A magyar Országgyűlés bizottsági rendszere Szentgáli-Tóth Boldizsár Artúr Tanulmány az ars boni jogi folyóiratból. arsboni.hu - 2012.
Szentgáli-Tóth Boldizsár Artúr A magyar Országgyűlés bizottsági rendszere A tanulmány eredetileg tutori dolgozatként született az ELTE Bibó István Szakkollégiumban Dr. Dezső Márta tutor segítségével. A tanulmány az ars boni jogi folyóiratban jelent meg, eredeti formájában szabadon terjeszthető és tudományos célra felhasználható. Hivatkozás: Ezen tanulmány egészének vagy részének felhasználásakor (ideértve a tanulmány bármilyen más alkotás - különösen tanulmány, esszé, dolgozat - elkészítéséhez való felhasználását) legalább a szerző nevét, a tanulmány címét, valamint az arsboni.hu weboldalt kell megjelölni forrásként. Például így: Kiss Éva: Mit szabad és mit nem?, arsboni.hu. Minden más jog fenntartva a szerző, illetve az ars boni jogi folyóirat részére. Bármilyen üzleti vagy kereskedelmi felhasználáshoz a szerző és az ars boni jogi folyóirat előzetes írásbeli hozzájárulása szükséges. Az ars boni jogi folyóirat a Stádium Intézet Alapítvány kiadványa. Design: G. Szabó Dániel facebook.com/arsboni arsboni.hu info@arsboni.hu facebook.com/stadiumintezet stadiumintezet.hu info@stadiumintezet.hu
Tartalomjegyzék Bevezetés 3 I. A bizottságok tevékenységének jogszabályi háttere 3 II. Az országgyűlési bizottságok kialakulása, fejlődése, történelmi szerepvállalása 4 III. Az országgyűlési bizottságok típusai 9 IV. A bizottsági rendszer változásai a rendszerváltás óta 10 A. Ciklusok szerinti módosulások 11 B. A bizottságok száma, létszáma, összetétele 14 C. A bizottsági rendszer struktúrája 16 D. Tematikus átrendeződés 18 V. A 2010-es átszervezés és várható következményei 22 VI. Következtetések 24 Irodalomjegyzék: 26 Folyóiratcikkek: 27 Honlapok: 27
Bevezetés A XIX. század parlamentarizmusának egyik Európa szertetapasztalható jelensége, hogy a törvényhozások egyre bővülő feladataik hatékony ellátását a bizottsági munka intenzitásának fokozásával oldották meg, ez a tendencia csak tovább erősödött az XX. század folyamán. Woodrow Wilson amerikai elnök megfogalmazása szerint a bizottságokban ülésező parlament az igazán működő parlament. 1 Kukorelli a parlamentek csontvázai -nak nevezi a bizottságokat. 2 Ilonszki a bizottságokat potenciálisan a parlament erejét növelő intézményeknek tartja. Úgy véli, hogy a pártközi kapcsolódások legnyilvánvalóbb terepe a bizottsági aréna, akár abban az értelemben, hogy a kormány(tag) és a bizottság, akár úgy, hogy a bizottságon belül a különböző frakciók működnek együtt. 3 A parlamenti munka szerteágazó jellege megkívánja, hogy a plenáris tanácskozásokat, illetve az ott hozott döntéseket a kisebb létszámú, legalább részben szakmai alapon szerveződő testületek, a bizottságok készítsék elő. A bizottságok az Országgyűlés döntés előkészítő és az ellenőrző szervei, így a parlament feladatai jelölik ki a bizottságok munkáját. Az Országgyűlés bizottsági szervezetét az alakuló ülésén hozza létre, azaz dönt arról, hogy milyen elnevezéssel, hány taggal, illetőleg tisztségviselővel, mely állandó bizottságok működjenek. 1990 óta az állandó bizottságok struktúrájának meghatározására és módosítására mindig a frakciók megegyezése alapján, és nem többségi döntéssel került sor. I. A bizottságok tevékenységének jogszabályi háttere A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat IV. része foglalkozik a bizottságok tevékenységével, konkrétan: az eljáró bizottság kijelölésével, a bizottsági ülés nyilvánosságával, a határozatképességgel, a tanácskozóképességgel, a bizottsági ülésre meghívottakkal, a bizottsági ülés vezetésével, a napirend megállapításával, a vitával és a szavazással. Az országgyűlési bizottságokkal kapcsolatos lényegi előírásokat tartalmaznak még: - az 1949. évi XX. törvény, a Magyar Köztársaság Alkotmánya, - az 1990. évi LV. törvény az országgyűlési képviselők jogállásáról, - a 2004. évi LVII. törvény az Európai Parlament magyarországi képviselőinek jogállásáról, - a 2004. évi LIII. törvény az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről, - az 1989. évi XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről, és - az 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról. 1 Soltész [1994], 119. o. 2 Dezső [1999], 283. o. 3 Ilonszki [2002], 119. o. 3
II. Az országgyűlési bizottságok kialakulása, fejlődése, történelmi szerepvállalása Mint ahogy az országgyűlés intézményének gyökereit a királyi tanácsban kell keresnünk, úgy a törvényhozási munka előkészítését szolgáló szervezett tanácskozások is már nagyon korán léteztek. Konkrét formájában a Rákóczi szabadságharc bukását követően bukkan fel az intézmény: az 1712. évi országgyűlés egységes törvény előkészítésére megszavazta egy bizottság kiküldését. A magyar országgyűlések eszköztárába ezzel került be a bizottsági munkálatok gyakorlata. 4 Szijártó még korábbra datálja a bizottságok megjelenését, azok kiküldése álláspontja szerint már régóta része volt a diéta szokásos eljárásainak, eredetét korábbi időszakokban kellene keresni. 5 A XVIII. században többek között működött a hadiadó mértékével és a só árával foglalkozó bizottság, sérelem-összeállító bizottság, és a törvénycikkeknek a kancelláriával való egyeztetésére kiküldött bizottság is. Kitűnik a korabeli forrásokból, hogy a bizottsági tagok nem minden esetben látták el buzgón a rájuk rótt külön feladatot. A diéta által 1708-ban kiküldött sérelem-összeállító bizottság a delegált 15 vármegyei követből csak kettő vagy három volt jelen. 6 Az 1722-23. évi reformokat előkészítő politikai-, katonai-, gazdasági bizottság munkája során az elnök, gróf Csáky Imre kalocsai érsek csak az első és az utolsó ülésen jelent meg, s a többi tag is sokszor hiányzott. A munka dandárja önéletírása szerint gróf Károlyi Sándorra és Prileszky Pál nyitrai ügyvédre hárult. 1848 előtt a magyar törvényhozás semmilyen működésére vonatkozó szabályozást nem készített. Gróf Dessewffy Aurél az országgyűlés működéséről így vélekedik: Nálunk a tanácskozásban a legtökéletesebb zavar uralkodik. 7 Irínyi József felháborodásának ekképp ad hangot: Országgyűlésünkön még csak szabályai (réglements) sincsenek a tábláknak. Halljuk ezt, még csak szabályai sincsenek a tábláknak! Még csak meg sincs állapítva és határozva a tanácskozásnak szavazásnak módja és rendje! 8 A magyar országgyűlés olyan, mint egy portyázó sereg, mely szerte kalandoz fegyelem és rendtartás nélkül. 9 Irínyi József Az országgyűlés rendezéséről című írásában a törvényhozás működését modernizáló változtatásokat ajánl. Ekkor a kontinens parlamentjei közül már több működött írott házszabály alapján, így volt honnan meríteni. Legfontosabb feladatnak, mint ahogy Deák is, a házszabály megalkotását tekinti, ezért cikkében közli 130 pontból álló házszabály javaslatát, mely már sok szempontból emlékeztet a polgári országgyűlések házszabályaira. Nem véletlen, hogy 1848-ban Irínyi is tagja a házszabályokat kidolgozó bizottságnak, előbb említett tervezetéből számos megoldás a törvényhozás végleges működési szabályaiban is megjelenik. A bizottmányokról alkotott elképzeléseit tervezetének hatodik szakaszában foglalja össze. Javaslatában meghatározott törvények vizsgálatára a XIX. század elejére a szervezett tanácskozásokból alakult kerületi ülések öttagú bizottságokat választanának. Két speciális tíztagú bizottságot is javasol: az egyiket a költségvetés, a másikat az állami pénzügyek vizsgálatára (ez a mai Állami Számvevőszék elődjének 4 Kónyi [1932], 145-146. o. 5 Szijártó [2005], 89. o. 6 Szijártó [2005], 92. o. 7 Dessewffy [1887], 194. o. 8 Irínyi [1998], 193. o. 9 Irínyi [1998], 214. o. 4
tekinthető): 92- dik czikk. A törvényjavaslat-vizsgáló bizottmányok öt tagból állanak. 10 97-dik czikk. Az országos pénztári száma dások megvizsgálására tiz tagból álló bizott mány választatik. 98-dik czikk. A kiadási és bevételi felve tés (budget) megvizsgálására hasonlóan tiz tagból álló bizottmány választatik, melly az előbbi czikkbelivel közös tagokat nem bírhat. 11 A 95- dik czikk szerint a bizottmányi jelentés, legalább huszonnégy órával kerületi ülésbeni felolvastatása előtt, kinyomatva szétosztatik a ház tagjai között. 12 (Az 1946. évi házszabály szerint 3 nappal, az aktuális országgyűlési ügyrend szerint 1956-ban 8 nappal, 1972 és 1986-ban 14 nappal, 1994- ben 3 nappal előbb meg kell kapni a ház tagjainak az előterjesztést.) Az áprilisi törvények egyik legfontosabbika, az 1848. évi IV. törvénycikk rendelkezik arról, hogy a legközelebbi évi ülésben legelsőbben is mindenik tábla magának rendszabályokat készít, mellyekben a tanácskozás és szavazás módja és rendje, s általában véve a tábla belügye, meg fog határoztatni. A törvényi rendelkezéseknek megfelelően az első népképviseleti országgyűlés harmadik ülésén választottak egy 9 tagú bizottságot a ház rendszabályainak kidolgozására. Tagja lett többek között Nyári Pál, Teleki László, Irínyi József, Deák Ferenc. A Képviselőház Rendszabályai nevet viselő szabálygyűjtemény szinte az összes napjainkban is releváns intézményi formát érinti. Már az első írott magyar házszabály igyekezett kiküszöbölni a francia rendszer hiányosságait, kimondta, hogy minden tanácskozás elején az összes képviselőt sorshúzással 9, egyenként 50-50 tagú osztályba sorolják, így az összes képviselő részt vesz a törvény-előkészítés folyamatában. Meg kell jegyezni, hogy Deák már akkor sem értett egyet ezzel a fatalista eljárással, a szakmaiságot is figyelembe vevő választást preferált. A francia rendszer szerint a Ház egy külön bizottmányt nevez ki valamely tárgy előkészítésére, háttérbe szorul a plénum, így a központi bizottmányba beválasztott képviselők jogosulatlan előnyökre tesznek szert társaikkal szemben, saját érdekeinknek megfelelően alakíthatják a javaslat szövegét. Ezzel szemben az angol típusú tanácskozási rend (az egész ház bizottsága mechanizmus) szerint minden törvényjavaslat tárgyalása a plénumon veszi kezdetét, majd az egész Ház átalakul bizottsággá, vagyis valamennyi képviselőt bevon a törvényhozás előkészítő szakaszába. A törvényjavaslatok előkészítése éppen, hogy szakszerű munkát igényelne, mivel legfőbb funkciója az, hogy politikai többség alapján határozó Ház döntését szakmailag megalapozza. 1868 decemberében növelték a már 1848-ban is létezett különbizottságok szerepét, ami az első lépés volt az állandó szakbizottságok megteremtésének irányába. Ezt a szokásjogot intézményesítették az 1874-75-ös házszabály reformok. Az 1874-es házszabály-módosítás szerint a tanácskozás előkészítése osztályokban vagy külön bizottságokban történik. A házszabályok lehetővé tették albizottságok létrehozását is, ami aztán a parlamenti gyakorlatban bizottsági joggá vált. Az új házszabályba ekkor került be a teljes ülésszakra választott, az államadósságok ellenőrzésére kiküldendő bizottság intézménye is, amelyet egyébként az 1868. évi XLVI. tc. állított fel, és az 1913-as házszabály módosítás szüntetett meg. A bizottságok a dualizmus során mindvégig csupán törvény-előkészítő, javaslattevő, véleményező szerepet töltöttek be, ügydöntő szerepet sohasem. (Erre az első próbálkozások majd az 1930-as években történnek.) Az osztályrendszer végleg 1928-ban került ki a házszabályokból. 10 Irínyi [1947], 48. o. 11 Irínyi [1947], 49. o. 12 Irínyi [1947] 48. o. 5
Az állandó bizottságok, miközben törekedtek a szakmaiság megteremtésére, a kezdetekkor sem nélkülözték a politikai jelleget. Barabási Kun József már a századelőn írott munkájában megállapítja: Kétségtelenül az a legtökéletesebb szervezési mód, mely mellett egyrészről a legkiválóbb szakemberek jutnak be az egyes bizottságokba, másrészről, amely leginkább számol az illető parlament pártviszonyaival és lehetővé teszi, hogy minden párt, minden csoport, tehát minden fontosabb érdekkör aránylagosan legyen képviselve. 13 A bizottságok esetében is megjelent a határozatképesség fogalma. Deák gyakorlati tapasztalata ezzel kapcsolatban: Ha visszatekintünk, hogy gyakorlatilag hogyan tartottak az osztályok tárgyalásai tudjuk, hogy az osztályoknak ritkán volt fele a tanácskozásokban jelen, hogy sokszor az osztály 5, 6 tagból állott [ ] tudom, hogy az osztályok bizony akkor is (ti. 1848- ban) per fictionem tárgyaltak, a központi bizottság összejött és az állította úgy össze, a hogy közmegelégedésünkre volt 1887-ben növelték az állandó bizottságok számát (14-re), a bizottsági határozatképességet egyharmadra szállították le, de meghagyták a pótválasztás intézményét a mulasztó bizottsági tagok helyére. A házszabály a következő állandó bizottságok felállítását írta elő: igazságügyi-, pénzügyi-, közlekedésügyi-, közoktatásügyi-, gazdasági-, véderő-, közigazgatási, közgazdasági-, zárszámadás-vizsgáló-, számvizsgáló-, naplóbíráló-, kérvényi-, könyvtári-, és mentelmi bizottság. A házszabályok ugyan nem rendelkeztek róla, de már a dualizmus kori parlamentben is létezett a vizsgálóbizottság intézménye. A vizsgálóbizottság egy aktuálisan felmerülő kérdés alaposabb kivizsgálására volt hivatott. Ez a kérdés általában a kormány tevékenységével állt összefüggésben. Többször kezdeményezték ilyen testület felállítását ellenzéki képviselők, de vizsgálóbizottság létrehozására nem került sor, mert egyszerű többség kellett volna hozzá, a kormánypárti képviselők pedig sosem szavazták meg. Az 1928-as házszabályok 226 paragrafusban írták elő a működésre vonatkozó rendelkezéseket, és első ízben különítette el a törvényhozó és az egyéb típusú bizottságokat. Az 1928-ban bevezetett ún. angol-magyar rendszer lényege: a bizottságok előkészítő szerepének megszüntetése, egyben az érdemi vitának és a módosításokról történő döntésnek a bizottságokhoz telepítése volt. A folyamatos parlamenti munkát akadályozó bizottsági határozatképtelenség elkerülése érdekében ez a házszabály is alkalmazott szankciót a mulasztó képviselőkkel szemben. Így automatikusan megszűnt a bizottsági tagsága annak a képviselőnek, aki ugyanazon ülésszak alatt legalább öt olyan ülésről maradt távol igazolatlanul, mely határozatképtelen volt, de a korábbi, a Ház általi pótválasztás intézménye is megmaradt. E fejlődés során a bizottsági rendszer a kezdeti törvényelőkészítő osztályrendszertől eljutott a modern, állandó szakbizottsági szisztémáig, részletesen meghatározott eljárási szabályokkal, kidolgozva a bizottsági parlamenti jog legfontosabb elveit, céljait is. 14 Az 1939-es revízió során a bizottságok ügydöntő szerepet kapnak, ami, ha más formában is, 1991 után jelenik meg újra házszabályi szinten. 15 13 Pesti [2002], 203. o. 14 Szente [1995], 160.o. 15 Pesti [2002], 200. o. 6
1944-ben az Ideiglenes Nemzetgyűlés tagjai sorából megválasztotta a 22 tagú, majd 36- ra növelt Politikai Bizottságot. Az új Nemzetgyűlés első ülésén (1945. november 29-én) még érvényes házszabály nélkül öt bizottságot állított fel, s egy házszabály-előkészítő bizottságot is küldtek. A háború utáni első házszabályt az új Nemzetgyűlés az 1946. január 25-i ülésén hozott határozatával fogadta el. Az ügyrend igen nagy figyelmet szentelt a tanácskozás tárgyainak előkészítésére rendelt bizottságoknak. Az ügyrendben mind a plenáris, mind a bizottsági ülés esetén szankcionálták az igazolatlan távolmaradást, a hiányzók illetményét az igazolatlan távollét idejére megvonták. Az 1946-os házszabály a következő állandó bizottságokat állította fel: alkotmányjogi és közjogi-, földmívelésügyi-, gazdasági-, honvédelmi-, igazságügyi-, kérvényi-, könyvtári és múzeumi-, közgazdasági és közlekedésügyi-, közigazgatási-, külügyi-, mentelmi-, naplóbíráló-, pénzügyi-, politikai-, számvizsgáló-, társadalompolitikai-, zárszámadás vizsgáló-, és összeférhetetlenségi bizottság. A bizottságok taglétszáma 15-25 közötti volt, a Politikai Bizottság még mindig 36 tagot számlált. Az 1949. évi Alkotmány létrehozta a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsát, amely az országgyűlést széles hatáskörben helyettesítette. 17. -ában foglalkozott az országgyűlési bizottságok létrehozásával és működésével: 17. (1) Az Országgyűlés a szükséghez képest bármely kérdés megvizsgálására tagjaiból bizottságot küldhet ki.(2) A hatóságok, hivatalok és intézmények, valamint az állam minden polgára köteles az országgyűlési bizottság által kívánt adatokat rendelkezésre bocsátani, illetőleg a bizottság előtt vallomást tenni. Az 1949-1953-as ciklus kezdetén a 19 állandó bizottságot úgy rendezték, hogy minden bizottsági tag kapjon besorolást valamelyikbe, akár több bizottságban is. Azonban hamar bebizonyosodott, hogy formálissá váltak a plurális berendezkedéshez alkalmazható szabályok, amikor megszűnt a többpártrendszer, és az egyesült munkáspárton kívül nem működhetett más párt a politikai porondon. Az 1950. május 8-án 28 szakaszból álló ügyrend híven tükrözte a parlament leegyszerűsödött működési módját és a tényleges ellenzék hiányát. A bizottságok feladata, hogy az országgyűlés tárgyalási anyagának megfelelő feldolgozásával [ ] az országgyűlés tanácskozásainak eredményességét mozdítsák elő. 16 Beér egyetemi tankönyve már kétfajta bizottságot jelöl: az állandó jellegű és állandó összetételű, illetve a szükséghez képest alakult, egyes ügyekre kiküldött bizottságok. 17 Az ügyrend értelmében akkor összesen 4 állandó bizottsága volt az országgyűlésnek: a jogi bizottság (15 taggal), a gazdasági és pénzügyi bizottság (31 taggal), a külügyi bizottság (15 taggal) és a kulturális bizottság (15 taggal). A bizottsági tagokat az országgyűlés saját kebeléből választotta. Jellegzetes erre az időszakra, hogy 402 képviselőből mindössze 76 volt bizottsági tag, tehát a képviselők alig 19%-a. A kommunista korszak látszatparlamentarizmusa idején a bizottságok súlya és szerepe a Rákosi-korszak teljes formalizmusától fokozatosan haladt az érdemibbé válás irányába, természetesen a rendszer adta kereteken belül. 16 Bihari [1983], 202. o. 17 Beér [1951], 197. o. 7
Az 1956. évi 1. sz. országgyűlési határozat a bizottságok működésének célját elsősorban az országgyűlés munkája folyamatossága, hatékonysága megteremtésében jelölte meg. Az állandó bizottságok számát az augusztus 5.-i ülésen 11-re emelték fel: a jogi-, igazgatási és igazságügyi-, a külügyi-, a honvédelmi-, a terv- és költségvetési-, a mezőgazdasági-, az ipari-, a kereskedelmi-, a kulturális-, a szociális és egészségügyi-, valamint a mentelmi és összeférhetetlenségi bizottságokat hozták létre. 18 Az 1956-os házszabály megfogalmazta azt az igényt, hogy növelni kell a parlamenti bizottságok szerepét. 19 1957-re már 12 bizottság működött, hogy még több képviselőt lehessen bevonni az országgyűlés munkájába. Az 1963-1967-es ciklusra a bizottságok száma ismét kilenc; 9-, és 13 tagból állhattak. A koncepció magyarázata szerint: ki kell szűrni a felesleges átfedéseket, az alacsonyabb létszámú bizottságok tevékenyebbé, mozgékonyabbá válhatnak, nem vonják el a képviselőket a plénumtól és a választókerülettől. 20 Az 1968-as módosítással az elnök a plenáris vita folyamán benyújtott módosító indítványokat kiadhatja véleményezésre az illetékes bizottságoknak, megteremtve ezzel a bizottságokhoz történő visszacsatolás elméleti lehetőségét, ami 1939 előtt is létezett. 21 Az 1972. évi alkotmánymódosítás után az országgyűlés állandó bizottságokat alakít tagjaiból és bármely kérdés megvizsgálására ideiglenes - bizottságokat küldhet ki, mégis az a tapasztalat, hogy az országgyűlés eseti feladatainak előkészítését továbbra is szívesebben bízza állandó bizottságaira. Az építési és közlekedési bizottság, az ifjúsági és sport, valamint a településfejlesztési és környezetvédelmi bizottságok beiktatásával tizenkettőre emelkedett a bizottságok száma. 1972-től bármely más bizottság is véleményt mondhatott, önálló törvényjavaslatok benyújtására is megnyílik a lehetőségük. 22 Albizottságok létrehozatala eléggé ritka, az 1971-75 ciklus során összesen hét albizottság jött létre. A bizottságok száma tíz, tagjainak létszáma 11-21 közötti. 1975-ben az állandó bizottságokban foglalkoztatottak száma 207, közel 60 % az összesen 352 képviselőből. 23 Az 1986-os ügyrendmódosítás 25 főre emeli a bizottságok felső határát. Az 1989-es rendszerváltás előtti házszabály változtatás a parlament alkotmányos szerepének erősítését, a döntéshozatali mechanizmus demokratikusabbá tételét szolgálták. Többek között az általános plenáris vita idején benyújtott módosító indítványok esetében kötelezővé tette a bizottsági véleményezést, valamint kötelezővé teszi a jogi bizottság számára, hogy az illetékes bizottság(ok) mellett véleményezze az összes törvényjavaslatot. Dezső választásokra vonatkozó megállapítása szerint több mint másfél évszázadra visszatekintve, a magyar szabályok ritkán kerültek összhangba az európai trendekkel, azonban 1848-ban, a népképviseleti rendszer létrehozásakor, 1945-ben és 1989-ben olyan választójogi 18 Horváth [2004], 192-195. o. 19 Pesti [2002], 207. o. 20 Kukorelli [1987], 366. o. 21 Pesti [2002], 219. o. 22 Pesti [2002], 243. o. 23 Bihari [1983], 194-219. o. 8
törvények születtek Magyarországon, amelyek európai mércével is korszerűnek bizonyultak. 24 A bizottsági rendszerrel kapcsolatosan pontosan ugyanezt a megállapítást tehetjük. Összességében a második világháború előtti parlamentek többnyire tartalmazták a fejlett nyugati parlamenti normákat, az 1949 utáni egy párti alapon felépülő testületek létrejöttének oka a társadalmi rendszerben bekövetkezett alapvető változás, az Országgyűlés leértékelődése a politikai rendszeren belül. Az Országgyűlés bizottsági rendszere olyan fejlődési irányt vett, mely lényegesen különbözött a korábbi évtizedek tradícióitól. Ezt leginkább az 1950-es, szabályozási szempontból meglehetősen igénytelen ügyrend mutatja. Az 1956-os házszabályon alapuló későbbi parlamenti bizottsági jog már egy új fejlődési irányt mutatott, mely egyébként bizonyos megoldásaiban merített a korábbi évtizedek hagyományaiból is. 25 A bizottsági rendszerben működő parlament a rendszerváltás után visszanyerte eredeti funkcióját. III. Az országgyűlési bizottságok típusai A Házszabály szerint az országgyűlési bizottságoknak két fő típusa van: az állandó és az ideiglenes bizottságok. Az állandó bizottságok az Országgyűlés kezdeményező, véleményező, javaslattevő, a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő, valamint törvényben és Házszabályban meghatározott esetekben ügydöntő szervei. A törvények végrehajtását, társadalmi és gazdasági hatását figyelemmel kísérő albizottság létrehozása valamennyi állandó bizottság számára kötelező. Az állandó bizottságok albizottságokban is végezhetik munkájukat. 1994-től minden állandó bizottságnak létre kell hoznia egy albizottságot, amely a bizottság hatáskörébe tartozó törvények végrehajtását, társadalmi és gazdasági hatását kíséri figyelemmel, ezek szinte megfoghatatlan plusz feladatokat rónak a bizottságokra, amire azoknak nincs kapacitásuk. Az ideiglenes bizottságok inkább az Országgyűlés ellenőrző tevékenységéhez kapcsolódnak, fajtái: a vizsgáló és eseti bizottság. A parlamenti vizsgálóbizottságok általában a parlamenti ellenőrzés olyan eszközei, amely által a törvényhozás közvetlenül gyűjthet információkat a törvények végrehajtásáról, a kormány felelősségéről. Vizsgálóbizottságot az Országgyűlés egy-egy kérdés megvizsgálására hozhat létre, amely rendszerint a kormány (vagy a miniszter) felelősségét is felveti, ezért érthető, hogy az ellenzéki képviselők gyakrabban kezdeményezik vizsgálóbizottság felállítását, mint a kormánypártiak. A kormánypárti képviselők legtöbbször a kormány (a miniszterelnök) felelősségét vizsgálnák, de természetesen az előző kormányét, amelynek tagjai immár ellenzéki képviselők. 1990-2010 között az ellenzéki képviselők 86 vizsgálóbizottság felállítását kezdeményezték, míg a kormány és kormánypárti képviselők csak 32-t. 26 Az Országgyűlés eseti bizottságokat különböző ügyek intézésére hoz létre, amelyre az Országgyűlés kiemelt figyelmet kíván fordítani és úgy ítéli meg, hogy az nem oldható meg egy már működő állandó bizottság keretei között. Az eseti bizottság egy olyan aktuális probléma 24 Dezső [2007], 65. o. 25 Szente [1995], 163. o. 26 Soltész [2010], 47. o. 9
megoldására hivatott, mely botrányoktól, visszásságoktól mentes. 1990-től 2010-ig 45 eseti bizottság megalakítását indítványozták és ebből végül 16 alakult meg és működött. A vizsgáló és eseti bizottságok feladatait az őket létrehozó országgyűlési határozat rögzíti. A ciklus során folyamatosan alakulnak és szűnnek meg az ideiglenes bizottságok. A vizsgálóbizottság tisztségviselője, illetve tagja csak képviselő lehet. Az eseti bizottságnak viszont lehet olyan tagja is, aki nem képviselő, de szavazati jog őt nem illeti meg. Az eseti bizottságnak legfeljebb tagjainak fele lehet nem képviselő. E megoldást a szakmai szempontok erősítése indokolja; a létrehozott eseti bizottságok közül mindössze a nemzeti lovas programot előkészítő eseti bizottságba választott meg olyan tagokat, akik nem voltak képviselők. Mind az eseti, mind a vizsgálóbizottság munkájának eredményéről jelentést nyújt be az Országgyűlésnek, amely azt megvitatja, majd dönt arról, hogy a jelentést elfogadja-e vagy sem. A vizsgálóbizottságok többsége eddig megegyezés hiányában jelentés benyújtása nélkül fejezte be tevékenységét. Az ideiglenes bizottságok kapcsán nem mellőzhető a rendszerváltás utáni második, illetve hatodik ciklus országgyűlése által létrehozott alkotmány előkészítő eseti bizottság. Előbbi működésének figyelemre méltó vonása, hogy egy javaslat csak a tagok 4/5-ének szavazatával került elfogadásra. Ez a széleskörű konszenzust igénylő rendszer okozta végső soron az alkotmányozási kísérlet kudarcát. A 2010-ben hasonló céllal kiküldött bizottság megalkotott egy koncepciót, amely az új Alkotmány alapelveit tartalmazta, azonban mivel az ellenzéki pártok ennek kidolgozásából kihátráltak, végül az országgyűlés úgy döntött, hogy mindegyik frakció önálló alkotmánytervezetet készíthet. A Házbizottság, a jelölőbizottságok, és a parlamentközi vegyes bizottságok funkciójuk szerint nem tekinthetők állandó, vagy ideiglenes bizottságnak, ezek alapvetően más feladatokra létrehozott testületek. IV. A bizottsági rendszer változásai a rendszerváltás óta Az 1989-90-es átalakulás következtében sor került az állami szervek megváltozott igényekhez történő átszabására, ez a folyamat részben a hazai közjogi hagyományok felélesztését, részben az európai demokráciákban intézményesült formák alkalmazását igényelte. Ez a kettősség határozta meg a törvényhozás új modelljének kijelölését is, amely az eltelt évtizedek megkövetelte módosításokkal az 1949. előtti megoldásokhoz nyúlt vissza. Az Országgyűlés 1990 óta évente két, több hónapon át tartó ülésszakban működik. A négy évre választott egykamarás Országgyűlés az elmúlt két évtizedben 386 tagból 27 állt, amely a hasonló népességű országokkal összevetve igen magas számnak tekinthető. Az Országgyűlés alakuló 27 A hüvelykujjszabály szerint a parlament ideális létszáma Magyarországon körülbelül 200 fő lenne. Bár a demokráciák többségénél valamivel e felett a hipotetikus szám felett alakulnak a valós létszámok, az egyes parlamentek jól rangsorolhatók eszerint. 46 vizsgált demokrácia közül e tekintetben Magyarország áll az élen: nálunk csaknem kétszer annyi képviselő van, mint amennyi a köbgyökszabály szerint indokolt lenne. Az első öt állam a rangsorban: Magyarország: 92,6 %, Egyesült Királyság: 86,3 %, Svédország: 83,4 %, Olaszország: 74,6 %, Franciaország: 62,9 %. (median.hu) 10
ülésén tisztségviselőinek megválasztása és egyéb feladatainak teljesítése mellett megalakítja az állandó bizottságok rendszerét, amelyeknek feladata ebben a konstrukcióban ismét a plénum munkájának és a törvényhozásnak az előkészítése, segítése. A parlamenti képviselők viszonylag magas létszáma egy sok bizottsággal működő, hatékony előzetes munkát végző rendszer kereteit körvonalazta. A. Ciklusok szerinti módosulások Az országgyűlés bizottsági rendszere az elmúlt két évtized során szünet nélkül módosult a változó kihívásoknak való megfelelés érdekében. Az alábbi fejezetekben ezt a folyamatot különböző aspektusokból vizsgálom, érintve a házszabály változásait, továbbá különös figyelmet szentelve a bizottsági rendszer struktúrájának átszervezéseire. Az 1991. április 16.-i ülésén fogadta el a parlament az egyes törvényjavaslatok kivételes eljárásban történő tárgyalását lehetővé tevő javaslatot, ezzel megkezdődött a törvényalkotás súlypontjának fokozatos áthelyeződése a bizottságokra. A kivételes eljárásban tárgyalt törvények aránya már az első ciklusban 21 %. A jogalkotói hatalom egy részének a bizottságokra ruházásával a törvényhozás elmozdult a hatékonyabb, az ügydöntő bizottsági modell felé. 28 A módosítás a nem kétharmados, elsősorban szakmai vonatkozású törvényjavaslatok megalkotásánál lehetővé teszi, hogy az érdemi vitát a bizottságokba helyezzék, ilyenkor a plénumon csak az érvek összefoglalása és a szavazás történik. Ezt a tendenciát erősítette az 1991 decemberében beiktatott változtatás, melynek értelmében a szavazások gyorsítása, illetve a parlamenti munka hatékonyságának előmozdítása érdekében a plénum csak arról a módosító indítványról szavaz, amelyik az illetékes bizottságban legalább egyharmados támogatást kapott, illetőleg húsz képviselő, vagy egy frakció azt külön kéri. 1994 óta a képviselők négyötödének igenlő szavazata szükséges ahhoz, hogy az adott törvényjavaslat vitájára az Országgyűlés elnöke által kijelölt bizottságban kerüljön sor, szélesebb mozgásteret biztosítva ezzel az ellenzéknek a törvényalkotásban. A plénumon csak a javaslat egészéről szavaznak a képviselők, a módosító indítványok sorsa már a bizottságokban dől el. Az első ciklusban 74 törvényjavaslatot tárgyaltak ily módon, ami az összes törvényjavaslat 17%-át tette ki, a kezdeményező 70 esetben a kormány volt, a második ciklusra ez a szám 43-ra csökkent, a kormány előterjesztések száma 27 volt, a harmadik ciklusban mindössze 8 ilyen módon tárgyalt törvényjavaslat került benyújtásra, melyből egyet sem a kormány kezdeményezett. 29 Az 1994-es házszabály a többpárti parlamentarizmus első négy évének gyakorlati tapasztalataiból merített, kiegészítve a korábbi normákat új szabályokkal, melyek azonban a lényeges kérdéseket jórészt érintetlenül hagyták. Az 1994-es házszabály először mondta ki, hogy a bizottságok nem csak a törvényhozásban vesznek részt, ezen túl az Országgyűlésnek ügydöntő szervei is, ez a deklaráció az 1991-ben megkezdett eltolódás kiteljesedését jelentette. A bizottságok ügydöntő szerepe mára alapvetően három területen érvényesül: a képviselői önálló indítványok szűrése, a módosító javaslatok megrostálása és egyes törvényjavaslatok kivételes eljárásban történő tárgyalása. A bizottságok ellenőrzésben betöltött szerepe is erősödött. 28 Kukorelli [2010], 77. o. 29 Pesti [2002], 226. o. 11
Kiemelt jelentősége van a vizsgálóbizottságok intézményének, többnyire a végrehajtó hatalom tevékenységét, a botrányos ügyeket ellenőrizték, és az ellenzék kritikai funkcióit erősítették fel. Az 1997-es házszabály módosítás szerint az ún. első helyen kijelölt bizottságnak minden javaslatról állást kell foglalnia. A rendszerváltás utáni új tárgyalási rend, a többszöri visszacsatolás hatékonyabban teszi lehetővé a törvényjavaslatok alapos megtárgyalását, az Országgyűlés érdemi befolyását a törvényalkotás mechanizmusára. Szerencsésen ötvözi a bizottságok minden fázisban érvényesülő befolyását a plénum nyilvánosságával, a hatékonyságot a képviselői jogokkal. Több vélemény is megfogalmazódott ezzel kapcsolatban: a bizottság felelősségének növekedését, mások a diktatórikus jelleg erősödését sugallták, mivel egyes javaslatok felett nem a képviselők összessége dönt, azaz sérül a képviselői mandátum egyenlőségének alkotmányos elve. Ez a probléma megoldódott azzal, hogy 1998-ban már a 386 képviselői helyre 480 bizottsági tagság jutott. A bizottsági helyek ugrásszerű emelkedése részben annak következménye, hogy az ellenzékiek nem tudtak megegyezni a kormánnyal a bizottsági helyek elosztásáról. A házszabály még nem garantálta a frakciókhoz nem tartozó, független képviselők bizottsági tagságát. Az 1998-2002-es ciklus idejére eltűnt a különbségtétel a kijelölt és a nem kijelölt bizottságként tárgyalt döntési javaslatok között. Fontos irányváltást jelölt, hogy az Ügyrendi bizottság ma is hatályos 64/1998-2002. állásfoglalása jelentős mértékben korlátozta a Házszabály biztosította ellenzéki jogokat megakadályozva ezzel az ellenzéki kezdeményezéseket. Az állásfoglalás szerint a bármely kérdés csak olyan közérdekű kérdés lehet, amely interpellációval, kérdéssel nem tisztázható. A vizsgálóbizottság megbízatása nem sértheti a hatalommegosztás elvét sem, például az egyedi jogi felelősség megállapításának célzatával, továbbá az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, vagy az önkormányzatok hatáskörének elvonásával. A Számvevőszék az alaptörvény értelmében törvényességi, célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez, a parlamenti vizsgálóbizottságok viszont minden kérdést a politikai felelősség kontextusában vizsgálnak, így tevékenységük tárgya még akkor is más, ha a politikai felelősség megállapítása törvényességi és közgazdasági szempontok figyelembevételét is megköveteli. A parlamenti vizsgálóbizottságok egyébként más államokban is lényegében korlátlan vizsgálódási jogkörrel rendelkeznek. Nem terjedhet ki hatásköre a végrehajtó hatalom előkészítési szakaszban levő ügyeire sem. Nem alkalmazható vizsgálóbizottság olyan kérdések vizsgálatára, amelyekben a jogszabály ideértve a Házszabályt is meghatározott szabályok szerinti speciális eljárás lefolytatását rendeli (pl. a köztársasági elnök jogi felelősségre vonásával kapcsolatos eljárás, mentelmi, összeférhetetlenségi ügyek). A 2002. évi választás a vizsgálóbizottságok működésében fordulópontot hozott, minden addigi ciklushoz képest több állt fel, és ellenzéki kezdeményezés is beindíthatott ilyen eljárást. A vizsgálóbizottság (1998 szeptembere előtt) paritásos alapon alakult meg, ellenzék és kormányoldal egyenlő arányban képviseltette magát, elnöke, amennyiben kormányzati tevékenységet vizsgált, csak ellenzéki képviselő lehetett. Az Alkotmánybíróság 27/1998. (VI. 16.) AB határozata 1998. szeptember 1-i hatállyal megsemmisítette a paritásra és az ellenzéki elnökre vonatkozó garanciákat, mivel azok a független képviselőkre nem tértek ki. A rendelkezéseket a Ház csak 2007-ben pótolta, a vizsgálóbizottságok összetételét illetően a negyedik ciklusban házszabályi rendelkezés tehát nem létezett. Az 50/2003.(XI. 5). AB határozat szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta törvényben az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően az állandó és ideiglenes 12
bizottságok vizsgálati tevékenységének rendjét, és nem teremtette meg a bizottsági vizsgálatok hatékonyságának törvényi feltételeit. 30 Megfigyelhető jelenség, hogy általában párban jártak a vizsgálóbizottságok, az egyik politikai oldal kezdeményezésével szinte egy időben a másik fél is benyújtott kezdeményezést. Ennek politikai oka valószínűleg az volt, hogy a közvélemény figyelmét, és ezzel érdeklődését megossza. 31 A nemcsak a vizsgáló, hanem az állandó bizottságok információszerzésének is alkotmányos alapjául szolgáló rendelkezéseket (Alkotmány 21. (2) és (3) bekezdés) az AB lex imperfectának, szankció nélküli normának minősítette, ezzel pedig az ellenőrzési tevékenység szabályozását illetően, szinte paradigmaváltás értékű újításra szólított fel. Ennek megvalósulását valószínűleg csak törvényi szintű szabályozás érheti el. 32 Az ez idáig utolsó, 2007. december 6-án megállapított Házszabály módosítás rendezi a független képviselők bizottsági helyeinek kérdését. A független képviselő bizottsági tisztségre, illetve paritásos bizottsági tagságra is jelölhető. A képviselői mandátum egyenlőségének elve alapján a független képviselők is visszahívhatók a bizottságokból, de csak a Házbizottság döntése alapján. Ezen túl a Házszabály is rendelkezik arról, hogy a Mentelmi bizottságnak azonos számú kormánypárti és ellenzéki tagja legyen. Az állandó bizottságokban ugyanaz a frakció-arány érvényesül, mint ami az Országgyűlésben, azzal a kiegészítéssel, hogy minden frakciónak joga van egy tagot delegálni minden állandó bizottságba. Valamennyi képviselőnek - így a független képviselőnek is - joga van legalább egy állandó bizottság munkájában részt venni. Ezektől az előírásoktól az Országgyűlés a jelenlévő képviselők négyötödének igen szavazatával térhet el. Amennyiben az Országgyűlés - eltérve a Házszabály vonatkozó rendelkezésétől - nem biztosít tagsági helyet valamely frakciónak valamennyi állandó bizottságban, a frakcióvezető (vagy a helyettesítésére feljogosított frakciótag) tanácskozási joggal részt vehet annak a bizottságnak az ülésein, amelyben nem rendelkeznek képviselettel. A vizsgálóbizottságokat kötelezően paritásos elven kell létrehozni. A vizsgálóbizottság elnöke az érintett kormány ellenzékéhez tartozó képviselő, amennyiben a vizsgálat valamely kormány, kormányzati szerv, vagy minisztérium tevékenységével foglalkozik. Ha a vizsgálat több, egymástól eltérő kormány tevékenységét érinti, az érintett kormányok ellenzékéhez tartozó képviselők társelnökökként együtt töltik be a bizottság elnöki tisztségét. Elnöki jogosítványaik megosztását és gyakorlásának módját a módosított szabályok rendezik. Az elmúlt két évtized során a bizottságokra vonatkozó jogszabályi környezetnek főként a Házszabály módosításával eszközölt átalakítása egy alapvetően korszerűnek és hatékonynak tekinthető modell kiépítését segítette elő, amely fő vonásaiban a későbbiek során is megőrizendőnek látszik. 30 Kukorelli [2010], 76. o. 31 Kukorelli [2010], 77. o. 32 Kukorelli [2010], 79. o. 13
B. A bizottságok száma, létszáma, összetétele A Házszabály rendelkezéseinek megfelelően az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez, a minisztériumi tagozódáshoz igazodik, de a kettő egybeesése korán sem tekinthető mechanikusnak. Ez az összefonódás, illetve az általa meghatározott bizottságok közötti munkamegosztás biztosítja a kormány, elsősorban a miniszterek bizottságok általi ellenőrzésének formáit. Azt, hogy a minisztériumok és a bizottságok struktúrájának összehangolása nem valósul meg maradéktalanul, jól mutatja, hogy működött, és jelenleg is tevékenykedik olyan állandó bizottság, amely két vagy több minisztérium ügyeivel foglalkozik, de arra is van példa, hogy egy minisztérium két állandó bizottságnak is juttat feladatokat. 1997 nyaráig a javaslatok 58,7%-át adta ki az elnök egy bizottságnak, 24,3%- át kettőnek, 9,1%-át háromnak és 7,6%-át ennél többnek. 33 A képet tovább árnyalja, hogy egyes állandó bizottságokat az Országgyűlés a belső működésével, illetőleg a képviselők jogállásával összefüggő kérdések megoldására hoz létre. (Ilyen az ügyrendi kérdésekkel foglalkozó bizottság, illetve a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság.) A bizottságok többségében - a parlamenti arányoknak megfelelően a mindenkori kormánypárt képviselője tölti be az elnöki tisztséget, a tagság összetétele is az országgyűlésben kialakult erőviszonyokat tükrözi. Néhány bizottság élén - ahol a Kormány feletti ellenőrzés különböző okok miatt nagyobb hangsúlyt kap - mindig ellenzéki képviselők állnak. A vonatkozó törvényrendelkezés ilyennek tekinti a Nemzetbiztonsági bizottságot, és politikai megállapodás alapján a Költségvetési (illetve a Számvevőszéki) bizottságot. Az országgyűlési bizottságok létszámának elmúlt két évtizedbeli alakulása jól mutatja a parlamentarizmus kiteljesedésének, és a törvényhozást terhelő feladatok gyors növekedésének párhuzamos folyamatait. 1990 és 2006 között ciklusról ciklusra emelkedett azoknak a képviselőknek a száma, akik bizottságban tagságot vállaltak. Az 1990-94-es ciklusban 300 bizottsági hely volt a 386 képviselő számára, a végére azonban a bizottsági helyek száma 369- re nőtt. Az 1994-98-as ciklusban 334, a záráskor 387, az 1998-2002-es ciklus elején már 478, befejezéskor 505, míg a negyedik ciklusban 2002-ben 492, 2006-ban 496 bizottsági helyet töltöttek be a képviselők. 34 Az ötödik ciklusban 6 olyan képviselő volt, aki három bizottságnak is tagja, 141 képviselő két bizottság munkájában vállalt szerepet, 197 képviselő pedig egy állandó bizottságnak volt a tagja. Emellett egyes képviselők még valamely ideiglenes bizottságban is tevékenykedtek. 43 képviselő, az Országgyűlés elnöke, a legtöbb alelnök és a frakcióvezetők, illetve a miniszterek és államtitkárok nem aktív részesei a bizottsági munkálatoknak. A miniszterek és államtitkárok esetében ez egyébként összeférhetetlen is, hiszen a bizottságok egyik legfontosabb feladata a kormány ellenőrzésében való közreműködés. 35 ; 36 33 Pesti [2002], 228-229. o. 34 parlament.hu 35 Az Európai Parlamentben a képviselők többsége egy bizottságban teljes jogú tag, valamint egy másik bizottságban póttag. Néhány képviselő két bizottságban tag, illetve egy harmadikban póttag, vagy egyben tag, és kettőben póttag. A póttagok teljes felszólalási joggal rendelkeznek és szavazati joggal is bírnak, csak abban az esetben nem szavazhatnak, ha politikai csoportjukból minden rendes tag jelen van az ülésen. (mkogy.hu) 36 Soltész [2009], 54-55. o. 14
A speciális hatáskörrel rendelkező bizottságokban (pl. a mentelmi bizottságban vagy a vizsgálóbizottságokban) paritásos elv érvényesül, azaz a bizottságban ugyanannyi kormánypárti képviselő kap helyet, mint amennyi ellenzéki. Az állandó bizottságok többségében azonban az arányossági elv érvényesül, a parlamenti mandátumokból való részesedés elvét kell alapul venni. Így a mentelmi bizottság kivételével az állandó bizottságokban a döntéseket a többségi elv alapján hozzák. Bármilyen létszámú egy frakció, az állandó bizottságokban a frakció egy-egy képviselőjének valamennyi bizottságban helyet kell biztosítani. Ugyanakkor minden független képviselő számára biztosítani kell, hogy legalább egy állandó bizottság munkájában részt vehessen. 1990. május 3-án a képviselők 70%-a volt valamelyik bizottság tagja. 1992. október 13-án az Országgyűlés módosította bizottsági rendszerét. Felvetődött a bizottságok újraelosztásának kérdése: a feladatkörök leosztása nem volt optimális, ráadásul módosultak a pártarányok is, a függetlenek száma közel háromszorosára nőtt. Az említetteken felül szükségessé vált egy olyan bizottság létrehozása, amely az EK jogszabályainak adaptálását tekinti fő feladatának, valamint a Számvevőszék vizsgálatainak hasznosulásával foglalkozó bizottság felállítására is sor került. Ezeknek a változásoknak köszönhetően a képviselők 79%-a lett bizottsági tag. Az 1990-94-es ciklus Országgyűlése az alakuló ülésén 14 állandó bizottságot hozott létre, a ciklus végén pedig már 18 bizottság működött. Az 1994-98-as ciklusban az alakuló ülést követően 17 állandó bizottság működött, a ciklus végén pedig 19. Az 1998-2002-es ciklus elején az Országgyűlés 22 állandó bizottságot alakított meg, később egy újabb állandó bizottságot hozott létre. A ciklusban 2002 és 2006 között minden eddiginél több, összesen 25 állandó bizottság tevékenykedett. 2006-tól az Országgyűlés a bizottsági rendszer kialakításakor abból indult ki, hogy főszabályként egy képviselő csak egy állandó bizottságban dolgozzon, így a bizottsági helyek száma csökkent, azonos a képviselők számával: 386. A 2006-2010-es ciklusban egy egyszerűbb és költségtakarékosabb bizottsági rendszert alakítottak ki 18 állandó bizottság létrehozásával. 37 A 2010. május 14-i alakuló ülésén az Országgyűlés 20 állandó bizottságot számláló bizottsági rendszert hozott létre. 38 Az állandó bizottságok számának ciklusok közbeni növekedését valamilyen aktuális, hírtelen felmerülő gazdasági, társadalmi, politikai szükségszerűség hívja életre. Ilyen volt például az első ciklusban megalakított Európai Közösségi Ügyek Bizottsága, 39 a Társadalmi szervezetek költségvetési támogatását koordináló bizottság, 40 vagy a harmadik ciklusban az Informatikai és távközlési bizottság. 41 A legtöbb ideiglenes bizottság a 2002-2006-os ciklusban működött: 13 vizsgálóbizottság és a 3 eseti bizottság megalakításával. Az öt ciklus alatt az ellenzéki képviselők a vizsgálóbizottságok felállítására 72%-ban, eseti bizottságok felállítására 47%-ban nyújtottak be kezdeményezést. 37 Soltész [2009], 52. o. 38 A 373 millió embert képviselő Európai Parlamentnek jelenleg 736 képviselője van, akiket a 27 tagállamban választottak meg. A képviselők szakosodott állandó bizottságokba tömörülnek a plenáris ülésszakok előkészítése céljából. Jelenleg 20 állandó bizottság van, melyeknek létszáma 24-78 fő között változik, és összetételük tükrözi a parlament politikai összetételét. Az állandó bizottságok azokkal a területekkel foglalkoznak, ahol az Európai Unió hatáskörökkel rendelkezik. (parlament.hu) 39 létrehozás dátuma 1992. október 13. 40 létrehozás dátuma:1992. február 4. 41 létrehozás dátuma: 2001. január 1 15
Azzal, hogy a kormány 2008. május 1-vel elveszítette parlamenti többségét, és az SZDSZ ellenzéki frakcióvá vált, és az állandó bizottságokban megváltoztak az addigi kormánypártiellenzéki arányok. A 18 állandó bizottság közül ötben maradt csak meg a kormánypárti (MSZP) többség, míg három bizottság paritásossá vált, és tíz bizottságban az ellenzék került túlsúlyba, így nagyobb volt a valószínűsége az ellenzéki indítványok tárgysorozatba-vételének. A rendszerváltás óta tanúi lehetünk annak, hogy a bizottsági tagok aktivitása fokozatosan visszaesőben van, ez különösen az első ciklus jellemző vonása. A bizottságokban való részvétel 1990. évi átlagosan 74%-os részvételi arány 1993 végére már 63%-ra csökkent, igaz a létszám is jelentősen emelkedett. Ezek a változások a bizottságok egyre gyakoribb határozatképtelenségét idézték elő. A harmadik ciklusban a képviselők leterheltségét jelzi, hogy a bizottsági üléseken a személyes részvételük átlagosan mindössze 61%, a fennmaradó részt 27%-ban helyettesítéssel oldották meg. 42 2004-es adatok szerint az állandó bizottságok ülésein személyesen az MSZP-képviselők 66,29, az SZDSZ-képviselők 63,55, a Fidesz képviselőinek 56,27, az MDFképviselőknek pedig 46,3 százaléka vett részt. A függetleneknél 39,94 százalék volt ez az arány. Az országgyűlési bizottsági rendszer kiterjedését jórészt azon kívül álló tényezők befolyásolták. Az országgyűlési képviselők száma, a képviselők leterheltségének sokrétűsége, illetve az ide telepített feladatok szerteágazó volta egy mélyen strukturált, széleskörű tevékenységet végző bizottsági rendszert predesztinál. Ezek a tényezők magyarázatot adnak arra, hogy a rendszerváltás óta a bizottságok száma is emelkedett, a bizottságokban szerepet vállaló képviselők száma és aránya pedig különösen megugrott. Az első néhány ciklus tapasztalataira építve az elmúlt években megkezdődött a parlamenti munka racionalizálásának, azóta is zajló folyamata, amely előbb a bizottságok számának csökkenését eredményezte, jelenleg pedig azok számának húsz körül való stabilizálódását tapasztalhatjuk. C. A bizottsági rendszer struktúrája Az országgyűlés bizottsági rendszerének felépítését több szempont figyelembe vételével alakítja ki. Az állandó bizottságok vonatkozásában elsődleges faktorként a kormányzati rendszer szervezetének módosulásait jelölhetjük meg. Minden kormány hivatalba lépésekor elképzeléseinek megfelelően alakítja a minisztériumok, illetve az egyéb központi államigazgatási szervek struktúráját. Különösen az előbbieket érintő paradigma váltások éreztetik hatásukat a bizottsági rendszer arculatán. A minisztériumokat és az állandó bizottságok rendszerét összekapcsoló, fentebb már részben tárgyalt jelenségek kijelölik a honatyák mozgásterét az ilyen testületek létrehozásakor. A bizottsági rendszer speciális feladatai, illetve az azok által hatékonyan átlátható kérdéskörök korlátozott volta egyaránt szükségessé teszi a minisztériumi és a bizottsági struktúra közti differenciák intézményesítését, erre a 2010-ben bekövetkezett átalakítás különösen aktuális példát szolgáltat. Itt mellőzöm a konkrét tematikus különbségek teljes körű vázolását, mivel ennek elemzésére a későbbiekben kívánok kitérni. Itt az eltérések jellegének alátámasztására egyrészt olyan kihívásokat tartok szükségesnek hangsúlyozni, amelyek a törvényhozásra 42 Kukorelli [2010], 79. o. 16
jelentős többletfeladatokat róttak, mégsem igényelték a kormányzati rendszer széleskörű újra gondolását. Ilyennek tekinthető az Európai Unióval való kapcsolatok megerősödése, majd 2004-től az ahhoz való csatlakozás. E körben kell megemlékeznünk a bizottsági rendszer olyan kötelezettségeiről, amelyek elválaszthatatlanul kötődnek a törvényhozás működéséhez. Jelenlegi állandó bizottságaink közül ilyen a Mentelmi-, összeférhetetlenségi, és mandátumvizsgáló bizottság. A bizottsági rendszer felépítésének vizsgálatakor nem mellőzhetőek a képviselők létszáma által nyújtott keretek, amelyek a létrehozható bizottságok számát eleve korlátozzák. A bizottságok száma jelöli ki azt, hogy egy testületnek az ügyek milyen széles palettáját kell átfognia, ez az ott zajló munka hatékonyságát döntő módon befolyásolhatja. A magyar országgyűlés lakosságszámhoz viszonyítva nemzetközileg is jelentős létszáma lehetőséget teremt viszonylag nagyszámú bizottság felállítására, azonban kétséges, hogy az ebből származó előnyöket mennyire sikerült kiaknázni. Egy bizottságnak általában legfeljebb két-három nagyobb ügycsoportot kell lefednie, ami a feladatok körültekintő ellátásának alapfeltétele. A bizottsági tagoktól tapasztalható visszafogott aktivitás megkérdőjelezi, hogy a bizottsági tagság szinte általánossá válása a képviselők körében valóban szolgálja-e az érdemi munkavégzést ezekben a testületekben. Kétségtelen, hogy a fentebbieken túl a bizottsági rendszer felépítését politikai alkuk, csoportérdekek, egyéni motivációk is befolyásolják. Nem szolgálná ezen tanulmány célkitűzését az elmúlt két évtized témámhoz kötődő ilyen irányú törekvéseinek felelevenítése, a bizottsági rendszert alakító tényezők számbavételekor azonban nem tekinthetünk el ezek megemlítésétől sem. A rendszerváltást követő első szabadon választott Országgyűlés 1991. május 3-án teremtette meg bizottságainak azt a rendszerét, amely további módosításokkal ma is a parlamenti munka meghatározó eleme. Miután a Házszabály csak az alkotmányossággal, a költségvetéssel, a külügyekkel, (2004. június 24-től európai uniós ügyekkel) a honvédelemmel, továbbá a mentelmi és összeférhetetlenségi ügyekkel foglalkozó bizottságok létrehozását írta kötelezően elő, az új parlament lényegében saját belátása szerint alakíthatta ki bizottsági rendszerét. Az állandó bizottságok száma, a rendszerváltás óta állandóan változott, a stabil feladatkörök részbeni átcsoportosítása mellett. Kijelenthető, hogy az állandó bizottságok struktúrája a rendszerváltás óta lényegét tekintve változatlan, bár kisebb módosulásokat természetesen tapasztalhatunk. Megfigyelhető valamennyi ciklusban addig előzmény nélküli új bizottságok létrehozatala (lásd fent), egyes témák összevonása, átcsoportosítása (a Gazdasági bizottság és az Informatikai bizottság az ötödik ciklusban Gazdasági és informatikai bizottság), illetve bizonyos tárgykörök ki is kerültek a rendszerből (mint például a harmadik ciklusban a családvédelem). Mégis az ilyen irányú átalakítások a rendszer lényegét érintetlenül hagyták, így az fő vonásaiban megfelel az európai demokráciákban a törvényhozás bizottságaival szemben támasztott követelményeknek. 43 Az ideiglenes bizottságok vonatkozásában általános rendező elvekről nem beszélhetünk, legfeljebb néhány átfogó jellegű megállapításra vállalkozhatunk azok működésével kapcsolatban. Az 1991 óta megalakított 25 vizsgálóbizottság többsége megegyezés és jelentés hiányában 43 Bővebben lásd Szente [2006], 17
fejezte be tevékenységét. A tizenegy benyújtott (rész)jelentésből hat az Országgyűlés által elfogadott (rész)jelentések száma. (Mivel a vizsgálóbizottságoknak rendszerint ugyanannyi kormánypárti tagja van, mint ellenzéki, a jelentés elkészítéséhez mindkét oldal egyetértése szükséges.) A vizsgálóbizottságok tevékenysége a gyakran kudarccal végződő jelentéskészítés, a nyilvánosság előtt zajló, meddőnek tűnő ügyrendi viták, s időnként a bizottságok működésének ellehetetlenülése miatt nem tekinthetők a parlament sikertörténetének. 44 D. Tematikus átrendeződés A bizottságok feladatai, így tevékenységük is az Országgyűlés főbb funkcióihoz kötődik. Az egyes állandó bizottságok munkájában azonban eltérő súlyú a törvényalkotásban való közreműködés, illetve a kormányzatot ellenőrző szerep. Például az Alkotmányügyi-, a Gazdasági-, illetőleg a Költségvetési bizottság munkájának nagyobb részét a törvényalkotás teszi ki, míg a Nemzetbiztonsági bizottság tevékenységében az ellenőrzés jóval nagyobb hangsúlyt kap. Az országgyűlés a bizottságok névadásával jelöli ki az egyes állandó bizottságok feladatkörét, a feladatok részletesebb megnevezéséről azonban nem rendelkezik. A kormányzati struktúrához való igazodáson túl ezt a parlamenti gyakorlat alakítja ki. Az elmúlt két évtized során az egyes bizottságok hatáskörei ciklusonként módosultak, hiszen a törvényhozás nagyfokú szabadságot élvez annak meghatározásában, hogy mely témák kapnak külön bizottságot. A Házszabály csupán arról rendelkezik, hogy bizonyos állandó bizottságok létrehozása kötelező (alkotmányügyi-, külügyi/európai Uniós ügyekkel foglalkozó-, költségvetési-, mentelmi jogi és összeférhetetlenségi-, honvédelmi, ill. nemzetbiztonsági bizottság). Ezeket a bizottságokat megtaláljuk a rendszerváltás óta eltelt valamennyi ciklus törvényhozó munkájában. Ezen túl viszont semmilyen megkötés nem gátolja a törvényhozást az állandó bizottságok megalkotásakor, amelyre az új országgyűlés alakuló ülésén kerül sor. Ennek eredményeként folyamatosan kerülnek be újabb tárgykörök a rendszerbe, de el is távolítanak onnan bizonyos kérdésköröket. Gyakoriak egyes témák összevonása, vagy egy korábban egységesen kezelt téma több bizottság közt való szétosztása, esetleg valamely a korábbinál hangsúlyosabb részkérdésnek új bizottságra telepítése. A bizottságok által tárgyalt feladatkörök sokrétűségét jól szemlélteti az, hogy a következő témák kerültek már kiosztásra az egyes bizottságoknak: alkotmány- és igazságügy, költségvetés, adó és pénzügy, számvevőszéki ügyek, gazdasági, informatika, távközlés, idegenforgalom, turisztika, foglalkoztatás és munkaügy, külügy, EU., önkormányzat, területfejlesztés, emberi jogok, kisebbségi és vallásügy, társadalomszervezetek, egészségügy, szociális ügy, családügy, családvédelem, ifjúság, kultúra, tudomány, sajtó, oktatás, sport, környezetvédelem, mezőgazdaság, honvédelem, rendészet, nemzetbiztonság, mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyek, ügyrend. A feladatok újraelosztását a gazdasági/társadalmi folyamatokra való reflektálás tette szükségessé, amely a gyorsan változó körülmények közepette néhány év alatt addig jelentéktelen témákat helyez az érdeklődés homlokterébe, illetve ennek az ellenkezője is bekövetkezhet. Az 1990. május 2-án összeült első szabadon választott országgyűlés egyrészt létrehozta azt a hat fentebb már említett bizottságot, amelyek, azóta is állandó pillérei a törvényhozást 44 Soltész [2008], 58-59. o. 18
előkészítő munkának. Emellett azok a tárgykörök kaptak külön bizottságot, amelyek jelentősége meghatározó volt az átmeneti korszakban. Ezek közül kiemelendőek a gazdasági, az azzal összefüggő környezetvédelmi, ill. az emberi jogi problémák. A kulturális ügyek mellőzöttségét jól mutatja, hogy azokat egy bizottságra telepítették a média, a felsőoktatás és a tudomány ügyeivel. Ma ezek a területek két bizottság közt oszlanak meg. A második ciklus kapcsán figyelemre méltó az Európai Integrációs Ügyek Bizottságának megalakítása. Ennek létrehozatalát az Európai Unióhoz fűződő szálak erősödése magyarázza. Egyrészt hazánk 1994-ben írta alá az ún. Európai Megállapodást, amellyel megkezdődött a teljes jogú tagság elnyerésének évtizedes folyamata. Az Európai Unió bizonyos jogi aktusait már a 90-es évek közepétől alkalmazni kellett hazánkban is. Ezen felül a gazdasági kapcsolatok elmélyülését nem csupán a csatlakozási folyamat előre haladása inspirálta: Németország hazánk legfontosabb külkereskedelmi partnere már ekkor az EU tagja volt, és köztudott volt Ausztria közeli csatlakozása is, aminek köszönhetően Magyarország közvetlenül határos lett a közösséggel. A rendszerváltás hozta felszínre a munkanélküliség problémáját, amely már létezett ugyan a 80-as években is, de ekkor még jórészt álmegoldások segítségével sikeresen elfedték annak meglétét. A 90-es évek elején a piacgazdaságra való áttérés a szociális biztonság megrendülését, a munkahelyek egy részének felszámolását idézte elő. Erre reagálva jött létre 1994-ben a Foglalkoztatási Bizottság jelezve, hogy a kérdéskör a törvényhozás látókörébe került. Még egy válság területet szükséges kiemelni, amelynek megjelenésére a bizottsági rendszerben ekkor került sor: a mezőgazdaságról van szó. Az agrárium szervezeti átalakítása, illetve a termelőket felkészületlenül érő versenyhelyzet azt eredményezte, hogy a 90-es évek közepére a hazai mezőgazdasági termelés az öt évvel korábbi szintnek mintegy 60%-át tudta csak felmutatni. A szomszédos országokéval lényegében megegyező tendencia igényelte a terület problémáinak hatékonyabb kezelését. Emellett számos részterület megjelölése eltűnt a bizottságok nevéből, de ez többnyire nem ezek eltávolítását takarta, csupán a használt terminológia egyszerűsítését szolgálta. A harmadik ciklusban új állandó bizottságok alakultak, amelyek nemcsak a kormány gyakorlati politikai preferenciáit tükrözték, hanem befolyásolták a képviselők körülményeit is: egyrészt a bizottsági helyek számának növekedése új lehetőséget teremtett egyes képviselői pozíciók megerősítésére, ugyanakkor csökkentette a korábbi bizottságokba való beágyazottságot, az úgynevezett továbbszolgálási mutatókat, hiszen jó néhány képviselőnek bizottságot kellett váltania. 45 Jórészt az akkori kormány preferenciáit tükrözik az újonnan szervezett bizottságok: külön testületet állítottak fel az ifjúságot érintő ügyek intézésére, ez az értékrendbeli változás a minisztériumi struktúrában is megjelent. Figyelemre méltó az Idegenforgalmi Bizottság létrejötte, amely az ország külföld felé történő fokozatos nyitásának következtében a hazai turisztikai potenciál jelentőségének felismerését mutathatta. Ebben a ciklusban külön bizottság foglalkozott a társadalmi szervezetek ügyeivel, ez a változás a kiépülő civil szféra erősödésére hívja fel a figyelmet. A negyedik ciklus egy lényeges új területet vont be a bizottsági rendszer terrénumába: az informatikai ügyeket. A technika fejlődése ekkorra már megkerülhetetlenné tette az 45 Ilonszki [2002], 129. o. 19