Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék JOGORVOSLAT A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁSBAN TDK dolgozat Szerző: Klemm Dávid J-405 Konzulens: Prof. Dr. Paulovics Anita egyetemi tanár Miskolc 2011
Tartalomjegyzék Bevezetés 3 1. A jogorvoslatok kialakulása a hazai közigazgatási jogban 4 1.1. A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk 4 1.2. A pénzügyi közigazgatási bíróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikk 4 1.3. A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság 5 1.4. A közigazgatás egyszerűsítéséről szóló törvény jelentősége 7 1.5. Az 1929. évi XXX. törvénycikk 9 1.6. A Valló-féle törvénytervezet 11 1.7. A közigazgatási bíráskodás megszüntetése 14 1.8. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény 14 1.9. Az 1981. évi I. törvény 17 2. Hatályos szabályozás 21 2.1. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény 21 2.1.1. A Ket. jogorvoslati rendszere 22 2.1.2. Jogorvoslati eljárások kérelem alapján 23 Fellebbezés 23 Bírósági felülvizsgálat 26 Újrafelvételi eljárás 27 2.1.3. Hivatalból lefolytatható döntés-felülvizsgálati eljárások 28 A döntés módosítása vagy visszavonása 28 Felügyeleti eljárás 29 A határozat felülvizsgálata az Alkotmánybíróság határozata alapján 30 Ügyészi intézkedés 30 2.2. Jogerő a közigazgatásban 31 2.2.1. Az alaki jogerő 31 1
2.2.2. Az anyagi jogerő 33 2.3. A jogorvoslathoz való jog alkotmányos kérdései 33 2.3.1. A jogorvoslathoz való jog az Alkotmánybíróság értelmezésében 34 2.3.2. A jogorvoslathoz való jog az új Alaptörvényben 35 3. Összegzés 36 Zárszó 37 Felhasznált irodalom 38 Jogszabályok 40 2
Bevezetés A közigazgatási hatósági jogalkalmazás során keletkező jogviszonyok alanyai nem mellérendeltek. A jogviszony egyik oldalán az alany mindig az állam nevében eljáró közigazgatási szerv, míg a másik alany a közigazgatási szervezeti rendszeren kívülálló személy, vagy szerv, az ügyfél. A közigazgatási szerv a hatósági jogalkalmazás keretében közhatalommal rendelkezik, azaz döntéseit önkéntes teljesítés hiányában kikényszerítheti. A közhatalom erős jogosítvány az eljáró szerv oldalán, ezért fontos annak garantálása, hogy a hatóság közhatalmával ne élhessen vissza. Ez a törvényesség követelményének alapvető feltétele, a közigazgatás törvényessége pedig a jogállam egyik elengedhetetlen feltétele. A közigazgatási eljárásban a jogorvoslati rendszer a legfontosabb biztosítéka annak, hogy a közigazgatási döntések hibái esetén az érintett (ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevője) a hibás döntés orvoslását kezdeményezhesse és jogorvoslati kérelme alapján a jogszabálysértő döntések korrigálásra kerüljenek. Ez volt az egyik indoka annak, hogy a közigazgatási eljárás általános szabályozása történetileg elsőként a jogorvoslati szakaszra vonatkozóan alakult ki. Fontos ugyanakkor az is, hogy a közigazgatási szervek törvénysértésének kiküszöbölésére a jogorvoslat fontos, de nem kizárólagos eszköz. A közigazgatás törvényességét hivatott biztosítani a közigazgatási szervezeti rendszeren belül az irányítás és a felügyelet jogintézménye. A jogorvoslatok fontosságát, magát a jogorvoslathoz való jogot az 1949. évi XX. törvény is kiemelten rögzíti, miszerint: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 1 A jogorvoslathoz való jog azonban nem 1949-ben került be az Alkotmány szövegébe, hanem jóval később, a rendszerváltás eredményeként. Az 1989. évi XXXI. alkotmánymódosító törvény jelentős mértékben átalakította az Alkotmány szövegét. Ennek eredményeként bekerült az Alkotmányba ez a rendelkezés, tehát alkotmányos követelményként jelenik meg a közigazgatási aktusok jogszerűsége és szakszerűsége, melynek biztosítása az állam kötelessége. 1 1949: XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya 57. (5) 3
Hatályos jogunkban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) határozza meg az ügyfelek számára, milyen jogorvoslatokkal élhetnek közigazgatási ügyekben. Magyarországon a XX. század előtt a közigazgatási eljárás szabályai nem voltak egységesen szabályozva az igazgatási ágak sokszínűsége miatt. 1. A jogorvoslatok kialakulása a hazai közigazgatási jogban 1.1. A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk Az 1869. évi IV. törvénycikk 1. -a kimondja: Az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak. A törvénycikkben megjelenik a hatalommegosztás eszmerendszere, melynek klasszikus kifejtése Montesquieu nevéhez fűződik, és melyet A törvények szelleméről című művében fektetett le. A törvény megszületésekor kizárólag polgári és büntető bíróságok léteztek, a közigazgatási bíróságok később alakultak ki. 2 A törvénycikk előremutató volt abban a tekintetben is, hogy a fentebb említetteken túl a 19. -ával a közigazgatást a törvények alá rendelte: A bíró a törvények, a törvény alapján keletkezett s kihirdetett rendeletek s a törvényerejű szokás szerint tartozik eljárni és ítélni. 3 Kiemelendő még, hogy a törvénycikk 25. -a az igazságügyi minisztériumot bízza meg a bárminemű bíróságok és közigazgatási hatóságok között felmerült hatásköri összeütközések rendezésével. Ezen hatásköri viták eldöntésének pártatlansága a minisztérium részéről megkérdőjelezhető. 1.2. A pénzügyi közigazgatási bíróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikk A törvénycikk egy budapesti székhelyű, önálló pénzügyi bíróság felállítását rendelte el. Legfőbb újítása, hogy meghatározott ügykörökben a közigazgatási döntés ellen először lehetett bírói felülvizsgálattal élni, tehát először mondta ki a végrehajtás 2 Paulovics Anita: Jogorvoslat és jogerő a magyar közigazgatási jogban. Jogtudományi közlöny, 2009./9. 357. 3 Stipta István: A magyar bírósági rendszer története. Debrecen: Multiplex Media Debrecen University Press, 1997. 141. 4
bírói kontrolljának elvét. 4 A bíróság legfelsőbb fellebbezési fórumként működött, az ítélet tartalma kötelezte az érintetteket, az ellen jogorvoslattal élni tovább nem lehetett. Elnöke a királyi Kúria elnökével egyenlő ranggal rendelkezett, valamint bírái is ezen szerv bíráival egyenlő rangot kaptak. A bíróság létszámát a törvénycikk nem szabályozta, hanem egy két éves átmeneti időintervallumot állapított meg, amely letelte után, a tényleges ügyforgalom kialakulását figyelembe véve a pénzügyminiszter nyújt be előterjesztést a kérdésről. A bíróság elnökét és a bírákat a pénzügyminiszter javaslatára a király nevezte ki. Az eljárásra az írásbeliség volt jellemző, nem csupán megsemmisítő jogkörrel bírt a bíróság az elé került ügyek tekintetében, hanem érdemi határozatokat is hozhatott. 5 A törvénycikk 25. -a szabályozta a közigazgatási bíróság hatásköri összeütközésének esetét, mely kérdésben a minisztertanács döntött. Szintúgy, mint az 1869: IV. tc., egy fontos garanciális kérdést kormányzati hatáskörbe utalt. Az általános közigazgatási bíráskodás létrehozását célzó munkálatok nem fejeződtek be. Ezen tevékenységnek köszönhetően megszületett az 1896. évi XXVI. törvénycikk, létrehozva a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságot, melybe beleolvadt a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság is. 1.3. A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság Az 1896. évi XXVI. törvénycikk létrehozta a közigazgatási bíróságot. Önálló, egyfokú szervként járt el, amely elkülönült mind a közigazgatástól, mind a rendes bíráskodástól. A bíróság két ügyszakban: általános közigazgatási és pénzügyi osztályban működött. 6 Élén az elnök állt, aki a másodelnökkel egyetemben hivatalból a főrendiház tagja lett, mindkettejük és a testület tagjai tanácselnökei és bírái a Kúria hasonló tisztviselőivel azonos rangot kaptak. 7 Bíráival szemben magas szakmai és gyakorlati követelményeket támasztott a törvénycikk. 8 A bíróság a közigazgatási hatóságok törvényben felsorolt intézkedései és határozatai ellen benyújtott panaszokat legfelső 4 Stipta István: A pénzügyi közigazgatási bíráskodás hazai előtörténete. Acta Jur. et Pol. Szeged, 1997. 32. 5 Gáspárdy Wopera Kormos Cserba Nagy Harsági: Polgári perjog különös rész. Budapest, KJK Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., 2004. 167. 6 1896: XXVI. törvénycikk a magyar királyi közigazgatási bíróságról 11. 7 1896: XXVI. 2. 8 1896: XXVI. 5. 5
fokon bírálta el, ítéletét öttagú tanácsa írásban hozta meg. A bíróság hatáskörét a törvénycikkben a Második rész szabályozta. Fontos megemlíteni, hogy a törvény 19. -a kizárja az analógia intézményének alkalmazhatóságát. A bíróság feladatkörét taxációval határozták meg, mely felsorolást az évek folyamán több törvénycikk is módosította. Az 1896. évi XXVI. törvénycikk több módosításon is átesett, melyek közül a következők emelendők ki: az 1907. évi LX. tc. az ún. garanciális panasz intézményét vezette be, melynek köszönhetően alacsonyabb szintű közigazgatási szervek is élhettek kereseti joggal a hierarchiában felettük lévő szervvel szemben, az 1925. évi XXVI. tc. a választójogi bíráskodásra is kiterjesztette a Közigazgatási Bíróság hatáskörét, az 1929. évi XXX. tc. lehetővé tette a törvényhatóság Közigazgatási Bírósághoz fordulását a kormány azon intézkedése ellen, amely a törvényhatósági bizottságot feloszlatja. 9 A törvény részletesen rögzítette a közigazgatási bíróság előtti eljárás szabályait. Olyan eljárási jogintézményeket foglalt magában a törvény, amelyek a későbbi az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény megalkotásakor szintúgy megjelentek. 10 A törvény a közigazgatási bíróság döntésével szemben újrafelvételre adott lehetőséget. Ez a jogintézmény hatályos jogunkban a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényben (a továbbiakban: Pp.) is szabályozott perújrafelvétellel, valamint a Ket. jogorvoslatai között helyet foglaló újrafelvétellel mutat hasonló vonásokat. Csak akkor volt lehetőség újrafelvételi panasz benyújtására, ha a magánfelek birtokába olyan új bizonyítékok jutottak az ügy eldöntése után, melyet önhibájukon kívül nem tudtak felhasználni. Az újrafelvételi panaszt a közigazgatási bírósághoz kellett benyújtani, erre egy éves jogvesztő határidőt szabott meg a törvény a véghatározat kézbesítésétől számítva és kötelező volt az ügyvédi képviselet. Halasztó hatállyal nem bírt az újrafelvétel a végrehajtásra valamint az adott ügyben csak egyszer lehetett élni 9 Horváth E Írisz: A magyar közigazgatási bíráskodás története. Iustum Aequum Salutare III. 2007/2. 170. 10 Paulovics Anita: Jogorvoslat és jogerő 363. 6
vele. Abban az esetben, ha az újrafelvételi kérelem nyilvánvalóan alaptalannak bizonyult, a perköltségek viselésén túl jelentős pénzbírság alkalmazásának volt helye, mely rendszerint az ügyvédet terhelte. A közigazgatási bíróságról szóló törvénycikk jelentősége abban állt, hogy a közigazgatási határozatok felett külső, speciális bíróság által ellátott törvényességi kontrollt teremtett, amely megalapozta a közigazgatási bíráskodást, valamint ennek továbbfejlesztését, mely mára teljes körűnek mondható. Nem elhanyagolható az sem, hogy egyes eljárási jogintézmények általános alkalmazhatóságát kimondta a közigazgatási hatósági döntésekre is, és ezzel hozzájárult a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályozásának gondolatához. 11 1.4. A közigazgatás egyszerűsítéséről szóló törvény jelentősége A közigazgatási eljárás áttekinthető és rendszerezett szabályozását az 1901. évi XX. törvénycikk teremtette meg. A törvénycikk a jogorvoslatokról külön fejezetben rendelkezett, első fejezete a Jogorvoslatok címet kapta. A törvény szövegében a fellebbvitel kifejezés szerepel, amely alatt a jogalkotó a fellebbezést, a felülvizsgálati kérelmet és a felfolyamodást értette. 12 A törvénycikk már az első paragrafusában rögzíti, hogy közigazgatási ügyekben harmadfokú határozat ellen fellebbvitelnek helye nincs. Főszabály szerint a törvénycikk kizárta az elsőfokú határozattal érdemben egybehangzó másodfokú határozat elleni fellebbezés lehetőségét. 13 Ilyen esetben nyílt meg az érintettek számára a felülvizsgálati kérelem lehetősége. Felülvizsgálati kérelmet az illetékes miniszterhez lehetett benyújtani, ha az eljáró hatóság illetékessége hiányzott, vagy pedig a határozat jogszabályt sértett. Ha a miniszterhez benyújtott kérelem megalapozott volt, a határozatot megsemmisíthette és új eljárást rendelhetett el. A fellebbezésnek és a felülvizsgálati kérelemnek csak véghatározat ellen és csak az érdekeltek részéről volt helye. Mindkét jogorvoslati formát az első fokon eljárt hatóságnál kellett benyújtani, mely hivatalból elutasította a meg nem engedett, illetve határidőn túl benyújtott kereseteket. 11 Paulovics Anita: Jogorvoslat és jogerő 364. 12 1901: XX. törvénycikk a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről 6. 13 1901: XX. 2. 7
esik. 14 Fellebbvitel benyújtására szóban vagy írásban is lehetőséget ad a törvénycikk. A fellebbvitel előterjesztésének határideje közigazgatási ügyekben a kihirdetést vagy a kézbesítést követő naptól számító 15 nap volt. A határidő a legközelebbi köznapon járt le, ha utolsó napja vasárnapra, vagy a Gergely-naptár szerinti, vagy nemzeti ünnepre Szóbeli fellebbvitel esetén a hatóság a fellebbvitelt jegyzőkönyvbe foglalta. 15 A fellebbezésnek a végrehajtásra nézve halasztó hatálya van, míg a felülvizsgálati kérelem és a felfolyamodás benyújtása a határozat végrehajtását nem akadályozza. A végrehajtást akár az elsőfokú hatóság, akár a fellebbviteli hatóság felfüggeszthette, ha az helyrehozhatatlan kárt okozott volna, vagy egyéb méltányolható körülmény állt fenn. 16 Igazolási kérelemmel élhetett az, aki felülvizsgálati kérelmét elháríthatatlan akadály miatt kellő időben nem tudta előterjeszteni. Az igazolási kérelem benyújtásával a fellebbviteli határidő leteltétől számított 15 napon belül lehetett élni, ezt az első fokon eljárt hatóságnak lehetett benyújtani, szóban vagy írásban. Ha az igazolást elutasították, az ellen 15 napon belül felfolyamodásnak volt helye. A másodfokú hatóság döntött az igazolási kérdésekben, mégpedig végérvényesen. 17 A törvénycikk megemlíti még a jogorvoslatok között az újrafelvételt is, ami abban különbözik a fellebbvitelektől, hogy itt nem felettes szerv az elbíráló. Újrafelvétel akkor volt kérhető, ha az érintettek valamelyike a főügy jogérvényes eldöntését követően olyan ügydöntő bizonyíték birtokába jutott, amelyet a főeljárásban önhibáján kívül nem tudott felhasználni. Újrafelvételi kérelmet a főeljárásban hozott jogerős véghatározat kihirdetése vagy kézbesítése utáni egy éven belül írásban lehetett a véghatározatot hozott hatóságnál előterjeszteni. A végrehajtásra nézve nem volt halasztó hatása, és egy adott ügy kapcsán csak egyszer lehetett újrafelvétellel élni. 18 A törvénycikk részletesen szabályozta a jogorvoslatok rendszerét, valamint általánossá tette ezeket a szabályokat a közigazgatási hatósági ügyek többségére. A szabályok nem érintik a közigazgatási bíróságok eljárását. 14 1901: XX. 6. 15 1901: XX. 7. 16 1901: XX. 8. 17 1901: XX. 9. 18 1901: XX. 10. 8
1.5. Az 1929. évi XXX. törvénycikk A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk a két világháború közötti jogalkotás egyik jelentős terméke. A törvénycikk nem tartalmaz jelentős változást az igénybe vehető jogorvoslatok terén az 1901. évi XX. törvénycikkhez képest. Több helyen említést tesz a bírósági panasz intézményéről, de ezt nem szabályozza. Szabályokat találunk a jogorvoslatok igénybevételét, az egyes jogorvoslatokat, a határidőket, a jogorvoslatok előterjesztésének helyét és módját, valamint a jogorvoslatok halasztó hatályát illetően. 20 Jogorvoslatnak helye van minden közigazgatási határozattal szemben, kivéve, ha jogszabály zárja ki a jogorvoslatot. A törvénycikk megemlíti magát a jogosultságot a jogorvoslathoz, így jogorvoslattal mindenki élhet, akinek a jogát vagy érdekét a közigazgatási határozat érinti. 21 Emellett a törvénycikk taxatív felsorolást ad az igénybe vehető jogorvoslatokról, és ezeket általánosan szabályozza. A fellebbezést mint jogorvoslatot taxatív korlátozások érintik. Első fokon született véghatározatok esetén nem lehet fellebbezéssel élni a legfelsőbb fokú hatóság határozata ellen, vagy ha a közigazgatási bíróság a panasz intézményének alkalmazhatóságát megengedi. 22 Másodfokon született közigazgatási véghatározatok ellen csak akkor van helye fellebbezésnek, ha azt valamely későbbi törvény kifejezetten megengedi. 23 Amennyiben a fellebbezés intézménye nem áll rendelkezésre, a közigazgatási Néhány évvel a törvénycikk megjelenését követően helyesen állapította meg Jászi, hogy a közigazgatás menetének egyik biztosítéka az a berendezés, hogy valamely konkrét közigazgatási ténykedést más szerv újra megvizsgál és belátásához képest azt vagy helyben hagyja, vagy megváltoztatja. 19 hatóságok véghatározatai ellen felülvizsgálati kérelemmel élhetnek az érdekeltek, ha a 19 Jászi Viktor: A Magyar közigazgatási jog alapvonalai. I. kötet. Hegedűs és Sándor Könyvkiadó, Debreczen, 1907. 42. 20 1929: XXX. törvénycikk a közigazgatás rendezéséről 46. 21 1929: XXX. törvénycikk 47. 22 1929: XXX. törvénycikk 48. 23 1929: XXX. törvénycikk 49. 9
hatóság hatáskörét túllépte, vagy pedig határozatával, illetve eljárásával jogszabályt sértett. A kérelmet elbíráló miniszter az ügyet eldöntheti az eljárás kiegészítésével, vagy új eljárás és határozathozatal elrendelésével. 24 Az újrafelvételi kérelem szabályai is jórészt változatlanok maradtak, a benyújtási határidő egy év, valamint mindig a főügyben első fokon eljárt hatósághoz kell benyújtani és egy adott ügyben egyszer lehet vele élni. 25 A jogorvoslati határidőkkel kapcsolatos két intézmény az igazolási kérelem és a felfolyamodás. A jogorvoslat benyújtására rendelkezésre álló határidő 15 nap maradt, és a határidők számítására irányadó szabályok nem módosultak. Az igazolási kérelem határideje is 15 nap maradt, de újdonság a korábbi szabályozáshoz képest, hogy a jogalkotó megszabott egy 6 hónapos jogvesztő határidőt is. 26 A jogorvoslatokat mindig az első fokon eljárt közigazgatási hatóságnál kell előterjeszteni, továbbra is írásban vagy szóban. Az élőszóban előadott jogorvoslatot jegyzőkönyvben köteles rögzíteni a hatóság. 27 Jogerőre emelkedés előtt a közigazgatási határozatokat nem lehet végrehajtani. Ez alól a törvénycikk két kivételt állapít meg. Az első eset, amikor a végrehajtást valamely jogszabály kifejezetten megengedi. A második esetben pedig valamely fontos közérdek, közveszély vagy helyrehozhatatlan kár elhárítása miatt kell haladéktalanul foganatosítani a végrehajtást. 28 A törvénycikk nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, mivel rövid időn belül módosítani kívánták. Az 1933. évi XVI. törvénycikk jelentős változásokat vezetett be a jogorvoslatok rendszerében, még egyszerűbbé, redukáltabbá téve a közigazgatási eljárás ezen szakaszát. A törvénycikk rendelkezései értelmében közigazgatási ügyekben csak egyfokú fellebbvitelnek volt helye. Főszabály szerint magánfél másodfokú határozat ellen nem fellebbezhetett. A törvénycikk megszűntette a felülvizsgálat lehetőségét, mivel fellebbvitel alatt csak a fellebbezést és a felfolyamodást értette. Az 24 1929: XXX. törvénycikk 50. 25 1929: XXX. törvénycikk 52. 26 1929: XXX. törvénycikk 53. 27 1929: XXX. törvénycikk 55. 28 1929: XXX. törvénycikk 56. 10
1933. évi XVI. törvénycikk jogorvoslatokra vonatkozó része ugyanakkor sosem lépett hatályba. 1.6 A Valló-féle törvénytervezet 1931-ben Magyary Zoltán közigazgatási kormánybiztosi megbízást kapott, feladata a magyar közigazgatás korszerűsítése volt. Látván, hogy a politika nem fogadta el egyetlen javaslatát sem, leköszönt kormánybiztosi tisztjéről. Lemondása után az általa vezetett intézet, a Magyar Közigazgatási Intézet jogászai, munkatársai töretlen lelkesedéssel dolgoztak tovább, amely munka során a Magyary-iskola kitűnő eljárásjogásza: Valló József 1937-ben megalkotta a közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvénytervezetét. 29 A Pázmány Péter Tudományegyetem jog- és államtudományi kara az 1934/35. tanévben pályadíjat tűzött ki a közigazgatási eljárás problémáinak kifejtésére. A kar a jutalmat egyhangúlag Valló József pályamunkájának ítélte oda. A kitüntetést követően a szerző azonban témájával tovább foglalkozott. Nemcsak a közigazgatási eljárás célját, alaptermészetét, alapelveit és a hazai jogunkban való eddigi szabályozását tárgyalja, hanem kiterjeszkedik a közigazgatási eljárás törvényi szabályozásának előkészítésére is. 30 Valló a törvénytervezetét az eddig ismertetett törvénycikkekhez hasonló fejezetekre tagolta. Nyolc fejezeten keresztül újraszabályozza a közigazgatási eljárás szabályait. A jogorvoslatokról a mű függelékében tesz csak említést, melynek a Megjegyzés a jogorvoslati eljárás tételesjogi szabályozásához. alcímet adta. Valló elégedett az 1929. évi XXX. tc.-ben szabályozott jogorvoslati rendelkezésekkel, csupán a meglévő szabályokat kellene szerinte kiegészíteni, valamint egyes részletekben módosítani. Az 1929. évi XXX. tc. 46-60. -ai szólnak a jogorvoslatokról, Valló ezen paragrafusokhoz fűzött a törvényszakaszok sorrendjében megjegyzéseket. Ezek a következők: 29 http://www.kvvm.hu/szakmai/karmentes/egyeb/kjogalk/01.htm (2011. 11. 04.) 30 Valló József: Közigazgatási eljárás. MKI, Bp. 1937. Előszó 11
47. (1) Jogorvoslattal élhet mindenki, akinek jogát vagy érdekét a közigazgatási határozat (intézkedés) érinti (érdekelt). Valló szerint a bekezdésben nyújtott jog alanyainak csak a feleket lehet tekinteni. Felmerül még a kérdés, hogy aki elsőfokon nem vett részt a vitás ügyben, az ezzel együtt elveszti-e a jogát a határozat megtámadására. Valló válasza igen, mivel alapelvnek tekinthető az a tény, hogy a felek jogvédő cselekményeiket azonnal kötelesek érvényesíteni, mihelyt arra alkalmuk nyílik. Másrészről Valló úgy véli, hogy a határozatok és intézkedések megkülönböztetését mellőzni lehet, mivel elsőfokon sem merült fel ennek szükségessége. 48.. (3) A véghatározatot megelőző eljárás során szenvedett sérelem orvoslását csak a véghatározat ellen irányuló jogorvoslatban lehet kérni. A Valló-féle törvényjavaslat érintette a végzéseket, és több esetben egyes végzések ellen halasztó hatályú felfolyamodást enged. Valló szerint a paragrafus a következő kiegészítéssel helytálló: az e törvényben meghatározott kivételektől eltekintve. 54. (1) A törvényes határidőn túl előterjesztett, valamint a meg nem engedett jogorvoslatot az elsőfokú hatóság végzéssel visszautasítja. A visszautasító végzés ellen egyfokú felfolyamodásnak van helye. Ha az elsőfokú hatóság az ilyen jogorvoslat visszautasítását elmulasztotta, a visszautasításra az ügy érdemleges elbírálására hivatott hatóság jogosult, amelynek visszautasító határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak. (2) Egyfokú felfolyamodásnak van helye az igazolási kérelmet elutasító végzés ellen is. Az 54. a felfolyamodás jogintézményt szabályozza. Valló kiterjeszti a felfolyamodással megtámadható határozatok körét. Az 54. -hoz egy harmadik bekezdést fűzne: Egyfokú felfolyamodásnak van helye továbbá mindazon esetekben, amikor a jelen törvény megengedi. 56. (3) A felülvizsgálati kérelem és a felfolyamodás rendszerint nem akadályozza a határozat végrehajtását. Ha azonban a végrehajtás foganatosítása helyrehozhatatlan kárt okozhatna, vagy ha felfüggesztése egyéb okból látszik 12
méltányosnak, a határozat végrehajtását akár az elsőfokú, akár a fellebbviteli hatóság felfüggesztheti. Valló ezen, a felfolyamodás halasztó hatályát szabályozó bekezdést is kiegészítené: a felfolyamodás halasztó hatályú az e törvényben meghatározott esetekben. 31 Valló a meglévő paragrafusok módosításán kívül kiemeli, hogy a jogorvoslati lehetőségeket a közigazgatási bírói védelemmel is ki kell egészíteni. Ennek kettős jelentőséget tulajdonít a közigazgatási eljárás szempontjából. Egyrészt biztosítja a fél magánérdekének olyan esetben való érvényesülését, amikor a legfelső közigazgatási hatóság nem ad helyt a jogorvoslati kérelemnek, vagy amikor a legfelső hatóság (valamelyik miniszter) jár el szabálytalanul. Másrészt ennél jelentősebb szerepről is beszélhetünk, ami maga a bírói gyakorlat jogfejlesztő hatása. Valló véleménye szerint: A közigazgatási eljárásjog világos, áttekinthető és csiszolt rendszerré csak akkor fejlődhet, ha a törvény által nem szabályozott és maradék nélkül nem is szabályozható kérdéseket egy felsőbíróság döntvényei, gyakorlata fejlesztik tovább. Ezért javasolja azt Valló, hogy a hatóság és fél között felmerült minden vitás kérdésben a végső szót közigazgatási bíróság mondja ki. Elgondolása szerint két irányban lenne szükség a bíróság befolyását kiterjeszteni: egyfelől a közigazgatási bíróság hatáskörébe kell utalni az eljárási törvény kötelező erejű interpretálásának jogát, másfelől pedig a bíróságnak eljárási kérdésekben hozott határozatait a közigazgatási hatóságokra nézve is kötelezővé kell tenni. 32 Valló József 1937-ben és 1942-ben két komplett törvénytervezetet is kidolgozott a közigazgatási eljárás általános szabályairól. Eljárásjogi kultúránk nagy vesztesége, hogy egyikből sem lett törvény, csak úgy, mint Szitás Jenő 1939-es tervezetéből sem, noha az utóbbi az akkori belügyminiszter - Keresztes-Fisher Ferenc - megrendelésére készült. 33 31 Valló 204. 32 Valló 205. 33 http://www.kvvm.hu/szakmai/karmentes/egyeb/kjogalk/01.htm (2011. 11. 04.) 13
1.7. A közigazgatási bíráskodás megszüntetése Az 1949. évi II. törvény a hatályba lépésének napjával megszünteti a közigazgatási bíróságot. Az eddig fennállt közigazgatási bíróság hatásköreit szétosztotta. Döntőbizottságokat hozott létre a törvény, melyek hatáskörébe a közadók és illetmények elleni panaszok elbírálását utalta. Államigazgatási jogkörben okozott károk ellen rendes bíróságok jártak el, polgári peres eljárás keretében. A közigazgatási bíróság többi hatáskörét a törvény nem utalta más szervhez, megszüntetve azokat. 1.8. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény Az 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Et.) szabályozza az államigazgatási eljárás általános szabályait elsőként az eljárás valamennyi szakaszára vonatkozóan. A törvény V-VIII. fejezetében kerül sor a törvény jogorvoslati rendszerének szabályozására. A törvény lehetőséget biztosít fellebbezésre és a határozat bírósági megtámadására, szabályozza az ügyészi óvás intézményét, valamint fellebbezési eljáráson kívüli sérelemorvoslásra is alternatívákat kínál. A fellebbezés az egyetlen rendes jogorvoslat. Biztosítani kell tehát, hogy az első fokon hibásan meghozott aktusok orvoslása ennek a jogorvoslati eszköznek az igénybevételével általában elérhető legyen. 34 Fellebbezést első fokú határozat ellen nyújthat be az, akinek a jogát a határozat sérti. Másodfokú határozat ellen a törvény nem enged meg fellebbezést. Határidejét tekintve a fellebbezést a közléstől számított 15 napon belül lehetett benyújtani. 35 A végrehajtásra nézve halasztó hatálya van, kivéve, ha életveszély vagy közbiztonsági ok a végrehajtás azonnali szükségességét követeli, illetve ha jogszabály azt külön megengedi valamely fontos érdek elsődlegessége miatt. 36 A fellebbezést annál az államigazgatási szervnél kellett benyújtani, amely a megtámadott határozatot hozta. A törvény határidőt szab a kérelem és az ügyre vonatkozó iratok felterjesztésére is, amely a fel- 34 Szamel Lajos: Az államigazgatás törvényességének jogi biztosítékai. KJK, Bp. 1957. 106. 35 1957: IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól 45. 36 1957: IV. törvény 46. 14
lebbezési határidő leteltétől számított 8 nap volt. 37 Ha a fellebbezést annak ellenére nyújtották be, hogy lehetősége kizárt volt, azt panaszbeadványként kellett elbírálni. 38 Első fokú megfellebbezett határozat esetében a másodfokú felettes állami szerv határozott. 39 A megtámadott határozatot helybenhagyhatta, megsemmisíthette vagy megváltoztathatta. A fellebbezés elbírását a felettes szervnek a felterjesztéstől számított 30 napon belül meg kellett tennie. 40 A fellebbezéshez fűződő jogi hatások csak akkor következtek be, ha a fellebbezést a) fellebbezésre jogosult személy terjeszti elő, b) e személy fellebbezése fellebbezéssel megtámadható határozat ellen irányul és c) azt az előterjesztésre megállapított határidőn belül nyújtják be. 41 A fenti feltételek konjuktív feltételek voltak, azaz együttesen kellett fennállniuk. Ha a fellebbezés jogát valamely okból kizárták, vagy pedig kimerítették, jogszabály megengedhette, hogy az államigazgatási szerv határozatát bíróság előtt támadják meg. Főszabály szerint a bíróság, ha megalapozottnak találja a keresetet, a határozatot nem változtathatja meg, hanem azt hatályon kívül helyezve új eljárás lefolytatására kötelezi az eljáró hatósági szervet. 42 Főszabály szerint a kereset elbírálása a járásbíróság hatáskörébe tartozik. Az illetékességet az első fokon eljárt államigazgatási szerv székhelye alapján lehet megállapítani. A keresettel megtámadható határozat ellen a keresetet vagy a határozatot hozott szervnél ez esetben ezt köteles 8 napon belül továbbítani a szerv - vagy pedig az illetékes járásbíróságnál lehetett benyújtani, a határozat közlésétől számított 30 napon belül. 43 A bíróság az ügyet tárgyaláson kívül is elbírálhatta. Végrehajtásra nézve a bíróság elrendelhette a végrehajtás felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat hatályon kívül helyezése várható volt. 44 37 1957: IV. törvény 48. 38 1957: IV. törvény 49. 39 1957: IV törvény 50. 40 1957: IV törvény 51. 41 Toldi Ferenc: Az államigazgatási rendelkezések megsemmisítése és megváltoztatása. KJK, Bp. 1965. 219. 42 1957: IV. törvény 55. 43 1957: IV. törvény 56. 44 1957: IV. törvény 58. 15
A fellebbezésnek az a lényege, hogy a fellebbezéssel megtámadott határozat még egy felsőbb fórum megítélése alá kerüljön, hogy az ügyben a határozat végrehajtása előtt legalább a kétfokú elbírálás elve érvényesüljön. 45 A törvény a VII. fejezetében szabályozza az ügyészi óvás intézményét. Az ügyészi óvás az ügyész megítélése szerint elkövetett törvénysértés kiküszöbölésére irányuló eszköz. 46 Az ügyész törvénysértés észlelése esetén óvást nyújt be az államigazgatási szervhez, mely ezt 8 napon belül köteles kivizsgálni. Ha az ügyészi óvás megalapozott, az államigazgatási szerv a törvénysértő rendeletet, határozatot vagy utasítást 8 napos határidőn belül köteles megsemmisíteni vagy kijavítani, ezzel kapcsolatban pedig értesítési kötelezettség terheli az ügyész felé. Ha a szerv nem jár el a megszabott határidőn belül, a kifogásolt intézkedés végrehajtását fel kell függesztenie, és erről az ügyészt értesítenie kell. Ha az óvást alaptalannak ítéli meg az államigazgatási szerv, azt az intézkedésre vonatkozó iratokkal együtt 8 napon belül felülvizsgálatra küldheti a felettes szervhez, valamint erről is értesíteni kell az ügyészt. A felettes szervet ez esetben 30 napos határidő köti, amely alatt érdemi határozatot köteles hozni. A határozatot közölni kell az ügyésszel. Az első fokú szerv is értesítendő, ha a határozat az óvással megtámadott határozatot hatályon kívül helyezi vagy módosítja. 47 A törvény a fellebbezési eljáráson kívüli jogorvoslati formákat a VIII. fejezetben tárgyalja. Ezek a következők: felügyelet, panasz és közérdekű bejelentés. Felügyeleti jogának gyakorlása kapcsán a felettes állami szerv intézkedésre kötelezhette az alárendelt állami szervet, ha annak határozata vagy intézkedése jogszabályt sértett. Panasszal élhetett az állami szerv határozata vagy intézkedése ellen az, akinek jogát vagy jogos érdekét sértette. A panasz kiterjedt az állami szerv mulasztására is. Az általános panaszjogot elvileg az jellemzi, hogy az személyi, szervi, fórumrendszerbeli, tárgyi és időbeli korlátozás nélkül előterjeszthető és ennek eredményeként a felderített törvénysértést orvosolni kell. 48 Ha adott volt a határozat bíróság előtt való megtámadhatósága, panasszal nem lehetett élni. Ha lehetőség volt fellebbezéssel élni, akkor a benyújtott panaszt fellebbezésnek kellett tekinteni, ha a fellebbezési határidőn belül 45 Toldi Pákay: Az államigazgatási eljárás általános szabályai. KJK, Bp. 1959. 194. 46 Toldi Pákay 262. 47 1957: IV. törvény 61. 48 Toldi 232. 16
terjesztették elő. A panaszt a szerv közvetlen felettes szerve bírálja el főszabály szerint. Ugyanabban az ügyben az ismételten benyújtott panaszt a felettes szerv érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A törvény rögzíti az állampolgárok azon jogát és kötelezettségét, hogy közérdekű bejelentés keretén belül jelezzék azokat a hibákat és fogyatékosságokat, amiket az állami és gazdasági életben tapasztaltak. 49 Az Et. körültekintően és részletesen szabályozta az államigazgatási eljárás általános szabályait, és ezen belül a jogorvoslatok rendszerét is. A jogorvoslatokat még nem egy, hanem több fejezetben tárgyalta, mindegyik jogorvoslatnak vagy jogorvoslati típusnak külön fejezetet szentelve. 1.9. Az 1981. évi I. törvény Az 1981. évi I. törvénnyel (a továbbiakban: Áe.) az országgyűlés módosította az 1957. évi IV. törvényt, valamint megállapította az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény egységes szerkezetét. A jogorvoslatokat már egységesen, egy fejezeten belül szabályozza. A jogorvoslat az a kérelem, amelyet az ügyfél nyújt be az államigazgatási szerv határozatának felülvizsgálata és a jog vagy érdeksérelme orvoslásának érdekében. A törvény a jogorvoslatokat a VII. fejezetében tárgyalja, de ezekre irányadók a korábbi fejezetek rendelkezései is, ezeket a törvény nem ismétli, visszautal azokra. 50 A jogorvoslat tárgya az a konkrét közigazgatási határozat, amelynek az ügyfél újabb elbírását kéri, de úgyszintén tárgya a közigazgatási szerv jogsértő hallgatása is. A jogorvoslat célja az ügyfél sérelmének orvoslása, és legtöbb esetben felettes szerv döntését eredményezi. A törvény a következő jogorvoslati formákat nevesíti: a határozat módosítása, a határozat visszavonása, a fellebbezés, a felügyeleti intézkedés, az ügyészi intézkedések és az államigazgatási határozat bíróság előtti felülvizsgálata. A törvény nem ebben a - jogorvoslatokról szóló - fejezetben szabályozza a határozat javítását és kiegészítését, melyek lényegüket tekintve nem jogorvoslati eszközök. 51 49 1957: IV. törvény 62.-71. 50 1981: I. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításairól és egységes szövegéről 60. 51 1981: I. törvény 48. 17
Mind az ügyfélnek, mind a hatóságnak érdekében áll, hogy az adott ügy mihamarabb lezáródjon, valamint az is, hogy a felmerülő esetleges hibák minél hamarabb kijavításra kerüljenek. A határozat módosítása és visszavonása erre kínál lehetőséget, az államigazgatási szervek saját hatáskörben orvosolhatják az általuk hozott határozatok hibáit. A módosítás illetve a visszavonás feltételeit a törvény a következőképpen határozza meg: a határozat jogszabálysértő, felettes szerv vagy bíróság még nem bírálta el a határozatot, még nem telt el egy év a határozat közlésétől számítva, az intézkedés nem sérthet jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot. Ezen kívül a közigazgatási szerv csak egyszer élhet a módosítás és visszavonás lehetőségével. A jogszabály kizárhatja, vagy egyéb feltételekhez is kötheti ezen jogorvoslati eszköz alkalmazását. 52 A fellebbezés az egyik leggyakrabban előforduló jogorvoslati eszköz a közigazgatási eljárásban. Az Áe. csak az elsőfokú határozatok ellen engedett fellebbezni. A fellebbezést az ügyfél nyújthatja be, valamint rajta kívül az is, akire nézve a határozat rendelkezést tartalmaz. A törvény nem köti a fellebbezést meghatározott okhoz vagy jogcímhez. A fellebbezés így benyújtható akár a határozat jogellenessége, célszerűtlensége miatt, de eljárási szabályok megszegése miatt is. Elegendő azt a tényt közölni a hatósággal, hogy a beterjesztő magára nézve sérelmezi a határozat tartalmát, nem kell megindokolni a fellebbezést. A törvény lehetőséget ad a jogosultaknak, hogy lemondjanak a fellebbezési jogukról a fellebbezési határidő letelte előtt. Ily módon az eljárás befejezésének meggyorsítására van lehetőség. Legtöbbször az ügy természete befolyásolja azt, hogy az ügyfél lemond-e a fellebbezési jogáról. Legtöbbször a kedvezményt juttató ügyekben gyakori a fellebbezés jogáról való lemondás. Az ügyfél a fellebbezési jogáról való lemondó nyilatkozata azt a jogkövetkezményt vonja maga után, hogy a határozat jogerőssé és végrehajthatóvá válik. A fellebbezési határidő főszabály szerint 15 nap a határozat közlését, kézhezvételét követő naptól számítva. Különös eljárási szabályok ennél rövidebb vagy hosszabb határidőt is megállapíthatnak. 53 A fellebbezéshez fűződő legfontosabb jogkövetkezmény, hogy a végrehajtásra halasztó hatálya van. 54 A fellebbezéshez fűződő halasztó hatály csak akkor valósul meg, ha a 52 1981: I. törvény 61. 53 1981: I. törvény 62. 54 Fonyó Kilényi Vida Zsuffa: Az eljárási törvényről. Táncsics Kiadó, Budapest, 1981. 93. 18
kérelmet határidőn belül nyújtották be, és a jogorvoslat lehetősége nem volt kizárt vagy korlátozott, valamint az előterjesztő jogorvoslat benyújtására jogosult volt. A közigazgatási szerv elrendelheti a határozat azonnali végrehajtását bizonyos esetekben. Ezek a következők: az azonnali végrehajtás életveszély miatt, vagy közbiztonság érdekében szükséges; az azonnali végrehajtás elmaradása jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna; a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik; törvény vagy kormányrendelet más fontos ok miatt ad erre lehetőséget. 55 A fellebbezés kizárt olyan ügyekben, amelyekben ezt jogszabály mondja ki, valamint ha a kormány vagy a kormány tagja járt el az ügyben, illetve amikor a határozat megváltoztatását vagy megsemmisítését a bíróságtól lehet kérni. 56 A fellebbezést nem közvetlenül a felettes szervhez, hanem ahhoz a közigazgatási szervhez kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. Ez lehetőséget biztosít a határozatot hozó szervnek arra, hogy megvizsgálja, nem szorul-e a határozata kijavításra, kiegészítésre, módosításra vagy visszavonásra. Ha ezen intézkedések valamelyike orvosolhatja a határozat sérelmezett hibáját, azt a szerv köteles teljesíteni, és ebben az esetben elmarad a fellebbezés felterjesztése a másodfokú szervhez. Ezen intézkedésekre csak akkor nyílik lehetősége az első fokon eljárt szervnek, ha a saját határkörben való orvoslás összhangban áll a fellebbezési kérelemmel. 57 A törvény előírja, hogy a fellebbezést és az ügyre vonatkozó valamennyi iratot együtt kell a fellebbezési határidő leteltétől számított 8 napon belül a felettes szervhez eljuttatni. Az elkésett fellebbezések tekintetében a törvény szintúgy, mint elődei, jelentőséget tulajdonít az igazolási kérelemnek. A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz. 58 A felettes szervnek vizsgálat tárgyává kell tennie: van-e hatásköre és illetékessége az ügyben eljárni; az első fokú hatóságtól hiánytalanul megkapta-e az ügyre vonatkozó iratokat; az ügyfél nem lépte-e túl a fellebbezésre irányadó határidőket; a fellebbezés benyújtója bír-e ügyféli minőséggel az adott ügyben; az első fokú hatóság eljárásában betartotta-e az eljárási szabályokat és határozata megalapozott-e. A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot helyben hagyja, meg- 55 1981: I. törvény 63. 56 1981: I. törvény 64. 57 1981: I. törvény 65. 58 1981: I. törvény 66. 19
változtatja vagy megsemmisíti. A fellebbezési eljárásban hozott határozatot mindazokkal közölni kell, akikkel az elsőfokú határozatot közölték. 59 A következő jogorvoslati forma, amit a törvény nevesít és szabályoz, a felülvizsgálati kérelem. Felülvizsgálati kérelemmel az ügyfél élhet az ügy érdemében hozott határozattal szemben. Ha a jogszabály lehetőséget biztosít bírósági felülvizsgálatra, vagy az ügyben a minisztertanács vagy a minisztertanács tagja járt el, a törvény kizárja a felülvizsgálati kérelem lehetőségét. A felülvizsgálati kérelem elutasítására kerül sor, ha az ügyfél nem fellebbezett és határozatban felhívták a figyelmét ennek lehetőségére, a határozat jogerőre emelkedésétől egy év már eltelt, valamint ha ugyanazon ügyben ismét felülvizsgálati kérelmet nyújtanak be és az lényeges új tényt vagy körülményt nem tartalmaz. Ha az ügyben lehetőség van fellebbezésre, és a felülvizsgálati kérelmet a fellebbezési határidőn belül nyújtják be, azt fellebbezésnek kell tekinteni. A törvény 60 napos határidőt szab a felülvizsgálati kérelem elbírálására, mely a megtámadott határozatot hozott szerv felettes szervének hatáskörébe tartozik. A fővárosi, a megyei, a megyei városi tanács végrehajtó bizottságának titkára bírálja el a fővárosi, a megyei, a megyei városi tanácsi szakigazgatási szerv másodfokú határozata ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmet, tehát ebben az esetben a jogorvoslat harmadfokú eljárást eredményez. 60 A felügyeleti intézkedés jogszabálysértések orvoslási eszköze, amelynek során a felettes szerv hivatalból jár el. A felettes szerv hivatalból avatkozhat be az alárendelt szerv eljárásába ezen jogintézmény segítségével. Jogszabálysértés észlelése esetén a jogsértő határozatot a felettes szerv vagy megváltoztatja, vagy pedig megsemmisíti. Ez a jogorvoslati forma négy esetben nem alkalmazható: ha a bíróság a határozatot már felülbírálta; a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett vagy gyakorolt jogot sértene; a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év már eltelt; valamint a jogszabály kizárja vagy valamely olyan feltételhez köti a megsemmisítést vagy megváltoztatást, amely nem áll fenn. 61 59 1981: I. törvény 67. 60 1981: I. törvény 68.-70. 61 1981: I. törvény 71. 20
A törvény lehetőséget biztosít az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára is bizonyos esetekben. A törvény több előfeltételt határoz meg. Az ügyfél akkor kérheti a bírósági felülvizsgálatot az adott határozattal szemben, ha az jogszabálysértő volt, az ügyfél Alkotmányban biztosított és más alapvető személyi, családi és vagyoni jogát megvonja, korlátozza vagy pedig ilyen jellegű kötelezettséget állapít meg az ügyfélre nézve. E jogorvoslatra csak akkor kerülhet sor, ha az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette, vagy a fellebbezés kizárt. A bíróság a szerv határozatát nem változtathatja meg, ha a jogszabálysértés bebizonyosodott, csak megsemmisítheti azt, valamint ha indokolt új eljárásra kötelezte a szervet. 62 Az államigazgatási ügyben benyújtott ügyészi óvásra, felszólalásra, figyelmeztetésre és más ügyészi intézkedésre a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvény az irányadó. 63 2. Hatályos szabályozás 2.1. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény többéves előkészítő munka terméke, amelynek keretében - széles körű gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező jogalkalmazók és a jogtudomány művelőinek bevonásával - sor került a közigazgatási eljárásjog egész normaanyagának átfogó elemzésére. 64 Az alapos előkészítés ellenére a törvényt 2008-ban a Ket. novella átfogóan módosította, valamint 2010-ben is történt egy nagyobb módosítás, ezek figyelembe vételével kerül sor a jogorvoslati rendszer bemutatására, a hatályos anyag feldolgozásával. 62 1981: I. törvény 72.-73. 63 1981: I. törvény 74. 64 http://www.otm.gov.hu/web/portal.nsf/html/ketjellemzok.html (2011. 11. 04.) 21
2.1.1. A Ket. jogorvoslati rendszere A törvény fejezetének a címe is utal rá, hogy a kérelemre igénybe vehető jogorvoslatok és a hivatalbóli döntés-felülvizsgálati módok hasonló, de nem azonos jogintézmények. Közös vonásuk, hogy mind a két esetben a cél a közigazgatás törvényességének biztosítása. Lényeges különbség viszont, hogy a kérelemre induló jogorvoslatok azok, amiket az Alkotmánybíróság az Alkotmányból levezethető jogorvoslathoz való jog alatt ért, méghozzá elsősorban azért, mert a jogorvoslat legfontosabb eleme az AB szerint az, hogy az érintettnek alanyi joga legyen a jogorvoslat igénybevételére. Ezzel szemben a hivatalbóli döntés-felülvizsgálatok olyanok, amikre senkinek nincs alanyi joga. Sőt, az is előfordulhat, hogy a hivatalbóli döntés-felülvizsgálat eredményeként hozott döntés az ügyfélre kedvezőtlenebb lesz, mint amilyen a korábbi döntés volt. A hivatalbóli döntés-felülvizsgálatok biztosításának egyik indoka éppen az, hogy senkit nem zavar, hogy a döntés jogszabálysértő. Alapvetően tehát a kérelemre induló jogorvoslat a klasszikus értelemben vett jogorvoslat, amelynél elsősorban az egyénnek kell fellépnie. De a kérelemre igénybe vehető jogorvoslatok rendszerében maradhatnak hézagok akár azért is, mert a jogszabálysértés nem jut az egyén tudomására, akár pedig azért, mert az érintettnek nem áll érdekében a jogszabálysértés megszüntetése. Elsősorban ezért szükségesek a hivatalbóli döntés-felülvizsgálatok. A Ket. a 97. -ában az egyes jogorvoslati fajtákat nevesíti, meghatározva, hogy ezek közül melyik jogorvoslati fajta indulhat kérelemre, illetve hivatalból. Véleményem szerint ez a felsorolás nem tekinthető taxatívnak, mivel nem szerepel benne például a végrehajtási kifogás, amely úgyszintén jogorvoslati jelleggel bír, igaz nem minden eljárásban, hanem kizárólag végrehajtási eljárás esetén van relevanciája. Az ügyféli jogorvoslatokhoz kapcsolódó eljárás lefolytatását kizárólag az ügyfél kérheti, kifejezetten a jogorvoslatot célzó kérelme alapján. Az ügyféli jogorvoslatok körébe az alábbi eljárások tartoznak: a fellebbezési eljárás; a bírói felülvizsgálat; az újrafelvételi eljárás. A közigazgatási hatóság hivatalból a következő döntés-felülvizsgálati eljárásokat folytathatja le: a saját döntés felülvizsgálatára irányuló, saját hatáskörben indított 22
eljárás; a felügyeleti eljárás; az Alkotmánybíróság határozata alapján folyó eljárás; ügyészi óvás alapján folyó eljárás. 65 Kiemelendő, hogy a törvényi csoportosítás létrehozott két kategória között nincsenek minden esetben konkretizálható határok. A saját döntés módosítására vagy visszavonására mind hivatalból 66, mind pedig az ügyfél fellebbezési kérelme alapján is sor kerülhet. 67 Ehhez hasonlóan az ügyészi óvásra is sor kerülhet úgy, hogy az ügyfél terjeszti be kérelmét, bár ilyenkor a kérelem az ügyészt nem köti, azaz saját mérlegelésén múlik, hogy nyújt-e be óvást, vagy nem. Összességében megállapítható, hogy azoknak az eseteknek egy részében, amikor a közigazgatási hatóság hivatalból jár el, az eljárás megindításában az ügyfél is közrejátszhat. Főszabály szerint a Ket. minden közigazgatási ügyben lehetővé teszi, megfelelő törvényi előfeltételek fennállása esetén, az általa felsorolt bármely jogorvoslati forma alkalmazását a közigazgatási hatóság döntésével szemben. 68 2.1.2. Jogorvoslati eljárások kérelem alapján Fellebbezés A fellebbezés a leggyakrabban alkalmazott, rendes jogorvoslati forma a közigazgatási eljárásokban. Fellebbezni csak a közigazgatási hatóság első fokon hozott döntése ellen lehet. A törvény kimondja az ügyfél fellebbezéshez való jogának általánosságát. Főszabályként minden első fokú határozat ellen be lehet nyújtani fellebbezést, a törvényben meghatározott határidőn belül. Kivételt képeznek a közvetlen bírósági felülvizsgálattal megtámadható határozatok és ellenérdekű ügyfelek között egyezséget jóváhagyó határozatok, amelyek ellen nem lehet fellebbezéssel élni. A fellebbezési jog gyakorlása semmilyen jogcímhez nem kötött, az ügyfél bármilyen okra hivat- 65 2004: CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 97. 66 2004: CXL. törvény 114. 67 2004: CXL. törvény 103. 68 Kilényi Géza: A közigazgatási eljárási törvény kommentárja. CompLex Kiadó 2009. 353. 23
kozva fellebbezhet, amit sérelmesnek talál a közigazgatási határozatban vagy végzésben, és ezt az okot vagy okokat nem köteles megindokolni. 69 A Ket. a fellebbezés benyújtására rendelkezésre álló időintervallumot a közigazgatási hatóság döntésének közlésétől számított 15 napban határozza meg. Ettől az általános fellebbezési határidőtől eltérő, akár rövidebb vagy hosszabb fellebbezési határidőt törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. A fellebbezést a megtámadott első fokú határozatot hozó hatóságnál kell benyújtani. Az elkésett fellebbezést a hatóság érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A törvényhozó nem szankcionálja a fellebbezés elutasításával azt az esetet, amikor az ügyfél a másodfokú hatósághoz nyújtja be a fellebbezési határidő lejárta előtt fellebbezési kérelmét. A törvény rögzíti a fellebbezési jogról való lemondás lehetőségét is. Legtöbb esetben ez az intézmény azt a cél szolgálja, hogy a hatóság döntése azon nyomban végrehajtható legyen, így a fellebbezési jogról való lemondás legtöbbször jogok megállapítása érdekében lefolytatott ügyekben jelenik meg. A lemondás írásban, vagy szóban történhet meg, utóbbi esetben ezt jegyzőkönyvben rögzíteni kell, és csak a fellebbezési határidőn belül van helye. A fellebbezési jogról való lemondás az alábbi következményekkel jár: visszavonhatatlanság, a határozat jogerőre emelkedése és végrehajthatósága. 70 A Ket 100. -a felsorolást ad arról, mely esetekben nem engedi a fellebbezést. Ezek szerint nincs helye fellebbezésnek: ha azt az ügyben törvény kizárja; az ügyfelek részéről a közöttük egyezséget jóváhagyó határozat ellen; a valamely adatnak, ténynek vagy jogosultságnak a hatósági nyilvántartásba hivatalbóli és mérlegelés nélküli bejegyzésével szemben; ha az elsőfokú döntést miniszter, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének elnöke, autonóm államigazgatási szerv vagy kormányhivatal vezetője hozta; törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában, ha az első fokú döntést központi államigazgatási szerv vezetője hozta. A fellebbezés fő következménye, hogy a megtámadott döntés nem válik jogerőssé, és így megakadályozza a benne foglalt rendelkezések végrehajthatóságát. 69 2004: CXL. törvény 98. 70 2004: CXL. törvény 99. 24
Főszabály szerint a fellebbezésnek a végrehajtásra nézve halasztó hatálya van. Ez alól lehetnek kivételek, amelyek esetében a törvény lehetőséget biztosít az azonnali, tehát fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtásra. Ezek az esetkörök a következők: a hatóság a határozatot a fellebbezés halasztó hatályának kizárásával végrehajthatónak nyilvánította; az ügyfél javára megállapított egyszeri vagy rendszeres pénzkifizetésről rendelkező határozatot az ügyfél többletigény indokával támadta meg; az eljárás egyéb résztvevője megtámadta a határozat rá vonatkozó részét. Részletezést igényel az az eset, amikor az első fokon eljáró hatóság a határozatát azonnal végrehajthatónak nyilváníthatja, illetve azonnal végrehajthatónak kell nyilvánítania a döntését. Ebben az esetben nem kell vizsgálni, hogy valaki nyújtott-e be fellebbezést, a fellebbezési határidő lejárt-e, sőt egyes esetekben a határozat közlése sem szükséges a végrehajtáshoz. Fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak csak akkor nyilvánítható az első fokú közigazgatási határozat, ha az alábbi - a törvény által nevesített - okok valamelyike fennáll: - életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet megelőzése, elhárítása vagy káros következményeinek enyhítése; - nemzetbiztonsági érdekből, illetve a közbiztonság fenntartása érdekében, vagy fontos közrendvédelmi ok; - a végrehajtás késedelme jelentős vagy helyrehozhatatlan kárral járna; - a határozat valakinek a tartásáról vagy gondozásáról rendelkezik; - azt a törvény élelmiszerlánc-felügyelettel kapcsolatos, továbbá honvédelmi, nemzetbiztonsági, közegészségügyi, járványügyi, munkaügyi, munkavédelmi, fogyasztóvédelmi, kulturális örökségvédelmi, környezet- vagy természetvédelmi okból, továbbá a közérdekű közlekedési struktúra kialakítása, illetve az energiaellátás folyamatos biztosítása érdekében lehetővé teszi; - a hatósági nyilvántartásba történő haladéktalan bejegyzést törvény írja elő. 71 A fellebbezési kérelmet annál az elsőfokú szervnél kell előterjesztenie a jogorvoslati ügyfélnek, amely a sérelmezett döntést hozta. 72 A törvény azért tartalmazza ezt a szabályt, mivel az első fokon eljárt hatóság ismeri az ügyet, valamint lehetősége van 71 2004: CXL. törvény 101. 72 2004: CXL. törvény 102. 25