A vízügyi hatósági jogalkalmazás, a jogalkalmazás fogalma A jogalkalmazás legáltalánosabb értelemben az absztrakt jogi rendelkezések egyes, konkrét esetekben történő hatályosulását jelenti: Tekintettel arra, hogy az állampolgárok és a jogi személyek többsége elfogadja, - azonosul vele és önkéntes módon teljesíti is a jogi rendelkezéseket, íly módon az előírások többsége önkéntes jogkövetés útján teljesül, azaz nincs szükség valamely jogalkalmazó szerv eljárására. A vízügyi előírások többsége azonban nem olyan, amely önkéntes jogkövetéssel teljesíthető lenne, hanem igényli a hatóság, azaz a jogalkalmazó szerv közreműködését. Szűkebb értelemben jogalkalmazás alatt, tehát az erre feljogosított szervek tevékenységét értjük. Az igazgatási szervek tevékenysége során gyakran szinonim fogalomként merül fel a feladatkör, a hatáskör és a hatósági jogkör. Ezek a fogalmak azonban nem azonos tartalmat hordoznak. A feladatkör a legtágabb fogalom, legáltalánosabb értelemben az adott szerv célkitűzéseit tartalmazza. A vízügyi igazgatási szervek feladatait a 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet ismerteti, taxatíven felsorolva a hatósági, a szakigazgatási és kezelői tevékenységet egyaránt. A hatáskör a feladatkörön belül helyezkedik el, annál szűkebb fogalom. Azokat a kötelezettségeket és jogokat foglalja magában, amelyeket az adott szerv eljárása során jogosult és köteles megtenni. A hatáskör eljárásjogi értelemben azt határozza meg, hogy az adott szerv az egyedi ügyben jogosult-e eljárni vagy sem. A harmadik fogalom a hatósági jogkör, a hatáskörön belül helyezkedik el, annál szűkebb értelemmel rendelkezik. A hatáskörön belül azt a területet jelöli meg, amely során az adott szerv intézkedése közhatalommal is kikényszeríthető. A hatósági jogkör tehát része a hatáskörnek, a hatáskör gyakorlásának az egyik eszköze. E két utóbbi fogalom elhatárolására a következő példa szolgál: A vízügyi igazgatás hatáskörébe tartozik az állami tulajdonú vizek és vízilétesítmények kezelése, fejlesztése, fenntartása. E tevékenység ellátása érdekében rendelkezik ugyan, jogosítványokkal (pl. kezelői), de nincs felruházva a közhatalmi jogosítványokkal.
2 A hatósági jogkör a vízgazdálkodási feladatok végrehajtásának nélkülözhetetlen, de nem egyetlen eszköze. Lényege, hogy a vízügyi hatóság az állam nevében eljárva közhatalmi jogosítványokat gyakorol, azaz dönt és döntése kötelező helyzetet eredményez, azaz szükség esetén az állam által kikényszeríthető. A hatósági jogkör gyakorlásának a színtere a jogalkalmazás, az eredménye pedig a hatósági aktus, döntés. Hatósági jogkör tehát nem minden feladathoz kapcsolódik, csak azokhoz a tevékenységekhez adódik, amelyek igénylik az állami közhatalmat, mivel csak ilyen módon kezelhetők eredményesen és hatékonyan. Nem vitatottan a vízkárelhárítás rendkívül lényeges hatósági feladat, de nem igényli az állami közhatalmat. A vízügyi hatóság csak a jogszabályokban kapott felhatalmazás alapján járhat el és csak azokban az ügyekben, melyekben a tételes hatósági jogkört jogszabályi rendelkezés kifejezetten biztosítja számára. A jogszabálynak azt is elő kell írnia, hogy a vízügyi hatóság milyen eljárást köteles lefolytatni, milyen szervezeti keretek között, mely feltételek bekövetkezése esetén. A jogszabály végül köteles rögzíteni azt is, hogy a hatóság mely kötelező érvényű intézkedések meghozatalára jogosult. A vízgazdálkodási feladatok biztosítását teszik lehetővé azok a hatósági tevékenységfajták, melyek szabályozását a Vgv. VIII. fejezete tartalmazza. A hatósági jogalkalmazói tevékenység valamennyi fajtája jelen van a vízügyi hatósági jogkör gyakorlása során, így: az engedélyezés, a kötelezés, a felügyelet, a szankcionálás, a regisztrálás és a szakhatósági jogkör gyakorlása. Engedélyezés Az engedélyezés a legalapvetőbb hatósági tevékenységfajta a vízjog rendszerében, mind jelentőségét, mind az egyéb hatósági tevékenységfajtákhoz viszonyított számarányát figyelembe véve. Vízjogi engedély kell minden vízimunka elvégzéséhez, vízilétesítmény megvalósításához és valamennyi vízhasználat gyakorlásához. - Vízimunka: az a tevékenység, amelynek az a rendeltetése, hogy a víz lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrét, partját a vizek kártételeinek elhárítása, a víz hasznosítása, minőségének és mennyiségének megfigyelése, ásványi és földtani kutatások végzése, ásványi nyersanyag kitermelése céljából befolyásolja.
3 - Vízilétesítmény: az a mű (víziközmű), műtárgy, berendezés, felszerelés vagy szerkezet, amelynek rendeltetése, hogy a vizek lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrének vagy partjának állapotát a vizek kártételeinek elhárítása, a vizek hasznosítása ideértve a víziközművekkel végzett közüzemi tevékenységgel nyújtott szolgáltatás, - minőségének és mennyiségének megfigyelése, illetve ásványi és földtani kutatások végzése céljából, vagy ásványi nyersanyag kitermelése céljából befolyásolja. A vízjogi engedélyek közös jellemzője, hogy az azokban megjelenő feltétel- és követelményrendszer bármely vízimunka elvégzése, vízilétesítmény megvalósítása vagy vízhasználat gyakorlása esetén korlátozást jelent, egészen a műszaki tervezéstől a létesítmény megvalósításáig, sőt üzemeltetésének befejezéséig. A vízjogi engedélyezés feltétel- és követelményrendszerét a vízügyi jogszabályok egész sora rendeli el, a legalapvetőbb szabályok természetesen az alapintézményben jelennek meg. A vízjogi engedélyek köre, valamint vízilétesítmény és vízi munka fogalmi köre kibővült a korábbi szabályozáshoz képest. A törvény alapján négyféle vízjogi engedély létezik: - az elvi vízjogi engedély, mely a vízjogi engedélyezési kötelezettség alá tartozó vízhasználat, vízimunka és vízilétesítmény műszaki tervezéséhez kérhető; - A vízjogi létesítési engedély, mely vízimunka elvégzéséhez, illetve vízilétesítmény megépítéséhez, átalakításához és megszüntetéséhez szükséges; - vízjogi üzemeltetési engedély, mely vízimunka és vízilétesítmény használatba vételéhez, üzemeltetéséhez, továbbá minden vízhasználathoz kell; - fennmaradási engedély, mely engedély nélküli vagy az engedélytől eltérő módon megvalósított vízimunka, vízilétesítmény vagy vízhasználat esetén adható. A vízjogi engedély hivatalból vagy kérelemre módosítható, szüneteltethető és visszavonható.
4 Kötelezés Amennyiben a vizek mennyiségi, minőségi védelme, a vizek kártételeinek elhárítása, a károk megelőzése vagy a jogszerűen gyakorolt vízhasználat ezt egyébként szükségessé teszi, a hatóság a vízhasználót vagy azt, aki a vízviszonyokra jogellenesen beavatkozott, - a káros, illetve a károsodás veszélyével fenyegető állapot megszüntetésére; - a szükséges vízimunka elvégzésére; - vagy meghatározott módon történő gyarkolására kötelezheti. E jogkör gyakorlása szempontjából vízhasználónak minősül az a természetes személy, jogi személy és a természetes személyek jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társasága, aki (amely) vizet szolgáltatás teljesítésére vagy saját céljaira igénybe vesz. Vízügyi felügyelet Második legfontosabb hatósági tevékenységfajta a vízügyi felügyelet, melynek jelentősége az új törvényi szabályozással felértékelődött. A korábbi szabályozáshoz képest a vízügyi felügyelet gyakorlása a vízügyi hatóság számára nem jogosultság, hanem egyértelmű kötelezettség. A vízügyi felügyelet keretében a hatóság: - a vízimunkák, a vízlétesítmények megvalósításának az ellenőrzését; - a vízilétesítmények üzemeltetésének, illetve a vízhasználatok gyakorlásának ellenőrzését; - más hatóság által engedélyezett munkák és megvalósított létesítmények építésénél és üzemeltetésénél a vízügyi előírások megtartásának ellenőrzését; - a vízjogi engedély vagy szakhatósági hozzájárulás nélkül végzett munkák, illetőleg megvalósított létesítmények és vízhasználatok folyamatos felderítését végzi.
5 Szankcionálás Legsúlyosabb joghátrányt a vízhasználók számára a vízjogi engedély visszavonása jelenti, de hasonló joghátránnyal jár a vízjogi engedély hivatalból történő esetleges módosítása és szüneteltetése is. Új törvényi rendelkezés szól az ún. vízgazdálkodási bírságról melynek kiszabása kötelező, ha valamely vízimunkát, vízilétesítményt, vízhasználatot vízjogi engedély hiányában vagy attól eltérő módon valósítottak meg vagy gyakorolnak, de utóbb ez mégis engedélyezésre kerül. Ez esetben a legalizálás ára a bírság, mely az engedély nélküli építmény értékének 20 %-ig terjed, engedély nélküli vízimunka vagy vízhasználat esetén a mindenkori vízjogi szabálysértési felső értékhatár ötszöröséig terjedhet. Hangsúlyozni szükséges, hogy a fennmaradási engedély kiadása és ezzel együtt a bírság kiszabása csak abban az esetben lehetséges, ha az engedély nélküli létesítmény, vízimunka beilleszkedik az adott térség vízgazdálkodásába, azaz nem káros. (Erre irányuló kérelem esetén engedélyezhető lett volna.) A bírság bevezetését az tette szükségessé, hogy a vízügyi hatóság rendelkezésére álló korábbi jogosítványrendszer nem jelentett kellő visszatartó erőt az engedély nélküli létesítések ellen, a szabálysértési feljelentések sem akadályozták meg a vízhasználót jogellenes cselekménye visszatartására. Regisztrálás, hatósági nyilvántartás Kétféle nyilvántartás vezetését írja elő az alaptörvény kötelező módon: - a vízügyi hatóság az általa engedélyezett vízimunkákról, vízilétesítményekről és a vízhasználatokról vízikönyvet vezet; - a rendelkezésre álló vízkészletekről pedig a vízügyi hatóság nyilvántartást vezet. Szakhatósági közreműködés A szakhatósági közreműködés azokban az esetekben jelent jogosultságot, egyben kötelezettséget, melyekben nem tartozik vízjogi engedélyezési kötelezettség alá valamely létesítmény vagy tevékenység, ennek ellenére annak megvalósítása érinti vagy érintheti a vizek lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrének, partjának állapotát vagy a vízilétesítményeket, azok üzemeltetését, védőterületeit.
6 A szakhatósági közreműködés gyakorlásához az is szükséges, hogy valamely jogszabály a vízügyi hatóságot jelölje meg közreműködő szakhatóságnak. Fentiek megvalósulása esetén az eljáró hatóságot a vízügyi szakhatóság állásfoglalása köti. Víziszolgalmak Bár a szolgalmakra vonatkozóan nem a vízügyi hatósági jogkör gyakorlása körében találhatók rendelkezések, hanem a törvény a vizekkel és vízilétesítményekkel összefüggő ingatlanokra vonatkozó rendelkezések körében, mégis e részhez tartozóként indokolt a szolgalmakról is szólni, mivel azok a vízjogi engedélyezéssel járó járulékos jogintézmények. Ez a jogalkalmazás során azt jelenti, hogy amennyiben ennek jogszabályi feltételei adottak a vízjogi engedély megadásának eljárásában történik intézkedés a vízvezetési vagy vízhasználati szolgalmi jog alapításáról is. Vízvezetési szolgalmi jog: az ingatlan tulajdonosa (használója) köteles tűrni, hogy a vízügyi igazgatási szervezet területi szervének határozata alapján a közcélú vízilétesítményt ingatlanán elhelyezzék és üzemeltessék, illetve az ehhez szükséges vízimunkákat elvégezzék, feltéve, ha az az ingatlan rendeltetésszerű használatát nem zárja ki. Vízhasználati szolgalmi jog: a vízügyi igazgatási szervezet területi szerve kérelemre, - engedélyezi meglévő és vízjogi engedély alapján üzemelő vízilétesítményhez történő csatlakozást, ha a létesítmény az eredeti rendeltetésének, valamint a csatlakozó céljának együttesen megfelel, illetve arra alkalmassá tehető. Információk a jogalkalmazáshoz Az EU acquis (80.000 oldal környezetvédelmi joganyag) A közigazgatási hatáskör fajtái: - jogalkotói - irányítási - hatósági (jogérvényesítő) nem hierarchikus igazgatás fajta: irányítás = az egyik a másik felett teljes hatalmat gyakorol, az irányító szerv által rendszeresen ellátott feladatok összességét jelenti, - létesítés, - személyzeti funkció (legalább a vezető kinevezése), - finanszírozási funkció, - szakmai feladat meghatározása
7 nem hierarchián kívüli igazgatási fajta - felügyelet - ellenőrzés Az irányítási jog magában foglalja a felügyeletet. Irányítás: az egyik szervezet a másik felett teljes hatalmat gyakorol. Irányítás tartalma: az irányító szerv által rendszeresen ellátott feladatok összességét értjük: - létesítés (szervezet) - személyzeti funkció (legalább a vezető kinevezése) - finanszírozási funkció - szakmai feladatmeghatározás funkciója Az uniós joganyag 70-80 %-a közigazgatási szféra fogadja. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló (Ket) 2004. évi CXL. tv. Ket 12. (2) bekezdés - hatósági ügy: minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot gyakorol, hatósági nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. - minden egyes hatóság szigorúan meghatározott hatáskörrel rendelkezik és csak ezen belül működhet, - egyes felügyelőségek saját hatáskörükben és csak azon belül engedélyeket adnak ki, figyelő (monitoring) rendszert működtetnek és végrehajtói tevékenységet fejtenek ki: - engedélyek kiadása együttműködés más hatósággal, szakhatósággal osztott hatáskör eljáró hatóság az érintett hatóságok jóváhagyását, engedélyezési feltételeket kell kérni, az engedélybe ezeket be kell építeni - még mindig szét vannak aprózva a hatáskörök a különböző Minisztériumok között - az EU közigazgatását is egy folyamatos modernizációs kényszer jellemzi: - állami beavatkozás erősödik,
8 - a piaci viszonyok erősödnek, - az állami kiadások csökkennek, - a demográfiai és gazdasági szerkezetet érintő változások, - reformok, - decentralizáció, - felügyeleti rendszer átalakítása, - költségvetés menedzselése, - ügyfélcentrikusság, - társadalmi bázis kiszélesítése, - jogalkalmazást is érintő reformok, - a közigazgatási jog polgáriasodik. Közvetlen előzés nincs, de kialakulóban az EU közigazgatási jog. Ennek jelei: - Európai Közigazgatási Tér (1997) közös értékek és elvek (megbízhatóság, kiszámíthatóság, nyíltság, átláthatóság, hatékonyság, eredményesség, elszámoltathatóság), - New Public Management tudományos munkaszervezés (magatartás, versenyeredmények beépülése, eredménycentrikusság), - Általános Értékelési Keretrendszer (CAF) 1988. minőségbiztosítás, - Közig-gel szemben támasztott alapelvek megjelentek, pl. szubszidiaritás, egyenlőség, méltányosság, hatékony jogi felülvizsgált, arányosság, jogbiztonság, jóhiszeműség, emberi jogok védelme, versenytorzítás tilalma, másik fél meghallgatása. A hatósági szerepkör változása az új szervezetben (zöldhatóság) - közigazgatás korszerűsítése, - egységes zöldhatóság, - egy ablakos ügyintézés, - ügyfélszolgálat (Zöld Pont Irodák) - ügyfélszolgálati Karta Ket. 15. (1) bekezdés ügyfél: az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
9 EU hatóság: legalább egy nemzeti szintű hatóság legyen, amelyik az EU jog megvalósításának a felelőse, és az EU felé kapcsolatot tart. EU hatóság fogalma: engedélyezési hatásköre van (általános közigazgatási szerv) A környezetvédelem, természetvédelem, illetve a vízgazdálkodás területén sincs a szervezetre kötelező előírás, csak általános követelmény van. Patriotizmus = átláthatóság, részvétel, számonkérhetőség. A környezetvédelem válsága a földön a jelen gazdasági válsághoz hasonlóan alapvetően erkölcsi okokra vezethetők vissza.
10 Fontosabb jogszabályok - 2004. évi CXL. tv.: a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályai, - 1995. évi LIII. tv.: a környezet védelméről (66 78. -ok: a környezethasználat feltételei és hatósági engedélyezése), - 1995. évi LVII. tv.: a vízgazdálkodásról (VIII. fejezet: A vízügyi hatósági jogkör), - 1996. évi LIII. tv.: a természet védelméről, - 72/1996. (V. 22.) Korm. r.: a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról, - 33/2005. (XII. 27.) KvVM r.: a környezetvédelmi, természetvédelmi, valamint vízügyi hatósági eljárások igazgatási szolgáltatási díjairól, - 314/2005. (XII. 25.) Korm. r.: a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról, - 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet: a környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről, - 1993. évi LIX. tv.: az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról, - 2008. évi XLIX. tv.: a nemzetgazdaságilag kiemelt építési beruházások megvalósításának elősegítése érdekében egyes törvények módosításáról, - 18/1996. (VI. 13.) KHVM rendelet: a vízjogi engedélyezési eljáráshoz szükséges kérelemről és mellékleteiről, - 1990. évi XCIII. törvény: az illetékekről - 2007. évi CLXVIII. törvény: az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződés kihirdetéséről, - 2009. évi CXLIV. törvény: a vízitársulatokról
11 A Zöldhatóságok feladatai a vízügyi hatósági, szakhatósági, elsőfokú jogkörök ellátása, a hatósági tevékenység ellátásához szükséges laboratóriumok működtetése, nyilvántartások vezetése, a monitoring működtetése, harmadfokú készültség esetén az ár- és belvízvédekezés, vízminőségi kárelhárítás feladataiban való közreműködés, a vízgyűjtőgazdálkodási tervezési részegységek összeállításában való közreműködés, szennyezés-csökkentési intézkedési tervek kidolgozása, vízügyi tárgyú rendelet- és határozattervezetek véleményezése