Az Európai Közösség környezetvédelmi jogának szerepe a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatos jogvita rendezésében Baranyai Gábor 2005 június 1
I. BEVEZETÉS A MEGVÁLASZOLANDÓ KÉRDÉSEK I.1 Az elemzés kiindulópontja: a megváltozott jogi helyzet I.2 A megválaszolandó kérdések I.3 Struktúra I.1 Az elemzés kiindulópontja: a megváltozott jogi helyzet Magyarország és Szlovákia 2004. május 1-i hatállyal az Európai Unió tagja lett. A tagság automatikusan együtt jár az európai közösségi jog (a továbbiakban: közösségi jog) teljes körű és automatikus alkalmazásának kötelezettségével. Ennek megfelelően a közösségi jog ezen belül elsősorban a közösségi környezetvédelmi jog szükségképpen befolyással van a bősnagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatos jogvita (a továbbiakban: jogvita) rendezésére, kiegészítvén a hágai Nemzetközi Bíróság 1997-es ítéletében (a továbbiakban: Ítélet) megjelölt jogi kereteket. A közösségi jog számos olyan sajátossággal rendelkezik, mely elkülöníti azt a felek eddigi tárgyalásait domináló nemzetközi közjogtól és amelyek lehetőséget biztosítanak arra, hogy a tárgyalásokat mind tartalmi, mind eljárási szempontból új alapokra helyezzék. Ennek megfelelően szükséges a közösségi környezetjog azon fő szabályait feltárni, amelyek érdemben meghatározhatják a jogvita rendezését. I.2 A megválaszolandó kérdések A közösségi környezetjog igen sok szempontból befolyásolhatja, adott esetben determinálhatja a felek közti tárgyalások menetét és tartalmát. Az alábbi kérdések a tárgyalások várható konstrukciójához kapcsolódnak, szándékunk szerint a feltételezett tiltások körétől, a makro szintű követelményeken keresztül a figyelembe vehető műszaki megoldások megvalósításának és üzemeltetésének anyagi és eljárási jogi keretéig lefedik a felmerülő összes jogilag releváns szempontot. A kérdések az alábbiak: (a) (b) Célkitűzések: melyek a közösségi környezetjog által lefektetett környezeti célkitűzések, amelyek a figyelmembe vehető műszaki alternatívák és megoldások kidolgozása során irányadóak? Melyek a konkrét célkitűzések meghatározásának szabályai? Intézkedési kötelezettség: melyek a feleket a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása érdekében terhelő kötelezettségek? Mik a kötelezettségek megvalósításának igazgatási keretei? (c) Beavatkozási korlátok: van-e a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszerrel kapcsolatban felmerült műszaki alternatívák és megoldások között olyan, melynek megvalósítása a közösségi jogba, ezen belül a fenti környezeti célkitűzésekbe ütközne és amelyet ebből következően a feleknek mint tárgyalási témát elvetettnek kell tekinteniük? (d) A célkitűzéseknek és a tartalmi korlátoknak megfelelő műszaki alternatívák és megoldások hatásvizsgálata: melyek a közösségi jognak megfelelő műszaki alternatívák és megoldások kiválasztásának szabályai, különös tekintettel a stratégiai és környezeti hatásvizsgálat alkalmazandó normáira? 2
(e) A társadalmi részvétel szabályai: melyek jogvita megoldása során releváns, a közrészvétel kereteit megállapító közösségi szabályok? I.3 Struktúra A tanulmány struktúrája az I.2 pontban feltett kérdésekhez igazodik. A kérdések részletes tárgyalása előtt az elemzés röviden összefoglalja: - a közösségi jog közjogi sajátosságait, különös tekintettel annak a nemzetközi jogtól elkülönítő attribútumaira; - a közösségi környezetjog sajátosságait és a jogvita szempontjából releváns szabályozási területeit, továbbá - a hivatkozott közösségi jogszabályok fő tartalmi elemeit. 3
II. AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGI JOG: A JOGVITA RENDEZÉSÉNEK ÚJ KERETE II.1 II.2 II.3 A közösségi jog mint a tagállamokat közvetlenül kötelező szupranacionális jogrend A nemzetközi közjog és a közösségi jog kapcsolata A közösségi jog hatálya és a hágai Nemzetközi Bíróság Ítélete A jelen fejezet célja a közösségi jog azon sajátosságainak bemutatása, melyek azt a jogvita megoldásának központi elemévé emelik. II.1 A közösségi jog mint a tagállamokat közvetlenül kötelező szupranacionális jogrend A közösségi jogrend alapja az Európai (Gazdasági) Közösséget létrehozó 1957-es Római Szerződés (a továbbiakban: EK Szerződés), illetve annak módosításai, kiegészítései. Bár az EK Szerződés a nemzetközi közjog szabályai szerint jött létre, az mind a nemzetközi jogtól, mind a tagállamok jogrendjétől független, autonóm sajátosságokkal bíró jogrendet hozott létre. A közösségi jog legfőbb a nemzetközi jogtól elkülönítő tulajdonságai: (a) a közösségi jog az adott tagállam egyetértésére tekintet nélkül alkalmazandó és kikényszeríthető függetlenül attól, hogy annak szabályai tagállamok által konszenzuálisan elfogadott alapító szerződésekben jelennek meg (elsődleges jog), vagy ezek keretei között a közösségi intézmények alkotják (másodlagos jog); (b) a közösségi jog önálló jogforrási renddel bír; (c) a közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben; (d) a közösségi jog szabályai meghatározott feltételek mellett a nemzeti jogszabályokra tekintet nélkül, illetve azokkal ellentétben közvetlenül alkalmazandók (közvetlen hatály); (e) bár a végrehajtás elsődlegesen a tagállami hatóságok feladata, elkülönült szupranacionális közösségi hatóság (az Európai Bizottság) és bíróság (az Európai Bíróság) őrködik az egységes kikényszerítés felett; (f) a közösségi jog teljesülését a tagállamokkal szemben közvetlenül érvényesíthető szankciórendszer támasztja alá. Ad (a) A közösségi jog kötelező jellege: az EK Szerződés 10. cikke kimondja, hogy [a] tagállamok az e szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. [ ] A tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e szerződés célkitűzéseinek megvalósítását. A pacta sunt servanda elvének végrehajtása a közösségi jogban abszolút érvényű. Így különösen a tagállam jogsértése indokaként nem hivatkozhat arra, hogy - a kérdéses közösségi jogszabály elfogadásában nem vett részt (mert pl. nem volt tag), - a kérdéses közösségi jogszabály elfogadását következetesen ellenezte; - a jogsértésnek belpolitikai okai voltak (választások, sztrájk, kormányválság stb.); 4
- a jogsértést gazdasági nehézség okozta; - más tagállam is jogsértésben volt vagy van; - a jogsértés ellenállhatatlan külső okokra vezethető vissza, feltéve, hogy annak bekövetkeztéről az Európai Bizottságot a tagállam nem tájékoztatta. A közösségi jog kogens jellegéből következik, annak szabályaitól a tagállamok közös megállapodással is csak annyiban térhetnek el, amennyiben azt a közösségi jog így például az új tagállamok esetében a Csatlakozási Szerződés kifejezetten megengedi. Ennek megfelelően a jogvita rendezése során a feleknek tárgyalásaik előkészítésétől a végső megállapodás végrehajtásának befejeztéig a közösségi jogot abszolút korlátként kell figyelembe venniük. Ad (b) Önálló jogforrási rend: a közösségi jog elsődleges forrása az EK Szerződés és az egyéb alkotmányos szerződések. Másodlagos forrásai az Európai Parlament és a Tanács által együttesen, továbbá a Tanács, valamint a Bizottság által elfogadott kötelező jogi aktusok, melyek formájukat tekintve lehetnek irányelvek, rendeletek és határozatok. Míg a rendeletek és határozatok tagállami közreműködés nélkül automatikusan alkalmazandóak, az irányelvek alkalmazhatósága főszabály szerint a tagállamok jogi aktusát igényli (ld. még (d) lent). A fenti jogforrásokat egészíti ki az Európai Bíróság kiterjedt esetjoga, mely mind alapelvi, mind gyakorlati-tartalmi szinten biztosítja a közösségi jog egységes értelmezését és fejlesztését. 1 Az önálló jogforrási rend, a részletes és kiterjedt jogalkotás és az egységes bírói jogalkalmazás eredményeképpen a közösségi jog nemzetközi közjog szabályainál lényegesen pontosabb, egyértelműbb és hozzáférhetőbb szabályrendszert alkot. Ad (c) A közösségi jog elsőbbsége: mint a fenti (a) pontban utaltunk rá, a tagállamoknak egy vagy többoldalú aktusukkal nincs joguk a közösségi jog megváltoztatására. A nemzeti jog és a közösségi jog viszonyában az azt jelent, hogy a közvetlenül hatályos közösségi joggal ellentétes nemzeti jog helyett a közösségi jogot kell alkalmazni. Az érvényesülést korlátozó vagy akadályozó nemzeti jogot félre kell tenni : a közösségi joggal szemben belső jogszabályra hivatkozni nem lehet. A közösségi jog elsőbbsége bármely szintű nemzeti jogszabállyal így az alkotmánnyal szemben is fennáll. A közösségi jog nemcsak a korábban, hanem az utóbb keletkezett nemzeti joggal szemben is elsőbbséget élvez. Az elsőbbség elvének érvényesítése a tagállami hatóságok és bíróságok feladata, ezeknek nem szabad arra várniuk, hogy a közösségi joggal ellentétes nemzeti szabályt hatályon kívül helyezzék. A közösségi jog és a nemzeti jog formális konfliktusának tipikus esetei: (a) a közvetlenül alkalmazandó elsődleges joggal illetve a rendeletekkel vagy határozatokkal ellentétes vagy azzal egyező tartalmú így a közösségi jogforrási jelleget elfedő nemzeti jogszabályok fenntartása, valamint (b) a transzpozíciót igénylő irányelvek át nem ültetése vagy nem megfelelő átültetése. Ad (d) A közösségi jog közvetlen hatálya: a közösségi jogra bizonyos körülmények között a nemzeti és közösségi hatóságok és bíróságok előtt közvetlenül lehet hivatkozni, akkor is, ha annak végrehajtására nincs nemzeti szabály, illetve a nemzeti szabály azzal ellentétes (közvetlen hatály). Egy adott közösségi jogi aktus közvetlen hatályát az Európai Bíróság kiterjedt esetjoga tükrében egyedileg kell vizsgálni. Általában megállapítható a közvetlen hatály, amennyiben az a jogalanyokra nézve jogokat biztosít, kellően egyértelmű és feltétlen. A közvetlen hatály elvének kiemelkedő jelentősége van az irányelvek tekintetében ez 1 A fentiek közkeletű együttes elnevezése: közösségi vívmányok ( acquis communautaire ). 5
alkotja a környezetvédelmi acquis túlnyomó többségét lehetővé téve, hogy a jogalanyok jogaikat a nemzeti jogalkotó mulasztására tekintet nélkül érvényesítsék a nemzeti bíróságok előtt. Az Európai Bírság a jogvita szempontjából releváns kontextusban: az ún. élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK, ld. III.4.4 lent) kapcsán elvi éllel mutatott rá, hogy az EK Szerződésnek az irányelveket kötelező erővel felruházó 249. cikke sérelmére vezetne, ha mindazok, akiket a kérdéses irányelv érint, nem hivatkozhatnának arra a nemzeti hatóságok (bíróságok) előtt, valamint ha az utóbbiak meg lennének fosztva annak lehetőségétől, hogy vizsgálhassák, vajon a nemzeti jogalkotó a részére megengedett mérlegelési jog keretei között járt-e el. 2 A közösségi jog közvetlen hatálya lehetővé teszi, hogy amennyiben a felek a jogvita rendezése során akár közös akarattal, akár a jog ismeretének hiányában eltérnének a vonatkozó közösségi jogtól, mind Szlovákia, mind Magyarország polgárai, társadalmi szervezetei stb. hivatkozhatnának a megállapodás jogsértő jellegére nemzeti bíróságaik előtt, melyek kötelesek lennének a közösségi jog és a megállapodás jogsértő jellegét vizsgálni. Ad (e) A közösségi jog végrehajtása ellenőrzésének és kikényszerítésének elkülönült szervezetrendszere: bár a közösségi jog alkalmazásának elsődleges szervezetei a nemzeti hatóságok, a közösségi jog a nemzetközi közjogra nem jellemző szupranacionális végrehajtó rendszerre támaszkodik. Ennek következménye a közösségi jog igen nagy fokú érvényesülése. A kérdéses közösségi szervezetrendszert az Európai Bizottság és az Európai Bíróság alkotják. - Az Európai Bizottság: - az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) a közösségi jog megtartását hivatalból ellenőrzi valamennyi közösségi jogi aktus tekintetében. Amennyiben a Bizottság jogsértést észlel az EK Szerződés 226. cikke szerinti ún. infringement (kikényszerítési) eljárás keretében felszólítja a tagállamot annak megszűntetése érdekében, illetve ennek elmulasztása esetén az Európai Bírósághoz fordulhat a jogsértés megállapítása céljából; - a bizottsági tényfeltárás egyik fontos eszköze az ún. nevezett panaszeljárás. Ennek keretében bárki a Bizottsághoz fordulhat, hogy egy egyedi vagy általános tagállami jogsértésre felhívja a figyelmet; - az EK Szerződés 227. cikke alapján kikényszerítési eljárást az Európai Bíróság előtt bármely tagállam kezdeményezhet egy más tagállammal szemben, amennyiben a Bizottság valamely jogsértés kivizsgálása és megállapítása iránt maga nem intézkedik. - Az Európai Bíróság: az Európai Bíróság közvetlen és automatikus joghatósággal bír a tagállamok felett, mely joghatóság az EK Szerződésen alapul. A tagállamok jogsértéseit a fent említett kikényszerítési eljárás keretében bírálja el. Az EK Szerződés 228. cikke szerint a tagállam köteles a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket megtenni. Ennek megfelelően tilos a közösségi joggal ellentétes nemzeti szabály alkalmazása, orvosolni kell a kötelezettségszegés következményeit stb. 2 C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, 65-67. bekezdés. 6
A jogvita megoldása szorosan kapcsolódik néhány alapvető fontosságú közösségi jogszabály végrehajtásához. Ezek tekintetében mind Szlovákiát, mind Magyarországot részletes jelentési kötelezettség terheli. Ezen felül az Európai Bizottság a felek potenciális közösségi jogsértésére irányuló valamennyi panaszt hivatalból kivizsgál és a jogsértés feltárása esetén intézkedik annak megszüntetése illetve a bírósági megállapítása iránt. Ad (f) Önálló szankciórendszer: az EK Szerződés 228. cikk (2) bekezdése alapján, a közösségi jog megsértését megállapító ítélet nem teljesítése esetén a Bizottság pénzbüntetés kiszabását kérheti az Európai Bíróságtól. Az egyszeri vagy átalányösszegként kiszabott bírságot a tagállamnak kell a Bizottság részére megfizetnie. A fizetés elmulasztása esetén a megítélt összeg a tagállamot illető közösségi támogatásokból levonható. A Bíróság a bírság intézményét bevezető szerződésmódosítás 1993-as hatályba lépése óta két ízben rendelkezett annak kiszabásáról, mindkét ügyben környezetvédelmi szabályok megsértése okán. A C-387/97 sz. ügyben (Bizottság v. Görögország) hozott ítéletével az Európai Bíróság napi 20 000 euró megfizetésére kötelezte Görögországot mindaddig, amíg az nem teljesíti a közösségi jog megsértését megállapító korábbi C-45/91 sz. ügyben hozott ítéletét. Ez utóbbi megállapította, hogy Görögország a Kréta szigetén található Chania régióban a hulladék keretirányelvvel (75/442/EGK) és az akkor hatályos veszélyes hulladék irányelvvel (78/319/EGK) ellentétes a környezetet és az emberi egészséget súlyosan veszélyeztető hulladéklerakási gyakorlatot folytatott. Mivel a Bizottság a görög hatóságok intézkedéseit a hulladékhelyzet orvoslására elégtelennek találta, négy év türelmi idő után bírság kiszabását kérte a Bizottságtól. A C-278/01 sz. ügyben (Bizottság v. Spanyolország) a fürdővizek minőségére vonatkozó irányelv (76/160/EGK) ismételt nemteljesítése kapcsán az Európai Bíróság évi 624 000 euró 1%-nak megfizetésére kötelezte Spanyolországot minden olyan édesvízi fürdővíz után, amely a releváns 2004- es fürdővíz szezont követően nem felelt meg az irányelvben foglalt paramétereknek. II.2 A nemzetközi közjog és a közösségi jog kapcsolata Tekintettel arra, hogy az Ítélet mindezidáig vizsgált kontextusa a nemzetközi közjog volt, szükséges röviden elemezni a közösségi jog és a nemzetközi jog kapcsolatát, feltárni az összeütközés lehetséges forrásait. Az Európai Közösség mint önálló nemzetközi jogalany számos nemzetközi megállapodást, egyezményt köt. Ezen egyezmények a közösségi jog forrásai: a Közösség által kötött nemzetközi megállapodások kötelezőek a tagállamok és a közösségi intézmények számára. Környezetvédelem területén tekintettel arra, hogy nem kizárólagos közösségi, hanem osztott hatáskörről van szó (ld. III.1.2 lent) a megállapodásokat tipikusan a Közösség és a tagállamok párhuzamosan kötik. A nemzetközi jog és a közösségi jog között három aspektusban merülhet fel összeütközés: (a) A nemzetközi szerződések és az elsődleges közösségi jog: a Közösség által kötött nemzetközi szerződések nem lehetnek ellentétesek az alapító szerződésekkel. Az alapító szerződések védelme érdekében az Európai Bíróság kvázi előzetes alkotmányossági kontrollt gyakorol. Amennyiben ennek keretében egy megkötendő nemzetközi megállapodást az elsődleges joggal ellentétesnek nyilvánít, annak megkötésére csak akkor van lehetőség, ha a tagállamok egyúttal rendelkeznek az alapító szerződés(ek) megfelelő módosításáról. (b) A nemzetközi szerződések és a másodlagos közösségi jog: a Közösség által kötött nemzetközi szerződések előnyt élveznek a másodlagos közösségi joggal (és a 7
nemzeti joggal) szemben. A két normarendszer közti konfliktus elkerülése érdekében a Közösség az aláírt nemzetközi megállapodások ratifikációja előtt intézkedik a közösségi jognak a kérdéses nemzetközi szerződéshez való igazításáról. (c) A tagállamok által kötött nemzetközi szerződések és a közösségi jog: mivel a tagállamok egyoldalú aktusaikkal nem módosíthatják a közösségi jogot, ezért nem köthetnek vagy tarthatnak fenn olyan két- vagy többoldalú nemzetközi szerződéseket, amelyek tartalma az elsődleges vagy másodlagos közösségi joggal ellentétes. A csatlakozási folyamat során az új tagállamoknak felül kellett vizsgálniuk a csatlakozás idején hatályos nemzetközi szerződéseiket a közösségi joggal való megfelelés szempontjából. A nem kompatibilisnek ítélt szerződéseiket fel kellett mondaniuk, vagy intézkedniük kellett azok megfelelő módosításáról. A fentiek tükrében elvben nem fordulhat elő, hogy a jogvita alkalmazására irányadó többoldalú nemzetközi egyezmények és a közösségi jog között összeütközés merül fel. Ha a tárgyalások során a felek közt fennálló kétoldalú szerződésekben a közösségi joggal ellentétes rendelkezésekre derül fény, azokat a közösségi jognak megfelelően módosítani kell. II.3 A közösségi jog hatálya és a hágai Nemzetközi Bíróság Ítélete Bár a hágai Nemzetközi Bíróság Ítéletében előírta a releváns nemzetközi környezetvédelmi jog feltárását és alkalmazását, a közösségi jog ezen belül: a közösségi környezetvédelmi jog alkalmazásának alapja nem az Ítélet, hanem a Magyarország és Szlovákia taggá válását megalapozó Csatlakozási Szerződés illetve az EK Szerződés 10. cikke. Ennek megfelelően egyik fél sem hivatkozhat arra, hogy az Ítélet a közösségi jog alkalmazását nem írta elő, annak alkalmazási kötelezettsége ugyanis az Ítélettől függetlenül, arra tekintet nélkül fennáll, annak hatályát az Ítélet rendelkezései nem befolyásolják. 8
III. A KÖZÖSSÉGI KÖRNYEZETVÉDELMI JOG III.1 III.2 III.3 III.4 A közösségi környezetvédelmi politika és jogalkotás alapja Összeütközés az egyes közösségi politikák között: a környezetvédelem relatív elsőbbsége A közösségi környezetvédelmi jog sajátosságai A közösségi környezetvédelmi jog releváns tartalma Az alábbi összefoglalás a jogvita szempontjából a felek cselekvési lehetőségeit legközvetlenebbül korlátozó közösségi jogterület: a környezetjog általános jellemzését és egyes releváns ágazati szabályait ismerteti röviden. III.1 A közösségi környezetvédelmi politika és jogalkotás alapja III.1.1 A környezetvédelem mint a Közösség alapvető célkitűzése A környezet védelme az Európai Közösség alapvető célkitűzései közé tartozik. Az EK Szerződés 2. cikke szerint a Közösség feladata, hogy [ ] előmozdítsa [ ] a környezet magas szintű védelmét és javítását [ ]. A környezetügy kiemelt jelentőségét jelzi az EK Szerződés 6. cikke által megfogalmazott ún. integrációs elv, amely szerint a környezetvédelmi követelményeket valamennyi közösségi politika részévé kell tenni (ld. még III.2.2 lent). A fentiek érdekében a Közösség a tagállamokkal együttműködve saját környezetpolitikát valósít meg. A környezetvédelmi jogalkotás elsődleges alapját az EK Szerződés 174-176. cikkei képezik (XIX. cím: Környezet ), melyek meghatározzák a közösségi környezetpolitika céljait, alapelveit, a releváns döntéshozatali eljárásokat. Tekintettel azonban arra, hogy a belső piac szabályozásának rendkívül sok környezetvédelmi vetülete van (pl. egyes termékek így vegyi anyagok környezeti paraméterei), a Közösség a belső piaci harmonizációról rendelkező 95. cikk alapján is hozhat környezetvédelmi célú jogszabályokat. III.1.2 Hatásköri megosztás a Közösség és a tagállamok között A környezetvédelmi politika nem tartozik a kizárólagos közösségi hatáskörök közé. Ennek megfelelően a tagállamok a közösségi jog által megszabott keretek között önálló környezetpolitikát folytathatnak: a tagállamok a lenti keretek között szigorúbb nemzeti környezetvédelmi szabályozást tarthatnak fenn. Szigorúbb környezetvédelmi szabályozást a tagállamok csak azon közösségi jogszabályok kapcsán tarthatnak fenn, melyek elfogadásának alapja a 175. cikk és nem a 95. cikk volt. A szigorúbb nemzeti jogszabályok ezen felül nem vezethetnek az EK Szerződés sérelmére, így különösen nem eredményezhetik az áruk szabad áramlásának jogellenes korlátozását. Kiemelendő, hogy a jogvita szempontjából releváns szabályozási területeken (ld. III.4.1 lent) a tagállamok tipikusan bevezethetnek a közösségi joghoz képest szigorúbb környezetvédelmi szabályokat. 9
III.1.3 Környezetvédelem versus vízgazdálkodás Bár a közösségi környezetvédelmi politika elvben lefedi valamennyi környezeti elemet, illetve ezek kölcsönhatásait, egyes területeket így pl. a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást 3 csak kivételesen és különleges eljárásban szabályozhatja a Közösség (EK Szerződés 175. cikk (2) bekezdés). A Közösség ugyanis nem rendelkezik sui generis vízgazdálkodási jogalkotói hatáskörrel. A vízgazdálkodás kérdései közösségi szinten csak a környezetpolitika keretében jelennek meg, annak kiegészítő elemeként. A közösségi jog elsőbbségéből (ld. II. 1 (c) pont fent) fakadóan ennek az az elsődleges következménye, hogy a nemzeti vízgazdálkodási jogszabályoknak illetve intézkedéseknek mindenkor összhangban kell lenniük a magasabb státuszú közösségi környezetjoggal. III.2 Összeütközés az egyes közösségi politikák között: a környezetvédelem relatív elsőbbsége III.2.1 A releváns közösségi politikák A bős-nagymarosi vízlépcsőrendszer megépítését, üzemeltetését a közösségi jog több területe érinti potenciálisan. A környezetvédelem mellett kiemelendőek még a közös közlekedéspolitikára, valamint az energiapolitikára vonatkozó közösségi jogszabályok. Értelemszerűen, a releváns közösségi szakpolitikák adott esetben egymással versengő célkitűzéseket jelenítenek meg. Kérdés, hogy az egyes szakpolitikai célkitűzések esetleges konfliktusa esetén melyik tekintendő erősebbnek, azaz egyes közösségi jogszabályok jelenthetnek-e önálló derogációs lehetőséget más jogszabályok alkalmazása vonatkozásában. III.2.2 A közösségi politikák összeütközése: a környezetvédelem elsőbbsége. Az egyes közösségi politikák közötti potenciális konfliktust hivatott elvi éllel rendezni az összes közösségi politika közül egyedüliként a környezetvédelmet kiemelve az EK Szerződés 6. cikke, amely kimondja, hogy a környezetvédelmi követelményeket [ ] be kell illeszteni [az egyéb közösségi] politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába. Az ún. integrációs elv megjelenik számos az alacsonyabb szintű közösségi jogszabályokban is (ld. pl. a víz keretirányelv preamulumának (16) pontját, IV.2.1 lent), egyértelmű preferenciát állítva a versengő politikák között a környezetvédelem javára. Ezzel összhangban van az Európai Bíróság ítélkezése, amely megerősíti, hogy az egyes közösségi politikák közötti esetleges inkonzisztencia sem alapozza meg a közösségi környezetvédelmi jogszabályoktól való egyoldalú derogációt. 4 III.3 A közösségi környezetvédelmi jog sajátosságai A közösségi környezetjog alkalmazását jelentősen befolyásolja néhány, a pozitív jog terrénumán kívül eső tényező. Ezek: (a) a jogszabályok nagy száma; (b) kiemelkedő végrehajtási költségek; (c) fokozott társadalmi érdeklődés. 3 A mennyiségi vízkészlet-gazdálkodásra vonatkozó közösségi jogszabály jelenleg nincs. 4 C-96/98, Bizottság v. Franciaország, 40. bekezdés. 10
Ad (a) a jogszabályok nagy száma: a környezetvédelmi acquis-t több mint 300 jogi aktus alkotja, terjedelmét tekintve csak néhány jogterület előzi meg (pl. mezőgazdaság). A szabályozás célja alapvetően a minimum-harmonizáció, következésképp a leggyakoribb jogforrási forma az irányelv. Ennek megfelelően a környezetjog tagállami transzpozíciója és végrehajtása a közvetlen hatály elvének tükrében folyamatosan vizsgálandó (ld. II.1 (d) pont fent), különösen arra tekintettel, hogy a mindkét országban néhány év alatt végrehajtott erőltetett jogharmonizáció gyakran nem megfelelően megalapozott jogi normák kibocsátását eredményezte. Ad (b) kiemelkedő végrehajtási költségek: a környezetvédelmi acquis számos szabálya valamilyen környezetállapot-javulást céloz meg, melynek általános eszközei a környezetvédelmi infrastruktúra-fejlesztés illetve bizonyos tevékenységek (anyagok, eljárások stb.) tilalma. A megfelelés kimagasló költségei a közösségi környezetjogot a teljes acquis communautaire legköltségesebb területévé emelik. Az átfogó közberuházási kényszer egyúttal széleskörű tervezési, programozási kötelezettséget is keletkeztet mind a kötelezettek, mind az érintett hatóságok számára. Ad (c) fokozott társadalmi érdeklődés: a környezetügyet övező fokozott társadalmi érzékenységnek messzire ható következményei vannak. Jogalkotási oldalon ez elsősorban a társadalmi részvétel széleskörű és egyre bővülő eljárási garanciáiban jelenik meg (környezeti információhoz való jog, konzultációs kötelezettség a döntéshozatalban stb. ld. VIII. fejezet lent). Jogalkalmazás tekintetében a jogszabályok nagy száma, a jelentős végrehajtási költségek valamint ezen fokozott társadalmi érdeklődés a közösségi környezetjogot a panasz- és kikényszerítési eljárások kiemelt szereplőjévé teszi. Kiemelendő, hogy a Bizottság által kezelt panaszok mintegy 40%-a, míg az Európai Bíróság elé utalt ügyek közel negyede környezetvédelmi jogszabályok nem teljesítésével kapcsolatos. A Bíróság a jogintézmény bevezetése óta még csak környezetvédelmi ügyben szabott ki bírságot. III.4 A közösségi környezetvédelmi jog releváns tartalma III.4.1 A releváns szabályozási területek A közösségi környezetjog szabályozási területei a Bizottság által alkalmazott gyakorlati célú nómenklatúra szerint az alábbiak: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i) (j) horizontális szabályozás; levegőminőség-védelem; hulladékgazdálkodás; vízminőség-védelem; természetvédelem; az ipari szennyezések megelőzése és ellenőrzése; vegyi anyagok, genetikailag módosított szervezetek; sugárvédelem; zajvédelem és éghajlatvédelem. A bős-nagymarosi beruházás megvalósítását elsősorban a horizontális, a vízvédelmi és a természetvédelmi jogszabályok érintik. Ezen felül a vízerőhasznosítás mint potenciális megújuló energiaforrás hasznosításának környezeti értékelésére közvetett hatással vannak az 11
éghajlatvédelmi acquis egyes szabályai. Az alábbiakban a fenti (a), (d), (e) és (j) pont alatt felsorolt ágazati szabályok rövid összefoglalását adjuk. Ad (a) Horizontális szabályozás: a horizontális szabályozás körébe azon környezetvédelmi jogszabályok sorolhatók, amelyek érintik vagy érinthetik a környezettel kapcsolatos valamennyi tevékenységet vagy ezek igen széles körét, tekintet nélkül a konkrét tevékenység tartalmára. Ezen meglehetősen heterogén kategória három, a jogvita szempontjából releváns csoportba sorolható: (i) az emberi tevékenység környezetre gyakorolt várható hatásainak előzetes felmérésére vonatkozó szabályok, így a környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv és a stratégiai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv; (ii) a társadalmi részvétel szabályozása a környezeti ügyekben, így a környezeti adatokhoz való hozzáférés biztosításról szóló 2003/87/EK irányelv, valamint az egyes közösségi jogszabályon alapuló tervek és programokkal kapcsolatos döntéshozatalban való részvételről szóló 2003/35/EK irányelv; (iii) a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv. Ad (d) Vízminőség-védelem: a vízvédelmi acquis rendkívül nagy számú szabálya közül a jogvita eldöntése szempontjából az alábbi közösségi jogszabályok tekinthetők relevánsnak: (i) a közösségi vízügyi politika kereteiről szóló 2000/60/EK irányelv; (ii) az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről szóló 98/83/EK irányelv; (iii) a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezése elleni védelméről szóló 91/676/EGK irányelv; (iv) a települési szennyvíz elvezetéséről és kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv; (v) a fürdővizek minőségéről szóló 76/160/EGK irányelv. 5 Kiemelendő, hogy elfogadás alatt áll és várhatóan 2006 első félévében megjelenik két új közösségi vízvédelmi jogszabály, amelyek közvetett befolyással bírnak a jogvita megoldására. Ezek: a 76/160/EGK irányelvet felváltó új fürdővíz irányelv, illetve a felszín alatti vizek minőségének értékeléséről szóló irányelv. Ad (e) Természetvédelem: a bős-nagymarosi beruházás szempontjából a területalapú közösségi természetvédelem keretét adó Natura 2000 hálózatot létrehozó két jogszabály releváns, melyek: (i) (ii) a vadon élő madarak védelméről szóló 79/409/EGK irányelv; a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv. Ad (j) Éghajlatvédelem: a vízerőhasznosítás közösségi környezeti megítéléséhez ad támpontot a kiotói projekt mechanizmusok és a 2003/87/EK irányelv által létrehozott európai CO 2 kibocsátási egységkereskedelmi rendszer kapcsolatát megteremtő 2004/101/EK irányelv. 5 Mivel a bős-nagymarosi beruházás önmagában nem jár veszélyes anyagok vizekbe történő kibocsátásával, ezért nem tekintjük relevánsnak a vízvédelem fontos pillérét képező következő jogszabályokat: - 76/464/EGK irányelv a veszélyes anyagok felszíni vizekbe bocsátásáról; - 80/68/EGK irányelv a felszín alatti vizeknek egyes szennyezőanyagok elleni védelméről; - 86/278/EGK irányelv a szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználásáról; - 96/61/EK irányelv az integrált szennyezés-megelőzésről és ellenőrzésről. 12
III.4.2 A horizontális környezetvédelmi szabályozás (a) A környezeti hatásvizsgálatról szóló 85/337/EGK irányelv: 6 az irányelv célja egyrészről a környezetre jelentős hatást gyakorló projektek (beruházások) környezeti hatásának előzetes felmérését szolgáló vizsgálati rend, másrészről a beruházásra vonatkozó hatósági döntés demokratikus garanciáinak a megállapítása. Az irányelv ennek megfelelően meghatározza a vizsgálatköteles beruházások körét, a vizsgálat terjedelmét, a hatások elbírásának és a beruházás engedélyezésének eljárását, valamint a társadalmi részvétel szabályait. 7 A környezeti hatásvizsgálati irányelv hatálya kiterjed a bős-nagymarosi vízlépcsőrendszer részét képező meglévő létesítmények módosítására, valamint a figyelembe vehető valamennyi kapcsolódó, jelentős környezeti hatással járó új beruházás megvalósítására. (b) A stratégai hatásvizsgálatról szóló 2001/42/EK irányelv: 8 a stratégiai hatásvizsgálat célja az olyan állami vagy önkormányzati fejlesztési tervek és programok előzetes környezeti vizsgálata, melyek jelentősen befolyásolják a környezeti hatásvizsgálat-köteles tevékenységek jövőbeni telepítését. A makro szintű vizsgálatot az állami döntéshozatal keretei között kell megvalósítani. Az irányelv rendelkezik a társadalmi részvétel kötelező formáiról is, ennek terjedelme azonban szűkebb, mint a hatósági keretek közt zajló környezeti hatásvizsgálati eljárásban előírtak. Mivel a jogvita lezárását eredményező nemzetközi megállapodás vagy annak egyes elemei várhatóan az irányelv hatálya alá tartozó tervnek minősül, a stratégiai hatásvizsgálat szükségességének vizsgálat a lehetséges műszaki alternatívák feltárása során nem kerülhető el. (c) A környezeti információkhoz való hozzáférésről szóló 2003/4/EK irányelv: 9 az irányelv a környezeti információkhoz való hozzáférés tartalmi, eljárási feltételeit illetve korlátait állapítja meg. Az irányelv kiindulópontja, hogy a környezet jelen és jövőbeni állapotára vonatkozó valamennyi olyan adat és információ, melyet hatóságok, egyes közszolgáltatók, illetve hatóságok számára harmadik személyek birtokolnak nyilvános, és érdekeltségre tekintet nélkül bárki számára rendelkezésre bocsátandók. Az irányelv részletesen meghatározza, hogy mely információk kiadása tagadható meg, milyen mértékű térítés igényelhető az adatszolgáltatásért, milyen jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani a kérelmezők számára stb. A bős-nagymarosi létesítmények működésére vonatkozó adatok, az elfogadandó megállapodás, az abban szereplő intézkedések és azokat megalapozó adatok, továbbá a majdani megállapodás alapján létrejövő műszaki megoldások környezeti paraméterei nyilvános környezeti információnak minősülnek, melyekhez való hozzáférés csak az irányelvben meghatározott körben lehetséges. 6 A Tanács 85/337/EGK irányelve az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról. Módosította a 97/11/EK irányelv és a 2003/35/EK irányelv. 7 A III.4.1 (a) (ii) pont említi a 2003/35/EK irányelvet, mivel azonban ez témánk szempontjából releváns hatását a hatásvizsgálati irányelv módosítását keresztül fejti ki, önálló ismertetésétől eltekintünk. 8 Az Európai Parlament és a Tanács 2001/42/EK irányelve az egyes tervek és programok környezetre gyakorolt hatásának vizsgálatáról. 9 Az Európai Parlament és a Tanács 2003/4/EK irányelve az európai közösségi intézkedések kereteinek meghatározásáról a víz politika területén 13
(d) A környezeti károk megelőzéséért és helyreállításáért való felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv: az irányelv megelőzési és helyreállítási kötelezettséget állapít meg egyes tevékenységek gyakorlásából eredő környezeti károk kapcsán. Az irányelv hatálya elsősorban egy jövőbeni műszaki megoldás üzemeltetése során bír relevanciával, a kérdéses megoldás tartalmát önmagában nem determinálja. III.4.3 A közösségi vízminőség-védelmi szabályozás (a) A közösségi vízpolitika kereteiről szóló 2000/60/EK irányelv (a továbbiakban: víz keretirányelv, VKI): a víz keretirányelv a közösségi vízvédelmi jog központi jogszabálya. Hatálya kivétel nélkül kiterjed valamennyi felszíni és felszín alatti vízre. Az irányelv környezeti célkitűzések mentén egységes keretbe foglalja a már hatályos vízvédelmi acquist, megállapítja a vizekkel kapcsolatos beavatkozások jogi, tervezési és cselekvési infrastruktúráját, egyúttal meghatározza a meglévő szabályrendszer felülvizsgálatának középtávú kereteit. A víz keretirányelv normaszövegét a Bizottság által a VKI közös végrehajtási stratégiája ( Common Implementation Strategy ) keretében kiadott nagy számú végrehajtási útmutató ( guidance document ) egészíti ki. A víz keretirányelv célkitűzései. A közösségi vízügyi politika központi törekvése a vizek minőségének védelme, illetve javítása. Ennek érdekében meg kell akadályozni a vizek állapotának (további) romlását; elő kell segíteni a vizek fenntartható, kiegyensúlyozott és méltányos hasznosítását, valamint védeni kell a vízi ökoszisztémákat és az ezektől közvetlenül függő szárazföldi és nedves élőhelyeket (preambulum (19), (26) és (23) pontjai, 1. cikk (a)-(b) pontjai). Ennek megfelelően a víz keretirányelv a felszíni, felszín alatti víztestek valamint a kapcsolódó ún. védett területek kapcsán elérendő környezeti célkitűzéseket állapít meg. Ez alapesetben felszíni és felszín alatti vizek kapcsán a jó állapot maximájának elérését jelenti, védett területek kapcsán pedig a kapcsolódó védelmi célok párhuzamos és integrált megvalósítását. Jelentős újítása a víz keretirányelvnek, hogy a jó állapotot felszíni vizek esetében ökológiai paraméterekhez köti, meghaladván a meglévő vízvédelmi acquis szennyezőanyag-kibocsátás centrikus szemléletét. 10 A víz keretirányelv infrastruktúrája. A közösségi vízügyi politika megvalósításának a kerete a vízgyűjtő, illetve ahhoz köthető adminisztratív területi egység: a vízgyűjtő kerület. Az egyes vízgyűjtők a tagállamok döntése alapján részvízgyűjtőkbe sorolhatók. A vizekkel kapcsolatos tevékenység legkisebb adminisztratív egysége a víztest: a felszíni vagy a felszín alatti víznek egy lehatárolható része. Az egyes víztestek vonatkozásában az általános környezeti célkitűzésekkel összhangban egyedi környezeti célállapotokat kell meghatározni, illetve (rész)vízgyűjtő szinten megvalósítási programot kell elfogadni a kitűzött környezeti célállapot megvalósítása érdekében. Ennek formája a hatévente megújítandó vízgyűjtő gazdálkodási terv és a kapcsolódó intézkedési program. 10 A víz keretirányelv széles körben foglalkozik a veszélyes anyagoknak a vizekbe való bocsátásával. A jelen tanulmány keretei között a veszélyes anyag-terhelés szabályait csak olyan mértékben vesszük figyelembe, amennyiben azok közvetlenül kapcsolódnak a vízállapotra vonatkozó általános, illetve a környezeti célkitűzésekhez kapcsolódó különös rendelkezésekhez. 14
A víz keretirányelv végrehajtási programja. A víz keretirányelv egy sokéves megvalósítási menetrendet fektet le a jó víz állapot elérésének érdekében. A végrehajtási program releváns fő elemei: - 2004. december 22.: a vízgyűjtő kerületek jellemzőinek elemzése; az emberi tevékenységnek a felszíni és felszín alatti vizekre gyakorolt hatásainak felülvizsgálata; a víz használatának gazdasági elemzése (5. cikk) továbbá a védett területek nyilvántartásba vétele (6. és 7. cikk); - 2006. december 22.: a vizek és a védett területek állapotára vonatkozó monitoring program megindítása (8. cikk); konzultáció a vízgyűjtő gazdálkodási tervek elkészítésének munkaprogramjáról (14. cikk (a) pont); - 2007. december 22.: konzultáció a vízgyűjtőre vonatkozóan feltárt jelentős vízgazdálkodási problémákról (14. cikk (b) pont); - 2008. december 22.: konzultáció a vízgyűjtő gazdálkodási terv tervezetéről (14. cikk (c) pont); - 2009. december 22.: a vízgyűjtő gazdálkodási terv valamint a kapcsolódó intézkedési programok elfogadása valamennyi vízgyűjtőkerületre (13., 11. cikk); - 2012. december 22.: az intézkedési programok hatályba lépése (11. cikk) - 2015. december 22.: a meghatározott környezeti célállapot teljesítése (4. cikk). A víz keretirányelv eljárási szabályai. A keretirányelv léptéke, valamint annak széleskörű társadalmi hatása makro szinten szoros tagállami együttműködést, regionális és helyi szinten pedig széleskörű társadalmi részvételt követel meg. 11 Ennek megfelelően az irányelv meghatározza a nemzetközi vízgyűjtőkre vonatkozó tagállami együttműködés alapvető szabályait (3. cikk), a tagállami joghatóságon túlterjedő problémák rendezésének kereteit (12. cikk), a társadalmi részvétel különös szabályait (14. cikk), továbbá a kölcsönös tagállami jelentéstétel szabályait (15. cikk). A fentiekből kitűnik, hogy a víz keretirányelv a jogvita megoldásának központi jelentőségű közösségi jogszabálya. A jogvita megoldásának alapelveit a keretirányelv által megjelölt környezeti célkitűzések között kell meghatározni, a figyelembe vehető műszaki alternatívák és megoldások paramétereinek meg kell felelni a keretirányelv által kijelölt környezeti paramétereknek, a végleges megoldásnak illeszkednie kell a vonatkozó vízgyűjtő gazdálkodási tervekhez stb. Végül, de nem utolsó sorban a feleket a jogvita megoldása során, a keretirányelv céljai megvalósítása érdekében a feleknek nemzetközi szinten szorosan együtt kell működniük, míg nemzeti szinten biztosítaniuk kell a széleskörű társadalmi részvételt. (b) Az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről szóló 98/83/EK irányelv; a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezése elleni védelméről szóló 91/676/EGK irányelv; a települési szennyvíz elvezetéséről és kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv; a fürdővizek minőségéről szóló 76/160/EGK irányelv: 12 a kérdéses vízminőség-védelmi jogszabályok megvalósítása szoros kapcsolatban áll a víz keretirányelv szerint elérendő jó víz állapottal. Ezen felül, a keretirányelv illetve az alapul fekvő jogszabályok alapján speciális környezeti jellemzőkkel bíró területeket kell kijelölni (meglévő és távlati ivóvízbázisok, sérülékeny 11 Ennek az irányelvnek a sikere a Közösség és a tagállamok szintjén, valamint a helyi szinten folyó szoros együttműködésen és összehangolt tevékenységeken, továbbá információkon, a konzultációkon és a társadalom [ ] bevonásán múlik, preambulum (14) pont. 12 A Tanács 98/83/EK irányelve az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről; a Tanács 91/676/EGK irányelve a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről; a Tanács 91/271/EGK irányelve a települési szennyvíz kezeléséről; a Tanács 76/160/EGK irányelve a fürdővizek minőségéről. 15
területek, érzékeny területek, fürdővizek), melyek a keretirányelv szerint védett területnek minősülnek (6., 7. cikk, IV. melléklet). A kérdéses jogszabályokat ennek megfelelően mint a védett státuszt megalapozó közvetett jogforrásokat kell a jogvita rendezése során figyelembe venni. III.4.4 A közösségi természetvédelmi szabályozás A releváns közösségi természetvédelmi szabályozás magját két tanácsi irányelv alkotja: (a) a a vadon élő madarak védelméről 13 szóló 79/409/EGK irányelv (a továbbiakban: madárvédelmi irányelv) és (b) a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv 14 (a továbbiakban: élőhelyvédelmi irányelv). A két irányelv szabályozási filozófiája illetve eszközei hasonlóak. Bizonyos veszélyeztetett illetve sérülékeny állat- és növényfajokat, illetve élőhelytípusokat közösségi jelentőségűnek minősítenek. Ezen fajok és élőhelyek a Közösség természeti örökségét képezik, fennmaradásuk, védelmük a tagállamok közös felelőssége. Ennek megfelelően közösségi szinten védett területeket kell kijelölni: a madárvédelmi irányelv alapján különleges madárvédelmi területeket ( special protection areas ), az élőhelyvédelmi irányelv alapján pedig különleges természetmegőrzési területeket ( special areas of conservation ). A két területtípus alkotja együttesen a terület alapú közösségi természetvédelmet megalapozó Natura 2000 hálózatot. Az irányelvek értelmezéséhez a Bizottság számos kiegészítő nem kötelező jellegű iránymutatást adott ki, 15 míg a két jogszabály autentikus értelmezésében az Európai Bíróság kiterjedt esetjoga ad eligazítást. A Bíróság kapcsolódó ítélkezése kapcsán kiemelendő, hogy több esetben hívta fel a figyelmet a természetvédelmi irányelvek közvetlen hatályára, azaz a tagállami hatóságoknak azon kötelezettségére, hogy a (hatályos) nemzeti szabályozás fennállására vagy tartalmára tekintet nélkül az irányelvnek való megfelelést is vizsgálni kell, illetve az állampolgároknak azon jogára, hogy ezen vizsgálatot hatóságaik eljárásában megköveteljék. 16 A közösségi természetvédelmi rezsimnek kiemelkedő jelentősége van a bős-nagymarosi vízlépcsőberuházással kapcsolatos jogvita rendezésében, ugyanis a projekt-együttes az EU által védettnek tekintett ún. Natura 2000 területek sokaságát érinti. A Natura 2000 területekkel kapcsolatban a közösségi jog egyrészről széleskörű cselekvési kötelezettséget, másrészről abszolút hatályú beavatkozási tilalmakat, korlátokat állapít meg. III.4.5 Éghajlatvédelem Bár a közösségi vízvédelmi jog általában nem ad eligazítást konkrét műszaki megoldások kapcsán, az éghajlatvédelmi szabályozás nevezetesen a 2003/87/EK irányelvet módosító 2004/101/EK irányelv 17 környezetvédelmi értékelés ad vízerőművek vonatkozásában. Az 13 A Tanács 79/409/EGK irányelve a vadon élő madarak védelméről. 14 A Tanács 92/43/EGK irányelve a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről 15 European Commission: Managing Natura 2000 Sites: The provisions of Article 6 of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2000; European Commission: Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites, Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2002. 16 C-127/02, Landlijke Vereniging tot Behoud van de Waffenzee et Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels; 66-67. paragrafus. 17 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/101/EK irányelve az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról szóló 2003/87/EK irányelvnek a Kiotói Jegyzőkönyv projektmechanizmusaira tekintettel történő módosításáról. Az irányelv az európai CO2 kibocsátási egységkereskedelem és a Kiotói Jegyzőkönyv által felállított ún. projekt alapú mechanizmusok közti elszámolási 16
irányelv szerint a tagállamok csak olyan általuk vagy nemzeti beruházók által épített vízerőművet ismerhetnek el környezeti és társadalmi szempontból elfogadhatónak, amelyek megfelelnek a vonatkozó nemzetközi iránymutatásoknak, így különösen a Word Commission on Dams 2000 évi jelentésében ( Dams and Development A New Framework for Decision- Making ) foglalt ajánlásoknak (preambulum (14), 11b. cikk (6) pont). Míg az irányelv rendelkezései in concreto nem vonatkoznak a bős-nagymarosi beruházásra, a hivatkozott ajánlások fontos iránymutatást adhatnak az egyéb környezetvédelmi jogszabályok így a víz keretirányelv általános fogalmai (pl. fenntartható emberi tevékenység) értelmezése során. kapcsolatot teremti meg. Az irányelv tartalma rendkívül technikai, a fenti kifejtett aspektusokon kívül a jogvita tekintetében relevanciája nincs. 17
IV. KÖRNYEZETI CÉLKIZŰZÉSEK A KÖZÖSSÉGI JOG ALAPJÁN IV.1 IV.2 IV.3 Bevezetés Környezeti célkitűzések a közösségi vízvédelmi szabályozás alapján Környezeti célkitűzések a közösségi természetvédelmi szabályozás alapján IV.1 Bevezetés IV.1.1 Az elemzés célja, terjedelme A jelen fejezet célja annak feltárása, hogy a bős-nagymarosi beruházás kapcsán vannak-e olyan környezeti követelmények, célkitűzések, amelyet a közösségi jog alapján a beruházásra tekintet nélkül illetve annak keretei között teljesíteniük kell a tagállamoknak az érintett régióban. Szükséges továbbá megvizsgálni, hogy a kérdéses környezeti célkitűzések megállapítása során mi a tagállamok mozgástere, illetve az esetleges mérlegelési jogkör gyakorlásának mik a korlátai. A fejezet csak a környezeti célkitűzések rendszerét vázolja fel, nem foglalkozik a célkitűzések meghatározásának eljárásával, illetve a célkitűzésekből fakadó cselekvési kötelezettségekkel (ld. V. fejezet) és beavatkozási korlátokkal (ld. VI. fejezet). A további elemzés során bős-nagymarosi beruházás alatt a Szigetközben és a Csallóközben már megvalósult valamennyi műtárgy ideértve többek közt a C-variánst, a bősi duzzasztóművet és a szigetközi vízpótló rendszert továbbá a szlovák fél által megépíteni kívánt alsó duzzasztómű és az előbbiekhez kapcsolódó valamennyi meglévő vagy szóba jöhető műtárgyak összességét értjük. Érintett régiónak a környezeti szempontból érintett területet értjük, azaz az ökológiai teljesség igénye nélkül a Duna Dunacsúntól Budapestig tartó szakaszát, a Szigetközt, a Csallóközt, az Ipoly alsó folyását, a Duna-kanyart, a Szentendrei-szigetet, az ezek mentén a víz keretirányelv szerint nyilvántartott védett területeket, továbbá korlátozás nélkül azokat a víztesteket és védett területeket, amelyek a beruházás környezeti hatásterületén találhatók. IV.1.2 A releváns jogszabályok A jogvita szempontjából releváns környezeti célkitűzéseket elsősorban a víz keretirányelv tartalmaz. Mivel a beruházás természetvédelmi területek sokaságát érinti, szükséges áttekinteni az élőhelyvédelmi és madárvédelmi irányelvek által meghatározott célkitűzéseket. A célkitűzések elemzése után összefoglaljuk a célkitűzések megállapításának eljárási szabályait, valamint a célkitűzésektől való eltérés szabályait, korlátait. IV.2 Környezeti célkitűzések a közösségi vízvédelmi szabályozás alapján IV.2.1 A környezeti célkitűzések prioritása a közösségi vízvédelmi szabályozásban Mint említettük a víz keretirányelv alapvető törekvése a vizekkel kapcsolatos cselekvés környezetvédelmi alapokra helyezése (ld. III.4.3 (a) pont fent). Ennek megfelelően a közösségi vízügyi politika alapvető célkitűzései környezetvédelmi célkitűzések, melyek követelményeit meg kell jeleníteni más közösségi politikákban, így különösen az energiapolitikában, közlekedéspolitikában, mezőgazdasági politikában, halászati politikában, területfejlesztésben és a turizmusfejlesztési politikában (preambulum16). 18
A VKI által meghatározott absztrakt környezeti célkitűzéseket az adott vízgyűjtőkerületben az egyes víztestek szintjén egyedileg kell meghatározni. A VKI által előírt célkitűzéseket kivételek gazdag rendszere teszi adaptálhatóvá az ökológiailag jelentősen degradált európai vizekre. IV.2.2 A vizekre vonatkozó környezeti célkitűzések A VKI általános környezeti célok mellett a felszíni és felszín vizek állapotára (minőségére és mennyiségére), továbbá egyéb közösségi jogszabályok alapján kijelölt védett területekre ezen belül kiemelten: ivóvízbázisokra állapít meg környezeti célkitűzéseket. Kiterjedtségük miatt speciális, némiképp csökkentett környezeti célok vonatkoznak az erősen módosított, valamint a mesterséges víztestekre. (a) Alapvető célkitűzések. A vizek minőségének védelme, illetve javítása érdekében a VKI 1. cikke az alábbi fő célkitűzéseket állapítja meg: - meg kell akadályozni a vízi ökoszisztémák és az azoktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák állapotromlását; - elő kell mozdítani a vízkészletek hosszú távú védelmére alapozott fenntartható vízhasználatot; - fokozottan védeni és javítani kell a vízi környezetet, többek közt a veszélyes anyagok vízbe bocsátásának korlátozásával; - vissza kell fordítani a felszín alatti vizek szennyezettségének kedvezőtlen folyamatait; - csökkenteni kell az árvizek és aszályok hatásait. (b) A vizek állapotára vonatkozó célkitűzések. Valamennyi víztest tekintetében a minimális minőségi célkitűzés a legalább jó állapot elérése (preambulum (26) pontja), illetve a meglévő jó állapot fenntartása. A jó állapot nem absztrakt célkitűzés, hanem a VKI V. melléklete által definiált ökológiai, hidrológiai és kémiai paraméterek türkében mérendő státusz. Felszíni vizek tekintetében a jó állapot -ról beszélünk, ha egy adott víztestnek mind az ökológiai, mind a kémiai állapota legalább jó -nak minősül. Felszín alatti vizek esetén a jó kémiai és mennyiségi állapot eredője adja ki a jó állapotot. Egyes erősen módosított vagy mesterséges víztestek kapcsán a jó ökológiai állapot helyett csökkentett környezeti kritériumok is előírhatók ( jó ökológiai potenciál ). A VKI szerinti konkrét környezeti célkitűzések az alábbiak: (i) felszíni vizek tekintetében (4. cikk 1. (a) pont): - valamennyi felszíni víztest állapotromlásának megakadályozása; - valamennyi felszíni víztest védelme, javítása és helyreállítása a jó felszíni víz állapot 2015-ig tartó elérésének céljából; - a mesterséges és az erősen módosított víztestek vonatkozásában: a víztestek védelme és javítása a jó ökológiai potenciál és a jó kémiai állapot 2015-ig tartó elérésének céljából; (ii) felszín alatti vizek tekintetében (4. cikk 1. (b) pont) - a szennyezőanyagok vízbe bocsátásnak korlátozása és valamennyi felszín alatti víztest állapotromlásának megakadályozása; - valamennyi felszín alatti víztest védelme, javítása és helyreállítása, valamint a vízkivétel és visszatáplálás egyensúlyának megteremtése a jó felszín alatti víz állapot 2015-ig tartó elérésének céljából. 19
A vízmennyiségre vonatkozó követelmények a környezeti célkitűzések, így a jó állapot megvalósításának szerves elemei. A mennyiség szabályozása annyiban feladata a víz keretirányelvnek, amennyiben szükséges a minőségi célkitűzések teljesítéséhez (preambulum (19) pontja). Ennek megfelelően a vizek mennyiségi állapotára vonatkozó kritériumok a felszíni vizek tekintetében a jó állapot/jó ökológiai potenciál meghatározásában jelennek meg az egyes víztest típusok kapcsán, míg mennyiségi szempontok felszín alatti vizek tekintetében önálló kategóriát alkotnak a VKI V. mellékletében. Kiemelendő, hogy amennyiben egy adott víztestre a fentiek közül több cél is vonatkozik egyidejűleg, akkor mindig a legszigorúbb alkalmazandó (4. cikk (2) bekezdés). (c) A védett területekre vonatkozó célkitűzések. A VKI a közösségi vízügyi politika egyenrangú, integráns célkitűzésének tartja egyes olyan szárazföldi területek védelmét, amelyek vízigénye, illetve a víz állapotától való közvetlen függése folytán különös figyelmet érdemelnek (együttesen: védett területek). A védett területek vonatkozásában a VKI főleg általános, illetve kisegítő szabályokat állapít meg. Védett területek körét a IV. melléklete az alábbiakban határozza meg: (a) a 7. cikk szerint kijelölt ivóvízbázisok; (b) a gazdasági szempontból jelentős vízi fajok kijelölt élőhelyei; (c) a rekreációs céllal kijelölt víztestek, ideértve a fürdővizeket a 76/160/EGK irányelv szerint; (d) a tápanyag-érzékeny területek, ideértve különösen a nitrát (91/676/EGK) és a szennyvíz (91/271/EGK) irányelvek által kijelölt sérülékeny illetve érzékeny területeket; (e) azon, élőhelyek illetve fajok védelme érdekében kijelölt területek, ideértve a madárvédelmi (79/409/EGK) és az élőhelyvédelmi (92/43/EGK) irányelvek alapján kijelölt Natura 2000 területeket, melyek állapotának védelme tekintetében a víz állapot fenntartása vagy javítása jelentős tényező. A védett területekre a VKI az alábbi általános követelményeket állapítja meg: - védett területek állapotromlásának megakadályozása, védelme, illetve állapotának javítása (1. cikk (a) pont); - a védett területekre vonatkozó előírásoknak a felszíni és felszín alatti víztestekre vonatkozó követelményekkel együtt történő teljesítése 2015-ig, kivéve ha az alapul fekvő közösségi jogszabály más határidőt állapít meg (4. cikk 1. (c) pont). (d) Az ivóvízbázisokra vonatkozó előírások. Az ivóvízbázisok védett területeknek (fenti (c) pont) minősülnek. A VKI egyedüliként ezen területek kapcsán állapít meg a fentieken túlmenő egyedi szabályokat (7. cikk). Ezen követelmények: - fel kell mérni azon víztesteket, amelyek átlagosan napi 10m 3 -nél több ivóvíz kitermelésére vagy több mint 50 személy ellátására használnak vagy a jövőben ilyen célra kívánnak felhasználni; - a vízbázisokat monitorozni kell; - (értelemszerűen) valamennyi ilyen vízbázis vonatkozásában teljesíteni kell a környezeti célkitűzéseket; - biztosítani kell, hogy a kitermelt ivóvíz minősége megfeleljen a 98/83/EK irányelv előírásainak; - törekedni kell az ivóvízbázisok fokozott védelmére a célból, hogy csökkentsék a víz tisztítását. 20