A C-306/97. számú ügy Coillte Teoranta Connemara Machine Turf Co. Ltd ellen (a Hight Court (Írország) előzetes döntéshozatal iránti kérelme) Áru beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződés Az ajánlatkérő fogalma Az ítélet összefoglalása A törvényhozások közelítése Az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása A 77/62/EGK irányelv Az ajánlatkérő A közjogi jogi személlyel egyenértékű intézmény A 77/6/EGK irányelv I.sz. melléklete Azon közhatalmi szervek, amelyeknek az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződései állami felügyelet alatt állnak (77/62/EGK tanácsi irányelv 1. cikk (b) bekezdés, és I. melléklet VI. pont) Egy olyan intézmény, mint amilyen a Coillte Teoranta (Erdőgazdálkodási Hivatal) az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 77/62/EGK tanácsi irányelv 1. cikk b) alpontja értelmében vett ajánlatkérőnek minősül. Egy olyan intézmény, amely jogi személyiséggel van ellátva, és nem köt az állam, vagy egy önkormányzat terhére közbeszerzési szerződéseket, nem tekinthető államinak, vagy önkormányzatinak, de a 77/62/EGK irányelv (Írország) 1. cikk b) alpontja és az I. melléklet VI. pontja rendelkezéseinek összevetése értelmében, közjogi jogi személyekkel egyenértékű szervnek minősül, mivel az állam legalább közvetett módon ellenőrzést gyakorolhat az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása során. A C-306/97. sz. ügyben A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács) 1998. december 17. a Bírósághoz a High Court (Írország) által az EGK-Szerződés 177. cikke értelmében benyújtott, az e bíróság előtt Connemara Machine Turf Co. Ltd Az eljárás nyelve: angol. 1
és Coillte Teoranta, között folyamatban lévő eljárásban az 1976. december 21-i, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 77/62/EGK számú irányelvének 1. cikke, (HL 1977. L 13. sz., 1. o.), módosítva a Tanács 1988. március 22-i, 88/295/EGK tanácsi irányelve által, valamint az 1993. június 14-i, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 93/36/EGK tanácsi irányelvének (HL L 199. sz., 1. o.) értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában A BÍRÓSÁG (ötödik tanács), tagjai: J.-P. Puissochet tanácselnök, P. Jann (előadó), J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann és M. Wathelet, bírák, főügyész: S. Alber hivatalvezető: H. von Holstein, hivatalvezető helyettes figyelembe véve a benyújtott írásbeli beadványokat: Philip Lee és Lee M cevoy sollicitor-ok által, a Connemara Machine Turf Co. Ltd nevében, Denis Cagney solicitor megbízásából, Philippa Watson ügyvéd által, a Coillte Teoranta nevében, M ichael A. Buckley, Chief State Solicitor által, tisztviselői minőségében, Patrick Mooney BL támogatásával, az ír kormány nevében, John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor által, tisztviselői minőségében, Paul Lasok, QC, és Rhodri Williams ügyvéd támogatásával, az Egyesült Királyság kormányának nevében, Richard Wainwright fő-jogtanácsos által, tisztviselői minőségében, az Európai Közösségek Bizottsága nevében, a bírósági tárgyalásra tekintettel, meghallgatva a Bill Shipsey, SC, és Philip Lee ügyvéd által képviselt Connemara Machine Turf Co. Ltd, és a Philippa Watson által képviselt Coillte Teoranta, valamint a Donal O Donnel, SC, segítségével M ichael A. Buckley által képviselt ír kormány, és a tisztviselői minőségében 2
eljáró Phillipe Lalliot, a Külügymisztérium jogi ügyekért felelős külügyi titkára által képviselt francia kormány, továbbá a Paul Lasok és Rhodri Williams által képviselt Egyesült Királyság kormánya, és a Richard Wainwright által képviselt Bizottságnak az 1998. május 28-i tárgyaláson előadott beszámolóit, meghallgatva a főügyész 1998. július 16-i tárgyaláson előadott következtetéseit, meghozta a következő ítéletet Indokolás 1. A High Court 1997. május 29-i ítéletében, melyet a Bíróságnál ugyanazon év szeptember 2-án jegyeztek be, az EGK-Szerződés 177. cikke értelmében kettő, az 1976. december 21-i, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 77/62/EGK tanácsi irányelvének 1. cikke, (HL 1977. L 13. sz., 1. o.), módosítva az 1988. március 22-i, 88/295/EGK tanácsi irányelve által, valamint az 1993. június 14-i, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 93/36/EGK tanácsi irányelvének (HL L 199. sz., 1. o.) értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérdést terjesztett elő. 2. Ezen kérdések egy olyan perben merültek fel, amelyben a Connemara Machine Turf Co. Ltd (a továbbiakban: Connemara ), egy gépesített tőzegkitermeléssel, és kémiai trágya értékesítésével foglalkozó, ír jog szerinti társaság került szembe a Coillte Teoranta-val (a továbbiakban: Erdőgazdálkodási Hivatal), az ezen utóbbi által odaítélt két darab, áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződés okán. 3. 1994-ig az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélését a Közösségen belül a 77/62/EGK irányelv szabályozta, amelyet a 88/295/EGK irányelv módosított. 4. A 77/62/EGK irányelv, 1. cikkében így határozza meg az ajánlatkérő fogalmát: Jelen irányelv értelmében: b) ajánlatkérőnek kell tekinteni az államot, az önkormányzatokat, és a közjogi jogi személyeket, vagy azon tagállamokban amelyekben ez a fogalom nem ismert, az I. számú mellékletben felsorolt egyenértékű intézményeket; 3
5. A 77/62/EGK irányelv I. mellékletének VI. pontjában fel van sorolva Írországra vonatkozóan is, hogy a más egyenértékű szervek azon más közhatalmi szervek, amelyek esetében az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések állami ellenőrzés alatt állnak. 6. A 93/36/EGK irányelv hatályon kívül helyezte a 77/62/EGK irányelvet. Annak rendelkezéseit legkésőbb 1994. június 14-ig kellett átvennie a nemzeti jognak, amit Írország eddig a határidőig nem tett meg. 7. Ez az irányelv az 1. cikkében arról rendelkezik, hogy: Jelen irányelv végett: b)»ajánlattevő«-nek értendő: az állam, az önkormányzatok, a közjogi szervezetek, és az ezen önkormányzatok vagy közjogi szervezetek által létrehozott társaságok.»közjogi szervezet«alatt értendő minden intézmény: amelyet kifejezetten a közérdek szükségleteinek kielégítésére hoztak létre, ipari és kereskedelmi célzattól eltérő jelleggel és jogi személyiséggel van felruházva és amelynek tevékenységét nagyrészben az állam, önkormányzatok, vagy más közjogi szervek finanszírozzák, vagy irányítása ezek ellenőrzése alatt áll, vagy olyan közhatalmi szerv, amelynek irányításában, vagy felügyeletében több, mint a tagok felét az állam, az önkormányzatok, vagy más közjogi szervezetek nevezték ki 8. Az Erdőgazdálkodási Hivatal magánjogi társaság formájában történő létrehozásáról az 1988-as Irish Forestry Act 9. cikke rendelkezik (1988-as ír erdészeti törvény, a továbbiakban: törvény ). 4
9. E törvény értelmében, ennek a Hivatalnak a célja, hogy kereskedelmi alapon folytatott erdőművelési és kapcsolódó tevékenységeket végezzen, és az ezen szektorban fennálló szokásoknak megfelelően, erdészeti ipart hozzon létre és tartson fenn oly módon, hogy másokkal együtt ezen célokkal összeegyeztethető tevékenységben vesz részt. 10. Az Erdőgazdálkodási Hivatal feladata azon kívül, hogy tizenkettő nemzeti park tulajdonosa, amelyekbe a belépés ingyenes, az alapszabálya 3. cikke (14) bekezdése alapján magában foglalja pihenési, sport, nevelési, tudományos és kulturális létesítmények üzemben tartását is. 11. Az ír kormány körülbelül 700 millió IRL értékben ruházott át az Erdőgazdálkodási Hivatalra földterületeket és más javakat. Ezen javak ellenértékeként, az Erdőgazdálkodási Hivatal részvényeket bocsátott ki a Pénzügyminiszter javára, aki így főrészvényessé vált. 12. Az Erdőgazdálkodási Hivatal felépítését illetően, a törvényből és az alapszabályából egyaránt következik, hogy azt az Energetikai miniszter alapította (a továbbiakban: miniszter), és hogy az alapszabályát és annak minden változását neki kell jóváhagynia (11. és 15. sz. cikk), valamint hogy a chairman (elnök) és más igazgatók kinevezését és javadalmazását ő határozza meg [15. cikk, (2) bekezdés, b) és d) alpont], továbbá a first Chief Executive t (legfőbb főigazgató) a miniszter nevezi ki, és az az ő általa meghatározott módon végzi tevékenységét (35. cikk), illetve az Erdőgazdálkodási Hivatal pénzügyi ellenőreinek kinevezését a miniszternek kell jóváhagynia [15. cikk, (2) bekezdés, e) alpont], valamint, hogy az adott Hivatalnak tiszteletben kell tartania az állami irányítást és a javadalmazásra, illetve kártérítésre és a tisztviselők munkafeltételeire vonatkozó miniszteri irányelveket (36. cikk). A miniszter bizonyos döntéseit a Pénzügyminiszternek el kell fogadnia. 13. Ezen ügyigazgatások során, az Erdőgazdálkodási Hivatalnak figyelembe kell vennie a következő előírásokat: a miniszter adhat írásbeli utasításokat a fő állami politikai irányvonal követése céljából, az erdészeti tevékenységekre, a meghatározott szolgáltatások és létesítmények üzemben tartására, vagy fenntartására, és a különleges felhasználású meghatározott földterületek fenntartására és használatára vonatkozóan (a törvény 38. cikke); az Erdőgazdálkodási Hivatal köteles konzultálni a Pénzügyminiszterrel, bizonyos sajátos jelentőségű területeken folyó erdészeti tevékenységeket illetően (13. cikk); az Erdőgazdálkodási Hivatalnak minden évben egy fölvásárlási és eladási programra vonatkozó javaslatot kell tennie a miniszternek (14. cikk); leányvállalatok alapítását és megszerzését a miniszternek jóvá kell hagynia [15. cikk, (2) bekezdés, g) alpont]; általános közgyűlést kell tartani, amennyiben azt a két miniszter javasolja (alapszabály 15. pont), és az Erdőgazdálkodási Hivatal éves beszámolóját és könyvvizsgálói jelentését az ír Parlamentnek kell bemutatni (a törvény 30. és 31. cikke). 5
14. A finanszírozást illetően, az érdemleges rendelkezésekből az következik, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatal alaptőkéjét a Pénzügyminiszternek kell jóváhagynia (a törvény 10. cikke). Az Erdőgazdálkodási Hivatalnak csak a miniszter egyetértésével van felhatalmazása kölcsön felvételére (24. cikk) mindaddig, amíg a Pénzügyminiszter garantálni tudja valamennyi kölcsönösszeg visszatérítését (25. cikk). A Hivatal 250.000 IRL t meg nem haladó összeget fektethet be más társaságok ellenőrzésébe. A miniszter engedélyével ez az összeg megnövelhető, a Pénzügyminiszter egyetértése mellett [15. cikk, (2) bekezdés, h) alpont]. Másfelől ez utóbbi különböző összegeket bocsáthat az Erdőgazdálkodási Hivatal rendelkezésére, sajátos feltételek és célok esetén. 15. 1993. március 12-én és 1994. március 10-én az Erdőgazdálkodási Hivatal pályázatot bocsátott ki kiemelt minőségű trágya beszerzésére, mindkét esetben 200.000,- ECU-ig terjedően, az Európai Közösségek Hivatalos lapjában történő hirdetmény közzététele nélkül. 16. A két pályázatban Connemara is ajánlatot tett, de pályázatát nem fogadták el. 17. 1994. június 21-én, Connemara azt kérte a High Court-tól, hogy döntse el, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatal ajánlati felhívása és a szerződések megkötése ellentétes volt-e s 77/62/EGK irányelvvel. Az Erdőgazdálkodási Hivatal ezzel szemben azt állította, hogy ő nem az ezen irányelv értelmében vett ajánlatkérőnek minősül. 18. Ezen körülmények között, a High Court a következő előzetes döntéshozatal iránti kérdéseket tette fel a Bíróságnak: 1) Az alperesi társaság az 1976. december 21-i 77/62/EGK tanácsi irányelv 1. cikk b) alpontjában alkalmazott fogalom értelmében vett ajánlatkérő nek minősüle? 2) Az alperesi társaság az 1993. június 14-i 93/36/EGK tanácsi irányelv 1. cikk b) alpontjában alkalmazott fogalom értelmében vett ajánlatkérő nek minősül-e? 19. Connermara és a Bizottság úgy értékeli, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatal alapszabályában rögzített különböző rendelkezések összevetésének hatásaként, azt az állam alá rendeltnek kell tekinteni, abban az értelemben, ahogyan azt a Bíróság 31/87. sz. Beentjes ügyben 1988. szeptember 22-én hozott ítéletében (EBHT 4635. o.) meghatározta. 20. Ebben az ítéletben a Bíróságnak működési szempontból kellett az 1971. július 26-i,az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 71/305/EGK tanácsi irányelv (HL L 185. sz., 5. o.) értelmében vett állam fogalmat értelmezni, mely ajánlatkérő fogalmának ugyanazt a meghatározását 6
tartalmazta, mint a 77/62/EGK irányelv. Ezen értelmezésnek megfelelően, egy olyan szervet, amelynek összetételét és feladatait törvény határozza meg, és erősen függ a közhatalomtól, az állam alá rendeltnek kell tekinteni, akkor is ha formálisan nem képezi annak részét. 21. Másfelől, Connemara és a Bizottság úgy vélik, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatal akár tekinthető olyan más, a 77/62/EGK irányelv I. mellékletének VI. pontja értelmében vett közhatalmi szervnek is, amely áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződései állami kontrol alatt állnak,. 22. Az ír kormány és az Erdőgazdálkodási Hivatal ellenben úgy gondolja, hogy ez utóbbi nem minősül sem a 77/62/EGK sem a 93/36/EGK irányelv értelmében vett ajánlatkérőnek. 23. Az Erdőgazdálkodási Hivatal, e szerint egy magánvállalat, amely a Companies Act (társasági törvény) rendelkezéseinek van alárendelve. Tehát, egy államhoz tartozó kereskedelmi vállalat. Az Erdőgazdálkodási Hivatal felelős személyeinek kinevezésére és javadalmazására és annak politikai irányvonala meghatározására vonatkozó hatáskör nem szélesebb annál, mint ami egy majdnem teljes egészében egy részvényes tulajdonában álló magánjogi társaság alapszabályában van meghatározva. Ellenben a tevékenység általános igazgatása független módon biztosított, és az államnak nincs semmilyen befolyása a szerződések odaítélésére. 24. A francia és az Egyesült Királyság kormánya, annak kiderítésére koncentrálják megfigyeléseiket, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatal a 93/36/EGK irányelv 1. cikk b) alpontja értelmében közjogi szervnek minősül-e. 25. Bevezetésként megállapítandó, hogy az adott eset tényei csak a 77/62/EGK irányelvet érintik. Valóban, a pályázat kiírásakor és a kérdéses szerződések megkötésének időpontjában, a 93/36/EGK irányelv átvételére nyújtott határidő még nem járt le, és Írország még nem fogott hozzá az átvételhez. 26. Ebből következik, hogy a Bíróságnak csak arra a kérdésre kell korlátozódnia, hogy egy olyan intézmény, mint az Erdőgazdálkodási Hivatal, a 77/62/EGK irányelv értelmében ajánlatkérőnek minősül-e. 27. Ezzel szemben, ideje megállapítani, hogy ellentétben a hivatkozott Beentjes ítéletben szereplő szervvel, az Erdőgazdálkodási Hivatal jogi személyiséggel rendelkezik. Egyébként állandó, hogy nem az állam vagy egy önkormányzat terhére köt közbeszerzési szerződéseket. 28. Ezen feltételek mellett, az Erdőgazdálkodási Hivatal nem tekinthető államinak, vagy önkormányzatinak a 77/62/EGK irányelv 1. cikk b) alpontja értelmében. Mindazonáltal 7
még megválaszolandó, hogy a 77/62/EGK irányelv I. mellékletében felsorolt közjogi jogi személyekkel egyenértékű intézmények közé tartozik-e. 29. Írország esetében, ez a melléklet azokat az ajánlatkérőket jelöli meg, amelyek olyan közhatalmi szerveket, melyeknek áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződései állami ellenőrzés alatt állnak. 30. Emlékeznünk kell arra, hogy az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések közösségi szintű koordinációjának célja, megelőzni az áruk szabad áramlásának akadályozását. 31. Azért, hogy az szabad áramlás alapelve teljes mértékben érvényesüljön, az ajánlatkérő fogalmának gyakorlati értelmezést kell kapnia (lásd, ebben az értelemben az 1998. november 10-i, C-360/96. sz. BFI Holding ítéletet, EBHT, I-6821. o., 62. pont) 32. Ezt illetően, fontos hangsúlyozni, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatalt az állam hozta létre, és egy meghatározott küldetést bízott rá, amely főként a nemzeti parkok, valamint az erdészeti ipar fenntartásából, illetve a különböző közérdekű intézmények üzemben tartásából áll. 33. Azonkívül a miniszternek hatalmában áll az Erdőgazdálkodási Hivatalnak utasításokat adni, különösen a az erdészeti tevékenységekre, vagy a meghatározott intézmények vagy szolgálatok üzemben tartására vonatkozó fő állami politikai irányvonal tiszteletben tartására kötelezés érdekében, továbbá a miniszternek és a Pénzügyminiszternek megadott pénzügyi hatáskör, lehetőséget nyújt az államnak, az Erdőgazdálkodási Hivatal gazdasági tevékenységének ellenőrizésére. 34. Ebből következik, hogy ha igaz az, hogy egyetlen rendelkezés sem határozza meg kifejezetten, hogy az állami ellenőrzés csak az Erdőgazdálkodási Hivatal áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződéskötéseire terjed ki, úgy az állam legalább közvetett kontrolt gyakorolhat. 35. Az előbbiből következik, hogy az Erdőgazdálkodási Hivatalt a 77/62/EGK irányelv I. melléklete VI. pontjának értelmében úgy kell tekinteni, mint egy olyan közhatalmi szervet, amelynek az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződései állami felügyelet alatt állnak. 36. Ebből adódóan azt a válasz az előzetes döntéshozatal iránti kérdésekre, hogy egy olyan intézmény, mint az Erdőgazdálkodási Hivatal, a 88/295/EGK irányelvvel módosított 77/62/EGK irányelv 1. cikk b) alpontja értelmében vett ajánlatkérőnek minősül. A költségekről 8
37. A Bíróságnak észrevételt tevő ír, francia kormány és az Egyesült Királyság kormánya, valamint az Európai Közösségek Bizottsága által felmutatott költségek nem képezhetik visszatérítés tárgyát. A felek tekintetében pedig, az eljárás egy, a nemzeti joghatóság előtt felmerült ügyet takar, így ez utóbbinak kell döntenie a költségekről. a fenti indokok alapján A BÍRÓSÁG (ötödik tanács) a High Court 1997. május 29-i végzésével hozzá intézett kérdésére válaszolva a következőképpen határozott: Egy olyan intézmény, mint amilyen a Coillte Teoranta az 1988. március 22-i 88/295/EGK tanácsi irányelv által módosított, 1976. december 21-i, az áruk beszerzésére irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása koordinációjára irányuló 77/62/EGK tanácsi irányelv 1. cikk b) alpontja értelmében vett ajánlatkérőnek minősül. Puissochet Jann Moitinho de Almeida Gulmann Wathelet Kihirdetve Luxembourgban, az 1998. december 17-i nyilvános ülésen. hivatalvezető az ötödik tanács elnöke R. Grass J. P. Puissochet 9