TELEPÜLÉSÉPÍTÉS A három szektor összefog egy nyomornegyed szanálása A Harmadik Világ sok városában az elfogadható minőségű lakások és az alapvető közszolgáltatások igénye tette szükségessé olyan stratégiák keresését, amelyek kielégítik ezeket a követelményeket. Úgy látszik, az állam, az önkéntes szervezetek és a magánszektor közötti háromoldalú együttműködés révén van lehetőség ezeknek a súlyos problémáknak a megoldására és más intézmények támogatásának megszerzésére. Az esettanulmány Nairobi (Kenya) példáját mutatja be. Tárgyszavak: nyomornegyed; illegális lakások; informális lakások; állam; magánszektor; nem kormányzati szerv; civil szervezet; katolikus egyház; Harmadik Világ; Kenya. Mielőtt megvizsgálnánk, a háromoldalú együttműködés hogyan járulhatna hozzá a kis jövedelmű lakosok szükségleteinek kielégítéséhez, célszerű viszszaidézni az erre vonatkozó hagyományos stratégiákat. Ezt követőleg át kell tekinteni, hogy külön-külön az állam, az önkéntesek és a magánszektor mire volnának képesek, és önálló cselekvésre kényszerülve milyen hátrányokkal kell megküzdeniük. Azt a következtetést lehet levonni, hogy önállóan egyikük sem tudja kielégíteni a felmerülő igényeket. Viszont a háromoldalú együttműködés lehetőségei bíztatóak, amit Nairobi (Kenya) egyik körzetében a nyomornegyed szanálása és a közszolgáltatások megteremtése során szerzett tapasztalatok is alátámasztanak. A Harmadik Világ Bár világviszonylatban Afrikában és Ázsiában találhatók a legkevésbé urbanizált országok, ezen a két világrészen a legrohamosabb a városok fejlődése. Afrikában az elmúlt öt évtized alatt az urbanizáció éves üteme 4,6%-os volt. Ennek következtében a világ legjobban terjeszkedő agglomerációi itt alakultak ki, köztük Kairó, Lagos és Kinshasa. Sajnos ezek közül a lélekszámban felfejlődő városok közül sok egyáltalán nincs felkészülve arra, hogy kielégítse a lakások és a közszolgáltatások iránti igényeket.
A Harmadik Világ városlakói, különösen a szegények lakásszükségleteiről, valamint alapvető közszolgáltatásairól (ivóvíz és csatornázás) gondoskodás nehézségekbe ütközik. Fő okok: 1. rossz tervezés, 2. gyenge városi önkormányzat, 3. a város rendkívül gyors növekedése a nagy természetes szaporulat és bevándorlás következtében. Az afrikai városok irányítását még tovább bonyolította a 80-as évek elején elfogadott, az IMF és a Világbank által szponzorált strukturális korrekcióra vonatkozó program (SAP). Ennek értelmében csökkenteni kell a városi kiadásokat, az államot pedig arra kell kényszeríteni, hogy vonuljon ki az olyan városi közszolgáltatásokból, mint amilyenek az oktatás, a csatornázás és az egészségügy. A hatékonyság javítása érdekében bátorítja ezeknek a közszolgáltatásoknak a privatizálását. Megoldás-e a privatizáció? A SAP hívei szerint a városlakók számára, beleértve a szegényeket is, a privatizálás oldja meg a hatékony lakhatást és városi közszolgáltatást. A lakosok már most is hajlandók és képesek megfizetni a magánszektor által nyújtott közszolgáltatásokat. Bár ez igaz, azonban kétségtelen, hogy a SAP lerontotta a városi szegények helyzetét. Tehát túlzó az a SAP hívei között széles körben elterjedt vélemény, amely szerint a piac oldja meg a szegény városlakók lakásgondjait és a közszolgáltatás iránti igényeik kielégítését. Ezen kívül a SAP elképzeléseket támogatók figyelmen kívül hagynak egyes fontos kérdéseket. Például nem indokolt, hogy a szegények az alapvető szükségletekért, elsősorban az ivóvízért, fizessenek. A kenyai helyzet A Harmadik Világ többi országához hasonlóan, Kenyában is döntő fontosságú a nyomornegyedek felszámolása és a közszolgáltatások. Azonban ezeknek a stratégiáknak a hatékonyságát korlátozta a kormány kétértelmű hozzáállása a jogtalan letelepülők kérdéséhez. A politikai elit, a közigazgatás és a szakemberek véleménye szerint számukra nem túl vonzó politikai reklám a nyomornegyedek felszámolása. Ezek a körzetek a minőség szempontjából nem eléggé magas színvonalúak ahhoz, hogy jó politikai hatást fejtsenek ki. Korábbi próbálkozások A régebbi stratégiák kudarcot vallottak, mert nem a helyzetnek megfelelő építésügyi törvényekre és infrastrukturális szabványokra, a modern építészeti elképzelésekre, építési technológiákra és a hagyományos építőanyagokra tá-
maszkodtak. Viszont ezek érvényesítése még állami támogatás esetében is elérhetetlenné teszi a lakásszerzést a szegények számára. Bár felkérték a kormányt, hogy megfelelőbb alternatívákat fogadjon el, azonban nem sok történt, mert a politika irányítói a javasolt módosításokról kijelentették: túl régimódiak és nincsenek összhangban az ország korszerűsítésének irányzatával. Az önkéntesek szerepe Hagyományosan a városi lakásépítés és közszolgáltatás fő feladatai a kenyai városokban (sok más afrikai országhoz hasonlóan) az államra, a magánszektorra és a közösségek önsegítő törekvéseire hárulnak. A hatékonyság hiánya, a pénzügyi nehézségek, a szegénység és a piaci kudarcok miatt ezek az illetékesek az utóbbi évtizedekben nem elégítették ki a szegények igényeit, tehát teret adtak az önkéntes szervezetek támogatásának. A SAP elfogadása miatt visszavonuló állam után hagyott űrt az önkéntes szervezetek nemcsak kitöltötték, de szerepük a szociális jólét globalizációja függvényében még tovább növekedett. Ezen a szektoron keresztül az adakozások is megszaporodtak, mert így sok szempontból elkerülhetővé válnak az állami és magánszektorokban fellépő problémák. Ugyanis az önkéntes szervezetek szektora nem olyan piacorientált, mint a magánszektor, kevésbé bürokratikus, mint az állam és közelebb van a szegény városi lakossághoz. Ezek a tulajdonságok eredményezték azt a meggyőződést, hogy az önkéntes szervezetek szektora a legmegfelelőbb úttörője a városi szegények igényeit kielégítő törekvéseknek. Egymásra utalt szektorok Az önkéntes szervezeteknek a 80-as évek óta végbemenő fejlődését kísérő lelkes fogadtatás ellenére nyilvánvaló, hogy a többi szektorhoz hasonlóan, ez a szektor sem képes egymagában kielégíteni a városi szegények igényeit, mert nem rendelkezik az ehhez szükséges kapacitással. Ezen kívül, ahhoz, hogy ez a szektor hatékony legyen, szüksége van a többi résztvevő, különösen az állam közreműködésére. Tehát a javasolt három résztvevő, az állam, a magánszektor és az önkéntes szektor együttműködése formájában megvalósított tevékenység ígéretes eredmények elérésével bíztat. A városi szegények igényeinek kielégítése érdekében három résztvevő közreműködésével létrehozott együttműködés vizsgálata és megértése érdekében röviden át kell tekinteni az egyes szektorok erős és gyenge pontjait. Lakásépítés, közszolgáltatás és a három szektor Az állam A fejlődő országokban az országos, valamint helyi állami szervek fontos szerepet játszanak a városi lakásépítésben és a közszolgáltatások létrehozá-
sában. Az afrikai országokban az állam a politikai támogatás fejében jogi és társadalmi kötelezettséget vállal a közszolgáltatások megteremtéséért. Az alapvető városi közszolgáltatások (ivóvíz és csatornázás) olyan közjót képviselnek, amelyekben kivétel nélkül mindenki részesül. Ezért ezek a közszolgáltatások a magánszektor szempontjából nem kifizetődők, hacsak az állami szervek ezt nem kompenzálják. Azonban a lakás és az alapvető közszolgáltatások iránti jogi és szociális követelmények ellenére sok kormány ezt nem képes kielégíteni, mivel az adminisztratív, pénzügyi és intézményi hiányosságokhoz még rossz tervezés és a lakosság lélekszámának gyors növekedése is hozzájárul. A szegények lakás és közszolgáltatás iránti igényeinek kielégítését néha még az is akadályozza, hogy a kiváltságos vezetőréteg tudatosan a nyomornegyedek szaporodásának korlátozására, vagy a szegényeknek a városi területekről való kizárására törekszik. Az afrikai államok nem kielégítő teljesítőképességük ellenére megfelelő felkészülés esetén kielégíthetik a városi szegények igényeit. Erős oldaluk, hogy képesek a nagyszabású programokhoz szükséges pénzügyi, adminisztratív és műszaki források összevonására, viszonylag mentesek a piaci korlátoktól és hozzájárulhatnak a lakásépítésre, valamint közszolgáltatás létesítésére hivatott szervek céljainak eléréséhez. Ezzel szemben az állam több szempontból is nehezen tud eleget tenni a lakásépítési és közszolgáltatási célkitűzéseknek: 1. rugalmatlan, hierarchikus adminisztratív struktúrája gyakran képtelen reagálni a városi szegények sajátos igényeire, 2. korrupció, rokoni kapcsolatok következtében a forráselosztás helytelenül alakul, 3. jelentős ösztönzés nélkül nem hajlandók a szegények számára elfogadható minőségű lakásokat létesíteni, 4. a szegények számára elérhetetlen építési és infrastrukturális szabályzatokkal akadályozzák a lakáshoz jutást, valamint a közszolgáltatás kiépítését, 5. képtelenek hatékonyan tárgyalni nem hivatalos szervekkel, 6. gyakran nem dolgozzák ki kellő mélységig a nagyszabású programokat, 7. a szegények rovására a politikai hatalmukat kihasználó kiváltságos osztály érdekeit szolgálják. A magánszektor A Harmadik Világ városaiban a lakásellátás és a közszolgáltatások megteremtése szempontjából fontos tényező a magánszektor. Ez két részre bontható.
A formális magánszektor Legbefolyásosabb a formális magánszektor, amelyik lakásépítő és infrastruktúrafejlesztő vállalatokból, közszolgáltató intézményekből, például hulladékkezelő vállalatokból áll. Nagyságuk változó. Általában hivatalosan be vannak jegyezve és szakemberek a vezetőik. Kormányszervek, adakozók és tehetős városi közösségek rendszeresen kötnek velük szerződéseket lakásépítésre, infrastruktúra kiépítésére és alapvető közszolgáltatások létesítésére. Az államhoz hasonlóan a formális magánszektor sem igen vállalkozik arra, hogy a szegény közösségeknek lakást építsen és városi közszolgáltatást hozzon létre, mert itt korlátozott a haszonszerzési lehetőség. Ennek ellenére a formális magánszektor képes arra, hogy a városi közösségek nagyobb csoportjai számára megteremtse az életkörülmények biztosításának alapvető feltételeit, amennyiben bizonyos feltételek teljesülnek, vagyis ha: 1. jól strukturált, versenyképes a magánszektor, 2. a megrendelő fizetőképes, 3. a fogyasztók alkalmasak arra, hogy a szektor gazdasági feltételeit, valamint színvonalát biztosítsák, 4. a városi hatóságok be tudják hajtatni a felhasználóktól a bérleti díjakat a közszolgáltatók számára, 5. nincsenek technológiai korlátozó tényezők, 6. a szegény fogyasztók támogatást kapnak, 7. a hatékony városi önkormányzat el tudja érni, hogy a szerződések megkötését ne a rokoni kapcsolatok és a korrupció befolyásolja, 8. pontosan vannak megfogalmazva a szerződések, amelyek meghatározzák a földrajzi körvonalakat, az igénybevétel gyakoriságát, a teljesítőképességet és az elérendő színvonalat, végül pedig 9. a városi önkormányzat képes megteremteni a szerződés teljesítésének feltételeit és pótolni tudja a közszolgáltatásokat, ha a vállalkozó arra képtelenné válik. Ezeknek a feltételeknek a teljesülése nélkül a fejlődő országokban nem érvényesülhet a formális magánszektor szerepe a városi lakásépítésben és a közszolgáltatások megteremtésében. Az informális magánszektor A magánszektor másik része nem hivatalos jellegű. Nem bejegyzett, nem szabályozott lakásépítő és közszolgáltató kisvállalkozókból áll. Mivel tőkéjük, szakértelmük és felszereltségük korlátozott, tevékenységük a nyomornegyedekre és más, kis jövedelmű településekre koncentrálódik. Bár a szegény városlakók lakásépítés és közszolgáltatás szempontjából rá vannak utalva erre a nem hivatalos szektorra, azonban korlátozott lehetőségeik aláássák szerepüket. Miután profitorientáltak, (még a szegények közül is) csupán azoknak az igényeit tudják kielégíteni, akik képesek szolgáltatásaikat megfizetni. Bár a kis
jövedelműek megbízásait teljesítik, még mindig túl drágák a legszegényebbek számára, akik viszont sok fejlődő ország, így Afrika nyomornegyedeinek egyre növekvő hányadát teszik ki. Ez az egyik oka annak, hogy a lakásépítési és közszolgáltatási feltételek megteremtésében egyre növekszik a nonprofit, önkéntes szervezetek szektorának a jelentősége. A városi szegény településeken a nem hivatalos szektorba sorolható vállalkozók másik csoportja olyan jövedelmező közszolgáltatásokra koncentrál, mint az ivóvíz eladása és az újrahasznosítható hulladékok gyűjtése. A hivatalos magánszektorhoz hasonlóan a nem hivatalos szektor is tartózkodik az olyan alapvető fontosságú, de hasznot nem termelő közszolgáltatásoktól, mint a szennyvízgazdálkodás és csatornázás. Pedig ez az a közszolgáltatás, amelyik szakértelmet, berendezéseket és pénzügyi forrásokat igényel, vagyis mind azt, amivel a nem hivatalos magánszektor nem rendelkezik. A nem hivatalos magánszektor a szabályozott, hivatalos magán- vagy közületi szektorral szemben gyengébb minőségben, ugyanakkor drágábban szolgáltat. Így például a szegények tízszer többet fizetnek a nem hivatalos szektor kereskedőinek a vízért, mint a városi vízhálózattal kiszolgált gazdagok. Ez a szektor térben nem egyenletesen elosztott szolgáltatást nyújt, mert a nyomornegyedeknek azokon a területein tevékenykedik, ahol viszonylagos jólét uralkodik, miután képesek a szolgáltatásokat megfizetni és több újrahasznosítható hulladékot termelnek, mint a legszegényebbek. Ennek ellenére a nem hivatalos magánszektor, amennyiben megfelelően szabályozott és integrált a meglévő hivatalos (magán vagy közületi) lakásépítési és közszolgáltatási rendszerbe, akkor hozzájárulhat a szegények ellátásához. Az önkéntes szervezetek szektora A Harmadik Világ városi lakásépítési és közszolgáltatási igényeinek kielégítése területén a legújabb szereplő az önkéntes szervezetek szektora, amelyik olyan nonprofit szervezetekből áll, amelyek bizonyos körzetek szükségleteinek teljesítésére jöttek létre. Ez a szektor igen sokrétű. A fejlődő országokban kimagasló szerepet játszanak a nem kormányzati szervek, valamint a társadalmi szervezetek. Nem kormányzati szervek A nem kormányzati szervek (Non-governmental Organization) hivatalosan bejegyzett szervezetek, amelyeket általában szakemberek és jótékony személyek hoznak létre abból a célból, hogy a szegénység enyhítése és a városi közszolgáltatások megteremtése révén hozzájáruljanak a társadalom életszínvonalának emeléséhez. Jellegük és küldetéstudatuk a legkülönbözőbb lehet. A nem kormányzati szervek (különösen a külföldiek) ritkán nyújtanak közvetlenül lakásépítési és közszolgáltatási támogatást a szegényeknek, nehogy fokozzák azok függőségét. Azonban három szempontból is hozzájárulnak igényeik kielégítéséhez.
1. A nem kormányzati szervek mindenekelőtt a helyi lakosságot mozgósítják a civil szervezetekben való részvételre. Ezzel vagy hozzájárulnak a helyi állami közszolgáltatási kezdeményezésekhez, vagy pedig ők hozzák létre teljes egészében a hiányzó közszolgáltatást. A nem kormányzati szervek műszaki, pénzügyi és anyagi támogatást nyújtanak a helyi társadalmi szervezeteknek. 2. A nem kormányzati szervek második fontos tevékenysége, amikor a kormányszervek és különböző illetékes hivatalok felé közvetítik a szegény lakosság igényeit. Ugyanakkor megkísérlik elérni, hogy a kormányok kedvező irányelveket érvényesítsenek a perifériákra szorult csoportok érdekében. 3. Harmadik feladatkörük a közvetítő szerep a kormányok, a gazdasági élet, az adományozók és a városi szegények között. Ezzel minden érintett számára kedvező kommunikációs kapcsolatok létesítését teszik lehetővé. Így például hozzá tudnak járulni az állam politikai támogatásának megszerzéséhez és hozzásegíthetik a helyi közösségeket olyan közszolgáltatások (pl. szennyvízkezelés) megteremtéséhez, amelyek egyébként, a kormányszervek részvétele nélkül, nem valósulhattak volna meg. A nem kormányzati szervek számos olyan kisegítő funkcióval rendelkeznek, amelyek elősegítik a lakásszerzést és az alapvető közszolgáltatások létrehozását. A szegény közösségek számára megfelelő lakásépítési és közszolgáltatási prototípusokat dolgoznak ki. Magukra vállalják az állam vagy az adományozók által létesített programok ügyeinek intézését, mert hatékonyabbak és kevésbé hajlamosak a korrupcióra, mint az állami szervek. Az elért eredmények alapján indokolt, hogy ők legyenek a városi szegénység igényeinek kielégítését célzó kezdeményezések úttörői. A nem kormányzati szervek kritikusai azonban több szempontból is kétségbe vonják eredményeiket: véleményük szerint, a nem kormányzati szervek által elért sikereket eltúlozzák és tulajdonképpen csupán újra meg újra hivatkoznak néhány konkrét eredményükre; a Harmadik Világ önkéntes szervezeteinek szerepét nehezen lehet áttekinteni; nem nagyon lehet tudni, melyik szervezet mit tehet és hol; a nem kormányzati szervek tevékenységi köre nem rendelkezik azzal a széleskörű programháttérrel, ami a projektek megismétlését, önfenntartó képességét, műszaki lehetőségeit biztosítani tudná; a több nem kormányzati szerv által gyakorolt olcsó, rövid lélegzetű és innovatív programok gyakran alul finanszírozottak, gyenge minőségűek, jelentéktelenek, ideiglenesek és nem fenntarthatók; a nem kormányzati szervek által hangoztatott politikai függetlenség társadalmi elszigetelődést és erőtlenséget okoz;
a valóságban párton kívüli nem kormányzati szerv gyakorlatilag nem létezhet, mivel a fogadó ország társadalompolitikai keretein belül kell tevékenykedniük; emiatt állandósítják azt a helyzetet amelyben a szegények képtelenek megfelelő fedélhez és az alapvető városi közszolgáltatásokhoz hozzájutni; programértékelési képességeik korlátozottak, ami megnehezíti eredményeik minősítését; a nem kormányzati szervek gyors elterjedése általában a szolgáltatások felesleges megkétszerezésével és pazarlással jár együtt; a nem kormányzati szervek gyakran idézett képessége a közösség részvételének elősegítése, csupán kísérlet arra, hogy elősegítsék fennmaradásukat a rendszeren belül; az az állítás, hogy a nem kormányzati szervek elősegítik a közösség részvételét, téves, miután nem vizsgálja, hogy milyen jellegű a hatalom megoszlása a szegények, azok vezetői és az önkéntes szervezetek között; sokuk nem nevezhető a pénzügyi felelősségtudat mintaképének, mint ahogy azt általában hiszik, hanem alapítóik számára alkalom a pénzügyletekre, különösen amikor az állam helyett fokozott mennyiségű adomány áramlik keresztül a nem kormányzati szerveken; egyes nem kormányzati szervek ezeknek a lehetőségeknek a kihasználása érdekében megváltoztatják telephelyeiket és célkitűzéseiket, hogy ily módon több adományhoz jussanak; túlságosan is függnek alapítóiktól, emiatt sok nem kormányzati szerv fennmaradása veszélyben forog olyankor, amikor az alapítók másokra ruházzák át a vezetést; bár a nem kormányzati szervek élenjáró szerepet töltenek be a diktatórikus kormányok kritikájában és fő hívei a demokráciának, valamint a közösség előtti elszámoltatásnak, kevesen vannak, amelyek valóban elszámoltathatók, átláthatók vagy demokratikusak lennének. Társadalmi (civil) szervezetek A civil szervezetek, amelyek az önkéntesek szektorának másik részét alkotják, általában nincsenek bejelentve, nem rendelkeznek hivatalos engedélylyel, vagy olyan spontán létrejött szervezetek, amelyek főként a nem kormányzati szervektől vagy azok tagjaitól részesülnek anyagi támogatásban. A társadalmi szervezetek adott körülmények között közvetlenül az államtól is kaphatnak támogatást, ha van olyan közvetítőjük, aki fel tudja venni a kapcsolatot az illetékesekkel. Bár a társadalmi szervezetek gyakran nem rendelkeznek olyan anyagi háttérrel, hogy helyi lakásépítési és közszolgáltatási rendszereket hozzanak létre, de elősegíthetik a megoldást, ha más szervezetek, például nem kor-
mányzati szervek által kezdeményezett programokhoz munkával és pénzzel hozzájárulnak. Ezzel csökkenthetik a programok kivitelezésének forrásigényét és a gyakorlatnak megfelelőbb programokat kezdeményezhetnek. A társadalmi szervezetek együttműködhetnek a nem kormányzati szervekkel abban, hogy ismertetik a kormánnyal, valamint az adományozó szervezetekkel a közösség igényeit. Az ilyen együttműködés kölcsönösen hasznos, mivel a társadalmi szervezetek gyakran nem rendelkeznek azzal a tapasztalattal, hogyan kell kommunikálni olyan intézményekkel, mint például a kormány, viszont a nem kormányzati szervek sok esetben nem ismerik teljes mélységében a helyi problémákat. A társadalmi szervezetek tudják szavatolni, hogy valóban a helyi lakosok legyenek az olcsó lakásépítési és közszolgáltatási programok haszonélvezői, nem pedig a társadalom tehetősebb rétegeiből származó, a kedvezményekkel visszaélő emberek. Szemben a nem kormányzati szervekkel, a társadalmi szervezetek közvetlenül részt vehetnek a közszolgáltatások megvalósításában anélkül, hogy a függőség látszatát keltenék, mivel társadalmi nyomással tudják biztosítani, hogy a közösség legtöbb tagja hozzájáruljon a helyi lakásépítési és közszolgáltatási kezdeményezésekhez. Ezen túlmenőleg, mivel legtöbb társadalmi szervezet (kis mérete következtében) nem hierarchikus felépítésű, jobb a kapcsolatuk a helyi közösségekkel. Mindezek ellenére a társadalmi szervezetek számos olyan gyenge ponttal is rendelkeznek, amelyek korlátozzák szerepüket a szegények igényeit kielégítő lakásépítési és közszolgáltatási akciókban: nem rendelkeznek azokkal a műszaki és pénzügyi forrásokkal, amire saját programjaik kezdeményezéséhez, megvalósításához és fenntartásához szükség lenne, ezért függnek a nem kormányzati szervek vagy a kormány támogatásától; a társadalmi szervezetek, korlátozott forrásaik következtében, csak helyi jelentőségű, vagy területileg erősen behatárolt programokat valósíthatnak meg, bár más társadalmi szervezetekkel, vagy egyéb szervezetekkel, például nem kormányzati szervekkel, vagy a kormánnyal együttműködve, hatáskörüket ki is tudják terjeszteni; a társadalmi szervezetek gyakran még társadalmi nyomást alkalmazva sem képesek állandósítani a közösség munkával való hozzájárulását; ugyanis a városi, kis jövedelmű lakosok körzeteiben legtöbb társadalmi szervezetet nők irányítják mivel ők hajlamosabbak a részvételre, mint a férfiak, a közösségi programokhoz munkával való hozzájárulásukat saját háztartási problémáik, például gyermekeik gondozása, korlátozhatják; sok nem kormányzati szervvel szemben a társadalmi szervezetek túlzottan is függnek karizmatikus vezetőiktől, akiknek a távolmaradása kedvezőtlenül hathat vissza a szervezet működésére; mivel a társadalmi szervezetek kicsik és nem hivatalos jellegűek, gyakran nem tudják befolyásolni a nagyobb hatalommal rendelkező hatóságok, különösen pedig az állam ténykedését, ezért kényszerülnek ar-
ra, hogy befolyásosabb szervezetekkel (pl. nem kormányzati szervekkel) társuljanak, akik viszont nem viselik annyira szívükön a társadalmi szervezetek érdekeit; bár a társadalmi szervezetek eredetileg a szegények támogatását tűzték ki célul, egyes esetekben exkluzívan viselkednek, amennyiben a lakosság viszonylag jobb módú rétegeiből választják tagjaikat; bár ez megkönnyítheti, hogy tagjaik révén jövedelemhez jussanak, azonban háttérbe szorulhatnak azok az egészen szegények, akiknek valóban nagy szükségük van lakásra és közszolgáltatásra, de képtelenek ehhez pénzügyileg hozzájárulni. A fenti áttekintés is bizonyítja, hogy a hármas együttműködés mindegyik tagjának megvannak a maga előnyei és hátrányai. Most rá kell térni, ennek a háromoldalú együttműködésnek a városi lakásépítés és közszolgáltatások megteremtése szempontjából melyek az előnyei és hátrányai. Az állam, a magánszektor és az önkéntes szervezetek együttműködésének eredményei A lakásépítés és a közszolgáltatások megteremtése céljából megvalósított összefogás teszi lehetővé a résztvevők számára, hogy a fentebb említett akadályokat elhárítsák. Így például míg az állami intézkedések gyakran nagyvonalúak, hatásuk korlátozott. Az önkéntes szervezetek szektorának kezdeményezései viszont csak szűk határok között hatékonyak. Viszont a magánszektor szolgáltatásai egyaránt lehetnek nagyszabásúak és eredményesek, amennyiben biztosított jövedelmezőségük és megfelelően szabályozottak. A különböző szektorok eltérő hatékonysága is alátámasztja azt a következtetést, hogy ezek a szektorok egymagukban nem tudják kielégíteni a városi szegénység igényeit, tehát az eredményesség érdekében szükség van együttműködésükre. A háromoldalú partneri viszony azáltal teremti meg a siker előfeltételeit, hogy a résztvevők kölcsönösen érvényesíteni tudják a rendelkezésükre álló erőket és a szakértelmet, elősegíthetik a közösségek részvételét, a helyi kapacitások kihasználását, az önsegítő akciókat, hatékonyan mozgósíthatják a források igénybevételét és általánossá tehetik a bevált tapasztalatok hasznosítását. Kinek miért éri meg? Bár az egyes szektorok részvételének mértéke változó lehet, azonban az együttműködés indoka változatlanul az erők egyesítése és a gyenge oldalak hatásának kiküszöbölése a másik szektor előnyeinek kihasználásával. Tehát az egyes szektorokat érdekeltté teszi az együttműködésben az ezáltal szerzett előny, amelyik nagyobb kell hogy legyen, mint a részvétellel kapcsolatos költségek. Külön-külön vizsgálva: az állam növelni képes az intézkedések politikai
támogatottságát és jogi alátámasztását, ugyanakkor segítséget kap ahhoz, hogy ki tudja elégíteni a városi szegénység igényeit. A magánszektor az együttműködés révén jövedelmező lehetőséghez juthat a házépítési szerződések megkötésével és közszolgáltatási infrastruktúra kiépítésével. A nem kormányzati szervek és társadalmi szervezetek a társulás révén kézzel fogható és nem számszerűsíthető előnyökhöz jutnak, beleértve a pénzt, anyagot, jóindulatot és állami támogatást. Az utóbbira azért van szükség, mert az adományozók igénylik anyagi ráfordításaik állami szavatolását és a programok kivitelezőinek pontos meghatározását. Tehát a nem kormányzati szerveknek és a társadalmi szervezeteknek együtt kell működniük az állammal, ha a városi lakásépítésben és a közszolgáltatások létrehozásában sikereket akarnak elérni. Ezt a nem kormányzati szervek illetékeseinek személyes nyilatkozatai is alátámasztják. Sok afrikai kormány, köztük a kenyai is, ezt a lehetőségét arra használja ki, hogy jutalmazza az apolitikus nem kormányzati szerveket, viszont büntesse a politikailag aktívakat. Az együttműködés három résztvevőjén kívül ebből leginkább a városi közösségek húznak hasznot a házépítések és a közszolgáltatások formájában, amihez egyébként nem juthatnának hozzá. Az együttműködés hátrányai Az előnyökön kívül azonban a háromoldalú együttműködésnek meg vannak a maga hátulütői is. Mindenekelőtt nehéz a partneri kapcsolatokat fenntartani, tekintettel az eltérő célkitűzésekre. Mint ahogy azt az alábbi esettanulmány (Mathare 4A) is érzékelteti, a konfliktusok olyan bonyolulttá tehetik a lakásépítési és közszolgáltatási tervek megvalósítását, hogy az akár félbe is maradhat. Másrészt a nem egyenlő felek közötti kapcsolatban a gyengébb fél alárendelt helyzetbe kerülhet. Ez elsősorban a társadalmi szervezetekre vonatkozik, tekintettel nem tökéletes vezetésükre és korlátozott pénzügyi lehetőségeikre. Bár az egyes partnerek befolyása programonként változhat, azonban általában a sorrendben első az állam, ezt követik a nem kormányzati szervek és legutolsók a társadalmi szervezetek. Előfordulhat, hogy szilárd alapokkal rendelkező nem kormányzati szervek megbontják ezt a sorrendet és megelőzik az állam szerepét. A Mathare 4A nyomornegyed szanálási programja: az állam, az önkéntes szervezetek és a magánszektor együttműködése A szóban forgó terület A szanálási program a Nairobi belvárosától mintegy hét kilométerre, északkeleti irányban fekvő, nagy Mathare nyomornegyed egyik részére vonatkozik. A Mathare folyó mellett húzódó mocsaras völgy a főút mentén magasabban fekvő szabályos település mögött terül el, és áradásoknak, valamint
földcsuszamlásoknak van kitéve. A rossz minőség ellenére kevesen vannak az igazi földtulajdonosok. A nyomornegyed eredetileg 1921-ben mezőgazdasági település formájában kezdett kialakulni. Ma már egyike Nairobi legrégibb és legállandóbb nyomornegyedeinek. Adminisztratív szempontból a Mathare körzethez tartozik. A város szegényeinek legnagyobb része lakik ezeken a leromlott településeken (Mathare, Kariobangi, Korogocho és Majengo). Az életkörülmények Mathareben olyanok, mint Nairobi többi nyomortelepülésén. A házak ideiglenes anyagokból készültek. A bérlemények egyszobásak, vagy egy szobának egy részére vonatkoznak. A házak sűrűsége nagy: általában 250/ha, szemben a középjövedelmű lakosok negyedeiben 25/ha, a nagy jövedelműek 15/ha házsűrűségével. A teljes rendezetlenség akadályozza az alapvető közszolgáltatások és az infrastruktúra kiépítését. Az egészségtelen életkörülmények által előidézett betegségek következtében nagy a halálozási arány. Általában sok az analfabéta, alacsony a jövedelem, tehát még az alapvető életfeltételek is korlátozottak. Kenya városaiban az utóbbi évtizedekben elszaporodtak a Matharehoz hasonló nyomornegyedek. Ennek okai: 1. terjed a szegénység, 2. a lakosság szaporodása következtében az urbanizáció túlburjánzik, 3. a nem megfelelő várostervezési irányelvek és építészeti előírások következtében hiány van olcsó, rendes lakásokból, 4. egyenlőtlenek a telek-tulajdonviszonyok, 5. kevés a közművesített telek, igen magasak a telekárak, nincsenek a szegények számára megfelelő földterületek, 6. alig érvényesülnek az építési és területrendezési szabályzatok, végül pedig 7. korlátozottak a lakásépítkezés finanszírozási lehetőségei. A Mathare 4A nyomornegyed szanálási program A 18,5 hektár területre kiterjedő nyomornegyed szanálási programjának célja az életkörülmények javítása 8000 szoba, üzlethelyiségek, óvodák, utcai világítás és úthálózat, vízellátás és csatornázás kiépítésével, tíz háztartásonként egy vizesblokk (zuhanyozó WC mosdó) létesítésével, alagcsövezéssel. A program teljesülése esetén 20 000 25 000 fő számára nyújtana megfelelő életkörülményeket. A minimális laksűrűség 1081 1351 személy/ha. Miután lakásonként az átlaglétszám négy fő, a program befejezése után 32 000 személy lakását oldanák meg, 1729 személy/ha sűrűséggel. A három szektor A program az állam önkéntes szervezetek magánszektor közötti együttműködés eredménye. Mindegyik résztvevő a már fentebb említett lehetőségeit érvényesíti.
Állami szektor Az állami szektort Kenya és Németország kormányai képviselik, akik a program megalapozásához 6,4 7,5 millió USD-vel járultak hozzá. Kenya kormánya biztosította még a szükséges területet, megfelelő építésügyi szabályzatot és jóváhagyta a házépítési kivitelezési terveket. Magánszektor A programnak a magánszektor részéről négy résztvevője van, akik közül három felelős azért, hogy a lakások és az infrastruktúra szanálása során kielégítsék a törvényi, valamint biztonsági irányelveket. A negyedik gondoskodik az infrastruktúra részét alkotó utak és csatornázás kiépítéséről. Nem kormányzati szervek A programban két nagyobb nem kormányzati szerv, a katolikus egyház és az Approtec (Appropriate Technology = Megfelelő Technológia) is részt vesz az önkéntes szervezetek minőségében. A katolikus egyház kezdeményezte a programot, mint a szegények támogatója, a közösségek mozgósítója, magára vállalva a többi résztvevő közötti közvetítést, a program megvalósítását és irányítását. Az egyház kirendeltsége, az Amani Házépítési Tröszt intézi a programot. Az egyház, a szegények támogatójának minőségében rávette a kenyai és a német kormányt a program megalapozásához szükséges anyagi eszközök megteremtéséhez és elérte, hogy Kenya a program céljaira adományozza a földterületet (amelynek tulajdonjoga most az Amani Trösztöt illeti). A kormány hozzájárult az építési és az infrastrukturális szabályzat enyhítéséhez, ami lehetővé tette kisebb szobák építését, a laksűrűség növelését és a nem hagyományos építőanyagok, például nem beton építőblokkok használatát. Mindez hozzájárult az épületszanálási költségek alacsony szinten tartásához és az elköltöztetés elkerüléséhez. Az egyház, közvetítői minőségében, összehangolja a többi résztvevő tevékenységét és biztosítja a program zökkenőmentes lebonyolítását. A közösség mozgósításával lehetővé tette, hogy a helyi közösség is hozzájáruljon a program sikeréhez. Politikai támogatással is hozzájárultak a programhoz, amikor a programot külső fenyegetés érte a kiköltöztetett földbirtokosok részéről. A társadalmi fejlődés iránti elkötelezettségének elismeréseként ruházták az egyházra a program megvalósításáért és irányításáért a felelősséget, valamint azért, mert ismeri az olyan nyomornegyedekben uralkodó szociális körülményekkel, mint Mathare. A német kormány, a program fő anyagi támogatója is ragaszkodott, hogy a programot megvalósító szervezet ne tartozzon a kormány fennhatósága alá, mert az elmúlt évtizedekben rossz tapasztalatokat szereztek a pénzügyi adományok kezelése terén.
A másik nem kormányzati szerv, az Approtec gondoskodott a szanált házak építéséhez felhasznált olcsó téglák és tetőcserepek gyártástechnológiájáról. Kedvező tapasztalatok Bár a program még nem fejeződött be, eredményességét az eddig elért sikerek igazolták. Így például javultak a lakásviszonyok és megvalósult az alapvető közszolgáltatásokkal (utcák, utak, csatornázás stb.) ellátás. Az életkörülmények jelentős javulása ellenére a lakbéreket változatlanul, a szanálás előtti szinten tartották. A leginkább figyelemre méltó a kiköltöztetések káros következményeinek elmaradása: 1. a régi épületek lebontása előtt, szabad területen építettek új lakásokat, vagy a régi lakások szanálása alatt ideiglenes lakást biztosítottak a lakóknak; 2. a rozzant kunyhókat csak akkor bontották le, ha már felkészültek újjáépítésükhöz; 3. a béreket a lakosok anyagi lehetőségeihez szabták és így alacsonyabb lakbért fizettek, mint a közeli, gyengébb minőségű házak lakói; 4. rugalmas lakbérbehajtási rendszert vezettek be, amelyik lehetővé teszi a fizetés egy hónapon keresztüli elosztását, mindaddig, míg a teljes összeget be nem fizették; 5. szigorúan ellenőrizték, hogy csakis a Mathare 4A negyed lakói jussanak a szanált lakásokhoz, nem pedig máshonnét származó, kedvezőbb társadalmi körülmények között élők; 6. jogilag kötelező érvényű bérleti szerződést írattak alá a programban résztvevőkkel, mielőtt kunyhóikat szanálták volna; 7. szavatolták a lakosoknak, hogy a szanálással egyidejűleg megépülnek az új lakások, mivel csak ezzel a feltétellel lehetett biztosítani a helyi közreműködést. Ugyanis kedvezőtlenek voltak a Nairobi más kerületeiben végzett szanálásokkal kapcsolatos tapasztalatok. A bérleti rendszer A háromoldalú együttműködés lehetőségeinek kihasználásán kívül a Mathare 4A program más szempontból is különleges megoldás. Bár eredetileg úgy tervezték, hogy a lakók vásárolják majd meg a lakásokat, az Amani bérlemény formájában módosította a tulajdonviszonyokat, nehogy a program haszonélvezői gazdasági vállalkozássá alakítsák a programot azzal, hogy eladják, vagy bérbe adják az új lakásokat, maguk pedig Nairobi valamelyik másik kerületébe, újabb nyomornegyedbe költöznek. Ezzel meghiúsították volna az eredeti célkitűzést a Mathare 4A lakosok életkörülményeinek javítását. Mint ahogy arra számítani lehetett, ez az intézkedés elsősorban azokat a régi lakosokat (8%) háborította fel, akik tulajdonosai voltak az általuk korábban elfoglalt
épületeknek, vagy akik üzleti lehetőséget láttak az új lakások megszerzésében. Bármennyire is népszerűtlenné váltak ezek az intézkedések, de elkerülhetetlenek voltak, mert a vállalkozásoknak ez a típusa aláaknázta volna a város többi nyomornegyedének eredményes szanálását. Egy másik kerületben ugyanis ma már az eredetileg kedvezményezett tulajdonosok jelentős hányada kiköltözött lakásaiból, más nyomornegyedbe költözött át és a mostani bérlők az új tulajdonosoknak fizetik a lakbért. Sokan ugyanis eladták kedvezményes lakásaikat. Másokat ki kellett költöztetni, mert a jelentős lakbértámogatás ellenére sem fizették a lakbért. Gondok Etnikai kérdések Különleges ez a program abból a szempontból is, hogy az Amani nagyon határozottan bánt azokkal, akik ellenezték a programot, különösen a korábbi lakástulajdonosokkal és földbirtokosokkal. Bár a kiköltöztetett lakástulajdonosokat és földbirtokosokat anyagilag kártalanították, annak ellenére, hogy a lakásokat illegálisan elfoglalt közterületeken építették, mégis tiltakoztak a program ellen, mivel az megszüntette a számukra jövedelmező bevételi forrást és a földterület örök birtoklásának reményét. Céljuk a program félbehagyása, hogy így lehetőséget kapjanak a föld újbóli birtoklására. Az ellentétek részben etnikailag kiélezettek, mert sok földtulajdonos a Kikuju törzsből származik, míg a bérlők túlnyomó része Luo és Kamba törzsbeli. Miután a program a bérlők javát szolgálja, a földtulajdonosok szerint az ő közösségüket érte veszteség, mivel megfosztották a kikujukat földjeiktől, ami persze nem igaz. Ez a terület sohasem volt a kikujuk tulajdona. A kunyhókért megkapták a kárpótlást és előzetesen éveken keresztül adózatlan lakbért hajtottak be a nincstelenektől. Ezen kívül egyesek, akik a tiltakozó akciókat irányítják, az egykori tulajdonosok, nem is odavalósiak, hanem másutt lakó tehetős földbirtokosok. A lakások mérete A különböző eseti ellenállásokkal gyakran sikerült megszakítaniuk a program megvalósítását, ami arra késztette az Amanit, hogy ellenrendszabályokat foganatosítson. A program folytatása érdekében támogatásért fordultak a katolikus érsekhez, vezető kormányzati tisztviselőkhöz, a német kormányhoz. A német kormány, mint a program fő anyagi támogatója, felhasználva befolyását, biztosította, hogy a kenyai kormány a program folytatása mellett álljon ki és elutasítsa a korábbi földtulajdonosok indokolatlan követeléseit. Azonban ezeken kívül a programnak más akadályokkal is meg kellett küzdenie. Így például a lakosok elégedetlenek voltak azzal, hogy a szanált lakások valamivel kisebbek lettek az eredetinél. Az Amani ezt azzal indokolta, hogy mindenki számára kellett biztosítani a lakhatást, ugyanakkor helyre volt szükség a korábban nem létező infrastruktúra (utak, szeméttárolók, vízvezetékek,
csatornázási rendszer) számára. Egyidejűleg az építési költségekkel takarékoskodni kellett, nem akarták emelni a szanálás előtti lakbéreket és el kívánták kerülni a kitelepítést. Az együttműködés összehangolása Hasonlóképpen sok problémát okozott a három partner és más érintettek együttműködésének összehangolása. Ellentétes érdekeik időnként lelassították, vagy akár teljesen le is állították a programot. A megvalósítást vezetési válság is akadályozta, mert egyes lakosok felpanaszolták az Amani fölényes vezetési stílusát, a helyi és az országos vezetők politikai beavatkozását. Legtöbb ilyen válságot az érintettek közötti párbeszéddel, vagy olyan közös vezetői szervezet létesítésével sikerült megoldani, amelyik a feszültségek fokozását a súrlódások elhárításával akadályozták meg. A Mathare 4A program eredményei (súlyos problémái ellenére) dicséretesek. Sikerei felülmúlták a korábbi kenyai nyomornegyed-felszámolási programokét. Bebizonyították, hogy milyen hatékony lehet a háromoldalú együttműködés a városi szegénynegyedek igényeinek kielégítésében. Ez az eredményes modell a nyomornegyedek jövőben sorra kerülő szanálási programjainak mintájául szolgálhat. Alkalmazható-e máshol is a Nairobi-modell? A Harmadik Világ gyorsan növekvő városaiban a közszolgáltatások megteremtése messze nagyobb forrásokat igényel, mint amivel bármelyik intézmény, vagy akár az állam rendelkezik. Különösen súlyos problémát jelentenek a nyomornegyedek és az illegális települések, mivel ezek területein gyakran nem alkalmazhatók a hagyományos lakásépítési és közművesítési megoldások. Új módszerekre van szükség ahhoz, hogy kielégítsék ezeknek a településeknek a lakásgondjait és közművesítését. Csak az állam, az önkéntes szervezetek és a magánszektor háromoldalú együttműködése jelenthet megoldást. Az összefogás eredményre vezethet, mert az egyes résztvevők gyenge oldalainak hatását a másik fél előnyeinek kihasználásával ki lehet küszöbölni. A kölcsönös támogatás révén elkerülhetővé válnak az egyes szektorok hátrányos törekvései, pedig a magánszektor húzódzkodik a nem jövedelmező közszolgáltatások kiépítésétől, az állam nem elég hatékony és nem képes kezelni a nem hivatalos közösségek ügyeit, az önkéntes szervezetek szektora pedig, források hiányában, nem tud jelentősebb szolgáltatásokat nyújtani. Viszont az összefogás javítja a hatékonyságot és a források ésszerű hasznosítását azzal, hogy minimumra csökkenti a céltalan versengést és a felesleges párhuzamokat, kihasználja a helyi építkezési kapacitásokat, hasznosítja a városi szolgáltatások terén szerzett legjobb tapasztalatokat és több ember számára nyújt lakhatási lehetőséget, mint ahogy arra egyébként lehetőség lenne.
A nagyszámú, különböző célokat követő, eltérő erővel és hátrányokkal rendelkező csoport együttműködése nehézségbe ütközik. Azonban a kenyai példa is bizonyítja, hogy komoly sikereket lehet elérni, ha az együttműködés végső céljára, a városi szegénység súlyos lakás- és közszolgáltatási gondjainak megoldására koncentrálnak. (Dr. Barna Györgyné) Otiso, K. M.: State, voluntary and private sector partnerships for slum upgrading and basic service delivery in Nairobi City, Kenya. = Cities, 20. k. 4. sz. 2003. p. 221 229. Rukwaro, R. W.; Olima, W. H. A.: Developer profits undermine residents' satisfaction in Nairobi's residential neighbourhood: implications for local government in Kenya. = Habitat International, 27. k. 1. sz. 2003. márc. p. 143 157. Kigochie, P. W.: Squatter rehabilitation projects that support home-based enterprises create jobs and housing: the case of Mathare 4A, Nairobi. = Cities, 18. k. 4. sz. 2001. aug. p. 223 233. Enoch M'rabu: Umama women's collective: income generation and housing in Nairobi. = Cities, 7. k. 1. sz. 1990. febr. p. 79 80. Duchhart, I.: Evaluation and options for improvement of the environment in a slum upgrading project in Nairobi, Kenya. = Landscape and Urban Planning, 18. k. 2. sz. 1989. dec. p. 153 174.