MINISZTERELNÖKI HIVATAL KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉSI FŐOSZTÁLY Helyzetelemzés a közigazgatás elérhetőségéről, a közigazgatási ügymenetről és a közigazgatás működését támogató egyes folyamatokról E dokumentum célja, hogy röviden, statisztikai adatok alapján elemezze a közigazgatás elérhetőségének és a közigazgatási ügymenetnek, illetve a közigazgatás működését támogató egyes folyamatok helyzetét. Esetünkben közigazgatás alatt a végrehajtási típusú feladatokat ellátó szervezetrendszer egészét értjük, s nem elemzzük külön-külön az államigazgatási, illetve önkormányzati szerveket. Vizsgálódásunk nem terjed ki a központi közigazgatásra (kormányzatra). Az elemzést megalapozó táblázatok és grafikonok a függelékben találhatók. I. A közigazgatás elérhetősége és a közigazgatási ügymenet A vizsgálódás arra összpontosul, hogy a közigazgatás mennyiben befolyásolja az állampolgárok lakóhelyi életminőségét, illetve az ország különböző területein élők esélyegyenlőségét. Az életminőség tekintetében arra keressük a választ, hogy a lakóhelyi környezetben található közigazgatási szervek milyen, az alapfeladataikon túlmutató szolgáltatásokat nyújtanak a helyben élők számára, emelve ezáltal azok életminőségét. Az esélyegyenlőség kapcsán pedig annak három vetületét elemeztük területi bontásban: az elsőfokú ügyintézési helyek elérhetőségét ami tehát a mindenki számára elérhető közigazgatási szolgáltatásokhoz való hozzájutás időtartama, az ügymenet hatékonyságát, valamint az igazságszolgáltatást. A vizsgálat eredményeiből a következő megállapítások tehetők: 1) Az emberek életminőségéhez a települési önkormányzatok kis mértékben járulnak hozzá helyi lap kiadásával és/vagy internetes honlap működtetésével. Érdekes, hogy míg a települések 4%-a rendelkezik honlappal, addig pusztán 24,1%-a jelentet meg helyi lapot. Mind a helyi lapokon, mind az interneten keresztüli tájékozódás lehetősége a települések nagysága mentén korlátozódik: a községekben lakók kevésbé tudnak élni ezekkel az eszközökkel, míg a városi lakosok majdnem teljes lefedettséggel bírnak e két szolgáltatásban. Fel kell hívni ugyanakkor arra a figyelmet, hogy kétszer annyi község rendelkezik honlappal, mint ahány helyi lappal. A fenntartott honlapok inkább tájékoztatási, mint ügyintézési célokat szolgálnak. 2) Az okmányiroda-központ település átlagosan fél óra alatt érhető el az okmányirodához tartozó településekről tömegközlekedési eszközzel. A települések több mint egyötödén (22,22%-a) élőknek az átlagos fél órát meghaladó elérési idővel kell számolniuk az okmányiroda-központ településre való eljutásnál. Tekintettel arra, hogy több vizsgált okmányirodánál nem földrajzi akadályok leküzdéséből adódik a hosszú elérési idő, így megfogalmazható, hogy az okmányirodákhoz tartozó települések meghatározása a települések egy részénél befolyásolja az érintett lakosok esélyegyenlőségét más településeken élőkhöz képest. További érdekesség, hogy nem mutatható ki egyértelmű regressziós kapcsolat a kistérségi fejlettség és az okmányirodák megközelíthetősége között.
3) A települések fele tagja körjegyzőségnek. A tagok túlnyomó többsége község, ezt érzékeltetik a székhely településre vonatkozó adatok is: a székhelyek 88,9%-a községben van, míg a fennmaradó részen közel azonos arányban osztoznak a nagyközségek és a városok. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a körjegyzőségek nem a városokra fűződnek fel. Általánosságban megállapítható, hogy a körjegyzőségben tag településeken élők hosszabb elérési idővel kell, hogy számoljanak, mint a saját hivatallal rendelkező települések lakosai. 4) A kezdeményezett ügyeket és a leterheltséget szemléltető mutatók egymásra vetítéséből levonható néhány következtetés az okmányirodák kimenő teljesítményére nézve. E szerint Hajdú-Bihar, Békés és Somogy megyében egyes okmányirodák nem kellően kihasznált kapacitással rendelkeznek. 5) A hatósági tevékenység hatékonysági jellegű értékelésekor elmondható, hogy az önkormányzati hatósági ügyek intézése a leginkább elfogadott az ügyfelek részéről. A korábbi évek folyamatai azt érzékeltetik, hogy markáns hangsúlyeltolódás történik az önkormányzatok hatósági munkájában az államigazgatási jellegű hatósági tevékenység javára. Fel kell hívni arra a figyelmet, hogy az államigazgatási hatósági ügyekben arányaiban kétszer annyi fellebbezést nyújtanak be az ügyfelek a közigazgatási hivatalok által kiadott határozatokkal szemben, mint amiben az önkormányzatok járnak el. A hatósági jogalkalmazás eredményes, mert elenyésző a jogorvoslati kérelmek aránya. 6) 1997 óta enyhén csökkenő trendet mutat a helyi és megyei bíróságokhoz érkezett peres ügyek száma, s a befejezett peres ügyek száma 1998-22. között meghaladta a beérkezettekét. A helyi és megyei bíróságok leterheltsége változatlan maradt a beérkezett ügyek számának a csökkenése ellenére. A vázolt trend fennmaradása esetén ugyanakkor számolni lehet azzal, hogy a bírósági kapacitás részint a korábbi hátralékos ügyek lezárását, részint az újonnan benyújtott ügyek gyorsabb befejezését teszi lehetővé. A peres ügyek kétharmadában fél éven belül ítélet születik. A bíróságok működésének egyfajta teljesítményeként értékelhető, hogy a megkezdett peres ügyek kevesebb mint egyötödét fellebbezik meg. 7) Megyei bontásban kedvező összkép rajzolódik ki Bács-Kiskun, Baranya, Csongrád, Heves, Jász-Nagykun-Szolnok, Pest és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyénél, míg kedvezőtlen Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Győr-Moson-Sopron, Hajdú-Bihar, Nógrád, Somogy és Zala megye esetében. 1. Életminőség A lakóhelyi környezetben található közigazgatási szervek által az alapfeladataikon túl nyújtott többletszolgáltatások közül kettő mutatót választottunk ki: a helyi önkormányzat által kiadott lapok számát és az internetes honlappal rendelkező települések számát. A kiválasztás oka kettős: gyakorlatilag ezek teszik ki az önkormányzatok által nyújtott többletszolgáltatások oroszlánrészét, továbbá ezekre tudtunk statisztikai adatokat gyűjteni. Országosan összesen 762 olyan helyben rendszeresen megjelenő kiadvány van, amit helyi önkormányzatok adnak ki, vagyis a települések 24,1%-ában van helyi lap. Minden fővárosi kerület, továbbá a Pest megyei települések több mint kétharmada (71,5%-a) ad ki helyi lapot, de a települések több mint 4%-ában van ilyen szolgáltatás Csongrád, Jász-Nagykun-Szolnok, Fejér, Hajdú-Bihar, továbbá Békés megyében. Az országos átlag alatti számú település él ezzel a lehetőséggel egyebek mellett Zala (7,%), Vas, Somogy, Baranya, Borsod-Abaúj-Zemplén és Győr-Moson-Sopron megyében. Ha településtípusonként vizsgáljuk a helyi lapok kiadását, úgy látható, hogy a községben élők kevesebb mint ötöde informálódhat a települési önkormányzat által kiadott lapból, ugyanakkor már a nagyközségek 59,8%-a felvállalja helyi lap szerkesztését és kiadását. A városok 81,2%-a, továbbá egy kivételével az összes megyei jogú város jelentet meg helyi lapot. 2
A magyar települések közel 4%-a tart fenn honlapot az interneten. Itt is a helyi lapokhoz hasonló tendencia figyelhető meg: minél kisebb egy helyi önkormányzat, annál kisebb az esélye, hogy internetes honlappal rendelkezzen. Míg a községek alig egyharmada tart fenn honlapot, addig a nagyközségek körében ez az arány közel dupla akkora, a városok körében pedig háromszorosa. Ez nem pusztán mennyiségi, hanem minőségi tekintetben is igaz: a községek által fenntartott honlapok több mint 8%-a statikus információkat jelenít meg (tehát ritkán kerül frissítésre), a nagyközségeknél ugyanez az arány már 69%, a városok esetében pedig megfordul a dinamikus információtartalom javára, ahol a honlapok 65%-a heti frissítésű, s a statikus internetes bemutatkozások 33%-ra csökkennek. Országos átlagban az önkormányzati honlapok kevesebb mint 9%-a (!) nyújt elektronikus szolgáltatást. A szolgáltatások körében az ügyintézéshez szükséges nyomtatványok és űrlapok letöltése dominál, függetlenül a településtípustól. A nyomtatványok, űrlapok online kitöltésére és benyújtására a honlapok 2,5%-ánál tehát a települések pusztán 1%-ánál van lehetőség. Ez a részarány magasabb a nagyközségek esetében, mint a városoknál. Voltaképpen a honlapok elenyésző, 1% alatti aránya alkalmas az elektronikus tranzakciók lebonyolítására, mely részarány hasonló nagyságú a nagyközségi és a városi honlapoknál. (Ezt a hiányosságot próbálja meg a kormányzati portál áthidalni azzal, hogy majd mindenki számára megteremti az elektronikus ügyintézés lehetőségét.) Tartalmi tekintetben a honlapok közel felénél a polgármester és a jegyző elektronikus elérésére van mód. A honlapok egyötöde működtet online fórumot a lakossági vélemények megismerésére, míg 12%-a ezt az eszközt is alkalmazza a konkrét intézkedésekkel és tervekkel kapcsolatos lakossági vélemények megismerésére. Az emberek életminőségéhez a települési önkormányzatok igen kis mértékben járulnak hozzá helyi lap kiadásával és/vagy internetes honlap működtetésével. Érdekes, hogy míg a települések 4%-a rendelkezik honlappal, addig pusztán 24,1%-a jelentet meg helyi lapot. Mind a helyi lapokon, mind az interneten keresztüli tájékozódás lehetősége a települések nagysága mentén korlátozódik: a községekben lakók kevésbé tudnak élni ezekkel az eszközökkel, mint a nagyközségekben élők, míg a városi lakosok majdnem teljes lefedettséggel bírnak e két szolgáltatásban. Fel kell hívni ugyanakkor arra a figyelmet, hogy kétszer annyi község rendelkezik honlappal, mint ahány helyi lappal. A fenntartott honlapok inkább tájékoztatási, mint ügyintézési célokat szolgálnak: a honlapok kis része alkalmas elektronikus szolgáltatások nyújtására, tranzakciók lebonyolítására pedig elenyésző számú honlap képes. Figyelemre méltó, hogy ugyanakkora arányban alkalmasak a nagyközségi honlapok tranzakciók lebonyolításra, mint a városiak. 2. Esélyegyenlőség Az esélyegyenlőség három vetületét vizsgáljuk: az elsőfokú ügyintézési helyek elérhetőségét, az ügymenet hatékonyságát, valamint az igazságszolgáltatást. Hivatalok elérése, megközelíthetősége Elkészítettünk egy felmérést arról, hogy az okmányiroda-központ települések mennyi idő alatt érhetők el az okmányirodához tartozó településekről tömegközlekedési eszközzel. A kapott eredmények szerint országosan az átlagos elérési idő 24,6 perc, tehát közel fél óra, 1,4 perces szórás mellett. Ebből az következik, hogy egy tetszőleges településről a hozzá tartozó okmányiroda megközelítése 14,2-35 perces időintervallumba esik. Fél órát meghaladja az okmányiroda-központ átlagos elérési ideje Borsod-Abaúj-Zemplén (31,1 perc), Győr-Moson-Sopron, Baranya, Somogy és Nógrád megyében. Az átlag alatti értéket csak Bács-Kiskun (22,9 perc), Komárom-Esztergom és Hajdú-Bihar megye érte el. Kiemelkedő szóródási értékkel bír Vas (23,1) és Baranya megye, ahol az érték meghaladja a megközelítési idő átlagos mértékét, azaz az okmányiroda-központ megközelítése igen szélsőséges értéket vesz fel. A megyén belüli szórás magas még Borsod-Abaúj- 3
Zemplén, Győr-Moson-Sopron és Nógrád megyében, míg viszonylag alacsony Bács-Kiskun (11,2) és Békés megyében. Módszertani megjegyzés: a felmérés nem terjedt ki az okmányiroda-központ településen belüli elérési időre, így azt -nak vettük, mert érdeklődésünk középpontjában e településnek az elérhetősége állt. Ennek megfelelően az eredményekben nem jelennek meg az egy településből álló okmányirodák. A felmérésben a távolsági buszok hivatalos menetrendjét használtuk kiindulásként. Ahol a vasúti elérhetőségi idő rövidebb, ott azt használtuk fel. A 15-16 óra közötti legrövidebb utazási idővel számoltunk, ennek hiányában a munkaidőben történő legrövidebb utazási idővel számoltunk. Nem vettük figyelembe a visszautazás időtartamát, mert az okmányirodai ügyintézés mellett egyéb szolgáltatások igénybevételére is sor kerülhet a központi településen, így az már szempontunkból nem releváns. Az adatok nem tartalmazzák a tömegközlekedési eszközre való várakozási időt. Az országban 15 település nem érhető el tömegközlekedési eszközzel, melyek Borsod-Abaúj- Zemplén, Fejér, Győr-Moson-Sopron, Nógrád, Pest, Somogy, Vas és Zala megyében találhatók. Ez ugyan elenyésző a magyarországi településszámhoz képest, viszont meg kell jegyezni, hogy az itt élőknek komoly nehézségbe ütközik az okmányirodában felmerülő ügyeket elintézni. Országosan az okmányiroda-központ elérési időkre számított medián értéke 24,55 perc, a módusz, azaz a leggyakrabban előforduló érték 24, míg a két szélső érték 8,7 és 4 perc volt. Az okmányirodák 17,95%-a 15 percen belül, 77,78%-a 3, 97,1%-a 45és 99,15%-a 6 percen belül közelíthető meg. Az okmányirodák elérése egyedül a 33 percnél törik meg, azon kívül az eloszlás folytonosnak tekinthető. A legrosszabb elérési idejű okmányiroda Abony (8,7 perc), Emőd, Gyál, Balmazújváros, ahol több mint háromnegyed óra szükségeltetik a hozzájuk tartozó településekről való eléréshez. Meglepő, hogy a 4 leghosszabb elérési idejű okmányirodához külön-külön kevesebb mint 5 település tartozik. 4-48 perc közötti átlagos elérési idővel 13 okmányiroda-központ rendelkezik, melyek közül Siklóshoz 63, Körmendhez 47, háromhoz (Marcali, Edelény, Sátoraljaújhely) 3-nál több, s további négyhez 2-nál több település tartozik. A másik véglet Újszász (4 perc), Nagybajom, Herend, Martfű és Répcelak, ahol kevesebb, mint 8 perc kell a központ eléréséhez, ami az alacsony okmányirodához tartozó településszámnak (2-3) köszönhető. Az adatokból egyértelműen kiderül, hogy a települések több mint egyötödén (22,22%-a) élőknek az átlagos fél órát meghaladó elérési idővel kell számolniuk az okmányiroda-központ településre való eljutásnál. Tekintettel arra, hogy több vizsgált okmányirodánál nem földrajzi akadályok leküzdéséből adódik a hosszú elérési idő, így megfogalmazható, hogy az okmányirodákhoz tartozó települések meghatározása a települések egy részénél befolyásolja az érintett lakosok esélyegyenlőségét más településeken élőkhöz képest. Hozzá kell tenni, hogy ezt a hatást tompítja, hogy az ügyek túlnyomó többségében az okmányirodák nem kizárólagos illetékességgel bírnak, tehát választani lehet az okmányiroda-központok között. További érdekesség, hogy nem mutatható ki egyértelmű regressziós kapcsolat a kistérségi fejlettség és az okmányirodák megközelíthetősége között. (Még akkor sem, ha tudjuk, hogy a kettő nem teljesen fedi egymást.) A VÁTI kimutatása szerint a 4 időben legrosszabb elérésű okmányirodaközpont gazdasági térségtípus besorolása alapján Balmazújváros fejletlen, de felzárkózó, Abony és Emőd közepesen fejlett, stagnáló és Gyál dinamikusan fejlődő. Ha hozzávesszük még Sopront (fejlett, stagnáló), Marcalit (leszakadó) és Tiszakécskét (fejlett, stagnáló), akkor látható, hogy az okmányirodák rosszabb megközelíthetősége nem magyarázható a kistérség fejletlenségével, sőt többnyire a közepesen fejlett és a fejlett jelleg jellemző rájuk. Borsod-Abaúj-Zemplén, Győr-Moson-Sopron, és Baranya megye rendelkezik a legrosszabb átlagos elérési idővel. E megyék az egy főre jutó bruttó nemzeti termék tekintetében a 17., 2. és a 11. helyen vannak a magyar megyék sorrendjében. A három legjobb átlagos elérési időt felmutató Bács-Kiskun, Komárom-Esztergom és Hajdú-Bihar megye pedig a 14., 5., illetve a 13. helyet 4
foglalta el 22-ben. Ezek az adatok is azt támasztják alá, hogy nincs szignifikáns kapcsolat a gazdasági fejlettség és az időbeni elérés között. Az okmányirodák elérhetőségéről akkor kapunk teljes képet, ha megnézzük azok nyitva tartási idejét is. Országosan hetente átlagosan 18,3 órát vannak nyitva az okmányirodák 9,48 órás tehát elég magas szórás mellett. Leghosszabban a fővárosi (31,1 óra) és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei okmányirodák vannak nyitva, míg a Hajdú-Bihar (5,8 óra) és Vas megyeiek tartanak a legrövidebb ideig nyitva (azzal, hogy mindkét utóbbi esetben a megyei szórás értéke rendre meghaladja az átlagértéket). Megjegyzendő, hogy az okmányirodák nyitva tartását csak a teljes minta feléről, 134 okmányirodáról rendelkezésünkre álló adatok alapján tudtuk kiszámolni. Érdemes egymásra vetíteni az átlagos elérési időről és a nyitva tartásról kapott eredményeket. Ennek alapján viszonylag jó az e szerint mért okmányirodai elérhetőség Bács-Kiskun, Heves, Komárom-Esztergom és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében, míg rossz Vas, Borsod-Abaúj- Zemplén, Hajdú-Bihar, Győr-Moson-Sopron, Fejér, Nógrád és Zala megyében. Az elsőfokú ügyintézésnek noha az ügyfelek szempontjából fontos de nem kizárólagos színterét jelentik az okmányirodák. Tekintetükben hasonló fontossággal bír néhány körzeti szinten működő államigazgatási szerv (például APEH, földhivatalok), valamint a települési önkormányzatok ügyfélszolgálata. Az előbbi tekintetében rögzíthető, hogy a körzeti államigazgatási szervek az okmányirodák számához képest kevesebb ügyfélszolgálati irodával rendelkeznek: például a 274 okmányirodából 147 esetében nincs fedés a körzeti földhivatal illetékességi területével (ez 672 települést jelent). Ez ugyan közigazgatás-szervezési okokkal magyarázható, az ügyfeleket kiszolgálását nem javítja. Többféle törekvés van arra, hogy javuljon ez a helyzet: ilyen például közös ügyfélszolgálati irodák megnyitása (APEH-okmányirodák), vagy ügyfélszolgálati iroda létesítése az ügyfelek által látogatott intézményekben (pl. bevásárlóközpontokban). A települési önkormányzatok ügyfélszolgálatának az elérhetősége vonatkozásában tekintettel kell arra lenni, hogy a 3.168 településből 1.51-ben működik a képviselő-testületnek hivatala. Az önálló hivatal nélküli települések lakói jellemzően a körjegyzőség székhely településén működő hivatal szolgáltatásait tudják igénybe venni. Magyarországon 1991 óta a körjegyzőségek számának az alakulását egy U-alakú görbén lehet szemléltetni, melynél a trendforduló 1997-1998-ban rajzolódik ki. Ma 616 körjegyzőség működik, összesen 1.66 taggal, tehát a települések fele tagja körjegyzőségnek. A legtöbb körjegyzőség Baranya (81), Borsod-Abaúj-Zemplén, Zala és Somogy, tehát az aprófalvas megyékben található. Érdekesség, hogy egyedül Békésben nem talált gyökerekre ez az intézmény. A tagok túlnyomó többsége község, ezt érzékeltetik a székhely településre vonatkozó adatok is: a székhelyek 88,9%-a községben van, míg a fennmaradó részen közel azonos arányban osztoznak a nagyközségek és a városok. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a körjegyzőségek nem a városokra fűződnek fel. Általánosságban megállapítható, hogy a körjegyzőségben tag településeken élők hosszabb elérési idővel kell, hogy számoljanak, mint a saját hivatallal rendelkező települések lakosai. Ez egyes esetekben igen nagy időkülönbséget is jelenthet. Ügymenet hatékonysága Magyarországon 23-ban mindösszesen 23.65.716 elsőfokú hatósági ügyet intéztek el a közigazgatási szervek, ami 21 óta 6,5%-os emelkedés. Az ügyek közel felét (48,4%-át) az okmányirodákban bonyolították le, egyharmadát (34%-át) az önkormányzatok államigazgatási hatósági jogkörben eljárva, egytizedét (1,7%-át) adták az önkormányzati mérlegelést is lehetővé tevő hatósági ügyek, s pusztán a fennmaradó 6,9%-ot tették ki az államigazgatási szervek elsőfokú ügyei. Az okmányirodák öt ügyfajtát végeznek el. A személyazonosító igazolvány, valamint az úti okmány ügyintézés területén egy ügyintézőre naponta átlagosan külön-külön 5-1 ügy jut, míg a nagyobb ügyfélforgalmat bonyolító irodákban ennek a háromszorosa. A lakcímigazolvánnyal kapcsolatos ügyeket tekintve egy átlagos okmányiroda naponta 15-2 ügyet intéz el, míg a nagyobb forgalmú 5
irodák ennek a dupláját. Naponta átlagosan 3-5 egyéni vállalkozói igazolvány, illetve 8-1 vezetői engedély kerül kiadásra. A járműigazgatás terén az okmányiroda által lefedett településeken levő gépjármű-kereskedések számától függően nagy a szórás az okmányirodák leterheltségében. Egy lakos átlagosan 1,9 számú ügyet kezdeményezett 23-ban az okmányirodában. A legtöbb ügyet a fővárosban (1,52 db), Baranya, Zala és Pest megyében kezdeményezték, míg a legkevesebbet Hajdú-Bihar (,79 db), Borsod-Abaúj-Zemplén és Nógrád megyében. A megyén belüli okmányirodák között meglepően magas a szórás Baranya (1,4 ez az országos szint több mint kétszerese) és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében. Ennek az oka részint a megyeszékhelyen levő okmányirodára eső kiugróan magas ügyszám, részint pedig az, hogy e megyékben vannak igen alacsony ügyforgalmat lebonyolító okmányirodák. Átlag alatti a szórás Nógrád (,8), Vas, Csongrád és Tolna megyében, ezekben a megyékben tehát kiegyenlített az okmányirodák ügyforgalma. Országosan is igen magas a kezdeményezett ügyek szórása: az átlagos egy főre eső ügyszám közel fele a szórás mértéke, vagyis vannak olyan okmányirodák, ahol az átlagos ügyszám felét, míg máshol annak a másfélszeresét kezdeményezik. Ettől néhány ponton eltérő képet kapunk, ha megnézzük a kérelmek feldolgozási oldalát. Egy okmányirodai munkaállomásra országosan 3.44 ügy jutott 23-ban. Ettől nagyságrendileg eltér a főváros (5.519 db), továbbá magas az egy munkaállomásra eső ügyszám Pest és Győr-Moson- Sopron megyében. Ezzel szemben alacsonyabb leterheltséggel működnek az okmányirodák Hajdú- Bihar (2.418 db), Somogy és Békés megyében. A megyék közötti szórás a kezdeményezett ügyeknél tapasztaltakhoz képest szűk sávban mozog: a sáv két szélsőértéke a Szabolcs-Szatmár- Bereg megyében mért 2.12, illetve a Nógrád megyei 583. Ezzel szemben az okmányirodák közötti különbségeket jobban megjelenítő országos adat magas: az 1.54-es értéket felvevő szórási mutató az egy munkaállomásra jutó átlagos ügyszám közel fele. Ez azt jelenti, hogy nagy az egy okmányirodák leterheltsége közötti különbség. A kezdeményezett ügyeket és a leterheltséget szemléltető mutatók egymásra vetítéséből levonható néhány következtetés a kimenő teljesítményre nézve. E szerint Hajdú-Bihar, Békés és Somogy megyében egyes okmányirodák nem kellően kihasznált kapacitással rendelkeznek. Ugyanakkor figyelni kell arra, hogy az egy munkaállomásra jutó ügyszám adatainak az elemzésekor tekintettel kell lenni a korábban leírt elérhetőség szempontjára is. Az okmányirodák ügyintézői létszáma 3.883 fő, ami 21 óta, az okmányirodák által ellátott ügytípusok bővülésével párhuzamosan folyamatosan emelkedett. Az ügyintézés minőségének a javítása érdekében fokozatosan bevezetésre kerül az úgynevezett XR (Internetes Közigazgatási Szolgáltató) Rendszer. Az XR Rendszer célja egyrészt elősegíteni a közigazgatási szervek ügyfél-tájékoztatási kötelezettségének minél szélesebb körű teljesítését, másrészt, hogy az ügyfél elektronikus úton előkészíthesse egyes közigazgatási ügyeinek intézését. Jelenleg 25 ügytípusban nyílik lehetőség ügyintézés kezdeményezésére az interneten keresztül, 8 ügytípusban pedig időpontfoglalásra. 24 végére valamennyi okmányiroda be lesz kapcsolva az ezt biztosító számítástechnikai hálózatba. Nemzetközi összehasonlításban Magyarország mind az elektronikusan elérhető ügytípusok számát, mind az elektronikusan teljes mértékben lebonyolítható ügyeket tekintve komoly elmaradással rendelkezik. 23-ban önkormányzati hatósági ügyekben egy lakosra számítva,25 elsőfokú határozatot adtak ki az önkormányzatok. Ez az adat az előző évihez képest minimális (1,53%-os) növekedést mutat. Az átlagot jóval meghaladó számú határozat született Szabolcs-Szatmár-Bereg (,41 db), Borsod- Abaúj-Zemplén és Békés megyében, míg az alatti Pest (,17 db), Győr-Moson-Sopron és Komárom-Esztergom megyében. Tekintettel arra, hogy az önkormányzati hatósági határozatok 76%-át szociális igazgatás, 16,6%-át a gyermek és gyámügyi igazgatás ügykategóriában, míg a fennmaradó 7,4%-ot pénzügyi (helyi adó), egészségügyi, lakásügyi és egyéb hatáskörben adták ki, 6
így az egy főre jutó önkormányzati hatósági határozat megyénkénti száma jól tükrözi az adott megye társadalmi-gazdasági fejlettségét. Az ügyintézés hatékonyságát vagy annak kifogásolható szintjét jól érzékelteti, hogy míg országosan a határozatok pusztán 1,5%-át adták ki a vonatkozó jogszabályokban rögzített határidőn túl (ez megegyezik a 22-es adattal), addig Győr-Moson-Sopron (5,2%), Veszprém és Somogy megyében minden huszadik határozat határidőn túl került kiadásra. Ezzel szemben Vas és Jász- Nagykun-Szolnok megyében szinte nem volt határidőn túl kiadott önkormányzati határozat. A döntéshozók megoszlását tekintve országosan a polgármesterek hozzák a határozatok kétharmadát (68,2%-át), ami csökkenés a 22. év adataihoz képest. A képviselő-testület hozza a határozatok 8,7%-át, annak bizottsága 22,9%-át, a részönkormányzat pedig,21%-át. Ettől az átlagtól Pest és Hajdú-Bihar megye a képviselő-testület bizottsága felé tér el (46,8%, illetve 36,2%) a polgármester rovására, míg a főváros és a kerületeiben, továbbá Csongrád és Győr-Moson-Sopron megyében ezzel ellentétes tendencia érvényesül (a polgármester részaránya 93,3%, 8% és 74,8%). Országosan az önkormányzati hatósági ügyekben hozott határozatok,46%-át támadták meg az érdekeltek jogorvoslati kérelemmel. Ez az arány ugyanakkor a fővárosban 1,6% tehát az átlag több mint kétszerese, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében,84% és Csongrád megyében,76%. Ezzel szemben az átlag felét sem érte el a fellebbezés aránya Vas (,8%), Győr-Moson-Sopron, Békés, Somogy és Pest megyében. A fellebbezés eredményeként az ügyfél érdekében történt intézkedés az összes elsőfokú határozat,2%-ában, vagyis a fellebbezések kevesebb mint felénél. A fellebbezések legnagyobb arányban Pest és Baranya megyében hasznosultak, tehát e két megyében döntöttek a legnagyobb arányban az ügyfél számára kedvezően, míg ezzel ellentétes kép rajzolódik ki Heves, Zala és Nógrád megyében. Országosan az összes elsőfokú határozat,24%-át támadták meg a bíróságon, s a határozatok,1%-ában ítélkezett az ügyfél érdekében a bíróság. Meg kell említeni, hogy 22-höz képest ugrásszerűen megnőtt a bíróság által elutasított keresetek aránya (55,9%-ról 96,4%-ra). Összefoglalásul elmondható, hogy az önkormányzati határozatok elleni jogorvoslati kérelmeknek a határozatok számához viszonyított aránya évek óta változatlan. Az igen alacsony fellebbezési arány és a jogorvoslattal támadott döntések az önkormányzatok nézőpontjából eredményességi mutatói alapján megállapítható, hogy az önkormányzati hatósági határozatok alapvetően törvényesek, továbbá jól szolgálták az egyén és a helyi közösség érdekeit. Országosan a helyi önkormányzatok egy lakosra számítva,8 államigazgatási hatósági határozatot hoztak, ami 34,3%-os növekedést jelent az azt megelőző évhez képest. Tekintettel arra, hogy 21 és 22 között nem volt érdemi változás, illetve arra, hogy 22-höz képest 1.629.375 darabbal nőtt a pénzügyi igazgatásba tartozó ügyek száma, így úgy tűnik átmeneti jelenségről beszélhetünk. Kiugróan magas volt az egy lakosra eső határozatszám Somogy (1,75 db) és Baranya megyében, míg alacsony ilyen típusú ügyiratforgalom volt Vas (,49 db) és Jász-Nagykun-Szolnok megyében. Az államigazgatási hatósági határozatok 7,9%-át a pénzügyi igazgatás, 11,1 %-át a belügyi igazgatás ügykategóriában adták ki. Az ügytípusok különböző megyei eloszlására enged következtetni az, hogy Jász-Nagykun-Szolnok (4,91%), Békés és Borsod-Abaúj-Zemplén megyében az átlag (1,1%) többszöröse volt a polgármester által kiadott államigazgatási határozat, illetve ugyanez igaz az ügyintézőkre nézve Somogy (39,31%, 9,91%-os országos átlaggal szemben) és Heves megyében. Országosan a határozatok 6%-át intézték az ügyintézésre megszabott határidőn túl, ami 22-höz viszonyítva javuló tendenciát mutat. A határidőn túl intézett ügyek 4,78%-a a fővárosi kerületi polgármesteri hivataloknál jelentkezett. Az elsőfokú államigazgatási határozatok,59%-át támadták meg jogorvoslati kérelemmel, ami abszolút értéken számolva megegyezik a 22-es ügyszámmal. A fellebbezések aránya markánsan meghaladta az átlagot a fővárosban (2,11%), továbbá Heves és Hajdú-Bihar megyében, míg jóval alatta maradt Jász-Nagykun-Szolnok (,11%), Békés és Bács-Kiskun megyében. A fellebbezések 7
99,3%-ában az ügyfél érdekében módosult az elsőfokú határozat. Baranya, Győr-Moson-Sopron, Jász-Nagykun-Szolnok, Nógrád, Szabolcs-Szatmár-Bereg és Vas megyében közel az összes fellebbezést elfogadták. Országosan az összes elsőfokú határozat,4%-át támadták meg a bíróságon, s a határozatok,1%-ában (81 db) hagyta jóvá a bíróság az ügyfél kérelmét. Tájékoztatásul jelezzük, hogy az elsőfokú államigazgatási határozatok oroszlánrésze tekintetében másodfokon eljáró megyei közigazgatási hivatalok leterheltsége rendkívül eltérő: a másodfokú határozatok számát tekintve a Fővárosi Közigazgatási Hivatal (4.294 határozat) jelenti az egyik, míg a Tolna Megyei Közigazgatási Hivatal (244 db) a másik szélsőértéket. Ágazati megoszlását tekintve kimagasló a pénzügyi tárgyú határozatok száma (5.92), de számos döntés született az építési-városfejlesztési ágazatban is. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok 77.789 elsőfokú határozatot hoztak 23-ban, ami 8,9%-os növekedés az azt megelőző évhez képest. Nógrád és Baranya megyében az egy lakosra jutó értékben mért átlag közel dupláját fogadták el, míg Pest és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyének a mutatója nem érte el az országos átlag felét. Az összes határozat,8%-át adták ki határidőn túl. Kiemelkedően magas volt a határidőn túl kiadott határozatok aránya Nógrád (4,2%), Fejér megyében és a fővárosban, míg az összes határozat határidőn belül került kiadásra Baranya, Bács- Kiskun, Csongrád, Pest Somogy és Zala megyében. A közigazgatási hivatal, mint felettes szerv, 339 alkalommal utasította az elsőfokú közigazgatási szervet annak hallgatása miatt a hatáskörébe tartozó közigazgatási eljárás lefolytatására (1%-os növekedés 22-höz képest), 4.446 esetben más közigazgatási szervet jelölt ki az ügy intézésére (26%-os növekedés), továbbá 2.853 esetben vonta magához az eljárást (568%-os növekedés). A közigazgatási hivatal elsőfokú hatáskörben kiadott határozatai ellen a felettes szervnél 1.11 esetben terjesztettek elő jogorvoslati kérelmet, ami 1,24% (22-höz képest változatlan). Igen sok fellebbezés mutatható ki Komárom-Esztergom (3,59%), Nógrád és Pest megyében, míg a skála másik végén Szabolcs-Szatmár-Bereg (,5%) és Jász-Nagykun-Szolnok megye található. A felettes szerv a közigazgatási hivatalok elsőfokú döntéseit az ügyek 81%-ában helybenhagyta (3,8 százalékpontos emelkedés 22-höz képest). Az összes fellebbezés el lett fogadva Békés, Csongrád, Fejér, Jász-Nagykun-Szolnok és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében, ezzel szemben alacsony arányban került elfogadásra Bács-Kiskun, Borsod-Abaúj-Zmeplén és Hajdú-Bihar megyében. A bíróságoknál 18 ügyben (,23%) terjesztettek elő keresetet, ami az előző évi adat fele. Az összes elsőfokú határozat,6%-ában adott helyt a bíróság az ügyfél keresetének. Békés, Csongrád, Fejér, Hajdú-Bihar és Jász-Nagykun-Szolnok megyében nem indult a közigazgatási hivatal elsőfokú döntéseivel kapcsolatos bírósági eljárás 23-ban. A hatósági tevékenység hatékonysági jellegű értékelése gyanánt indokolt egymással összevetni az imént elemzett ügycsoportokat. Az okmányirodáknál voltaképpen szabványosított ügymenet van, s így a munka nagy részét számítástechnikai eszközök végzik. Ennek megfelelően rövid, legfeljebb 7-1 napos átfutási idővel számolhatnak a kérelmezők az ország minden pontján. Pusztán a kérelmek átvételének a módján és átfutási idején lehet és kell változtatni, mely irányba megtörténtek az első lépések. Elemzésünkben az ügymenet hatékonyságát három mutatóval próbáltuk megragadhatóvá tenni: a határidőn túl kiadott határozatok, a fellebbezések és a bíróság által az ügyfél számára kedvezően elbírált kérelmek arányával. Az alábbi táblázat együttesen szemlélteti e három mutató alakulását a különféle ügycsoportokban: 8
önkormányzati hatósági ügyek önkormányzatok államigazgatási ügyei közigazgatási hivatalok elsőfokú ügyei Határidőn túl Fellebbezés Bíróság által elfogadott 1,5%,46%,1% 6%,59%,1%,8% 1,24%,6% Látható, hogy az önkormányzati hatósági ügyek intézése a leginkább elfogadott az ügyfelek részéről, holott ebben az ügycsoportban van mérlegelési joga a döntéshozónak. Az adatok egyúttal azt sugallják, hogy szűk kapacitás esetén az önkormányzatok az önkormányzati ügyek intézésének prioritást adnak az államigazgatásiakkal szemben. Bár hozzá kell tenni, hogy erre egyre kisebb a lehetőségük, mert amíg az elsőfokú önkormányzati hatósági ügyek száma voltaképpen stagnál, addig az államigazgatási hatósági határozatok száma az egyharmadával nőtt. Vagyis a korábbi évek folyamatai azt érzékeltetik, hogy markáns hangsúlyeltolódás történik az önkormányzatok hatósági munkájában az államigazgatási jellegű hatósági tevékenység javára. Fel kell hívni arra a figyelmet, hogy az államigazgatási hatósági ügyekben arányaiban kétszer annyi fellebbezést nyújtanak be az ügyfelek a közigazgatási hivatalok által kiadott határozatokkal szemben, mint amiben az önkormányzatok járnak el. Mindezt tovább árnyalja, hogy a közigazgatási hivatalok nagyságrendekkel kevesebb számú elsőfokú határozatot fogadnak el. Megállapítható, hogy az évről évre növekedő munkaterhelés ellenére a hatósági jogalkalmazásnál az eredményességet jelző jogorvoslati mutatók kismértékben javultak. Mindez mutatja az elsőfokon dolgozó szakemberek képzettségét és munkabírását. Célszerű egy pillantást vetni a nem hatósági típusú ügymenetre is. Ennek egyik mutatója a települési önkormányzatok teljes ügyiratforgalma. 23-ban összesen 27.342.71 ügyiratot dolgoztak fel az önkormányzatok, ennek a 39%-a az alapszámra iktatott irat, tehát az újként kezelhető ügy. A kilencvenes évek közepe óta évente eltérő ütemmel ugyan de folyamatosan nő az ügyiratforgalom: 1996 óta közel a kétszeresére ugrott a teljes forgalom. A 22. évi adatokhoz képest az alapszámra iktatott ügyiratok 16,93%-kal emelkedtek. E kategóriában átlag feletti mértékben nőtt az ügyek száma Somogy (111,52%) és Győr-Moson-Sopron megyében, míg csökkenést csak Baranya (-18,36 %) megyében lehetett regisztrálni. Igazságszolgáltatás, jogi segítségnyújtás Noha az igazságszolgáltatás nem tartozik alkotmányjogi értelemben a végrehajtó hatalmi ághoz, s így a közigazgatáshoz, a bíróságok működése és az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés olyan alapvető állampolgári igényeket elégít ki, mi képes befolyásolni az ország különböző területein élő emberek esélyegyenlőségét. Ezért indokolt az igazságszolgáltatás általános és területi vetületét elemezni. Az elmúlt hét évben (1997 óta állnak rendelkezésünkre összehasonlítható statisztikai adatok) enyhén csökkenő trendet mutat a helyi és megyei bíróságokhoz érkezett peres ügyek száma: az 1997-es 4.441 darabszámról 23-ra folyamatosan csökkent 373.215-re. Ez a 6,8%-os csökkenés a befejezett ügyek számában is megjelenik, melyek az 1997-es 398.649-ről 23-ban 371.464-re estek vissza. A befejezett peres ügyek száma 1998-22. között meghaladta a beérkezettekét, mely idő alatt összesen 38.389 hátralékos peres ügyet sikerült lezárni. Vagyis a helyi és megyei bíróságok leterheltsége változatlan maradt a beérkezett ügyek számának a csökkenése ellenére. A vázolt trend fennmaradása esetén ugyanakkor számolni lehet azzal, hogy a bírósági kapacitás részint a korábbi hátralékos ügyek lezárását, részint az újonnan benyújtott ügyek gyorsabb lezárását teszi majd a közeljövőben lehetővé. 9
A beérkezett ügyek számának az alakulására hatással lehet Magyarország uniós csatlakozása mert ettől fogva az uniós rendeletek Magyarországon is közvetlenül alkalmazhatók, így nő az alkalmazandó jogszabályok száma, aminek eredményeként megtörhet a csökkenő trend. Erre engednek következtetni a 24. I. féléves adatok. A befejezett peres ügyek döntő többségét a helyi bíróságok zárják le, részarányuk ugyanakkor csökkent az elmúlt 6 évben. Arányaiban és abszolút összegüket tekintve is egyre több elsőfokú peres ügyet fejeznek be a megyei bíróságok. Megyei bontásban vizsgálva a 24. I. félévében befejezett peres ügyeket, látható, hogy komoly eltérések vannak az egyes megyék között. 1 lakosra vetítve országosan 22,8 peres ügy került lezárásra, az átlaghoz képest több ügyet zártak le a fővárosban (32,7), valamint Somogy, Tolna, Zala, Baranya és Heves megyében, míg az átlagtól jóval elmarad Vas (17,1), Fejér, Pest, Győr- Moson-Sopron, Jász-Nagykun-Szolnok, Békés és Csongrád megye. A vizsgált időszakban 1 főre vetítve országosan 15 peres ügy volt folyamatban. Ennél több peres ügy a fővárosban (3,6), valamint Komárom-Esztergom és Pest megyében volt nyitva, míg a többi megyében ennél kevesebb ügyben nem hozott a bíróság ítéletet. A legkevesebb folyamatban levő ügyet Békés (5,9), Vas és Tolna megyében tartották nyilván. A fenti két adatsor alapján elmondható, hogy Tolna és Somogy megyében sok peres ügyet zártak le és kevés volt folyamatban, míg Pest megyében viszonylag kevés ügyet zártak le és sok volt nyitva. Tehát a Tolna és Somogy megyében elindítottak ügyek esetében az ország más megyéihez képest nagyobb a gyorsabb ítélethozatal esélye, míg a Pest megyében indított peres ügyeknél hosszabb átfutással kell számolni. 24. I. félévében a helyi és megyei bíróságok 23.576 peres ügyet fejeztek be. Ennek közel felét (47,5%-át) 3 hónapon belül, 21,9%-át 3-6 hónap között, 17,7%-át 6-12 hónap között, s pusztán 12,8%-át zárták le egy éven túl. A peres ügyek kétharmadában tehát fél éven belül ítélet születik. 24. I. félévben a bíróságok összesen 34.412 fellebbezést és felülvizsgálatot fejeztek be, ami az ugyanezen időszakban befejezett elsőfokú peres ügy 16,7%-a. Vagyis a bíróságok működésének egyfajta teljesítményeként értékelhető, hogy a megkezdett peres ügyek kevesebb mint egyötödét fellebbezik meg. 24 elejétől a Nép ügyvédje program keretében jogi segítők érhetők el az ország minden megyéjében. 24. november közepéig összesen 313 ügyvéd csatlakozott a programhoz, megyénként eltérő számban. A fővárosi, továbbá Somogy, Hajdú-Bihar és Csongrád megyei lakosok választhatnak a legnagyobb számú jogi segítő szolgáltatásai közül, míg a Fejér, Komárom- Esztergom, Zala, Veszprém, Vas és Nógrád megyékben élők 1-nél kevesebb jogi segítőre támaszkodhatnak. A jogi segítők szinte kivétel nélkül mindegyike elvállal polgári ügyeket, büntető ügyekben a jogi segítők 6%-a jár el. A programhoz ugyan önkéntesen csatlakozhatnak a jogi segítők, az alacsony számú jogi segítővel rendelkező megyékben mégis nagyobb erőfeszítésre volna szükség a kellő számú ügyvéd megnyerése érdekében. II. A közigazgatás működését támogató folyamatok fejlesztése Ez a fejezet arra törekszik, hogy rövid átfogó képet adjon arról, hogy empirikus adatok mentén vizsgálva a közigazgatás személyi állománya és (számítás-)technikai adottsága mennyire alkalmas az új kezdeményezések befogadására, az innovációs és teljesítményi elvárások teljesítésére. 1
1. Nemzetközi kitekintés A közigazgatással kapcsolatos viták egyik többször visszatérő kérdése az, hogy az államnak a közigazgatás személyi állományával és az állami működésre fordított kiadások bruttó nemzeti termékhez viszonyított arányával mért kiterjedése milyen kapcsolatban áll az adott nemzetgazdaság versenyképességével és növekedési potenciáljával. Ennek az elemzése, valamint Magyarországnak néhány európai uniós tagállamhoz viszonyított helyzetének a megismerése érdekében több mutatót állítottunk fel. Az állam kiterjedése szempontjából releváns mutatónak a közigazgatásban, védelemben és a kötelező társadalombiztosításban foglalkoztatottak számát (gyakorlatilag a közalkalmazottakat nem számolva), továbbá az állami kiadások funkciók szerinti nemzetközi osztályozásából (COFOG) az állam működésére fordított kiadások összegét tekintjük. E mutatók az Európai Unió Lisszaboni folyamata szempontjából relevánsak, továbbá minden uniós tagországban ugyanazon módszer szerint kerülnek kiszámításra, így kiállják az összehasonlíthatóság próbáját. Elemzéseink szerint nem mutatható ki szignifikáns kapcsolat a vizsgált mutatók között. Ez alapján nem valószínűsíthető, hogy az állam működtetésében közvetlenül érintett személyi állomány létszámának, illetve az állami működési kiadások nagyságának a változtatása nem hat ki közvetlenül az adott nemzetgazdaság versenyképességére, illetve gazdasági növekedési potenciáljára. Sőt, a hasonló közigazgatási modelleket és állami szerepvállalást valló országokból alakítható csoportokon belül is komoly eltérések vannak a mutatók között, így még e szűkített értelmezési körben sem lehet általános érvényű következtetéseket levonni. Magyarország a vizsgált mutatók közül egy szinten helyezkedik el például - Svédországgal a vásárlóerő-paritáson mért bruttó nemzeti termékben kifejezett állami működési kiadások tekintetében; - Németországgal, Hollandiával és az Egyesült Királysággal a közigazgatásban, védelemben és a kötelező társadalombiztosításban dolgozóknak az összes foglalkoztatottakon belüli aránya tekintetében; - Ausztriával, Svédországgal, Dániával és Csehországgal a közigazgatásban, védelemben és a kötelező társadalombiztosításban dolgozóknak a lakossághoz viszonyított aránya tekintetében; továbbá - Finnországgal, Lengyelországgal és Szlovákiával a bruttó nemzeti termék 1995-2 közötti átlagos növekedési üteme tekintetében. 2. Az emberi erőforrás új kihívások iránti befogadóképessége A köztisztviselők 36,8%-a 15 éven belül éri el a nyugdíjkorhatárt. A személyi állomány összetételében tehát a közeljövőben jelentős változás fog bekövetkezni, aminek lehetnek előnyei és hátrányai egyaránt. A változások feltárása érdekében kiszámítottuk azt, hogy néhány előfeltétel fennállása esetén miként fog alakulni az elkövetkező fél évszázadban a kevesebb mint 3 éves közigazgatási gyakorlattal rendelkezők teljes személyi állományon belüli részaránya. A számításnál az alábbi feltételezésekkel éltünk: - változatlan marad a 23. évi közigazgatási létszámnak a népességhez viszonyított aránya (ez gyakorlatilag a köztisztviselői létszám fokozatos csökkentését eredményezi); - nem változnak a nyugdíjkorhatárra vonatkozó szabályok 242-ig; - 24-től nincsenek nyugdíjkorhatár felett foglalkoztatott köztisztviselők; - csak pályakezdők lépnek be; - a köztisztviselők egész életpályájukat a közigazgatásban töltik. A mellékletbe található grafikonból látható, hogy 3-4 év elteltével a többszörösére ugrik a közigazgatásba belépők száma. Ez nem egyszeri jelenség lesz, hanem 5-1 évig fog tartani. Ebből 11
döntési alternatívaként adódik a köztisztviselői létszám drasztikus csökkentése (tehát a kilépők pótlásától való tartózkodás) vagy céltudatos beléptetési politika kidolgozása, majd követése. Amennyiben a másodikként említett lehetőség kerül elfogadásra, úgy indokolt a beléptetési politikához igazítani az elkövetkező évek köztisztviselői képzési gyakorlatát, illetve a kitűzött célokhoz igazodó eszközöket időarányosan alkalmazni. Az új kihívások (pl. teljesítményelv, elektronikus közigazgatás, innovációs hajlandóság, kommunikációs képesség) iránti befogadóképesség szempontjából indokolt megvizsgálni a jelenlegi személyi állomány alapvégzettségi összetételét. E szerint markáns különbség mutatható ki az önkormányzati igazgatás és az államigazgatás között a diplomások részarányában. Míg az érettségizettek abszolút száma mindkét szegmensben közel hasonló, addig a diplomások száma az államigazgatásban több mint kétszerese az önkormányzati igazgatás hasonló mutatójának. Az érettségizettek aránya az államigazgatásban 42,8%, míg az önkormányzati igazgatásban 67,5%. A személyi állomány alkalmazkodóképességének a növelése érdekében tehát továbbképzésre van szükség. Az erre adott válasz természetesen visszaköszön a képzések résztvevői adataiban: az elemzett 5 év alatt több mint 43 ezer köztisztviselő, vagyis a teljes köztisztviselői állomány közel 4%-a vett részt képzésen. A képzések ugyanakkor kampányszerűen zajlottak, ami látható a résztvevői létszám évek közötti ingadozásában, melynek nem látjuk az ésszerű okát. Elgondolkodtató tény, hogy az egy főre eső képzési kiadások a vizsgált időszakban dinamikusan, a kezdeti érték háromszorosára emelkedtek. Tekintettel Magyarország uniós csatlakozására a vizsgált időszakban az európai uniós szakismereteket átadó szakképzések kapták a hangsúlyt: ilyen ismeretekben az alap- és szakvizsgára felkészítő képzésen kívüli továbbképzéseken résztvevők több mint 4%-a részesült, vagyis az összes köztisztviselő közel 16%-a részesült uniós ismeretekben. Az EU-s képzések mellett a képzések további hangsúlyai az ágazati-szakmai, informatikai és idegen nyelvi képzésekre helyeződött. Ezeken a képzéseken a továbbképzésben részesültek 75%-a vett részt. Összességében elmondható, hogy a továbbképzések résztvevőinek a 71,7%-a a területi igazgatásban dolgozik. Elgondolkodtató, hogy a továbbképzéseken a tervezett létszámnak csupán a 74,6%-a vett részt. A területi igazgatásban a részvételi arány 92,3%, míg a központinál 5,2%. Az idegennyelv-ismeret tekintetében jelentősen javult a helyzet azzal, hogy az összes köztisztviselő közel 3%-a rendelkezik nyelvvizsgával igazolt nyelvtudással. Ez az arány két évvel korábban még pusztán 2% volt. Ugyanakkor romlott a nyelvvizsgákkal rendelkezők belső összetétele: míg a felsőfokú nyelvismerettel rendelkezők abszolút száma nem változott, addig mind abszolút számában, mind részarányában dinamikusan növekedett a közép- és az alapfokú nyelvtudással rendelkezők száma. Ez részint a megtartott idegen nyelvi képzésekre, részint pedig a nyelvvizsgák után kapható illetménypótlékkal magyarázható. A nyelvismerettel rendelkezők számának bővülése mögött tehát kevésbé használható nyelvtudás húzódik meg. 3. A közigazgatás számítástechnikai ellátottsága Érdemes egy pillantást vetni az ügyfelek kiszolgálását közvetlenül és közvetetten segítő informatikai háttér eszközellátottságára. Az egy főre eső személyi számítógépek aránya az államigazgatásban meglehetősen magas (84 számítógép jut 1 főre), ezért a számítógép-állomány jelentős növelése nem szükséges, az esetleg még hiányzó számítógépes kapacitások az erőforrások célszerűbb elosztásával megteremthetők lehetnek. Az önkormányzati igazgatási szervek ezt a szintet még nem érték el (67 számítógép jut 1 főre), a számítógépekkel való felszerelés folyamatának továbbvitele esetükben indokolhatónak tűnik. A magyar közigazgatás számítógépes ellátottsága összességében nem rossz, ezért inkább a hatékony működési módok kialakítására kellene koncentrálni. 12
Az államigazgatási, illetve az önkormányzati igazgatási szervek által használt számítógép-állomány hasonló korösszetételt mutat. A közigazgatásban a számítógépek átlagosan valamivel kevesebb, mint 6 évente cserélődnek ki. Az államigazgatási szerveknél a három évnél fiatalabb számítógépek aránya 52%. Az önkormányzati igazgatási szerveknél ugyanezen arány 53,4 %. A KSH adatai szerint a közigazgatásban használt személyi számítógépek bele nem értve a szerver számítógépeket beszerzési értéke a 23. évben az államigazgatási szervek tekintetében átlagosan 337.771,-Ft, az önkormányzati igazgatási szervek tekintetében pedig 556.38,- Ft volt. A számítástechnikai eszközök piaci árához képest ezek az összegek túlságosan magasnak tűnnek, továbbá az önkormányzati szférában tapasztalt közel másfélszeres eltérés racionálisan nem indokolható. (A számítástechnikai ellátottságra vonatkozó KSH adatokban az államigazgatási intézmények között a fegyveres szervek is szerepelnek.) Az internethez való csatlakozás céljára az államigazgatási szervek általában bérelt vonalat használnak, az önkormányzati igazgatási szerveknél azonban még az analóg, illetve az ISDN modem alkalmazása a legjellemzőbb. Az informatikai biztonsági eszközök alkalmazása tekintetében az államigazgatási és az önkormányzati igazgatási szervek hasonló tendenciák mutatkoznak, azzal, hogy az alkalmazás mértékében látványos különbség tapasztalható az önkormányzati szféra rovására. Mindkét szervcsoportról elmondható ugyanakkor, hogy néhány, az elektronikus ügyintézést előfeltételét képező biztonsági eszközt, például az azonosítási, illetve titkosítási eljárásokat csak elenyésző számban alkalmaznak. A központi államigazgatásban megindult az elektronikus szolgáltatáskínálat bővülése (pl. a két legnagyobb ügyfélforgalommal bíró Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal és az okmányirodák több szolgáltatásánál, elektronikus vizsgáztatás a jogosítvány megszerzése során stb.). Ugyanakkor jellemző, hogy szigetszerű, egymással nem kommunikáló informatikai fejlesztések valósulnak meg. Az egyedi fejlesztésű, különböző belépési pontokon keresztül elérhető szolgáltatások nem egyszerűsítik, hanem az állampolgárok számára áttekinthetetlenné teszik a különböző ügyek elektronikus elérését, továbbá a fejlesztések és működtetések összkiadása is magasabb az összehangolt stratégia esetén megvalósuló fejlesztésekhez képest. Az eddigi fejlesztések az ügyfélkapu létrehozását lehetővé tevő jogi szabályozás késői elfogadása miatt nem álltak össze egységes rendszerré, azonos jellegű feladatokra eltérő szállítók által kidolgozott megoldások születtek. A távolról történő ügyintézés megvalósításában az alapvető nehézséget az azonosítás megoldatlansága okozza. Bár 21-ben az Országgyűlés elfogadta az elektronikus aláírásról szóló törvényt, az elektronikus aláírás terjedése igen lassú. A hatósági jogkörben eljáró köztisztviselőknek a hatásköréhez kapcsolódó minősített elektronikus aláírással történő ellátására az elektronikus közigazgatási határozatok közokirati jellegének biztosítása érdekében ugyanakkor már most nagy szükség van. Folyamatban van az Európai Bizottság által megjelölt 2 leginkább keresett közigazgatási szolgáltatás magyarországi elektronikus elérhetőségének a biztosítása. Az elektronikus közigazgatási szolgáltatások négy szintre oszthatók: tájékoztatás, ügyfél általi letölthetőség, kétirányú kapcsolat biztosítása (pl. kitöltött nyomtatványok elektronikus elküldése), illetve a teljes ügyintézés biztosítása (elektronikus díjfizetéssel együtt). Célként rögzítette a Kormány, hogy 25 novemberére minden közigazgatási ügyre vonatkozóan biztosítani kell az elektronikus úton elérhető tájékoztatást, továbbá a leggyakrabban igénybe vett közszolgáltatások esetében a kétirányú információáramlás megteremtését. Az Elektronikus Kormányzati Központ felmérése szerint 12 szolgáltatás tekintetében már most az elektronikus tájékoztatáson túl formanyomtatványok is le- és kitölthetők és 3 szolgáltatás esetében már biztosított a kétirányú kommunikáció lehetősége. 13
4. A jogalkotás számokban A kormányzati feladatok jelentős része az állami szabályozásra vonatkozó döntések körébe tartozik. Ebből következik, hogy a kormányzati működés javításának kulcskérdése a szabályalkotási tevékenység szakmai megalapozottságának javítása, a szabályozás minőségének javítása és az ehhez szükséges koordinációs mechanizmusok, technikák fejlesztése. A helyzetfeltáró elemzések tényadatai fontosak a kormányzati munka megítéléséhez, illetve azon feladatok definiálásához, amelyeknek a megoldása elvezet ahhoz az állapothoz, amikor elmondható, hogy javult a kormányzás teljesítménye (bár ennek mérésére alkalmas mutatók még a kutatás fázisában vannak). A Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft. által gondozott Hivatalos CD-Jogtár adatai alapján saját számításunk szerint a magyar jogalkotási tevékenység eredményeként 24. december 31-én önkormányzati rendeletek nélkül összesen 7.763 jogszabály volt hatályban, ami 199-hez képest kétszeres növekedés. Ha a jogszabályok számának növekedése hasonló ütemben halad, akkor a hatályban lévő jogszabályok száma önkormányzati rendeletek nélkül 211-ben fogja átlépni a tízezres határt. Az egy évben kibocsátott jogszabályok száma 199-24 között 578-ról 1.381-re emelkedett. Ugyanerre az időszakra nézve a hatályon kívül helyezett jogszabályok száma is emelkedett, összességében azonban folyamatosan alulmaradt az új jogszabályok számához képest. Az idősorban az 1995-ös, az 1997-es, a 21-es, illetve a 24-es év volt olyan, amikor a hatályon kívül helyezett jogszabályok száma meghaladta a kibocsátott jogszabályokét. A jogszabályok számának növekedése önmagában nem értelmezhető negatív folyamatként, mivel az uniós jogszabályok nemzeti jogba történő átültetése jelentősen növelte a jogszabály-alkotási kényszert. Más országok tapasztalatához hasonlóan ugyanakkor megállapítható, hogy a mennyiségi növekedés jelentősen megnehezíti a jogban való eligazodást. E mellett állítható, hogy az áttekinthetőbb jogszabályok egyúttal segítik azok önkéntes követését. Az 1991-24. között kibocsátott jogszabályok 48%-a volt módosító jogszabály, vagyis olyan jogszabály amely kizárólag, vagy szinte kizárólag csak korábbi jogszabályokat módosító, kiegészítő, esetleg hatályon kívül helyező rendelkezéseket tartalmazott. Ez az arány akkor is szinte azonos, ha a törvényeket (46%), a kormányrendeleteket (46%), illetve a miniszteri rendeleteket (49%) külön vizsgáljuk. A gyakori módosítás két okra vezethető vissza: egyrészt a jogszabály meghozatalát nem előzte meg kellő hatásvizsgálat, másrészt a körülmények alakulása kényszeríttette ki a változtatást. Amennyiben sikerülne csökkenteni a módosító jogszabályok arányát, akkor az a jogszabályok abszolút számának növekedését is jelentősen lelassíthatná. 5. A fejlesztési régiók Magyarország versenyképességét növelheti a széles társadalmi partnerségre épülő regionális politika azzal, hogy az ágazati megközelítéshez képest hatékonyabban képes feltárni a területek kihasználatlan lehetőségeit mind. a tervezésben, mind a forrásfelhasználásban. A regionális politika eredményessége függ a regionális fejlesztési intézményrendszer működésétől. A tényadatok szerint 2-24. között a regionális fejlesztési tanácsok által hozott döntéseknél a pénzügyi támogatásokról szóló döntések részaránya lényegében nem változott, a 3% körüli értéken maradt. Miközben tehát a regionális fejlesztési tanácsok rendelkezésére álló forrás jelentősen nőtt, addig arányaiban nem változott a forrásokról szóló döntés. Az abszolút számok azonban növekedésről tesznek tanúbizonyságot: míg 2-ben átlagosan 15,4 darab támogatási döntést hoztak évente, addig ez a szám négy évvel később 69,7 darabra emelkedett. A regionális fejlesztési tanácsok mögött működő fejlesztési ügynökségek létszáma is nőtt a vizsgált időszakban: Míg 2-ben a regionális fejlesztési ügynökségeken országosan összesen 88-an dolgoztak, addig ez a mutató 24-re 24-re emelkedett. 14
Melléklet Megyénkénti összefoglaló táblázat 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 1. Főváros + + Bács-K + + Baranya + + + Békés + B-A-Z + Csongrád + + Fejér + + Gy-M-S + + Hajdú-B + Heves + + J-N-Sz + + + + K-E + Nógrád + Pest + + + + Somogy + + Sz-Sz-B + + + Tolna + Vas + + Veszprém Zala + 1: önkormányzati lapok száma 2: okmányirodák elérése és nyitva tartása 3: okmányiroda leterheltsége ( + = nagy, vagyis kapacitás jól kihasznált, = alacsony, azaz van kihasználatlan kapacitás) 4: határidőn túl kiadott önkormányzati hatósági határozat 5: önkormányzati hatósági határozattal szembeni fellebbezés hasznosulása 6: határidőn túl kiadott önkormányzati államigazgatási határozat 7: önkormányzati államigazgatási határozattal szembeni fellebbezés hasznosulása 8: határidőn túl kiadott közigazgatási hivatali határozat 9: közigazgatási hivatali határozattal szembeni fellebbezés hasznosulása 1: ügyek átfutása a bíróságon (lezárt ügyek + ítélethozatali idő) Megjegyzés: + = kedvező értékeket mutat fel, = kedvezőtlen értékeket mutat fel 15
Életminőség A helyi önkormányzatok által kiadott lapok száma megyei bontásban, 24 2 18 16 14 12 1 133 Újsággal rendelkező önkormányzatok száma Újsággal rendelkező önkormányzatok aránya 1,% 9,% 8,% 7,% 6,% 5,% 8 6 4 2 23 4 36 3 45 36 52 24 36 35 41 27 25 23 47 14 2 57 18 38 4,% 3,% 2,% 1,%,% Főváros Bács-Kiskun Baranya Békés B-A-Z Csongrád Fejér Gy-M-S Hajdú-Bihar Heves J-N-Sz K-E Nógrád Pest Somogy Sz-Sz-B Tolna Vas Veszprém Zala Országos átlag Forrás: Országos Széchenyi Könyvtár adatai alapján saját számítás A helyi önkormányzatok által kiadott lapok száma településtípusonként, 24 5 1,% 4 419 Újsággal rendelkező önkormányzatok száma 8,% 3 Újsággal rendelkező önkormányzatok aránya 6,% 2 186 4,% 1 113 2,% 21 23 Község Nagyközség Város Megyi jogú város Fővárosi kerület,% Forrás: Országos Széchenyi Könyvtár adatai alapján saját számítás Saját honlappal rendelkező helyi önkormányzatok aránya, 24 16
1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Község Nagyközség Budapest és más város Országos átlag Forrás: GKIeNET Kft. Önkormányzati honlapok típusai, 24 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Község Nagyközség Budapest és más város Országos átlag válaszhiány dinamikus, legalább heti frissítésű statikus információkat megjelenítő Forrás: GKIeNET Kft. Elektronikus szolgáltatások elérhetősége (a kategórián belüli önkormányzatok százalékában), 24 45% 4% 35% 3% 25% tranzakciók lebonyolítására nyomtatványok, űrlapok online benyújtására nyomtatványok, űrlapok letöltésére 2% 15% 1% 5% % Község Nagyközség Budapest és más város Országos átlag Forrás: GKIeNET Kft. Önkormányzati honlapok szolgáltatásai, 24 17
polgármester, jegyzők közvetlen elérése e-mail fiók, online fórum a lakossági javaslatok összegyűjtésére helyi önkormányzati képviselők elérése konkrét intézkedések, tervek, beszámolók lakossági online véleményeztetése álláshirdetések keresése a településen, a régióban online ügyfélszolgálat elérése Forrás: GKIeNET Kft. % 5% 1 % 15 % 2 % 25 % 3 % 35 % 4 % 45 % 5 % 18
Elérhetőség Az okmányiroda-központ településének elérése az okmányirodához tartozó településekről tömegközlekedési eszközzel megyei bontásban 35, 3, 25, 22,9 3,5 25,1 31,1 29,1 27,3 3,6 24,3 25, 26, 23,9 3,1 26,7 3,4 27,9 28,6 28,7 27,4 28,2 24,6 25, 2, 2, 15, 15, 15 1, 1, 5, 4 1 1 2 1 2 1 3 5,,, Bács-Kiskun Baranya Békés B-A-Z Csongrád Fejér Gy-M-S Hajdú-Bihar Heves J-N-Sz K-E Nógrád Pest Somogy Sz-Sz-B Tolna Vas Veszprém Zala Ország Átlagos elérési idő Tömegközlekedési lehetőség nélküli község Elérési Idő szórása Forrás: internet alapján saját számítás Az okmányiroda-központ településének elérése az okmányirodához tartozó településekről tömegközlekedési eszközzel a legalább két települést felölelő okmányirodáknál 9, 8, 7, elérési idő (perc) 6, 5, 4, 3, 2, 1,, 1 21 41 61 81 11 121 141 161 181 21 221 okmányirodák Forrás: internet alapján saját számítás 19
Az okmányiroda-központ településének elérése az okmányirodához tartozó településekről tömegközlekedési eszközzel a leghosszabb és a legrövidebb elérési idejű okmányirodáknál 8, 7, 8,7 67,8 átlag településszám 8 7 6, 56,5 6 5, 48, 47,8 47,5 46, 45, 44,4 43,7 43,1 42,6 42,5 42,1 41, 4,5 4,3 5 4, 4 3, 2, 24,6 3 2 1, 8, 6,8 6,5 5, 4, 1, Abony Emőd Gyál Balmazújváros Sopron Marcali Tiszakécske Mezőtúr Tamási Körmend Edelény Siklós Komló Pásztó Cegléd Gárdony Sátoraljaújhely Martfű Répcelak Herend Nagybajom Újszász átlag Forrás: internet alapján saját számítás Forrás: VÁTI 2