TÁJÉKOZTATÓ A MUNKAVÉDELMI KOCKÁZATÉRTÉKELÉS NEMZETKÖZI TAPASZTALATAIRÓL Tájékoztató ED _ 13-1-2013-0001
TÁJÉKOZTATÓ A MUNKAVÉDELMI KOCKÁZATÉRTÉKELÉS NEMZETKÖZI TAPASZTALATAIRÓL ED_13-1-2013-0001
TÖRDELŐ ZSIDIK KATALIN KIADJA Ι a Nemzeti Munkaügyi Hivatal FELELŐS KIADÓ Ι Komáromi Róbert főigazgató FELELŐS VEZETŐK Ι Szauer Gyöngyi, Fülep Sándor NYOMDA Ι NMH Digitális Nyomda TÁSKASZÁM Ι 183/2013 Budapest, 2013
Tájékoztató a munkavédelmi kockázatértékelés nemzetközi tapasztalatairól Tartalomjegyzék 5 Ι Koncepció a mikro-és kisvállalkozások adminisztratív terheinek csökkentésére a munkavédelmi kockázatértékelés esetében 6 Ι A munkavédelmi hatóság hazai kockázatértékelési tapasztalatainak összegzése 8 Ι Online kockázatértékelési eszköz bemutatása 9 Ι Nemzetközi tapasztalatok 12 Ι A tanulmányút legfontosabb tapasztalatai és a szakértői csoport javaslata 3
Tájékoztató a munkavédelmi kockázatértékelés nemzetközi tapasztalatairól ED_13-1-2013-0001 SZÁMÚ PROJEKT KERETÉBEN VÉGZETT KUTATÁS EREDMÉNYEI Koncepció a mikro-és kisvállalkozások adminisztratív terheinek csökkentésére a munkavédelmi kockázatértékelés esetében Az Európai Unió Munkavédelmi Ügynöksége elsősorban a mikro és kisvállalkozások terheinek csökkentésére egy mindenki által ingyenesen hozzáférhető interaktív internetes eszköz alapjait fejlesztette ki. Ezen rendszer fejlesztése (továbbfejlesztése) folyamatosan történik. Lényege, hogy az interneten megtalálható kérdéssor kitöltésével el lehessen végezni a vállalkozások munkavédelmi szempontú kockázatértékelését. A rendszert az angol nevéből (Online Interactive Risk Assessment) képzett OiRA betűszóval nevezték el. Hazánkban probléma, hogy a kis- és középvállalkozások munkavédelmi ismeretei, tudatossági szintje és motiváltsága alacsony. A helyzetet szemlélteti, hogy a legutóbbi éves munkabaleseti statisztika (2012-es) alapján az 1-9 főt foglalkoztató vállalkozásoknál történt a halálos munkabalesetek negyede! A feltárt munkavédelmi szabálytalanságok miatt évente közel 100 000 hatósági intézkedést kell tenni! A munkakörülmények javítása érdekében szükséges munkáltatói teendők meghatározását eredményezi a kockázatértékelés, mely éppen emiatt magas szintű munkavédelmi szaktudást igényel, ezért munkavédelmi szaktevékenységnek minősül. Ennek ellenére is vannak alacsony színvonalú, vagy formális kockázatértékelések, ezért a minőség javítása elengedhetetlen a munkabalesetek és foglalkozási megbetegedések csökkentése érdekében. Fentiek alapján felmerült a mikro-és kisvállalkozások adminisztratív terheinek csökkentése érdekében Magyarország OiRA-hoz való csatlakozásának lehetősége is, a rendszer átvételéhez azonban előzőleg szükség volt annak megismerésére, tanulmányozására. A magyarországi kockázatértékelések minőségének javítása érdekében az ED_13-1-2013-0001 számú projekt keretében kutatás és tanulmány készült az EU tagállamoknak a munkahelyi egészség és biztonság fejlesztését célzó eszközrendszereiről, ezen belül kockázatértékelés megvalósításáról. Szakértői csoport megvizsgálta több EU-s tagállam munkahelyi egészség és biztonság fejlesztését célzó módszereit, ezek összehasonlításként szolgálhatnak a hazai gyakorlattal, amely a lehetséges fejlesztési irányok tekintetében segítség lehet a döntések meghozatalában. 5
A MUNKAVÉDELMI HATÓSÁG HAZAI KOCKÁZATÉRTÉKELÉSI TAPASZTALATAINAK ÖSSZEGZÉSE Magyarországon a 89/391/EGK számú keretirányelv legfontosabb előírásait az Országgyűlés 1993. október 5-én fogadta el. Ennek megfelelően 1994. január 1-jén hatályba lépett, a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény (Mvt.) A törvény 1998. január 1-jétől hatályos módosítása, az irányelv fenti rendelkezéseivel összhangban előírja a kockázatértékelés kötelezettségét valamennyi munkahelyre, munkáltatóra amennyiben a szervezett munkavégzés keretében munkavállalókat foglalkoztat. Az Mvt. alapján a munkáltató köteles minőségileg, illetve szükség szerint mennyiségileg értékelni a munkavállalók egészségét és biztonságát veszélyeztető kockázatokat, különös tekintettel az alkalmazott munkaeszközökre, veszélyes anyagokra és készítményekre, a munkavállalókat érő terhelésekre, valamint a munkahelyek kialakítására. Az értékelés alapján olyan megelőző intézkedéseket szükséges hozni, amelyek biztosítják a munkakörülmények javulását, beépülnek a munkáltató valamennyi irányítási szintjén végzett tevékenységbe. A törvénymódosítás megjelenésétől kezdődően a munkavédelmi hatóság kiemelten kezelte a munkáltatók kockázatértékelési feladatait. Már 1997-ben a médiákon keresztül és konferenciák alkalmával is felhívták a figyelmet az új előírásokra. 1998-tól a munkavédelmi felügyelőktől figyelemfelhívást kaptak a kockázatértékelést elmulasztó munkáltatók. Ettől kezdődően az összes munkavédelmi célvizsgálaton kötelező vizsgálati szempont volt a kockázatértékelési kötelezettség teljesítésének ellenőrzése. A tapasztalat szerint a munkáltatók nagy része nem készítette el a kockázatértékelést, vagy ha igen az csak formális, pár oldalas dokumentum volt, minden gyakorlati haszon nélkül. Ekkor már megjelentek különböző szakkiadványok is, melyek segítették a kockázatértékelés elkészítést. 2002-től már határozati intézkedések váltották fel a figyelemfelhívásokat. A felügyelet tapasztalatai szerint kevés volt a jó, vagy jónak mondható kockázatértékelés. A problémák változatosak (sematikus, másolt, összeollózott, átláthatatlan, terjedelmes, stb.) voltak. 2004. május 1-jétől az Mvt. munkabiztonsági és munkaegészségügyi szaktevékenységhez kötötte a kockázatértékelés elkészítését. Sok eredményt ez sem hozott, a mai napig nagy a szórás a minőség vonatkozásában. A hatósági ellenőrzés összhangja és az egységes értelmezés érdekében az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálattal, valamint a Magyar Bányászati Hivatallal egyetértésben 2006-ban útmutatást tett közzé koc- 6
Tájékoztató a munkavédelmi kockázatértékelés nemzetközi tapasztalatairól kázatértékelési tárgykörben, amely a Munkaügyi Közlönyben jelent meg A munkavédelmi felügyeletek együttes útmutatása a munkahelyi kockázatértékelés végrehajtásához címmel. 2007-ig a munkavédelmi felügyeletet nem egy szervezet látta el. Az OMMF (munkabiztonság) mellett az ÁNTSZ (munkaegészségügy), illetve a Magyar Bányászati Hivatal - vett részt a hatósági felügyelet ellátásában. 2008. január 1-ét követően az intézkedést előíró határozatok mellett már komolyabb szankció alkalmazását is előírta az Mvt. Az I. veszélyességi osztályba tartozó munkáltatók esetében munkavédelmi bírságot alkalmazott a munkavédelmi hatóság a kockázatértékelés elmulasztása miatt. Ennek hatására a munkáltatók komolyabban vették a kockázatértékelési kötelezettség teljesítését, de sajnos a hatóság bírságától való fenyegetettséget túlhangsúlyozták egyes kockázatértékelést végző vállalkozók, mindezt elsősorban üzletszerzésre használták ki, így gyakran minőségi áttörést ezért ez sem hozott. 2012 márciusában a munkavédelmi hatóság tájékoztatót tett közzé a Munkavédelmi törvény kockázatértékeléssel kapcsolatos szabályainak megváltozásáról, és az előírások gyakorlati alkalmazásáról. A legutóbbi országos hatósági adatok szerint (felmérés 2012. októberben, 1.528 munkáltatónál, ágazattól, tevékenységtől, gazdasági formától és méretétől függetlenül végzett minta) a munkáltatók 88,5 %-a rendelkezik Magyarországon - változó minőségű - kockázatértékeléssel. A jelenlegi hazai szabályozás szerint a munkáltatók a kockázatértékelést, a kockázatkezelést és a megelőző intézkedések meghatározását - eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában - a tevékenység megkezdése előtt, azt követően az Mvt.-ben meghatározott indokolt, illetve soron kívüli esetekben, de legalább 3 évente kötelesek elvégezni. A megelőzés színvonala és az egyéni védőeszköz juttatás vállalati belső rendje nagyban függ a kockázatértékeléstől és annak minőségétől. A kockázatértékelés eredményeként a munkáltató felelőssége az Mvt.-ben meghatározottak szerinti dokumentálás is. Bár a kockázatértékelés kötelezettségét jogszabályok írják elő az Unió valamennyi országában, azonban sem az irányelv, sem a jogszabályok nem határozzák meg annak mikéntjét, a tagországok szakmai útmutatóban csupán ajánlásokat tesznek a kockázatértékelés lépéseire, módszereire. Ez azt jelenti, hogy az értékelést végzőre van bízva, hogy hogyan készíti el a kockázatértékelést. A kockázatértékelési feladatok elvégzése Magyarországon munkabiztonsági és munkaegészségügyi szaktevékenységnek minősül. Mivel a munkáltatók zöme nem rendelkezik munkabiztonsági és munka-egészségügyi szakemberekkel, a feladat elvégzésével külső vállalkozókat, 7
szakértőket bíznak meg, akiknek, egy része, különböző számítógépes programokat, eltérő rendszereket, kérdőíveket, mátrixokat, súlyozásokat, pontozásokat használ. Az így készült kockázatértékelések gyakran csupán általánosságokat tartalmaznak, nem veszik figyelembe a munkahelyi sajátosságokat. Sok a formális, egy kaptafára készült, a valós kockázatokat fel nem táró értékelés! Ugyanakkor az eltérő kockázatértékelés készítési módszerek miatt az egyes munkáltatók veszélyessége nem hasonlítható össze. A munkavédelmi törvény hatálya Magyarországon a legtöbb tagállamhoz hasonlóan csak azon munkáltatókra terjed ki, akik a szervezett munkavégzés keretében foglalkoztatnak munkavállalókat. Ez azt jelenti, hogy a nem szervezett munkavégzés keretében dolgozó egyéni vállalkozók és mezőgazdasági termelők, akiknek száma napjainkban közel egymillió, számára nem biztosított a munkavédelmi védőháló, így nem kötelesek pl. kockázatértékelést sem készíteni. ONLINE KOCKÁZATÉRTÉKELÉSI ESZKÖZ BEMUTATÁSA A kockázatértékelés prevencióban betöltött jelentős szerepét mutatja, hogy 2008-ban és 2009-ben a kockázatértékelés az Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség (EU-OSHA) kétéves kampányának a témája volt, valamint a 2012. évi kampány az Egészséges munkahelyek kampány: Együttműködés a kockázat-megelőzés érdekében témakörben került megrendezésre. 2011. szeptember 12-én indult útjára az isztambuli XIX. Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Világkonferencián az Online interactive Risk Assessment (OiRA online interaktív kockázatértékelés) projekt. Az első olyan uniós szintű kezdeményezés, amely célja a munkahelyi kockázatértékelési tevékenység megkönnyítése. Az Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség (EU-OSHA) által kifejlesztett innovatív eszköz, Európa húszmillió mikro- és kisvállalkozásának nyújthat segítséget munkavállalóik biztonságának és egészségének javításában a könnyen használható, ingyenes kockázatértékelési web-alkalmazáson keresztül. Az EU-OSHA mérföldkövet jelentő projektje azt a célt tűzte ki maga elé, hogy egy lépésről-lépésre haladó kockázatértékelési eljárás bevezetésével segítséget nyújtson a kisvállalkozások számára kezdve a munkahelyi kockázatok azonosításától és értékelésétől, a megelőző intézkedésekre vonatkozó döntéshozatalon és a megfelelő intézkedések megvalósításán keresztül egészen a folyamatos nyomon követésig és jelentésig. A cél a kockázatértékelés kivitelezése és adminisztrációja kapcsán a kisvállalkozásokra nehezedő terhek csökkentése a folyamat megkönnyítése és felgyorsítása útján, de a maximális pontosság fenntartása mellett. Egyelőre 5 ágazat értékelése készült el és 10 van kidolgozás alatt van. Minden partner ország (jelenleg 11 ország + Románia és Magyarország előkészítési státuszban van) a saját nyelvén dolgozhatja ki az ágazat/szakma értékelését, mely utána szabadon használható. 8
Tájékoztató a munkavédelmi kockázatértékelés nemzetközi tapasztalatairól Az OiRA rendszerben a kockázatértékelés öt lépésből áll: 1. Előkészítő rész (Preparation) az ágazat megismertetése a végfelhasználókkal (vállalkozásokkal). Itt kell az adott szakmát jellemezni 1-2 oldal 2. Kockázatok azonosítása (Identification) A végfelhasználó számba veszi a veszélyeket/problémákat, és jelzi azok előfordulását (IGEN vagy NEM). 3. Értékelés (Evaluation): Az adott válaszok alapján a szoftver automatikusan generálja az értékelést. 4. Intézkedési/cselekvési terv (Action Plan): A hiányosságok megszüntetésére intézkedési tervet kell készíteni. 5. Jelentés készítése (Report): A cselekvési terv egyben egy jelentés is, amelyet le kell tölteni és ki kell nyomtatni. NEMZETKÖZI TAPASZTALATOK Németország Németországban önálló balesetbiztosítási rendszer működik. A kötelező balesetbiztosítási rendszer ágazatonként került megszervezésre: 50 különböző ágazatban 50 külön biztosító működik, amelyeket a DGUV (Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung, a Német Baleseti Társadalombiztosító) fog össze. Kockázatértékelés a fizetendő biztosítási díj alapja. A biztosítási díj mértéke változik a különböző ágazatok között. Törvényben rögzített kötelezettsége a biztosító társaságoknak a díjfizetési változatok bevezetése. Egyúttal egy bonusmalus rendszert is alkalmaznak, hogy a munkavédelmi megelőzésre tett erőfeszítéseket díjcsökkentéssel honorálják. Az OiRA rendszert nem használják, viszont saját kockázatértékelési rendszereket használnak. Németországban a kockázatértékelést olyan szakember végezheti el, aki részt vett a balesetbiztosító által szervezett 2 éves tanfolyamon. A kockázatértékelés meglétét, teljes körűségét és megfelelősségét a munkavédelmi felügyelet és a biztosító társaságok felügyelői is ellenőrzik. Ausztria Ausztriában nincs önálló balesetbiztosítási ágazat, a balesetbiztosítás a kötelező egészségbiztosítási rendszer része. Kockázatértékelésnek, a kockázatok mértékének a fizetendő biztosítási díjra nincs hatása. Minden munkavállaló után egységesen a bruttó munkabérének 1.4%-át kell társadalombizto- 9
sítási díjként befizetni. (Ennek felét a munkáltató, másik felét a munkavállaló fizeti.) Ez a rendszer a magyarországihoz hasonlóan a munkavédelem fejlesztésére nem ösztönzi a munkáltatót. A biztosítási díj rögzített, nem függ semmilyen körülménytől. Nincs bonusz-malusz rendszer, nincs kockázatalapú díjmegállapítás. Azokon a munkahelyeken, ahol a munkavállalók száma legfeljebb 50 fő, a kötelező munkabiztonsági és foglalkozás-egészségügyi támogatást a megelőző központok biztosítják. Mindemellett saját vagy külső szakembert is alkalmazhatnak. Az 50 fő munkavállalót meghaladó cégeknél az ún. segítő órák számában kerül meghatározásra a szakemberek alkalmazásának mértéke, ami függ a munkavállalói létszámtól, a kockázatok mértékétől. Munkavédelmi szakember az lehet, aki elvégezi a társszervezetek (AUVA, WIFI, BFI, TÜV) által ajánlott és elfogadott tréninget. Az előírások betartását segítik a munkavédelmi képviselők, akik hasonló jogokkal rendelkeznek, mint a magyarországi társaik. 10 főnél több munkavállalót foglalkoztató cégek esetében kötelező a képviselő választása. A munkavédelmi felügyelők ellenőrzik a kockázatértékelést. Tapasztalatuk szerint a kockázatértékelések minősége változó, azok voltak a legjobbak, amelyek team munkában készültek.. Speciális végzettség nem kell a kockázatértékelés elkészítéséhez. Az elkészítés a munkáltató feladata, az ő felelőssége, hogy ezt személyesen Ö végzi, vagy ehhez saját munkavállalót, vagy külső szakembert alkalmaz (bíz meg). Az elkészítéshez ágazati szakmai tudás kell, munkavédelmi végzettség nem szükséges. Kidolgozásra került egy internetes portál bárkinek hozzáférhető, melynek része egy 1997 óta működő online kockázatértékelő rendszer, amit a biztosító finanszíroz. Az OiRA rendszert nem használják, saját kockázatértékelési rendszereket alkalmaznak. A kockázatértékelés internetes segítő honlapját a munkáltatók 50%-a már felkereste. Hollandia A holland kockázatértékelési rendszer a kutatások eredményeként több, mint két évtizede kialakult és azóta is folyamatosan fejlesztik. Ezt a rendszert vette át és fejlesztette tovább a bilbaói székhelyű Európai Munkahelyi Biztonsági és Egészségvédelmi Ügynökség. Az Ügynökség a holland minta alapján megteremtett egy új - az eszköz üzemeltetéséhez szükséges - hardware konfigurációt, létrehozva ezzel a tagállami hozzáférés és továbbfejlesztés lehetőségét. Ettől kezdődően a holland RI&E eszközt, az Ügynökség fennhatósága alatt OiRA névvel illetik. Mindezek mellett Hollandiában az RI&E elnevezés is használatban maradt. Ezzel jelölik a hollandok a saját, az OiRA-nál sokkal bővebb terjedelmű rendszerüket. 10
Tájékoztató a munkavédelmi kockázatértékelés nemzetközi tapasztalatairól A kockázatértékelési eszköz jóváhagyása legfeljebb 3 évre szólhat. Idővel mind a kockázatok, mind pedig az azok megszüntetésére szolgáló megoldások változnak, így annak érdekében, hogy a kockázatértékelési eszközök megőrizzék a technika mindenkori állásának megfelelő szintet, rendszeresen frissíteni kell azokat. A balesetbiztosító magán biztosító és a versenyszférába tartozik. A biztosítással összefüggő ösztönzők működnek, úgymint díjfizetési változatok, bónusz rendszerek, speciális prevenciós tevékenységek. Keretszerződésekben állapodnak meg munkáltatók, a magán biztosítók és biztonsági és egészségvédelmi szolgáltatók. Dánia A kockázatértékelést segítik az úgynevezett Ágazati Tanácsadók, akiket a szociális partnerek tartanak fenn. Ezen túl az országban van 11 tanúsított külső vállalkozó, akik munkavédelmi feladatot látnak el speciális helyeken, pl.: nagyobb vállalatoknál, vagy speciális szituációkban. A kockázatértékelés hasonló a magyar elvárásokhoz. A kockázatok azonosítása, értékelése után intézkedési terv és visszaellenőrzés szükséges. Felülvizsgálat minden munkakörülmény változásnál kell, de legalább 3 évente. A felügyelőség részéről kidolgozásra került 36 ágazatra a specifikus kockázati útmutató, valamint készült 85 ágazat specifikus kockázatértékelési kérdéslista kisvállalkozások számára. A kérdések eldöntendő kérdések, adatlap formátumban. Ezek nem interaktív alkalmazások. Minden anyag elérhető az ágazati tanácsadók hivatalos weblapján. A kockázatértékelés elkészítéséhez ágazati tanácsadók adnak szükség esetén segítséget. Sokszor a felügyelők is ide irányítják a vállalkozókat. Az ágazati tanácsadó szolgálatot a szociális partnerek tartják fenn. Az egészség és balesetbiztosítók magánbiztosítók, de az államot képviselik. Az egészségügyi és baleseti ellátás ingyenes. A biztosítási díjat a kockázatok és a piaci viszonyok határozzák meg. Ágazatonkénti ún. biztosítási ráták vannak és ennek megfelelően eltérő %-ot kell befizetni a biztosító felé. Ahol foglalkozási megbetegedés fordult elő, ott a cégeknek a Foglalkozási Megbetegedés Alapba kell befizetést eszközölni! Dániában nem választották az OIRA-t, mert 11 tanúsított ágazati szolgáltató előzőleg kidolgozott kockázatértékelési módszereket és útmutatókat. Svédország Minden munkáltató köteles (írott) kockázatértékelést készíteni, ha ehhez nem rendelkezik megfelelő tudással, akkor külső vállalkozóval is elkészíttetheti. A súlyos kockázatú tevékenységekre + munkautasítást kell készíteni. A kockázatértékelés szerves része az intézkedési terv. 11
A 10, vagy több munkavállalót foglalkoztató munkáltatókat további kötelezettségek is terhelik: munkakörnyezeti politikát kell készíteniük belső munkavédelmi szabályozással kell rendelkezniük, amiben a feladatok felelőseit is meg kell jelölniük. A munkáltatók részére interaktív kockázatértékelési segítség van Svédországban. Egy államilag fenntartott biztosító van regisztrációs kötelezettséggel. A befizetendő összeg nem függ sem a munkáltató nagyságától, sem ágazattól stb. A balesetbiztosítás egy elkülönült pénztár, de a társadalombiztosítás része. Az OiRA tagságuk ellenére egyelőre a megfigyelő szerepét töltik be. A fodrász szakmára elkezdték kidolgozni az OiRA szerinti értékelést. A saját rendszereiket használják. Amennyiben az OiRA beváltja a hozzá fűzött reményeket, akkor aktívabb részvételt fognak tanúsítani. A TANULMÁNYÚT LEGFONTOSABB TAPASZTALATAI ÉS A SZAKÉRTŐI CSOPORT JAVASLATA 1) Minden országban komoly jogkövető magatartás tapasztalható, melynek alapja a közgazdaságilag alátámasztott megelőzési szemlélet. 2) Az államok kiemelt szerepet tulajdonítanak a munkavédelemnek, ezen belül a kockázatértékelésnek, és ugyancsak fontosnak tartják az erre irányuló segítségnyújtást, oktatást, a felkészítést és a támogatást. 3) Online és más típusú eszközöket a legtöbb országban alkalmaznak. 4) A mikro- és kisvállalkozások esetében nincsenek engedmények a munkavédelmi kötelezettségek teljesítése tekintetében, de a különböző szereplők (pl. hatóság, ágazati érdekvédelmi, érdekképviseleti szervezetek, ágazati biztosítók, kutató és innovációs szervezetek stb.) más-más eszközök és módszerek átadásával támogatják ezeket a vállalkozásokat a vonatkozó kötelezettségeik teljesítésében. Az OiRA bevezethetőségével foglalkozó szakértői csoport javaslata a részletes tanulmányban feltárt érvek és ellenérvek mérlegelése alapján: A számos előnyre való tekintettel indokolt lenne Magyarországon is egy online kockázatértékelési rendszer bevezetésének megfontolása. Mivel az OiRA már egy kidolgozott és a vállalkozások által ingyenesen igénybe vehető eszköz, komolyan megfontolandó a bevezetése a mikro és kisvállalkozások versenyképességének javítása érdekében. 12
I I Nemzeti Munkaügyi Hivatal 1089 Budapest, Kálvária tér 7. Telefon: 303 9300 www.munka.hu N E M Z E T F O G L A L K O Z T A T Á S S Z O L G Á L A T