Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Levelező tagozat Európai Üzleti Tanulmányok szakirány AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG Készítette: Kun Diána Budapest, 2004.
Tartalomjegyzék Bevezetés... 5 1. fejezet Az állampolgárság fogalma, kialakulásának története és nemzetközi jogi jelentősége... 8 1.1. Az állampolgárság fogalma... 8 1.1.1. A nemzetközi jog fő tanai alapján a személyek és az állam jogai és kötelességei... 8 1.1.2. Az állampolgárság megszerzésének és elvesztésének lehetséges módjai... 9 1.2. Az állampolgárság kialakulásának története... 11 1.3. Az állampolgárság nemzetközi jogi jelentősége... 12 1.3.1. A hontalanság... 12 1.3.2. A kettős vagy többes állampolgárság... 13 1.3.3. A területváltozások hatása a lakosság állampolgárságára... 15 1.3.4. A diplomáciai védelem... 15 2. fejezet Az állampolgárság szabályozása nemzetközi és nemzeti szinten... 17 2.1. Az Európai Állampolgársági Egyezmény és előzményei... 17 2.1.1. Az állampolgársági fogalmak meghatározása... 19 2.1.2. Az állampolgárságra vonatkozó alapelvek... 20 2.1.3. Az állampolgárság megszerzése... 21 2.1.4. Az állampolgárság elvesztése... 23 2.1.5. Az állampolgárságról való lemondás... 24 2.1.6. Az állampolgárság újra megszerzése... 24 2.1.7. Többes állampolgárság... 25 2.1.8. Részvétel az Állampolgársági Egyezményben... 25 2.2. Az uniós tagállamok állampolgársági szabályozása... 26 2.2.1. Alapelvek... 26 2.2.2. Az állampolgárság megszerzése... 26 2.2.3. Az állampolgárság elvesztése... 35 2.2.4. Az állampolgárság újra megszerzése... 39 2.2.5. Többes állampolgárság... 40 2.3. A magyar állampolgársági szabályozás... 43 2.3.1. Alapelvek... 43 2.3.2. Az állampolgárság megszerzése... 44 2.3.3. Az állampolgárság elvesztése... 46 3
2.3.4. Az állampolgárság újra megszerzése... 47 2.3.5. Többes állampolgárság... 47 2.4. A többi csatlakozó állam állampolgársági szabályozása... 48 2.4.1. Alapelvek... 48 2.4.2. Az állampolgárság megszerzése... 48 2.4.3. Az állampolgárság elvesztése... 50 2.4.4. Az állampolgárság újra megszerzése... 52 2.4.5. Többes állampolgárság... 52 3. fejezet Az uniós polgárság, mint az európai identitásformálás eszköze... 53 3.1. Az uniós polgárság kialakulása... 53 3.2. Az uniós polgárok jogai... 56 3.2.1. Az alkotmányos alapjogok... 56 3.2.2. Az általános jogok... 61 3.2.3. Az alapvető jogok... 66 3.3. Két elmélet az uniós polgársággal kapcsolatban... 68 3.4. Egy felmérés az uniós polgársággal kapcsolatban... 70 Záró gondolatok... 77 Irodalomjegyzék... 81 1. melléklet... 84 2. melléklet... 85 3. melléklet... 87 4. melléklet... 89 5. melléklet... 90 6. melléklet... 92 7. melléklet... 93 4
Bevezetés Nem államok közötti koalíciót alkotunk, hanem polgárok közötti uniót. 1 JEAN MONNET Hazánk 2004. május 1-jén további kilenc országgal együtt - az Európai Unió tagjává válik. A csatlakozó országok állampolgárai egyben uniós polgárok is lesznek, ami bizonyos többletjogokat jelent számukra. A nemzeti állampolgárság intézménye azonban a csatlakozással nem tűnik el, továbbra is ugyanolyan fontos marad, hiszen az uniós polgárság nem helyettesíti, csupán kiegészíti azt. Dolgozatomban az Európai Unió és az állampolgárság viszonyát próbálom feltárni az egyes tag és csatlakozó államok nemzeti szabályozása és az uniós polgárság szempontjából. A téma kiválasztásában döntő szempont volt, hogy közel két éve a Belügyminisztérium Állampolgársági Főosztályán dolgozom, ahol volt alkalmam megismerni elsősorban hazánk, de részben más európai államok állampolgársági szabályozását is. Kutatásom célja az volt, hogy összehasonlítsam az unió jelenlegi, és csatlakozó államainak szabályozási gyakorlatát az állampolgárság tárgyában, kiemeljem a hasonlóságokat és megvilágítsam a lényeges különbségeket, valamint bemutassam az uniós polgárságot, mint egy szorosan a nemzeti állampolgársághoz kapcsolódó, nélküle nem is létező másodlagos állampolgárságot. Kutatási módszerként a téma jellegénél fogva elsősorban a leíró-bemutató, összehasonlító elemzést választottam, amelyet statisztikai kimutatások és adatok 1 Ittes Réka: Milyen jogai vannak az Európai Uniós polgárnak? Az európai identitás megteremtésének problémája (Eu Working Papers 3/2000, 19.o.) 5
segítségével támasztottam alá. Munkámat táblázatokkal, diagrammokkal és grafikonokkal igyekeztem szemléletesebbé tenni. A dolgozat megírásához a témában megjelent magyar és angol nyelvű könyvek, újságcikkek mellett nagy segítséget nyújtottak az Interneten talált dokumentumok, így például az Európa Tanács és az Európai Unió hivatalos honlapjai, valamint a napi munkám során szerzett személyes szakmai tapasztalataim. Munkám három jól elkülöníthető részre tagolódik: Az első fejezetben az állampolgársággal kapcsolatos alapvető fogalmak tisztázása után egy rövid történeti vázlat következik az állampolgárság kialakulásáról az ókori Rómától egészen napjainkig, majd a téma olyan fontos nemzetközi jogi vonatkozásaival foglalkozom, mint a kettős állampolgárság, a hontalanság vagy a diplomáciai védelem kérdése. A második fejezet képezi dolgozatom tulajdonképpeni gerincét, melyben az állampolgárság nemzetközi és nemzeti szabályozási gyakorlatának elemzésére kerül sor. Először az Európa Tanács által 1997-ben létrehozott Európai Állampolgársági Egyezmény létrejöttének körülményeit és alapvető követelményeit ismertetem, hiszen ezekhez igazodik az egyes európai államok szabályozási gyakorlata a nemzeti állampolgárság kérdéseiben. A következőkben a jelenlegi uniós tagállamok, és a csatlakozó államok (ezen belül kiemelten Magyarország) állampolgársági törvényeinek összehasonlítása segítségével próbálok képet adni a mai európai szabályozási gyakorlatról. 2 Mind az uniós tagállamokat, mind a csatlakozó államokat ugyanazon négy kritérium (állampolgárság megszerzése, elvesztése, újra megszerzése, többes állampolgárság) alapján vizsgálom. A harmadik fejezetben foglalkozom az uniós polgárság kialakulásával, az ehhez kapcsolódó jogokkal és ismertetem a témához kapcsolódó két legfontosabb elméleti 2 Az államok csoportosításánál a dolgozatom megírásakor fennálló helyzetet vettem alapul (15 tagállam, 10 csatlakozó állam). 6
irányzatot, végül említést teszek egy statisztikai felmérésről, amely azt vizsgálja, hogy mennyire ismert az uniós polgárság fogalma a tagállamokban, valamint mennyire ismerik az uniós polgárok saját jogaikat. Szeretném megköszönni mindazok munkáját, akik a dolgozat elkészítéséhez hasznos információkkal szolgáltak számomra, különös tekintettel főiskolai konzulensemnek, Káldyné Dr. Esze Magdolna tanárnőnek, külső konzulensemnek dr. Parragi Máriának, a Belügyminisztérium Állampolgársági Főosztálya vezetőjének, és dr. Hadászi Gabriella kolléganőmnek, az Állampolgársági Főosztály munkatársának. 7
1. fejezet Az állampolgárság fogalma, kialakulásának története és nemzetközi jogi jelentősége 1.1. Az állampolgárság fogalma Az állampolgárság az a kapocs, amely az egyént egy meghatározott államhoz fűzi, egy olyan jogviszony, melynek az egyik oldalán az állam, másik oldalán az állampolgár áll. Az állampolgársági jogviszonynak tehát mindig két alanya van: egy konkrét szuverén állam és egy nevesített fizikai személy. Az állampolgárság meghatározó eleme, hogy az állampolgár államának hatalma alatt áll, de nem kiszolgáltatott neki. Mindez alkotmányjogi értelemben az állam törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató hatalmából eredő fölényét jelenti, amely jogok és kötelezettségek formájában jelenik meg. Az állam hatalmi eszközeivel jogokat teremt, ismer el és garantál, ugyanakkor kötelezettségeket is előír saját polgárai számára. Nincs olyan állampolgár, aki az alapvető jogokból önkényesen kizárható lenne, minden állampolgárt azonos módon terhelnek az állampolgári kötelezettségek, és biztosított számukra az állam külső és belső védelme. 3 1.1.1. A nemzetközi jog fő tanai alapján a személyek és az állam jogai és kötelességei 4 A személy jogai: születéssel állampolgárságot szerez 3 Alkotmánytan (szerk.:kukorelli István), Budapest, Osiris, 1997. 116. o. 4 Kende Tamás-Nagy Boldizsár: Köldökzsinor vagy pányva: jogi kötelékek az állampolgár (jogi személy) és állama között (Mi lesz? 1997. 177.o.) 8
államának területén élhet, oda visszatérhet az állampolgársághoz fűződő előnyöket élvezheti. A személy kötelezettségei: hadkötelezettség adófizetési kötelezettség. Az állam jogai: diplomáciai és konzuli védelemben részesítheti polgárát és jogi személyiségű honosait külföldön is érvényesítheti személyi főhatalmát. Az állam kötelezettségei: állampolgárainak visszafogadása, ha hazatérnek, vagy kiutasítás nyomán hazakényszerülnek felelősség az állampolgárok és a jogi személyek által más országban okozott károkért, ha azokat megakadályozhatta volna. E jogokat és kötelezettségeket minden állam saját belső jogában is szabályozza, (állampolgársági törvényeiben) és e kérdésekben való döntés joga minden állam saját joghatósága alá tartozik. 1.1.2. Az állampolgárság megszerzésének és elvesztésének lehetséges módjai 5 Az egyes államok az állampolgárság születéssel való megszerzéséhez két fő elvet alkalmaznak. Az egyik a leszármazás jogcíme (ius sanguinis), a másik a belföldön történő születés (ius soli) A ius sanguinis elve szerint a gyermek állampolgárságát a szülők állampolgársága határozza meg. Általában az európai államok zöme ezt az elvet 5 Alkotmánytan (szerk.:kukorelli István), Budapest, Osiris, 1997. 122. o. 9
követi. A ius soli elv szerint a gyermek szülei állampolgárságától függetlenül annak az államnak az állampolgárságát szerzi meg, amelynek területén született. Ezt az elvet általában olyan államokban alkalmazzák, amelyek rendszeresen fogadnak bevándorlókat, például a tengerentúli államokban. Ilyen módon a második generáció, még ha szülei nem is szerezték meg a helybeli állampolgárságot, már a születési ország állampolgárává válik és így elkerülhető, hogy az állam lakossága többségében idegen állampolgárokból álljon. Az állampolgárság megszerzésének másik fő csoportja családjogi tényekkel történik. Azt a szabályt, hogy a külföldivel történő házasságkötés a feleség állampolgárságának megváltoztatásához vezetne, több nemzetközi szerződés kizárja, a feleség honosítása azonban támogatott. Ide tartozik még az apaság elismerése és az adoptáció. 6 A harmadik csoport a honosítással történő állampolgárság szerzés, illetve a megfosztással, vagy elbocsátással történő állampolgárság megszűnés. A nemzetközi jogi normák alapján minden állam jogosult azoknak a személyeknek állampolgárságot adományozni, akik ezt kérik. A honosító állam nincsen kötelezve arra, hogy a honosítást a másik állampolgársági kötelékből történő lemondással vagy elbocsátással összekapcsolja. A honosítás csak az érintett személy akaratával egyezően jöhet létre. A lemondás általában az állampolgár részéről tett egyoldalú jognyilatkozat, az elbocsátás ezzel szemben kétoldalú jogviszony, tehát azt kérelmezni kell és az érintett állam dönt arról, hogy a kérelmezőt az állampolgársági kötelékből elbocsátja, vagy sem. A megfosztás nemzetközi jogi értelemben nem támogatott jogintézmény, egyértelműen csak akkor elismert, ha a megfosztott személy lakóhelye külföldön van. 7 Az állampolgárság eredete a történelemben egészen az ókorig vezethető vissza. 6 Alkotmánytan (szerk.:kukorelli István), Budapest, Osiris, 1997. 115.o. 7 Alkotmánytan (szerk.:kukorelli István), Budapest, Osiris, 1997. 116-.o. 10
1.2. Az állampolgárság kialakulásának története A római polgárjog (civitas Romana) megszerzésének természetes és elsődleges módja volt a római polgártól való születés. (innen ered a ius sanguinis elv.) A római polgárjogot azok, akik nem születtek civis Romanusnak, csak mesterséges úton szerezhették meg, egyénileg vagy a polgárjog csoportos adományozásával. A római polgárjog elvesztésével járt a libertas, azaz a szabadság elvesztése (capitis deminutio maxima). Ezen kívül: eleinte a kivándorlás, később a latin coloniába település, a száműzetés és kivételesen az egész közösség lakosságának jogfosztása. 8 A középkorban az állampolgárság megszerzésének feltétele a feudális hűség és elkötelezettség volt, amely az adott területen való születéssel jött létre. (innen ered a ius soli elv.) Az állampolgárság fogalmának kialakulása és szereplése az alkotmányokban az 1800-as évekre vezethető vissza. Addig az emberek vagy vazallusok, vagy a város polgárai voltak, vagy alattvalói valamely uralkodónak. A XIX. század végéig tartott az a folyamat, amíg az állampolgárság egy alkotmányos államhoz való olyan tartozást is jelentett, amely a politikai életben való aktív részvételt is feltételezett. Az állampolgárság modern fogalmának tulajdonképpen 3 elvi típusa határozható meg, ezek közül kettő szorosan kapcsolódik az európai nemzeteszmény kialakulásához: a francia citoyen fogalom, mint polgárok univerzális politikai közössége, ahol az államhoz tartozás az állampolgárságon keresztül teremti meg a nemzeti közösséget. a német népnemzeti fogalom (Volksnation), mely a nemzetet alapvetően a faji és nyelvi közösségen keresztül határozza meg. 8 Földi András-Hamza Gábor: A római jog története és institúciói, Budapest, 1996. 205.o. 11
az Amerikai Egyesült Államokban a nép nem egységként jelenik meg, hanem az individuális sokaság szimbolikus megragadásaként. We are the People fogalmazza meg a gondolatot az USA alkotmánya. 1.3. Az állampolgárság nemzetközi jogi jelentősége Az állampolgárságnak nem csupán a belső állami jog területén van jelentősége, hanem a nemzetközi kapcsolatokban is. Egyes nemzetközi szerződések gyakran meghatározott idegen állam polgárai számára állapítanak meg jogokat és kötelezettségeket. 1.3.1. A hontalanság Az államok idegennek tekintik azokat a személyeket, akikre szuverenitásuk hatálya azért terjed ki, mert a területükön tartózkodnak. Az idegenek kötelesek tiszteletben tartani az adott állam alkotmányos rendjét. Az állam ezzel egyidejűleg az alapvető emberi jogok gyakorlását garantálja számukra. Idegenek lehetnek: más állam polgárai, azaz külföldiek, illetve egyetlen államnak sem polgárai, azaz hontalanok. Hontalanság bekövetkezhet például, ha valaki olyan állam területén születik, ahol a ius sanguinis elve az irányadó, a szülők hazájában viszont a ius soli elve érvényesül. Utólag válik hontalanná az a személy, aki például úgy veszti el eredeti állampolgárságát, hogy nem szerezte meg egy másik államét. A problémát a nemzetközi szabályok próbálták rendezni. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata szerint: 15. cikk /1/ Minden személynek joga van valamely állampolgársághoz. /2/ Senkit sem lehet sem állampolgárságától, sem állampolgársága megváltoztatásának jogától önkényesen megfosztani. A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egységokmánya 24. cikkének 3. bekezdésében ez áll: Minden gyermeknek joga van arra, hogy állampolgárságot szerezzen. 12
Miután a második világháború következtében rengeteg menekült egyén hontalanná vált, a hontalanok száma rendkívül megnőtt. Ennek köszönhetően 1954-ben az ENSZ kezdeményezésére általános jelleggel rendezni kívánták a hontalanok jogi státuszát. Az egyezmény nem vonatkozik olyan személyekre, akik béke elleni, vagy háborús bűntettet, vagy súlyos, de nem politikai jellegű bűntettet követtek el, mielőtt elmenekültek, továbbá azokra sem, akik hontalan voltuk ellenére az adott államban állampolgári jogokat gyakorolnak. A hontalanok az egyezmény értelmében jogosultak ingókat és ingatlanokat olyan feltételek mellett megszerezni, mint általában a külföldiek. A munkához olyan mértékben van joguk, mint a külföldiek közül a legkedvezőbb helyzetben levőknek. Az ingyenes elemi iskolai oktatásban szintén a saját polgárokkal egyenlően kell velük bánni, és ugyanaz a helyzetük, a családi pótlék, a női, és fiatalkori munka, TB és közsegélyezés vonatkozásában. A hontalant kiutasítani csak nemzetbiztonsági vagy közrendi okból lehetséges. Nem lehet velük szemben szankciót alkalmazni azon a címen, hogy régebben valamely a befogadó állammal ellenséges ország polgárai voltak. A férjes nők esetében az 1957-es New York-i Egyezmény a hontalanság bekövetkezését megkísérelte kiküszöbölni. Az egyezmény értelmében a házasságkötés ténye, annak felbontása, valamint a férj állampolgárságának a házasság tartama alatt bekövetkezett megváltozása nem érinti a feleség állampolgárságát. Ha viszont a feleség fel akarja venni férje állampolgárságát, kívánságára kedvezményes honosítási eljárást kell biztosítani. 1.3.2. A kettős vagy többes állampolgárság Kettős vagy többes állampolgárságról akkor beszélünk, ha ugyanazon személyt egyidejűleg két- vagy több állam egyaránt saját polgárának tekinti. Az 1804-es francia Code Civil szerint, például mindazok, akik idegen állampolgárságot szereztek, francia állampolgárságukat elvesztették. 13
Az angol jog sem ismerte el azoknak a volt alattvalóknak a királyi koronához tartozását, akik a király területeit elhagyták. Az USA 1776-ban történő megalakulásával volt anyaországától területét és lakosait illetően egyaránt elkülönült. Anglia bár tudomásul vette az USA területi felségjogait, az amerikai állampolgárság létezését nem volt hajlandó elismerni és az USA-ba vándorolt angolokat továbbra is angol királyi alattvalóknak tekintette. Az Angliából kivándoroltak aszerint tartották meg, vagy vesztették el angol állampolgárságukat, hogy melyik államba vándoroltak ki. Ha az USA-ba, akkor angol állampolgárságukat megtartották, ha más államba, angol állampolgárságuk megszűnt. Az állampolgárság megkettőződésének oka, hogy minden szuverén állam önmaga határozza meg saját államában a polgárrá válás keletkezésének (és megszűnésének) feltételeit. Ebből következően például a keletkezés azonos jogcímei mellett ugyanaz a személy egyidejűleg két (vagy több) állam állampolgárságát is megszerezheti. Kettős állampolgárság keletkezhet születéssel, ha különböző állampolgárságú szülők gyermeke mindkét szülője jogán (ius sangvinis a patre és ius sangvinis a matre) külön-külön állampolgárságot nyer. Kettős állampolgárság keletkezhet honosítással is, ha valaki újabb állampolgárságot szerez anélkül, hogy előző állampolgárságát elvesztené. A kettős állampolgárság létrejöttét az államok belső joga általában elismeri. A kettős állampolgárságot elismerése ellenére azonban nem kívánatos jelenségnek tekintik, amelyből konfliktusok származhatnak mind az egyén, mind az állam számára. Az államnak például diplomáciai védelemben kellene részesítenie polgárát olyan állammal szemben, amelynek a védeni kívánt személy szintén polgára, vagy a kettős állampolgárságú személy ugyanazon állampolgári kötelezettségeket mindkét államában köteles lenne teljesíteni. A kettős állampolgárság kiküszöbölésére az államok belső jogalkotásában is találhatók példák, azonban a belső jog sehol sem tudja megakadályozni az állampolgárság megkettőződését, hiszen elsődleges szempontja saját állampolgárságának védelme. Jól példázza ezt a spanyol jog, ahol a születéssel szerzett spanyol állampolgárság nem veszíthető el. Napjainkban Európában megerősödött az egyenjogúságnak (a nők jogegyenlőségének, a gyermekek jogainak), illetve a fennálló 14
állampolgárságnak, mint emberi jognak a védelme. A kettős állampolgárság egyre inkább értéknek, mintsem rendellenes állapotnak minősül. 9 1.3.3. A területváltozások hatása a lakosság állampolgárságára Ha egy terület más állam területi felségjoga alá kerül, ez a körülmény szükségképpen hatással van a területen lakó egyének állampolgárságára. A múltban a háborúkat lezáró békeszerződések szabályozták általában a területi rendezések során az egyik államtól a másik állam területi felségjoga alá került lakosság helyzetét is. Az I. világháborút befejező békeszerződések például úgy rendelkeztek, hogy az átszálló terület lakossága elveszti előző állampolgárságát. Biztosították ugyanakkor az átcsatolt területek az állampolgárság tekintetében a választás lehetőségét. Ez a nemzetközi jogi opció intézménye. Az opciós jogot záros határidőn belül kellett gyakorolni és átköltözési kötelezettséget vont maga után. Az optálót úgy tekintették, mint akinek régi állampolgársága minden megszakítás nélkül változatlanul fennmaradt. Ilyen opciós jogot biztosított a trianoni békeszerződés azoknak a személyeknek, akik e szerződés értelmében veszítették volna el magyar állampolgárságukat. 1.3.4. A diplomáciai védelem 10 A nemzetközi jog elismeri az államnak azt a jogát, hogy ha valamely más államban megsértik állampolgárai jogait, úgy érdekükben a másik állammal szemben saját nevében fellépjen. Ezt az állampolgár nevében való fellépés jogát nevezik diplomáciai védelemnek. A születéssel szerzett állampolgárság esetében vitathatlan, hogy megvan a diplomáciai védelem nyújtásának előfeltétele. Abban az esetben azonban, ha honosítás az alapja a diplomáciai védelem nyújtásának, a diplomáciai védelmet az állam csak akkor gyakorolhatja, ha közte és a sérelmet szenvedett személy között effektív, azaz tényleges bensőséges kapcsolatot kifejező állampolgársági viszony áll fenn. Az állam 9 Bokorné Szegő Hanna: Nemzetközi jog, Aula Kiadó, 2000. 25.o. 10 Bokorné Szegő Hanna: Nemzetközi jog, Aula Kiadó, 2000. 248.o. 15
nem részesítheti védelemben valamely állampolgárát olyan állammal szemben, amely őt ugyancsak saját állampolgárának tekinti. További előfeltétel a belső jogorvoslati lehetőségek kimerítése. Az állampolgárnak nincs alanyi joga a diplomáciai védelemre, az állam minden egyes konkrét esetben az ügy összes körülményeinek mérlegelése után dönti el, hogy adott esetben kíván-e diplomáciai címen fellépni vagy sem. A diplomáciai védelemtől különbözik a saját állampolgárnak külföldön nyújtott konzuli érdekvédelem. Míg a diplomácia védelmet a diplomáciai képviselet a fogadó állam külügyminisztériumánál érvényesíti, a konzuli érdekvédelem a fogadó állam helyi hatóságai előtt folyik. A konzul továbbá nem az állam, hanem az állampolgár nevében jár el, ami azt jelenti, hogy az ügy ura nem az állam lesz, hanem az érdekelt személy. Amennyiben a tartózkodási hely és az állampolgárság szerinti két állam között fennállnak a konzuli kapcsolatok, a külföldön tartózkodó állampolgárnak a konzuli érdekvédelem igénybevételére államával szemben alanyi joga van. 16
2. fejezet Az állampolgárság szabályozása nemzetközi és nemzeti szinten 2.1. Az Európai Állampolgársági Egyezmény és előzményei Az állampolgárság első nemzetközi szintű szabályozására 1930-ban, Hágában került sor, ahol a Nemzetek Szövetségének égisze alatt kodifikáltak egy egyezményt, melynek értelmében elvesztette volna eredeti állampolgárságát az a személy, aki megszerezte egy másik állam állampolgárságát. Az Európai Állampolgársági Egyezmény közvetlen előzményének tekinthető a máig érvényben lévő regionális, többoldalú európai szerződés, az Európa Tanács államai által 1963-ban megkötött strasbourgi konvenció, melynek a következő 12 részes állama van: Németország, Ausztria, Belgium, Dánia, Spanyolország, Franciaország, Írország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Anglia és Svédország. E megállapodás értelmében egy másik állampolgárságot szabad akaratukból megszerzett személyek a korábbi állampolgárságukat elvesztették. A katonai kötelezettségeket illetően azok a személyek, akik több aláíró fél állampolgárságával rendelkeztek, csak az egyik féllel szemben voltak kötelesek azokat teljesíteni. Az ún. vegyes házasságból származó kettős állampolgár gyermek a nagykorúság elérése után választani volt köteles - két különböző állampolgárságú szülőjétől örökölt állampolgársága között. Az 1963. évi konvenció nem érte el célját az állampolgárság kérdéseinek rendezésében. A konvenció rendelkezéseinek megvalósulása ellen hatott az európai államok gazdasági együttműködése, különösen az egységes piac kialakulása. A négy szabadságról szóló alapvető jog (személyek, áruk, szolgáltatások, tőke szabad 17
mozgása), a munkaerő vándorlás nagyszámú bevándorló népesség kialakulásához vezetett az európai államokban. Növekedett a különböző állampolgárságú személyek által kötött házasságok száma. A nemek egyenlősége elvének deklarálása azzal járt, hogy meg kellett engedni, hogy mindkét házasfél azonos feltételekkel szerezhesse meg házastársa állampolgárságát, és a sajátját egyenlő feltételekkel örökíthesse át a gyermekeire. A szabad mozgás és a tartózkodás szabadságának az Unió alapszerződésébe foglalása végképp meghaladta az 1963. évi konvenciónak a kettős állampolgárság megszerzésére és megtartására vonatkozó rendelkezéseit. Az 1963-as konvencióhoz 1977-ben kiegészítő és módosító, majd 1993-ban újabb módosító jegyzőkönyvet kapcsoltak, amivel az Európában időközben végbement változásokra tekintettel enyhíteni igyekeztek a konvenciónak a többes állampolgárság elkerülését célzó szigorú rendelkezéseit. Az első jegyzőkönyv az állampolgárságról való lemondás módozatait egyszerűsítette le, a második megkönnyítette az eredeti állampolgárság megőrzését egy új állampolgárság megszerzése esetén. Ennek megfelelően bármely személy, aki megszerezte az aláíró országok egyikének állampolgárságát, megőrizhette eredeti állampolgárságát, amennyiben annak az országnak a területén született, vagy lakóhelye annak az országnak a területén volt, amelynek az állampolgárságát megszerezte, vagy ahol 18. életévének betöltése előtt általában ott tartózkodott. Megengedett volt az eredeti állampolgárság megőrzése akkor is, ha az új állampolgárságot házasság révén kapta meg. Az Európa Tanács szakértői bizottsága 1992 decemberében kezdte meg egy új, átfogó állampolgársági egyezmény előkészületi munkáit. Céljuk az volt, hogy összegezzék azokat a modern megoldásokat, melyek elfogadhatók minden európai állam számára az állampolgársági szabályok területén. A különböző európai szervezetekkel folytatott konzultációk eredményeként véglegesített szöveget a Miniszteri Bizottság 1997. május 14-én fogadta el. Az egyezményt 1997. november 6-án nyitották meg aláírásra az Európa Tanács tagállamai, továbbá más, a konvencióhoz csatlakozni kívánó azon államok számára (pl.: Kanada, USA, FÁK több állama), akik nem tagjai az Európa Tanácsnak, de részt vettek az egyezmény kidolgozásában. 18
Az Európai Állampolgársági Egyezmény szabályozza 11 : az állampolgársági jogi fogalmak tartalmának meghatározását az állampolgárságra vonatkozó általános jogelveket az állampolgárság megszerzését, megtartását, elvesztését és újra megszerzését a többes állampolgárság kérdéseit (az eljárási jogokat, az állampolgárságot az államutódlással összefüggésben, a katonai kötelezettségre vonatkozó szabályokat többes állampolgárság esetén, a részes államok közti együttműködést) 2.1.1. Az állampolgársági fogalmak meghatározása 12 Az állampolgárság definícióját a konvenció 2. cikk a.) pontja határozza meg: Az állampolgárság kifejezés valamely személy és egy állam közti jogi köteléket jelenti, és nem utal a személy etnikai származására. Ez a jogi kötelék az egyén és az állam közti aktív kapcsolatot feltételez. Azaz az állampolgárság alapja: A kötődés társadalmi ténye a lét az érdekek és érzelmek valódi kapcsolata együtt a kölcsönös jogok és kötelezettségek létezésével. Ide kapcsolható a Nemzetközi Bíróság 1945-ben az ún. Nottebohm 13 ügyben hozott ítélete. A tényleges állampolgárság elvén alapul a diplomáciai és konzuli védelemnek az a szabálya, mely szerint az állam nem nyújthat védelmet állampolgárának olyan állammal szemben, 11 Európai Egyezmény az állampolgárságról, Strasbourg, 1997. november 7., Európai Szerződések Sorozat/166 12 Ugróczky Mária: Az állampolgárság szabályozása Európában (Acta Humana 37-38./1999.) 13 Nottebohm német állampolgár volt, aki Guatemalában telepedett le, és ott kereskedelmi tevékenységet folytatott. 1939-ben szülővárosában, majd röviddel a II. világháború kitörése után Lichtensteinben tartózkodott, ahol állampolgárság megadásáért folyamodott, amit nagyobb összeg befizetése után kedvezménnyel elnyert. 1940 elején visszatért Guatemalába. 1941-ben a Szövetséges és Társult Hatalmak oldalán Guatemala belépett a háborúba, csakhamar zárlat alá vette Nottebohm vagyonát, aki az angol és amerikai feketelistán szerepelt. Nottebohmot 1943-ban letartóztatták, az USA-ba szállították, vagyonát elkobozták. Lichtenstein fellépett a védelmében, és a semleges állampolgárnak minősített Nottebohm vagyonának visszatérítését, valamint kártérítés fizetését követelte. A Nemzetközi Bíróság megállapította, hogy Lichtenstein Guatemalával szemben nem nyújthat védelmet Nottebohmnak, mivel a diplomáciai védelemhez szoros, effektív állampolgárság szükséges, ami ebben az esetben nem volt megállapítható. Nottebohm honosításának csupán az volt a célja, hogy egy hadviselő állam állampolgársága helyett egy semleges állam állampolgárságát szerezze meg, honosításának tehát hiányzott az őszinte jellege, így azt Guatemala nem volt köteles elismerni. 19
melynek a személy szintén állampolgára. Ez a jogi kötelék különös jelentőséggel bír a nemzetközi magánjogban is, mikor többes állampolgárság esetében kell eldönteni, hogy a lehetséges államok közül melyik állam joga az irányadó. Minden európai állampolgársági törvényben található olyan szabályozás, mely az állampolgárság fenntartását, vagy leszármazással való megszerzését az állammal való aktív kapcsolathoz köti. 2.1.2. Az állampolgárságra vonatkozó alapelvek Az állam joga a szabályozásban Az egyezmény 3. cikk 1. pontja szerint: Minden állam saját joga szerint határozza meg, hogy kik az ő állampolgárai. Az államoknak ez a joga természetesen nem korlátlan, ezért a 3. cikk 2. pontja hozzáteszi: Az ilyen jogszabályt más államok kötelesek elfogadni mindaddig, amíg összhangban áll a vonatkozó nemzetközi konvenciókkal, a nemzetközi szokásjoggal, és az állampolgárság tekintetében általánosan elismert jogelvekkel. Tehát az állam a nemzetközi jog alapján két irányban korlátozott: egyfelől más állam belső jogviszonyait, másfelől a személyek alapvető jogait sem sértheti. Mindenkinek joga van az állampolgárságra (4.a.cikk) Ezt az elvet először az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, majd az ENSZ 1989. évi Gyermekjogi Konvenciója mondta ki. Ez az általános jogelv azonban nem teremt jogosultságot egy konkrét állampolgárság megszerzésére, mivel minden állam maga határozza meg, hogy kiket ismer el állampolgáraiként. A hontalanság kerülendő ( 4.b.cikk ) 20
A hontalanság definícióját az ENSZ 1954. évi a Hontalan személyek jogállásáról szóló egyezménye adja meg, mely szerint: A hontalan személy kifejezés olyan személyt jelent, akit egy állam sem tart saját törvényei alapján állampolgárának. Senkit sem lehet önkényesen megfosztani állampolgárságától (4.c. cikk) Ez az alapelv az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatából került át az Állampolgársági Egyezménybe. Az állampolgárság törvény alapján vagy az állam kezdeményezésére történő elvesztése akkor önkényes, ha előre nem látható, nem arányos, diszkriminatív, vagy ha politikai okokból vonják meg. A házasság fennállása, vagy felbontása illetve a házasság fennállása alatt a házastársak egyikének állampolgárság változása automatikusan nem érinti a másik házastárs állampolgárságát. (4.d. cikk) Ez az alapelv az 1957. évi a Férjes Nők Állampolgárságáról szóló Egyezmény rendelkezése alapján figyelembe veszi a férfiak és nők közti egyenlőséget. Diszkriminációmentesség ( 5. cikk ) Az Állampolgársági Egyezmény kimondja: A részes államok állampolgárságára vonatkozó jogszabályok nem tartalmazhatnak megkülönböztetést, vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, ami kimeríti a nem, vallás, faj, bőrszín, nemzeti - vagy etnikai származás miatti diszkriminációt ( 1. pont) Minden részes államot a diszkriminációmentesség elve kell, hogy vezéreljen állampolgársága tekintetében, függetlenül attól, hogy ők születési jogon állampolgároke, vagy az állam állampolgárságát később szerezték meg. (2. pont) 2.1.3. Az állampolgárság megszerzése Az Állampolgársági Egyezmény 6. cikkének 1. pontja az államok kötelességévé teszi, hogy belső jogukban rendelkezzenek az állampolgárság megszerzésének bizonyos eseteiről. 21