatás kismértékű növekedésével is járhatott. Az adminisztratív tehernövekedés nagyrészt az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőséget (a továbbiakban: OKTVF) sújtotta. A fent említett rendszer azonban már a korábbi kereskedési időszakban kiépült, emellett a nemzeti és az uniós jegyzék szorosan összekapcsolódott, így az EU ETS harmadik kereskedési időszakában a nemzeti jegyzékkezelő terhei a korábbi időszakhoz képest csökkentek. A nemzeti jegyzékkezelői rendszer fenntartása és üzemeltetése azonban jelenleg is rendkívül felelősségteljes feladat, mivel az ÜHG-egység dematerializált, immateriális, forgalomképes vagyoni értékű jog, és nemzeti folyószámlán tartott ÜHG-egység állami vagyonnak minősül. 6. A kibocsátási egységek kiosztása: Az térítésmentes kiosztás 2013-tól centralizált, egységes szabályozás alapján történik. A kiosztás alapjául szolgáló Nemzeti Végrehajtási Intézkedést a miniszter benyújtja a Bizottságnak. A tapasztalatok azt mutatták, hogy a Nemzeti Végrehajtási Intézkedés (a továbbiakban: NVI) ellenőrzése egy jóval hosszabb folyamat volt, mint ahogyan azt maga a Bizottság is tervezte. Az érintett létesítményekkel történő adategyeztetés hónapokon keresztül zajlott. Ennek következtében a kiosztás nem történt meg a mai napig. Annak érdekében, hogy a piaci viszonyok ne torzuljanak, a Bizottság valamennyi tagállam tekintetében egyszerre hajtja végre a kiosztást, ezért a kiosztás csúszásából ilyen jellegű hátrány nem érheti a cégeket. 6
Ugyanakkor nem kizárt, hogy azok a létesítmények, ahol változások történtek az NVI alapjául szolgáló adatok benyújtása és 2012. december 31. között, egy későbbi körben részesülnek kiosztásban, mint azok, ahol nem történt változás. Ebben az esetben már a második körös kiosztásban részesülő cégek piaci hátrányba kerülhetnek. Az új belépőkre vonatkozó eljárás a korábbi kereskedési időszakhoz képest teljesen eltérő, ennek hatásai egyelőre nem egyértelműek, tekintettel arra, hogy a Bizottság még nem tudja az új belépő kérelmeket befogadni. Az új belépő kérelmek benyújtása folyamatos, és a kérelem benyújtására rendelkezésre álló 1 éves határidő jogvesztő. A folyamatos benyújtás mellett az új belépő tartalékból való részesedés érkezési sorrendben történik, ezért ez esetben különösen nagy a tagállam felelőssége abban, hogy a hozzá benyújtott kérelmek megfelelő időpontban a Bizottság elé kerüljenek jóváhagyásra. Ezért került be a magyar szabályozásba rendeleti szinten az, hogy az új belépő kérelmet a miniszter 15 napon belül továbbítja a Bizottság részére. Ezért nem fordulhat elő az az eset, hogy a Minisztérium hibájából valamely üzemeltetőt hátrány ér a Bizottság általi jóváhagyás során. Jelenleg nem teljesen egyértelmű, hogy az új belépő forgalmi jegyzékbeli számláján a Bizottság által jóváhagyott egységmennyiség jóváírása időben mikor következik be az új kereskedelmi időszak (2013-2020) harmonizált szabályai alapján. Ezt feltehetően a gyakorlat fogja megmutatni. Minden esetben a jóváírás feltétele, hogy a Nemzeti Kiosztási Tábla módosításra kerüljön, és azt a Bizottság jóváhagyja. Fontos változás, hogy főszabály szerint 2013-tól a villamosenergia-termelők nem részesülhetnek térítésmentes kiosztásban. Ugyanakkor, tekintettel Magyarország erre irányuló kérelmének Bizottság általi elfogadására 16 erőmű egy alkalommal, 2013-ban kiosztásban részesül. Ez a kiosztás azonban nem nevezhető térítésmentes kiosztásnak, mivel az így kapott egységeknek egy meghatározott képlet alapján számított értékét vissza kell fizetniük az államnak, amely összeget két energetikai beruházás megvalósulására fordítanak. Az a tény, hogy az erőművek a kibocsátásuk fedezetéül szolgáló egységeket Európában egységesen a piacról kénytelenek megvásárolni, egyértelmű áremelkedést eredményez majd a lakossági szolgáltatásokban. Azok az erőművek, amelyek részt vesznek az átmeneti egyszeri kiosztásban, további kockázatokat viselnek a jelenlegi kvótaárak mellett, mivel az általuk megfizetendő érték magasabb lehet majd, mint a kvóta értéke a kiosztás pillanatában várható lesz. Az az üzemeltető, amely a megfizetendő összeget a kapott egységek értékesítéséből kívánja fedezni, így még további saját anyagi erőforrásokat is kell hogy mozgósítson az azonnali befizetés érdekében. Az az üzemeltető, aki tudja a megfizetendő összeget más forrásból finanszírozni, mint a kiosztott kvóta ellenértéke, meg tudja tartani a kvótát, és a későbbiekben sokkal jobb áron értékesítheti egészen 2020-ig, vagy az éves elszámolás alkalmával kibocsátásának fedezésére tudja fordítani, így akár nyereségesen is tud gazdálkodni velük. 7. A légiközlekedési kibocsátási egységek kiosztása a légi jármű üzembentartóknak: A légiközlekedési egységeket kizárólag légiközlekedési kötelezettségek teljesítésére lehet felhasználni, azonban a légiközlekedés EU ETS-be való bevonásával kapcsolatos 7
intézkedések elhalasztása miatt jelenleg nem használnak ilyen egységeket. A stop-the-clock értelmében a 2012-ben az Európai Gazdasági Térséget elhagyó, és harmadik országból az Európai Gazdasági Térségbe érkező járatok kibocsátásai ideiglenesen kikerülnek a rendszer hatálya alól. Az érintett légi jármű üzembentartók eldönthették, hogy élnek-e ezzel a lehetőséggel, és a számukra 2012-ben már kiosztott egységekből ezen járatok kibocsátása kapcsán kapott egységeket visszaszolgáltatják-e, vagy pedig megtartják azokat és az ETS Irányelvnek megfelelően számolnak el azokkal. A fenti derogáció hatására jelenleg nincs különösebb gazdasági hatása a légiközlekedés ETS hatálya alá vonásának, de egy megfelelően kialakított nemzetközi rendszer csökkentheti az ÜHG kibocsátást. Ugyanakkor a légi jármű üzembentartók által elszenvedett többletköltségek az utazóközönség utazási költségeit is növelik. A Bizottság tervei szerint a 2013. évre térítésmentesen kiosztható EUAA mennyiséget 2013 szeptemberéig biztosan nem kapják meg a légi jármű üzembentartók, hiszen ekkor születhet döntés a nemzetközi légiközlekedés sorsáról, hogy vajon visszakerül-e az EU ETS-be. 8. Az ÜHG-egységek visszaadása: Az EU ETS keretén belül a létesítmények üzemeltetői és a légi jármű üzembentartók kötelesek a kibocsátásuknak megfelelő mennyiségű ÜHG-egységet visszaadni minden évben a magyar állam részére. Az intézkedésnek jelentős környezeti és gazdasági hatása van. A fenntartható fejlődés szellemében megalkotott 2020-ra kitűzött EU klímapolitikai célkitűzések része az ÜHG kibocsátások 20%-os csökkentése az 1990-es bázisévhez képest. Ennek érdekében a térítésmentesen kiosztható kibocsátási egységek mennyisége évről évre lineárisan csökken, ami az üzemeltetők számára többletterhet jelent pénzügyi szempontból. Ezeknek a terheknek a mértéke nem határozható meg egyértelműen, ugyanis azt befolyásolják a tényleges kibocsátásokon alapuló bázisadatok értékei, az EU által térítésmentesen kiosztásra kerülő egységek mennyisége, az EU-n belül a többi tagállam üzemeltetőinek kibocsátása. Emellett jelentős körülmény és kockázati tényező az ÜHG-egységek tőzsdei áringadozása. Az Európai Unió tagállamaiban a villamosenergia-termelők nem részesülhetnek a harmadik kereskedési időszaktól a térítésmentes kibocsátási egységekből. Ugyanakkor a magyarországi villamosenergia-termelők a pozitív derogációs döntés hatására átmeneti jelleggel kedvező feltételek mellett juthatnak hozzá a kibocsátási egységekhez, így a villamos energia előállítás költségei sem nőnek az EU ETS-ben való részvétel hatására. Az EU ETS felülvizsgálatának hatásvizsgálata kimutatta, hogy az összes kibocsátáshoz az EU ETS kis és a nagy kibocsátóinak hozzájárulása nem egyenletes. A nagy létesítmények csak 7%-át teszik ki a létesítményeknek, mégis a teljes kibocsátás 60%-át adják, míg a kis létesítmények 14%-ban részesednek az állományból, de kibocsátásaik csak az összes emisszió 0,14%-át alkotják. Ezen nagyszámú kis kibocsátó adminisztratív terhei csökkentése érdekében ajánlatos fenntartani a jelenleg alkalmazandó 20 MW-os küszöbértéket a tüzelőberendezésekre, és ötvözni kellene egy 10 ezer tonna CO 2 /év kibocsátási küszöbértékkel. A fenti határértékeket el nem érő kis létesítményeket ki lehetne venni a rendszer hatálya alól, de csak abban az esetben, ha továbbra is igazoltan kibocsátás-csökkentést érnek el ezekben a létesítményekben. 8
9. Az ÜHG-egységek értékesítése és forgalomképessége: Az ETS irányelv kötelezi a tagállamokat, hogy a térítésmentesen ki nem osztott kibocsátási egységeket árverésen értékesítsék, ezért a 1031/2010/EU számú bizottsági rendelet alapján elfogadott 2012. évi CCXVII. törvény ÜHG-egységek értékesítési módjára vonatkozó része meghatározott. Az irányelvben megfogalmazott kötelezettségeket Magyarországnak be kell emelnie a hazai szabályozásába, így azok esetlegesen fellépő negatív hatásai miatti módosításra nincs lehetőség. Az árverezés útján történő értékesítés pozitív hatásai: A Bizottság határozza meg a térítés ellenében kiosztható ÜHG-egységek mennyiségét, ezáltal a térítésmentesen ki nem osztott kibocsátási egységek és az árverezhető légiközlekedési egységek mennyiségét is. Miután évente csökken a térítésmentesen kiosztható kvóták mennyisége, ezáltal növekszik az árverésen értékesíthető mennyiség, amely a központilag meghatározott és elosztott rendszerben biztos és folyamatos bevételeket eredményez. A kötelezően meghatározott értékesítési módszer nagyobb transzparenciát biztosít és garantált az egységek adás-vétele. Az aukció esetleges törlése esetén is biztosított a tervezett mennyiségek további aukciókon való egyenletes értékesítése. A kibocsátási egység, mint forgalomképes vagyoni értékű jog értékesítése a 1031/2010/EU számú bizottsági rendelet értelmében a harmadik kereskedési időszakban (2013-2020) közös aukciós platformon valósul meg. A közös platform pozitív hatásai: A közös platform használatával minimálisra csökkentek az értékesítéshez kapcsolódó adminisztratív terhek. A tőzsde belső felügyelete biztosított, azonban az EU szintű ún. aukciós monitor kinevezése csúszik, így az esetleges hibalehetőségek részben elkerülhetőek, azonban a szabályozás nem teljes még EU szinten. A közös infrastruktúra egyúttal kötöttséget is jelent, de használatával kivédhetők a piaci torzulások, nő a gazdasági hatékonyság, az egyenlő feltételek harmonizált piaci körülményeket biztosítanak a tagállamok számára. A 25. (5) bekezdésében részletezett kategória a jelenlegi helyzetben nem létezik, hiszen nem kerül technikailag értékesíthető kvóta a nemzeti számlára közvetlenül a Bizottság részéről, a miniszter nem rendelkezik annak jóváírásáról. A központi platformon keresztül értékesítendő egységek esetében a jegyzékkezelő nem intézkedik. Lehetséges, hogy e szabályozási részt idővel a gyakorlat alapján tovább lehet egyszerűsíteni. Miután a közös aukciós platform nyílt, átlátható és versenyalapú eljárással kerül kiválasztásra, melyet a tagállamok megállapodásban rögzítenek, így az ebben a bekezdésben foglaltak helytállóak. Az ETS irányelv előírásai az árverezésből származó bevételek felhasználására vonatkozóan kötöttek. Ennek megfelelően a kibocsátási egységek esetében legalább 50%, a légiközlekedés kibocsátási egységei bevételeinek 100%-a zöldítési célokra használható. 9
Költségvetésre gyakorolt hatás: A központi értékesítés biztos és folyamatos bevételt jelent a központi költségvetés számára. A bevétel mértékét a rendszer csak a mennyiségi szabályozással biztosítja, emellett az ártényező labilis. Miután a kvóták esetében tőzsdén forgalmazott vagyoni értékű jogról beszélünk, árfolyamuk rendkívül volatilis az év során, ezért a költségvetési és zöldítési célú bevételek becslése nehéz. Ez befolyásolja az ország versenyképességére gyakorolt hatását is, amely a kvótaárak függvényében romlik vagy javul. A következő években biztosított maradvány felhasználhatóság szintén pozitív költségvetési tényező. Az értékesítésből származó bevételek felhasználására vonatkozó részletszabályok 2013 során elkészülnek, az alacsony kvótaár mellett korlátozottan megvalósítható tagállami felhasználási gyakorlatokra és hazai igényekre építkezve. Jelenleg Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről szóló 2012. évi CCIV. törvény 9. -a rendelkezik a részletekről. 10. A kibocsátás-csökkentési egység és az igazolt kibocsátás-csökkentési egység beszámítása a harmadik kereskedési időszakban: Az EU ETS lehetőséget biztosít a vállalkozások számára JI és CDM projektekből, mint globális és költséghatékony üvegházhatású gáz kibocsátás-csökkentési lehetőségekből származó E U és CE egységek beszámítására hazai célkitűzések teljesítése érdekében. Sőt, nemzetközi megállapodás hiányában a projektalapú tevékenységekben keletkező egységek jelentősen segíthetnek bizonyos lehetséges, az európai ipart érő negatív gazdasági hatások ellensúlyozásában. Ez azonban nagyobb erőfeszítést igényel a megújuló energiaforrásokra vonatkozó célkitűzés teljesítéséhez, és a légszennyezés csökkenése is mérsékeltebb lesz. Végül pedig kiegészíti az EU- ban az innovatív tiszta technológiák hazai terjesztésével és hazai fejlesztésével kapcsolatos erőfeszítéseket nemzetközi kötelezettségek direkt vagy indirekt vállalásával. Ezért százalékos határértéket határoztak meg az üzemeltetőknek az E U és CE egységek szempontjából a visszaadási kötelezettségük teljesítéséhez. A 2013 2020-as időszakban a CDM-hez és JI-hoz történő megfelelő hozzáférés során a 2008 2012 közötti EU ETS kereskedési időszakát is figyelembe vették. Ebben az időszakban a nemzeti kiosztási tervekben a döntések lehetővé tették, hogy a JI-/CDM-egységek EU-s szinten átlagosan több mint 13%-ot tettek (a magyar törvényben az irányelvvel ellentétben maximálják az offset egységeket) ki a megállapított összes kibocsátáshoz képest. Annak köszönhetően, hogy a 2008 2012-es időszakban az egyes jól meghatározott E U és CE egységeket fel lehet használni teljesítésre és át lehet vinni a következő időszakra, az EU ETS 2. kereskedési időszakában érvényes korlátozás a JI/CDM alkalmazását illetően jelentős hatással van a 2012 utáni időszak kvótaáraira. 11. A forgalmi jegyzék: A fejezet állami szervre, az OKTVF-re hárított kötelezettségeket, ami által többletfeladatok jelentkeztek. A forgalmi jegyzék kezelése továbbra is hatósági feladat. 10
Ugyanakkor a rendszer már a korábbi kereskedési időszakban kiépült, emellett a nemzeti és az uniós jegyzék szorosan összekapcsolódott, így az EU ETS harmadik kereskedési időszakában a nemzeti jegyzékkezelő terhei a korábbi időszakhoz képest csökkentek. 12. Az ÜHG-egységek kereskedelmének nyilvánossága: Az 1998. június 25-én elfogadott Aarhusi Egyezmény alapján környezeti információ olyan, bármely formában megjelenő információ, melynek tárgya a környezet elemeinek az állapota; a különböző tevékenységek és intézkedések (a környezetet érintő megállapodások, irányelvek, jogalkotás, tervek és programok), melyek befolyásolják vagy befolyásolhatják a környezeti elemeket; a döntéshozatalban felhasznált költség-haszon; továbbá egyéb gazdasági elemzések és becslések. Az Egyezményben észes valamennyi Fél, így Magyarország is, garantálja a nyilvánosság számára ezen információkhoz való hozzáférés jogát. Követelmény, hogy a tisztségviselők és a hatóságok ((környezetvédelmi hatóságok és minisztériumok (jelenleg a Vidékfejlesztési Minisztérium és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium)) nyújtsanak segítséget és útbaigazítást a nyilvánosságnak a környezeti információhoz való hozzáférésben. Ez két részből áll: egyrészt a hatóságok környezeti információ kérése esetén a nyilvánosság rendelkezésére bocsátják a kért információt (aktív információhoz való jog), másrészt a társadalmat rendszeresen tájékoztatni kell a környezeti információkról (passzív információhoz való jog). Valamennyi, az Egyezményben részes fél megengedheti hatóságainak, hogy az információszolgáltatásért díjat szabjanak ki, amely nem haladhat meg egy ésszerű összeget. A törvény vizsgált 31. -a a passzív információhoz való jogot jelenti. A vizsgált szakasz a környezetvédelmi hatóságra (a továbbiakban: OKTVF) a 31. a) b) és d) pont alapján, illetve a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumra a 31. c) és e) pont alapján ruház feladatokat. A közzététel legáltalánosabb módja a hatóság honlapján való közzététel, melyen keresztül a minisztérium és a környezetvédelmi felügyelőség teljesíti a nyilvánosságra hozatali kötelezettségét. Az intézkedés megvalósításával a közigazgatási szereplők adminisztratív terhei nőnek: az információk feltöltése, tárhely biztosítása, az internetes oldalak folyamatos kezelése és naprakész állapotban tartása folyamatos feladatot ró a hatóságokra. A kötelezettségszegések (mint pl. jelentéstételi kötelezettség elmulasztása vagy a kibocsátási egység visszaadásának elmulasztása) miatt a törvény alapján alkalmazott jogkövetkezmények (31. d) esetén az üzemeltető nevének és a kötelezettségszegés tényének nyilvánosságra hozatala a várható piaci hátrányok miatt visszatartó erejű a kötelezettségszegőre és a többi üzemeltetőre nézve is. Ezáltal várható a jogkövető magatartás kikényszerítése (társadalmi hatás), és közvetetten az ETS kereskedelmi rendszerének megszilárdítása, zökkenőmentes működésének biztosítása, a vállalt klímapolitikai célok biztosabb elérése (természeti, környezeti hatás). 13. Jogkövetkezmények: 11
A kötelezettségek megszegése esetén a rendelkezések egymásra épülő, illetve számos esetben egymással halmazatban álló, egyre súlyosbodó szankciókat helyeznek kilátásba, melynek jelentős hatásai lehetnek több szempontból. A felsorolt szankciókat az OKTVF nem diszkrecionális alapon szabja ki, tehát nem mérlegel, a felsorolt kötelezettségek megszegése, elmulasztása esetén a szankció kiszabása automatikus. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 42. (1) bekezdése szerint Az önálló szabályozó szerv kivételével az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szerv által kiszabott és beszedett bírság, annak késedelmi kamata és pótléka a költségvetési szervnél és területi szerveinél nem használható fel. A beszedett bírság, késedelmi kamat, pótlék az Állam ún. más fejezetbe nem sorolható közvetlen költségvetési bevétele. A fentiek alapján tehát az OKTVF által beszedett bírság nem az OKTVF bevétele, hanem a központi költségvetésé, vagyis e rendelkezéseknek közvetlen hatása van a költségvetés bevételi oldalára. 2012-ben egy üzemeltető esetén került sor ún. többlet-kibocsátási bírság kiszabására az ÜHG- egység visszaadási kötelezettség elmulasztása miatt, amely 9200 EU bevételt hozott a központi költségvetésbe. Ugyanakkor a fenti, rövidtávon pozitív hatás mellett ki kell térni a rendelkezés hosszú távú hatásaira a versenyképességi/foglalkoztatási oldalról. Ismételt kötelezettségszegés esetén ugyanis az OKTVF a tevékenységet korlátozza, felfüggeszti, vagy a kibocsátási engedélyt visszavonja attól függően, hogy mekkora a kötelezettségszegés súlya. A felsorolt szankciók az üzemeltetők tevékenységének ideiglenes / végső esetben teljes leállásával (engedély visszavonásával, illetve légijármű üzembentartók esetén a működési tilalom bevezetésével) járhat az érintett ETS szektorokban. Ennek jelentős negatív hatása lehet az ország versenyképességére az alábbi szempontok miatt: - a tevékenység korlátozása/ felfüggesztése miatt a központi költségvetésnek adóbevétel kieséssel kell számolnia a korlátozás idejére, - főként az energiatermelő szektorokban a lakosság energiaellátása veszélybe kerülhet, az energia-kimaradást az ország kénytelen exportból fedezni, ami drágább, mint a hazai energia, - az intézkedés jelentős negatív hatással van a foglalkoztatottságra létesítmény bezárások esetén, - nem utolsósorban romlik az ország gazdasági megítélése az Európai Unióban. Pozitív hatása a szankció visszatartó ereje miatt jelentős lehet, amennyiben az üzemeltetőket az ETS rendszerrel kapcsolatos adatszolgáltatási, jelentéstételi stb. kötelezettségeik betartására ösztönzi. További pozitív hatás, hogy az egyébként szennyező tevékenység ideiglenes korlátozása/végleges leállása végső soron az üvegházhatású gáz kibocsátás csökkenéséhez vezet. Ezáltal Magyarország nemzetközi és uniós klímapolitikai vállalásait könnyebben tudja elérni. Külön említést érdemel a 34. (1) bekezdés szerinti szankció, mely a bírság megfizetése mellett a kötelezettségszegő üzemeltetőt a kötelezettség teljesítéséig gyakorlatilag likvidálja az ETS kvótapiacáról, mivel kimondja, hogy az üzemeltető nem jogosult ÜHG-egység átruházására, forgalmi jegyzék számláját pedig zárolni kell. Ennek a kvóta piaci árfolyamára kedvező hatása lehet, amennyiben a piacon lévő kvótamennyiség csökken, ezáltal nő a kvóta piaci ára. 12
A 34. (4) bekezdésében foglalt szankció szerint, ha a tárgyévet követő második év április 30-ig az üzemeltető nem adja vissza a hitelesített kibocsátásával megegyező mennyiségű kibocsátási egységet a Magyar Állam részére, a tárgyévet követő harmadik évben a mulasztással érintett mennyiséggel csökkentett ÜHG-egységre lesz csak jogosult, illetve adott üzemeltető automatikusan nem megfelelési státuszba kerül. A jogszabályban foglalt jogkövetkezmények (bírságolás, ezzel párhuzamosan forgalmi jegyzékben lévő számla zárolása, átruházási tilalom, működési tilalom a légijármű üzembetartókra, nyilvánosságra hozatal stb.) indokoltak erre a kötelezettségszegésre, mert a visszaadási kötelezettség az ETS rendszerének egyik fontos eleme, ez az elszámolás alapja. Ez járhat egyrészt az adott üzemeltető üvegházhatású gáz kibocsátásának csökkenésével, mivel kényszeríti a kibocsátás-csökkentésre, melynek egyértelmű a környezetre gyakorolt pozitív hatása. Azonban ha hitelesített kibocsátása meghaladja az így jóváírt kvótamennyiség alapján járó kibocsátást, abban az esetben a kvótapiacról is be tudja szerezni a kibocsátási különbözetre eső kvótát. Ebben az esetben a környezetre gyakorolt pozitív hatás nincs, viszont a kvótabevétel nő. Mivel a kvótabevétel 50%-a a Zöldberuházási endszer céljaira kerül felhasználásra, az intézkedés növeli a zöldgazdaság-fejlesztési forrásokat, a maradék 50%-a pedig a központi költségvetés bevételeit gyarapítja. 14. Felügyeleti díj: A felügyeleti díj minden évben gyarapítja az OKTVF bevételeit, melyből a zöldhatóság az ETS kereskedelmi rendszer működtetésével kapcsolatos tevékenységeit köteles fedezni. A felügyeleti díjat az üzemeltetők az előző évre kiosztott ÜHG-egység mennyiség alapján fizetik minden év február 28-ig. A díjszámítás alapja tehát az előző évben kiosztott ÜHGegység mennyiség (a díj mértéke: ÜHG-egységenként 5 Ft), mely a szennyező fizet elvével összhangban van. Azonban nem világos, hogy mennyivel jár több munkával, adminisztrációs teherrel egy nagyobb kibocsátású létesítmény felügyelete, mint egy kisebbé, mivel ugyanazon mérőeszközöket, nyilvántartó rendszereket használják valamennyi létesítmény esetén. Az intézkedés az üzemeltetőkre nézve jelentős költségtöbblettel jár, mivel kibocsátásaik ötszörösének megfelelő felügyeleti díjat kötelesek fizetni az OKTVF-nek. Az üzemeltetők a kibocsátási egységek közvetlen és közvetett költségeit beépítik az általuk szolgáltatott termék vagy energia árába. Az egyre növekvő energiaárak miatt az intézkedésnek negatív hatása lehet az ország versenyképességére, különösen mivel óriási különbségek vannak az EU-n belül az egyes tagállamok energiaáraiban. Ez egyes ETS szektorokban ösztönző hatással lehet az energiahatékonyság növelésére, a megújuló energiaforrások alkalmazásának szélesebb elterjesztésére. Fentieken túl megfontolandó a jövőben a törvény 35. (3) és (4) bekezdésének esetleges módosítása, amelyek értelmében a bezáró létesítmények (üzemeltetők és légi jármű üzembetartók) a bezárás/beszüntetés bejelentésével egyidejűleg a bezárás évére megállapított felügyeleti díj teljes összegét kötelesek megfizetni. Az ETS Irányelv 10. cikkének (19) bekezdése szerint a működését bezáró létesítmény nem részesülhet térítésmentes kiosztásban, a felügyeleti díj alapja azonban a kiosztott ÜHG-egység. Mindemellett mivel a hatóság az ETS rendszer fenntartására kell, hogy fordítsa az így keletkezett bevételt, az intézkedésnek pozitív környezeti hatása van, és támogatja az ETS rendszer fennmaradását, amellyel hozzájárul a klímapolitikai célok megvalósításához. Sőt mivel az OKTVF e feladatának teljesítését nem a központi költségvetési forrásból 13
finanszírozza, hanem saját tevékenységéből, ezért a rendelkezésnek költségvetési egyenlegjavító hatása is van, és hozzájárul a költségvetés stabilizálásához. Az OKTVF felügyeleti díjból befolyó bevétele a 2013. évben: kb. 66,6 millió Ft, melyet az OKTVF már kiszámlázott az üzemeltetők felé. 2014-ben ez várhatóan kb. 65, 4 millió Ft lesz (ebben az új belépő tartalék kiosztás nincs benne, illetve megjegyzendő, hogy a kibocsátási egység mennyiség pontos meghatározása még folyamatban van a Bizottság által). 15. Nemzetközi jelentéstétel: A cím megtévesztő, mert nem nemzetközi, hanem uniós kötelezettség az ETS rendszer működésével kapcsolatos éves jelentés, melyet az OKTVF készít el a Bizottság által megküldött kérdőív vagy vázlat alapján, és a miniszter küldi meg a Bizottság számára, és az Irányelv 12. cikke szabályozza. Azonban a jelentés a Bizottságtól az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye felé is továbbításra kerül az EU által átdolgozott verzióban és ott is elnyeri értelmét a magyar állam kibocsátási kötelezettségének előrehaladását mérendő. A jelentés Bizottság által meghatározott formátuma azért fontos, mert ezáltal biztosítható, hogy a tagállami jelentések egységes adatokat tartalmazzanak, ezáltal az egyes tagállami, klímapolitikai célok felé tett előrehaladás könnyebben összehasonlítható. Az intézkedés az OKTVF adminisztrációs terheit növeli, mert feltételezi a forgalmi jegyzékkel, a létesítményi kibocsátásokkal, a hitelesítői adatokkal és általában az ETS rendszer gyakorlati működésével kapcsolatos adatok folyamatos és pontos nyilvántartását, rendszerezését. A felügyeleti díjakból és igazgatási szolgáltatási díjakból származó bevétel azonban elegendő forrást kell, hogy biztosítson az OKTVF számára a feladat teljesítéséhez. Mindemellett az intézkedés szükséges abból a szempontból, hogy az éves jelentéseken keresztül a Bizottság értékelhető információkhoz juthat az ETS III. kereskedési időszakban tett újításaival kapcsolatban felmerülő esetleges rendszerhibákról. Az Irányelv 12. cikke szerint a Bizottság információcserét szervez a tagállamok illetékes hatóságai számára a jelentésben foglaltakkal kapcsolatos fejleményekről. Ez az információcsere az ETS rendszer fejlesztéséhez, a kibocsátások pontosabb nyomonkövetéséhez járul hozzá. Ennek pozitív hatása van az ETS rendszer továbbfejlesztésére, ezáltal közvetve a fenntartható fejlődésre, az alacsony kibocsátású gazdaságra való áttérésre globális és uniós szinten is. A rendelkezésnek további pozitív hatásai vannak az uniós kibocsátás-csökkentési célok megvalósítása során, mert a nyomonkövetéssel és üzemeltetői jelentésekkel kapcsolatos tagállami intézkedések Bizottság felé való jelentésével a Bizottság fel tudja mérni a nemzetközi kötelezettségvállalások felé tett előrehaladást uniós és tagállami szinten is. A jelentéstételi kötelezettség teljesítése szükségszerűen feltételezi az üzemeltetői adatszolgáltatás hatékonyságát mind időben, mind pontosságban, melynek megvalósulását az előzőekben tárgyalt szankciók elősegítik. 16. Részvétel az üvegházhatású gázok kibocsátásának 2020-ig tartó csökkentésére irányuló európai uniós erőfeszítésben: 14
Az Erőfeszítés-megosztási rendszer (ESD) az EU ETS-en kívül eső szektorok (épületenergetika, közlekedés, mezőgazdaság, hulladékgazdálkodás és ETS hatálya alá nem tartozó ipari tevékenységek) kibocsátását szabályozza. Az ESD esetén minden egyes tagállam tekintetében a nem ETS szektorokra konkrét számszerű kibocsátási korlátot határoztak meg 2020-ig a 2005-ös bázisadatokhoz képest, úgy, hogy az EU közösség szintjén 10 % kibocsátás-csökkentés valósuljon meg. Az EU ETS rendszerhez hasonlóan, az ESD alá tartozó szektoroknak kötelező kibocsátásaikat nyomon követni, majd a kibocsátásnak megfelelő egységmennyiséget visszaadni az EU-nak. A rendszer 2013. január 1-én indult és az ESD kvótákkal 2013-tól lehet kereskedni. A 10%-os végcél kötelező tagállami célokra lett leosztva, méghozzá nem a csökkentési potenciál, hanem az egy főre eső GDP alapján. Magyarország 10%-os növekedési lehetőséget kapott, amihez képest negyedével elmaradnak 2020-ra várt kibocsátásaink a gazdasági világválság következtében csökkenő kibocsátásokat figyelmen kívül hagyva. Mivel azonban az olcsó és jelentős csökkentési lehetőségek a szegényebb tagállamokban vannak, a tagállamok közti ESD kvótakereskedelem lenne hivatott motiválni, hogy uniós szinten költséghatékony módon valósuljon meg az ESD alatti célkitűzés. A csökkentési lehetőségek nagyrészt az energiahatékonyság terén jelentkeznek, így az ESD potenciálisan ezen cél eléréséhez is jelentős mértékben hozzájárulhat. Az ESD rendszer feladata lenne tehát, hogy biztosítsa az ESD szektor dekarbonizációjának finanszírozását, de jelen pillanatban hatékonyságban nem veszi fel a versenyt az ETS rendszerrel. Ennek egyik fő oka, hogy az EU ETS alatt tőkeerős, hitelképes cégek szerepelnek, s így a kvótakereskedelmi rendszer kellő hatékonysággal irányítja a magántőkét a költséghatékony kibocsátás-csökkentési beruházások megvalósítása felé. Az ESD alatt szereplő szektorok szereplői, különösen az épületállomány esetén, viszont a tőkeerővel, hitelképességgel kismértékben rendelkező lakosság és intézmények. Az ESD alatti, tagállamok közti kvótakereskedelem itt önmagában nem tud sem elégséges nagyságú bevételt és forrást generálni, sem bevonni a magántőkét a finanszírozásba. A megoldást az jelentheti, ha az ESD alatti kvótakereskedelmi rendszer köztes pénzintézeteken keresztül alkalmassá válik a magántőke bevonására és uniós források hatékony lehívására. 17. Záró rendelkezések: A törvény számos kérdést kormányrendeleti szintű szabályozásra utal, amelynek a gyakorlati megvalósítása az, hogy valamennyi ilyen elem egy egységes végrehajtási rendeletben jelenik meg, ellentétben a korábbi, nagyon sok jogszabályt jelentő szabályozással. Ennek persze az is az oka, hogy a jelenlegi szabályozásban számos közvetlenül alkalmazandó európai uniós jogi aktus is van, amelyekre vonatkozóan csak néhány utaló szabályt illetve végrehajtási szabályt kellett beépíteni a hazai jogi környezetbe. A tapasztalatok szerint ez nagyobb fokú felkészültséget és szélesebb körű ismeretanyagot követel meg összességében mind a Minisztériumtól, a hatóságtól, valamint a rendszer többi szereplőjétől, beleértve a cégeket is. Éppen a központosított szabályozás miatt sok esetben a Bizottságtól származó értelmezésre van utalva a Minisztérium, amikor egy-egy szereplő speciális ügyében döntést kell hozni, amely eljárás valamennyi tájékoztatási és közreműködési tevékenységet hosszabbá és komplikáltabbá tesz. 15
Az EU ETS 2. és 3. kereskedési időszaka közötti váltást biztosító átmeneti szabályok hasznosnak bizonyultak, ugyanakkor a hitelesítőkre vonatkozó szabályozási átmenet nem volt egyértelmű, amelyből adódtak problémák. 16
Utólagos hatásvizsgálat 410/2012. (XII. 28.) Korm. rendelet az üvegházhatású gázok közösségi kereskedelmi rendszerében és az erőfeszítés-megosztási határozat végrehajtásában való részvételről szóló 2012. évi CCXVII. törvény végrehajtásának egyes szabályairól 1. A kibocsátások engedélyezése, nyomon követése és jelentése: Az ÜHG-engedélyt a rendelet mellékletében meghatározottak szerint kell igényelni, külön jogszabályban meghatározott igazgatási szolgáltatási díj megfizetése mellett. Tekintettel arra, hogy az ETS rendszer hatálya alá tartozó tevékenység csak ÜHG-engedély birtokában végezhető, az engedély igénylése és a legalább egyszeri díjfizetés nem megkerülhető. A kereskedési időszakok közötti váltás önmagában nem indokolja, hogy az engedély módosítását kérelmezze az üzemeltető, ugyanakkor a 2013-tól kezdődő időszakban új mögöttes jogszabályok vannak, ezért különösen az engedélyekben szereplő hivatkozások miatt a hatóság álláspontja értelmében valamennyi ÜHG-engedélyt módosítani kell. Ez nem felülvizsgálat keretében zajlik, mivel azért az eljárásért díj nem szedhető, és a hatóság e feladattal kapcsolatos többletterheit más forrásból kellene fedezni. Ezért az üzemeltetők kérelmére az ÜHG-engedélyek módosítása jelenleg zajlik. Mivel ez egy plusz adminisztratív terhet jelent a hatóság részére, ezért az engedélyek módosítása várhatóan 2014 elejére zárul csak le. Az engedélyben szereplő egyes adatok változásáról az üzemeltető köteles tájékoztatni a hatóságot. A jogszabályban meghatározott határidő elmulasztása bírság kiszabását eredményezi. Az üzemeltető minden év végéig köteles bejelenteni a miniszter részére, amennyiben olyan lényeges változást tervez végrehajtani a létesítményben, amely a működést vagy kapacitást befolyásolja. Ezt az adatot Magyarország le kell, hogy jelentse a Bizottság felé, és szükség szerint ez már érvényesíthető a következő évi kiosztás során. A légi jármű üzembentartó nyomon követési tervének benyújtása a 601/2012/EU rendelet szerint történik, egyszeri szolgáltatási díj megfizetése mellett. A kis kibocsátó légi jármű üzembentartó nyújthat be egyszerűsített nyomon követési tervet, ugyanakkor ennek nincs külön díjszabása, azaz ez csak adminisztrációs szempontból jelent könnyebbséget számára, pénzügyi szempontból nem. A hitelesített jelentést az üzemeltető és a légi jármű üzembentartó a hatóság által üzemeltetett elektronikus rendszerben nyújtotta be. A rendszer jelenleg fejlesztés alatt áll.. 2. Az ÜHG-egységek nyilvántartása: Az OKTVF, mint a nemzeti forgalmi jegyzék kezelője tarja nyilván, felügyeli és követi nyomon az ÜHG-egységeket. Ez a feladat minimális adminisztratív tehernövekedéssel járt a 17
második kereskedési időszakban, azonban az egységes uniós jegyzékre történt átállás következtében ezek a terhek jelentősen csökkentek a korábbi időszakhoz képest. A nemzeti jegyzékkezelői rendszer az ÜHG-egységeket kezeli, amely dematerializált, immateriális, forgalomképes vagyoni értékű jog, vagyis az állam tulajdonában levő ÜHGegység az állami vagyon részét képezi. 3. Az állami vagyonba tartozó ÜHG-egységekkel való rendelkezés: A jelenleg hatályos szabályozás értelmében az állami vagyonba tartozó ÜHG-egységek (kibocsátási egységek és légiközlekedési kibocsátási egységek) vonatkozásában a miniszter, mint törvényben kijelölt vagyonkezelő vagyonkezelési szerződést köt az MNV Zrt.-vel, amelynek elemeit a rendelet meghatározza. A hatályos szabályozás néhány elemét módosítani szükséges annak érdekében, hogy jobban tükrözze a harmadik kereskedési időszak tényleges gyakorlatát. A harmadik kereskedési időszakban az ÜHG-egységek ingyenes kiosztása nem a nemzeti folyószámláról történik, hanem ún. Európai Uniós kiosztási számlákról, azaz ezek az egységek nem kerülnek állami vagyonkörbe. Hasonló a helyzet az értékesítésre kerülő ÜHG-egységekkel, amelyek értékesítése a magyar állam nevében, de nem az állam által, hanem a Bizottság által központi aukció keretében az európai uniós aukciós számláról történik, előre meghatározott időpontokban és mennyiségekben. Tekintettel arra, hogy itt az értékesítés a magyar állam nevében és megbízásából történik, állami tulajdonról beszélünk, mivel az értékesítési jog a tulajdonosi jogok körébe tartozik, ugyanakkor ezek az egységek soha nem kerülnek a nemzeti folyószámlára, és ezért bizonyos adatszolgáltatási és nyilvántartási kötelezettségek velük kapcsolatban nem merülhetnek fel. A hagyományos értelemben vett vagyonkezelői jog nem értelmezhető továbbá a kvóták tekintetében azért sem, mert a kvóták vagyonkezelése esetében az értékesítési jog áll a középpontban, a nyilvántartási kötelezettség pedig a nemzeti tisztviselőn (jegyzékkezelő, OKTVF) keresztül valósul meg. A szabályozás módosítása nyomán a miniszter nem vagyonkezelő, hanem tulajdonosi joggyakorló lesz az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény értelmében, ezáltal megszűnik a vagyonkezelési szerződés megkötésének kötelezettsége. A miniszter MNV Zrt. és az államháztartásért felelős miniszter felé történő tájékoztatási kötelezettsége pedig olyan adatokra terjed ki, amelyek a harmadik kereskedési időszak feltételezhető gyakorlatának fényében rendelkezésre állnak a Minisztériumban. Fontos kiemelni, hogy a 3. kereskedési időszak európai uniós szabályozása különös tekintettel a kiosztás és az aukcionálás eljárásrendjére nyitva hagyja azt a kérdést, hogy ebben az időszakban az állam nevében aukcionált kvótákon kívül lesznek-e egységek az állam tulajdonában. A bezáró létesítmények és légi jármű üzembentartók esetében ugyanis a jegyzékkezelő lezárja az érintett cégek forgalmi jegyzékben vezetett számláját, ugyanakkor amennyiben azokon pozitív egyenleg maradna, felhívja az érintett számlatulajdonost arra, hogy jelöljön meg egy jogutód számlát, ahová az egységek átvezethetők. Amennyiben ez nem történik meg, úgy ezek az egységek a nemzeti folyószámlára kerülhetnek. Elvben fennáll tehát a lehetősége annak, hogy a nemzeti folyószámlán ÜHG-egységek legyenek, ugyanakkor nem világos, hogy ezek felett az állam hogyan rendelkezhet. A szabályozásnak tehát 18
rugalmasnak kell maradnia annyira, hogy amennyiben így vagy egyéb jelenleg nem látható módon ÜHG-egységek kerülnek a nemzeti folyószámlára, az államnak legyen joga az ezek felett való rendelkezésre, amennyiben ezt az európai uniós szabályozás lehetővé teszi. 4. A kibocsátási egységek térítésmentes kiosztása új belépők részére: Az új belépő kérelmek benyújtásának megváltozott szabályozása várhatóan kiegyensúlyozottabbá teszi a Minisztériumnak a kérelmek elbírálásával kapcsolatos munkaterhét. A korábbi években ugyanis évente egy meghatározott időszakban kellett a kérelmeket benyújtani, és az elbírálásra arányaiban rövid idő állt rendelkezésre. 2013-tól a benyújtott kérelmek ellenőrzése, a számítások elvégzése egész évben folyamatosan történik, a kérelmek benyújtásának ütemében. A jelenlegi szabályozás nem kezeli azt a kérdést, hogy a hiánypótlásra való felhívás esetén a Minisztérium nem tudja teljesíteni a kérelem 15 napon belül történő továbbítását a Bizottság felé. Ezért a szabályozást módosítani szükséges úgy, hogy a hiánypótlás ideje nem számít bele a 15 napos határidőbe. Jelenleg Magyarországon nem állnak rendelkezésre akkreditált hitelesítők, ennek hiányában az új belépők nem tudják benyújtani kérelmüket. A Nemzeti Akkreditáló Testület (a továbbiakban: NAT) felkészült az akkreditálási kérelmek befogadására, ennek jogszabályi és intézményi feltételei fennállnak. Az akkreditálási eljárás folyamata minimum 6 hónapot vesz igénybe a vonatkozó jogszabály szerint, amelynek részét kell, hogy képezze a hitelesítő szervezetnél végzett helyszíni szemle a hitelesítési tevékenység végzése közben. Ennek időpontja, valamint az Európai Akkreditálási Együttműködés megfelelő testülete által a NAT vizsgálatának befejezése a jelenlegi vizsgálatok szerint azt eredményezi, hogy akkreditált hitelesítők várhatóan 2014. első negyedévében állnak majd rendelkezésre. Fontos kiemelni, hogy az új belépő kérelmek benyújtására az üzemszerű működés megkezdésétől vagy a kapacitásnövekedéstől számítva egy év áll rendelkezésre, ezért az akkreditált hitelesítők hiánya nem eredményezi azt, hogy a potenciális új belépők nem tudják benyújtani a kérelmüket, ugyanakkor a beérkezési sorrend szerinti elbírálás miatt hátrányt szenvedhetnek. Tekintettel azonban arra, hogy jelenleg nincs kialakult gyakorlat az új belépő kérelmek Bizottság általi jóváhagyására, továbbá a Bizottság egyelőre nem tudja befogadni az új belépő kérelmeket, jelenleg semmilyen hátrány nem érheti a magyarországi létesítményeket. A szabályozás módosításával az átmeneti időszak kezelhetővé válik. Az érkezési sorrend szerinti elbírálás konkrét hatásai csak akkor látszanak majd, ha megkezdődik a kérelmek Bizottság általi befogadása és jóváhagyása, és kialakul az erre vonatkozó uniós rendszer. 5. A létesítmény működésében bekövetkező változások: A második kereskedési időszakban nem befolyásolták jelentősen a létesítmények működésében bekövetkező változások a kiosztást. Csak abban az esetben módosult a bázisévhez képest az adott létesítmény számára kiosztandó egységmennyiség, ha az bezárt vagy jelentős kapacitásbővítésen esett át. A 2013-ban kezdődött harmadik kereskedési időszak során azonban már nem csak a fent említett változások befolyásolják az évente 19
kiosztható mennyiséget, hanem a jelentős kapacitáscsökkentés, beszüntetés és felfüggesztés is. E fenti változások a kibocsátási egységekre vonatkozó harmonizált ingyenes kiosztás uniós szintű átmeneti szabályainak az ETS Irányelv 10a. cikke értelmében történő meghatározásáról szóló 2011/278/EU bizottsági határozat alapján kerültek beépítésre a rendeletbe. A kapacitást bővítő és új belépő létesítmények az előző időszakhoz képest nem évente, hanem folyamatosan nyújtják be a kérelmeiket. A jelentős kapacitáscsökkentés, beszüntetés és felfüggesztés hatására kevesebb egységet kapnak a létesítmények a bázisév alapján megállapított kibocsátásokhoz képest. Ez a létesítmények számára gazdasági szempontból negatív hatás, mert eddig a megfelelésre fel nem használt egységeiket eladhatták, ami jelentős bevételekhez juttatta az üzemeltetőket, és megkönnyítette a kibocsátás-csökkentési vállalások eléréséhez szükséges források előteremtését. Azonban 2013-tól ez már nem valósítható meg, így megnehezíti a nehéz gazdasági helyzetben levő létesítmények fennmaradását, amelyek eddig a gazdasági válság okozta túlkvótásítás következtében nem rendelkeztek megfelelő ösztönzővel. A megfelelésre fel nem használt egységeket a létesítmények használhatnák kibocsátáscsökkenéssel járó fejlesztések, beruházások finanszírozására, azonban tanulmányok szerint a magyarországi létesítmények többsége inkább a főmérleg javítására használja az egységek eladásából származó bevételeit. Ezzel azonban éppen az EU ETS fő célját, a közgazdasági alapokra helyezett ÜHG kibocsátás-csökkentést nem valósítják meg a hazai üzemeltetők. Környezetre gyakorolt hatása összességében tehát nem javult jelentősen a rendelkezéssel, de elképzelhető, hogy a fent említett hozzáállás változik a kevesebb kapott kvóta miatti kényszer hatására. Az új rendelkezések nemcsak szigorítást, hanem egyes esetekben könnyítéseket is tartalmaznak. A bezárás bejelentésének határideje hosszabb lett, így az üzemeltetőknek több idejük van a tevékenységüket igazoló hitelesített jelentés benyújtására, ami megkíméli őket a késedelem miatti bírságoktól. A létesítmény működésében bekövetkező változásoknak vannak pozitív és negatív hatásai is, de összességében elmondható, hogy a rendszer a módosítások hatására igazságosabb lett. 6. A kibocsátás-csökkentési egység (ERU) és az igazolt kibocsátás-csökkentési egység (CER) beszámítása: Az EU ETS lehetőséget biztosít a vállalkozások számára JI és CDM projektekből, mint globális és költséghatékony üvegházhatású gáz kibocsátás-csökkentési lehetőségekből származó E U és CE egységek beszámítására hazai célkitűzések teljesítése érdekében. Sőt, nemzetközi megállapodás hiányában a projektalapú tevékenységekben keletkező egységek jelentősen segíthetnek bizonyos lehetséges, az európai ipart érő negatív gazdasági hatások ellensúlyozásában. Ez azonban nagyobb erőfeszítést igényel a megújuló energiaforrásokra vonatkozó célkitűzés teljesítéséhez, és a légszennyezés csökkenése is mérsékeltebb lesz. Végül pedig kiegészíti az EU-ban az innovatív tiszta technológiák hazai terjesztésével és hazai fejlesztésével kapcsolatos erőfeszítéseket nemzetközi kötelezettségek direkt vagy indirekt vállalásával. 20