Dr. Kovács Róbert Programköltségvetés

A TELJESÍTMÉNYELVŰ ÖNKORMÁNYZATI PÉNZÜGYI MENEDZSMENT 6. kötet Dr. Kovács Róbert Programköltségvetés Tréning kézikönyv. Budapest, 2014. 1

A sorozat szerkesztői: Benedek István Dr. Kovács Róbert A sorozat szerzői (zárójelben a vonatkozó kötet sorszámok) Dr. Barati Izabella (9.) Dr. Bánhegyi Gabriella (10.) Dr. Kovács Róbert (5., 6., 7., 8.) Ongjerth Richárd (8.) Dr. Szegvári Péter (1., 2., 3., 4.) Dr. Szuper József (7., 8.) Dr. Szuchy Róbert (7., 8.) Kiadói információ: HELYI OBSZERVATÓRIUM készült a projekt keretében 2

6. PROGRAMKÖLTSÉGVETÉS 3

TARTALOMJEGYZÉK 6.1 Bevezetés: A MAFIS és a programköltségvetés kapcsolata... 5 6.2 A Balanced Scorecard... 7 6.2.1 A Balanced Scorecard mint irányítási rendszer... 7 6.2.2 Balanced Scorecard a közszférában... 9 6.3 A programköltségvetésről részletesebben... 15 6.3.1 A programköltségvetés rendszere... 16 6.4 A MAFIS tréningjei... 35 4

6.1 BEVEZETÉS: A MAFIS ÉS A PROGRAMKÖLTSÉGVETÉS KAPCSOLATA A MAFIS projekt célja az önkormányzati gazdálkodás megújítása a szakszerűség, átláthatóság, hatékonyság és korszerű technikák mentén. A projekt középpontjában az úgy nevezett "programköltségvetés" és a "teljesítmény-menedzsment" állnak. Az előbbi a tágabb keretet jelenti, az utóbbi konkrét technikák egy csoportjának összefoglaló neve. A programköltségvetés több tekintetben rokonságot mutat a hazai gyakorlatban feladatfinanszírozásként meghonosított megoldásokkal. A különbség azonban lényeges, hiszen az Állam vagy az Önkormányzat önmagára alkalmazza, saját feladatainak működtetését és finanszírozását rendezi olyan keretek közé, ahol az intézmények és a meglévő kötöttségek, "infrastruktúrák" helyett a "feladat" kerül előtérbe. Példaként azt lehet felhozni, hogy egy önkormányzat 3-6 éves gyerekekkel kapcsolatos feladatait nem automatikusan hárítja (saját) óvodájára, hanem megkeresi, feltárja azokat a technikákat, szervezeti stb. megoldásokat, amelyek szóba jöhetnek, és ezek közül kiválasztja a leghatékonyabbat. Ez a konkrét esetben lehet ténylegesen a saját óvoda, de szomszédos településéi vagy magán, egyházi, esetleg alapítványi megoldások. Nagyon fontos már itt kiemelni, hogy a hatékonyság nem az olcsóságot, a hatékony megoldás nem a legolcsóbb megoldást jelenti, hanem azt ahol a költségek, a ráfordított források és az elért eredmények, szakmai teljesítmény optimális egyensúlyban állnak. A teljesítmény-menedzsment ezzel szemben a kiválasztott eszköz működése hatékonyságának mérését jelenti, vagyis azt, hogy mennyiben ténylegesen az eredeti cél megvalósulását segíti, milyen mértékben, ütemben halad megvalósulása, illetve milyenek a fajlagos (egy lakosra, ellátottra, intézményre stb.) jutó költség. Ezek az eszközök lehetővé teszik a menet közbeni beavatkozást, szélsőséges esetben az alkalmazott eszközök felülvizsgálatát. 5

A projekt középpontjában álló kérdések tehát a hazai gyakorlattól egyáltalán nem idegenek. A hazai gyakorlat is kötelezővé teszi a ciklus elején a gazdasági program megalkotását. Ahogy más kérdésekben is, a hazai intézmények gyakran formálisak, kiüresedettek. A gazdasági program készítésének kötelezettsége az önkormányzati törvény szintjén van szabályozva, és a képviselő testületek feladataként van meghatározva. Ez a program lehetőséget adna az önkormányzatoknak arra, hogy tevékenységüket, a választott és kötelező feladataikat összehangolják, megtervezzék. Alapfeltétel, hogy az önkormányzat komolyan vegye kötelezettségét, és olyan gazdasági programot alkosson, amely nem vágyálmokat, vagy évek óta görgetett, mára ködbevesző értelemmel rendelkező célokat fogalmaz meg, hanem ténylegesen megvalósítható, reális céljait hangolja benne össze pénzügy-közgazdasági tervezési eszközökkel, tényleges költségek, források megjelölésével. Nem feltétlenül az az önkormányzat a legsikeresebb, amelynek a működése valódi, megalapozott programot követ. A siker leggyakrabban a jó kiinduló feltételektől, kimagasló (vezetői) képességektől vagy végtelen energiával rendelkező vezetőktől, lelkes közreműködőktől függ. A programon alapuló működés, a pénzügyi értelemben megtervezett költségvetés olcsóbb, minőségibb munkát eredményez. A lakosság, civilek, vállalkozók bevonása a stratégiai döntéshozatal megalapozottabb tartós eredményeket hozhat, ciklusokon átívelő fejlesztéseket tesz lehetővé. Összességében a település tényleges fejlődését eredményezheti, szemben a csupán rövidtávú eredményekkel kecsegtető, látványos megoldásokkal. A költségek és bevételek tervezése, a szükséges költségevetési-adminisztratív kötelezettségen túl, pénzügyi-közgazdasági eszközökkel, egyáltalán nem felesleges erőfeszítéseket jelent egy egyébként nehezen követhető, folyamatosan változó, válságos környezetben, hanem egy olyan tudás biztosít az önkormányzat vezetői számára, amihez viszonyulni lehet, de amelyet szükség szerint újra és újra át kell dolgozni. Egyes esetekben radikálisan. A program erejét, nem annak kőbe vésettsége adja, hanem az, hogy az önkormányzat működésében és fejlesztéseiben összehangolt és kidolgozott módon reális célokat követ. 6

6.2 A BALANCED SCORECARD 6.2.1 A Balanced Scorecard mint irányítási rendszer A Balanced Scorecard az elmúlt évek egyik legnagyobb figyelmet kiváltó vállalatgazdásági koncepciója, amelyet nemcsak a magán-, hanem a közszférában is kitűnően lehet használni. Elsősorban: A stratégia konkretizálásának, ábrázolásának és nyomon követésének sajátos módját jelenti. Segítségével nagyobb valószínűséggel valósítható meg a bevezetendő stratégia, és helyesen értékelhető a vállalat értékteremtő képessége. 1 A koncepciót a 90-es években fejlesztette ki a Robert S. Kaplan Harvard-professzor és David P. Norton vezette amerikai kutatócsoport, az elnevezés pedig egy olyan kiegyensúlyozott teljesítményértékelő rendszerre utal, amely egyszerre próbálja mérni az egyes teljesítményeket pénzügyi és nem pénzügyi mutatószámok segítségével. Ennél azonban többre is képes, ugyanis a szervezetek stratégiai irányvonalát is képes mérni, a hangsúly ennek ábrázolására került: nem véletlenül kapta az eredeti könyv alcíméül: eszköz, ami mozgásba hozza a stratégiát. Alapvetően négy szintet különböztet meg: 1) A jövőkép átültetése: világos és érthető stratégia kialakítása 2) A stratégia kommunikálása 3) A stratégia rögzítése a tervezésben 1 IFUA Horváth & Partners: Balanced Scorecard a gyakorlatban. Budapest, 2008. 16. o. 7

4) A tanulás és alkalmazkodás A két fő cél a kiegyensúlyozott, tehát nemcsak pénzügyi szempontokra kiterjedő teljesítményértékelés, és a stratégia megvalósításának a támogatása. Kiemelten fontos a stratégia világos kiválasztása, a pénzügyi mutatószámok uralkodó jellegének visszafogása, a beszámolók minőségének javítása; ezek mind-mind a stratégiai tanulást, azaz a stratégia gyors alkalmazkodását segítik a piaci realitásokhoz és az egyéb környezeti tényezőkhöz. A módszer bevezetésének leggyakoribb oka a közös stratégiaértelmezés megteremtése volt, valószínűsíthetően ez jelentette a vállalatok gyakorlatában az egyik legnagyobb kihívást. Ezt követte a stratégia kommunikációjának általános javítása és az elkötelezettség növelése. Valóban kulcsfontosságú területek ezek, ugyanis a stratégiát mindenképpen meg kell értetni azokkal, akiktől a megvalósítását elvárják. A stratégia Michael Porter harvardi professzor szerint egy egyedi és értékálló piaci pozíció elérése, ami magában foglal egy sor megkülönböztető üzleti tevékenységet is. 2 Ennek érdekében olyan sikertényezőket kell meghatározni, melyekkel a versengő szervezetek sikeresen érvényesülni tudnak a többiekkel szemben. A megkülönböztetést és a sikert garantáló jellemzők idővel standardokká válhatnak, ezt kulcsfontosságú idejében felismerni. A kézikönyv Porter nyomán az alábbi stratégia-definícióval dolgozik: Stratégia alatt a vállalatnak vagy lényeges részének arra irányuló szándékolt vagy megvalósult, alapvető eljárási módját (ill. viselkedésmódját) értjük, hogy a hosszú távú célkitűzések elérése érdekében kiemelkedjen a versenytársak közül. ( ) A vizsgálódás hangsúlya a szándékolt stratégián van. 3 A rendszer bevezetéséhez mint minden beruházás esetében megfelelő szintű forrásokra és szakértelemre van szükség. A következőkben röviden bemutatjuk a stratégiamegvalósítást a Balanced Scorecard esetében, ebből a szempontból az alábbiakat fontos kiemelni: 2 Porter, M. E: Wettvbewerbsvorteile: Spitzenleistungen erreichen und behaupten, 4. Aufl., Frankfurt/Main. 69. 3 IFUA Horváth & Partners: Balanced Scorecard a gyakorlatban. Budapest, 2008. 44. o. 8

- A megtérülési és növekedési célok lefektetése önmagukban nem alkotnak stratégiát, ugyanis a fő kérdés az, hogy hogyan érhetőek el ezek a célok, figyelembe véve a versenyhelyzet hatásait. A stratégia kiválasztásánál a következők merülnek fel: A fontos témákra fókuszál? Világosan kiderül belőle a követendő út? A szöveges rész vagy a számok vannak inkább túlsúlyban? Világossá teszi a stratégia, hogy mit és hogyan tesz a jövőben a szervezet? Hagyományosan a sikeres vállalatok a következő négy aspektus kiegyensúlyozottságát vették figyelembe: - Pénzügyi: Milyen célkitűzések vezethetőek le a befektetők pénzügyi elvárásaiból? - Vevők: Milyen vevőkört kell megcélozni a pénzügyi célok elérése érdekében? - Folyamatok: Milyen folyamat során lehet a fentieket megvalósítani? - Tanulás és fejlődés: Milyen tanulási és fejlődési célokat kell kitűzni a jövőbeni kihívásokhoz való alkalmazkodás érdekében? 6.2.2 Balanced Scorecard a közszférában Az közszférában persze a sikerességnek a profiton kívül más fokmérői (is) vannak, ezért ott másképp kell ezeket a kérdéseket feltenni. Először mindenesetre a célokat kell itt is világosan megfogalmazni, minél szűkebb csoportra konkretizálni. A célok egymásra is hatnak, ezeket összekapcsoltan kell kezelni, egyfajta ok-okozati modellben. 4 A legnagyobb hatást ennek a célrendszernek a grafikus ábrázolása váltja ki. 4 V. ö: Robert S. Kaplan David P. Norton: Stratégiai térképek. Panem, Budapest, 2004. 359 448. o. 9

A megfelelően kiválasztott mutatószámok biztosítják a nyomon követhetőséget, a stratégiai célokat konkretizálják, sőt gyakran általuk válnak világossá azok, mivel a mutatószámok jellegükből fakadóan kézzel foghatóvá és mérhetővé teszik a célokat. A kemény mellett a puha tényezőket is számba kell venni, esetleg tudni kell mérni. A döntéshozók annak ellenére, hogy a közszféra kötelező feladatai nem választhatóak meg szabadon, mégis kulcsfontosságú, hogy ezeket a célkitűzéseket konkretizálják és a lehető leghatékonyabban megvalósítsák őket. A fő kérdések tehát itt is hasonlóak: - Hogyan tudja a közösségi politika a saját stratégiáinak megvalósítását irányítani? - Hogyan ellenőrizhető és mérhető a célok elérése? - Hogyan tehetők átláthatóvá a célok közötti összefüggések? Ehhez megfelelő minőségű költségszámítás, teljesítménymérés és mutatószámok szükségesek, illetve a tervezési folyamatot a célok elérésére és az eredményekre kell kihegyezni. A költségvetési tervezési folyamat, eltérve a magánvállalatoktól, elsősorban politikai tárgyalásokat takar. A külső beszámolás itt törvényi és demokratikus kötelezettségeket takar, azaz el kell számolni a tevékenységgel és az erőforrások felhasználásával: elszámolhatóság és felülvizsgálhatóság. Az USA-ban már az 1990-es évek elején felismerték a mérhetőség fontosságát: az 1993-ban elfogadott Government performance and results act of 1993 (GPRA, A kormányzati teljesítményről és eredményekről szóló 1993-as törvény) célja annak az elérése volt, hogy a szövetségi közigazgatási hivatalok mérjék a teljesítményt, növeljék a polgárokkal szembeni felelősségvállalást, valamint a versennyel javítsák a teljesítményszintet. Azóta már Nagy- Britanniában is ún. teljesítményjelentések útján ad számot a közigazgatás a stratégiáról és a célok teljesítéséről. Így tehát fontos eszköze lehet ez a politika és a közigazgatás modernizálásának, így összekapcsolható az új közszolgálati mozgalom (new public management) két gyakran használt eleme: az adott közigazgatási szint célja és az ezt szolgáló feladatok/szolgáltatások. 10

A stratégiaalkotás a közszférában elsősorban a felső vezetés feladata, ők a legfőbb közigazgatási vezetők és a politikai döntéshozók. A magánszférára jellemző stratégia-definíciót ki kell a közszférában tágítani, a megkülönböztetést, mint a siker zálogát ki kell bővíteni, és a stratégiát olyan tervként kell felfogni, ami valamilyen szervezeti egységet rábír tartós és folyamatos hatások elérésére. 5 A politikában inkább a célok versenye van jelen, a fő kérdés itt az, hogy miben térnek el ezek a versenytársakétól, és hogyan lehet őket elérni. A stratégia kialakítását három fő tényező határozza meg: 1) A jogalkotás jelentősége 2) Az igénylők jelentősége (igénylők elégedettsége, feladatok ellátása) 3) A szimbolikus politizálás jelentősége (rövidtávú politika nem ütközik okvetlenül a hosszútávú célokkal) A Balanced Scorecard (BSc) kialakításának folyamata a közszférában is beágyazódik a stratégia réteges modelljébe: - A külső réteg azt a környezeti feltételt ábrázolja, amelyben az adott intézmény tevékenykedik, azaz milyen kötelező és egyéb feladatai vannak, milyen az ellátandó ügyfélkör, egyéb szereplők - A stratégiai keretek az adott hatóság vagy intézmény alapvető irányultságát tartalmazzák, főként a jövőkép dokumentumai sorolhatóak ide. - Stratégiakonkretizálás és a stratégiai irányítás rétege: itt történi meg az intézmény vagy szervezet irányultságának konkrét, közép- vagy hosszútávú célokra való lebontása. - Az operatív magban zajlik az adott intézmény napi ügymenete, ennek a megtervezése nem stratégiai, hanem operatív jellegű feladat. 5 Porter, M. E: Wettvbewerbsvorteile: Spitzenleistungen erreichen und behaupten, 4. Aufl., Frankfurt/Main. 312. 11

12

A Balanced Scorecard rendszerének kiépítése A folyamat a következő szakaszolást követi: Első szakasz: A bevezetés szervezeti kereteinek megteremtése Világosan meg kell határozni először a szervezeti felelősségeket és be kell kapcsolni a megfelelő szakterületeket. A négy hagyományos nézőpont mellé a közszférában fel kell venni a közfeladat ellátása nézőpontot is. Továbbá az adott szervezeti egység felsővezetői szintjét, illetve a szakmai támogatást is biztosítani kell. Szükséges, hogy az adott egység controllerei, illetve 1-2 rutinos moderátor, és egy BSc-koordinátor is részt vegyen. A résztvevők köre ne haladja meg a 10 főt. Második szakasz: A stratégia alapjainak tisztázása stratégiai elemzéssel Itt a fő kérdések a következők: - Rendelkezésre kell állnia a vizsgált terület közös stratégiájának - Ennek aktuálisnak kell lennie - Teljesnek és ellentmondásmentesnek kell lennie - Egyetértésnek kel uralkodnia a stratégia értelmezését illetően. A trendek és forgatókönyvek elemzése segíthet a hosszú távú, átfogó tendenciák rögzítésében, például a legjobb vagy legrosszabb esetek előrejelzése. A legfontosabb az, hogy tisztázódjon, hogy mik is a stratégiák, melyek ezek dokumentumai, milyen folyamatok kapcsolódnak hozzájuk és azokért kik a felelősök. Tisztázni kell, hogy van-e már elfogadott stratégiája a szervezetnek, ha igen, akkor az mindent lefed-e, voltak-e már stratégiai megbeszélések vagy zártkörű ülések, ha igen, milyen eredményekkel zárultak azok? Ezekből az alapokból kell meghatározni a stratégiai irányokat és a jövőképet, amely azt az állapotot fejezi ki, amit a szervezet a jövőben el kíván érni. 13

Harmadik szakasz: A Balanced Scorecard kidolgozása Itt őt fő lépést lehet megkülönböztetni: 1) stratégiai célok konkretizálása 2) stratégiai célok összekapcsolása a stratégiai térképen 3) mutatószámok kiválasztása 4) célérték rögzítése 5) stratégiai akciók meghatározása Negyedik szakasz: A szervezet stratégiaorientálttá tétele A meghatározott jövőképet az egyes önkormányzati szintekre is le kell bontani. Fontos, hogy a lebontás az adott szintnek megfelelő mennyiségű információt tartalmazzon, és a szakmaiság mellett minél inkább törekedjen a közérthetőségre. Ötödik szakasz: A Balanced Scorecard tartós alkalmazása a szervezetben A folyamat nem egy egyszer használatos rendszert kell, hogy bevezessen, hiszen a célja a folyamatos nyomon követés és a monitoring. A Balanced Scorecard ereje ugyanis éppen tartósságában és a hosszú távúságában van, képes időben elnyúlóan is összevetni a különféle teljesítményéket és felhívni a szükséges beavatkozásokra a figyelmet. 14

6.3 A PROGRAMKÖLTSÉGVETÉSRŐL RÉSZLETESEBBEN A MAFIS képzések keretét az úgynevezett programköltségvetés nevű költségvetés-készítési koncepció jelentik. A programköltségvetés egy sajátos keretet biztosít a teljesítmény-elvű önkormányzati menedzsmentnek. A programköltségvetés kiinduló pontja tulajdonképpen nagyon egyszerű, általánosan alkalmazott. Az európai uniós pályázatok emlőjén fejlődő Magyarországon a stratégiai tervezés már közismert eszköz. Lényege a különféle célok, elképzelések, elvárások összehangolása, szelektálása vagy priorizálása majd az így kiválasztott célokhoz humán, pénzügyi, stb. eszközök rendelése, és a folyamat ütemezése. A programköltségvetés a stratégiai tervezéshez hasonló módon a célok meghatározásán és azokhoz eszközök rendelésén alapszik. A programszerű működés több tekintetben forradalmasítja a hagyományos közszektorbeli tervezést. A hagyományos tervezési technika pusztán pénzügyi-könyvelési eszköznek tekinti a költségvetést. Valójában a költségvetés a legalapvetőbb politikai dokumentum. A költségvetés a közszektor működésének és fejlesztéseinek adott időszakra vonatkozó legfontosabb peremfeltételeit határozza meg, ez pedig politikai döntés. Amennyiben viszont ilyen fontos döntést testesít meg a költségvetés, úgy nem alapulhat homályba vesző múltbeli keretek éves korrekcióján, hanem körültekintően a legalapvetőbb elemekből, a célokból kell felépíteni. 15

6.3.1 A programköltségvetés rendszere A tervezés során több szintet kell megkülönböztetni, ezek a következők: 1) Átfogó cél 2) Ágazati feladatok 3) Programok 4) Akciók Továbbá mindegyikhez szorosan kell, hogy kapcsolódjon a Kommunikációs és a társadalmi részvétel, amelyről később egy külön fejezet is szólni fog. 1. ábra: A programköltségvetés kidolgozási útmutatója 16

A különböző szinteket jól elkülöníthető színkódokkal próbáltuk érthetőbbé tenni, kezdve az önkormányzat szintjétől egészen az eseti kinevezettek, vagy ügyintézők szintjéig. Az említett kommunikációs stratégia (társadalmi részvétel) rikító sárga csíkként vonul végig az ábrán: minden egyes szintnél és tevékenységnél értelmezni kell, sőt saját hatását is tudni kell mérni. Az alsó (rózsaszínnel) jelzett sáv a monitoring folyamatosságára hívja fel a figyelmet. Mind időben, mind szerkezetileg rendszeres és végigvitt kell, legyen. Itt elsősorban olyan indikátorok és mérőszámok kapnak helyet, amelyek az egyes teljesítményeket mérik. Ezekről a mutatószámokról szól részletesen a Pénzügyi elemzés, pénzügyi mutatók és a Teljesítménymérés, teljesítménymutatókról szóló fejezet. Itt most annyit érdemes jelezni, hogy ezekkel a mérőszámokkal nagyon óvatosan kell bánni, hiszen az ilyen jellegű információk korántsem biztos, hogy azt mérik, amire gondolunk, a téves értelmezések pedig óriási károkat okozhatnak és kontraproduktív jelleggel hatnak. Részben ennek hangsúlyozására duplikáltuk a Monitoring sávban az idevágó (teljesítményt értékelő) dobozokat, ugyanis szét kell választani (1) az adott tevékenységért (projektért) felelős személy teljesítménymérését (2) az adott projekt sikerességétől. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy például az egészségügyi alapszolgáltatások biztosításáért felelős személy (1) elsősorban azért felel, hogy a hozzá tartozó feladatok, projektek, beruházások és fejlesztések időben, megfelelő ütemezéssel, határidőre, a tervezett költségvetési korlátok között maradva valósuljanak meg. A felelőst tehát ezért lehet számon kérni, és a teljesítményhez mérten jutalmazni, vagy szankcionálni. A második doboz arra utal, hogy tudni kell mérni az adott célok teljesülését (2), összehasonlítva időben, térben, vagy szerkezetben, és megállapítani az adott település valódi erősségeit és gyengeségeit, továbbá a trendeket leolvasni és a szükséges beavatkozásokat, illetve döntéseket meghozni. Ezek után térjünk ki az egyes szintekre röviden. 17

Átfogó cél Minden településnek és önkormányzatnak, hogy minél hatékonyabban és versenyképesebben tudjon működni, szüksége van a település és az önkormányzat számára legmegfelelőbb stratégia kidolgozására. Ezt, mint korábban már többször felvetettük, következetesen végig kell gondolni, és világosan meg kell tudni fogalmazni. Az ide vágó összes ágazati feladatért felelős személyt is meg kell találni: kézenfekvő, hogy a polgármester lesz ez. Ezek után mérni kell tudni az ő felelősségét (1) és a cél teljesülésének mértékét (2) is. Fontos, hogy egy ilyen terv, azaz az átfogó cél több választási ciklust is át kell, hogy fogjon, ezáltal el kell, hogy távolodjon a rövid távú politikai céloktól és érdekektől, illetve a választási programoktól, csatározásoktól. Természetesen ezeket a ciklusprogramokban ennél rövidebb időszakokra is meg kell határozni, hiszen az éppen regnáló önkormányzati vezetés elsősorban ennyi idővel számolhat. A hazai tréningek során a következő példát dolgoztuk ki, ahol rossz példa jelöléssel próbáltuk a résztvevőket a továbbgondolás felé ösztönözni: 18

2. ábra: Átfogó cél és felelősének teljesítménymérése 3. ábra: Átfogó cél teljesülésének mérése Jól látszik, hogy az átfogó cél valóban eléggé tág: a fent megfogalmazott leírást a legtöbb település magáévá teheti. Azonban nagyon sok olyan település is van Magyarországon, amelyek annyira sajátos problémákkal és jövőképpel rendelkeznek, hogy az még ebben az önkormányzati ars poeticának is beillő elvi nyilatkozatban is hangsúlyosan megjelenik. A hazai tréningek során például volt olyan kistelepülés, amelyik a nagyarányú kivándorlással, az atipikus demográfiai korfa hátrányaival kellett nap, mint nap szembenézzen, és ezért az átfogó cél a település megtartó erejének a növelését tűzte ki célul. Egy, a fővároshoz közeli város polgármestere pedig azt a célt fogalmazta meg, hogy egy olyan mediterrán típusú városfejlesztés történjen a következő években, amely a város történeti hagyományinak 19

hangsúlyozásán túl az agglomerációs jelleget is erősíti, azaz a település elővárosi jellegét hangsúlyozza: a fővárosból ideérkező látogatókat minél inkább becsatornázza a város vérkeringésébe, csökkentve az átutazó jelleget. 20

Ágazati feladatok Az átfogó célt ágazati feladatok szerint kell rendezni, és tovább bontani. Ez már az egyes irodák és osztályok, részlegek szintje. A felelősöket is innen érdemes kiválasztani, akikre az előzőekhez hasonlóan ugyanaz a jellemző: ők az adott ágazati feladatokhoz tartozó programokért végrehajtásáért felelősek, azért, hogy a szükséges minőségben, határidőre, ütemezésben és a költségvetési keretek között maradva készüljenek el, az esetleges korrekciókat pedig megtegyék. A következő oldalakon szintén bemutatjuk a hazai tréningek során kidolgozott példát, illetve a hozzá tartozó diákat. 4. ábra: Ágazati feladat és felelősének teljesítménymérése 21

5. ábra: Ágazati feladat célteljesülésének mérése Az ágazati feladatok alapvetően a település szükségleteinek nagyobb ívű megfogalmazásait jelentik, lehetnek konkrétabb és kevésbé részletes megfogalmazásúak. Ha az önkormányzati törvényt vesszük alapul, akkor az egyes kötelezően ellátandó vagy önként vállalt feladatok kerülhetnek ide. De azt is lehet, hogy az átfogó célban taxatíve felsoroltakat bontja tovább ez a szint: úgymint gazdaságfejlesztés, kultúra, vagy épp a társadalmi integráció fejlesztése tartozhat ide. A lényeg az, hogy amennyire lehet, a legfontosabb célok elkülönítve legyenek. Ez persze nem csak önkormányzati, hanem nemzetgazdasági szinten is működhet, a következő ábrán a francia állami költségvetést (2012) hoztuk példának, arra rávilágítva, hogy az egyes területek mind-mind lehetnek ágazati feladatok. 22

6. ábra: Francia példa az ágazati feladatokra A magyar viszonyokra visszatérve a kötelező feladatok között lehet az óvodai ellátás, a hulladékgazdálkodás, a településfejlesztés, településrendezés stb. De lehetnek olyan célok is, amelyek nem erőszakolhatóak bele ezekbe a kategóriákba, mint mondjuk munkahelyteremtés, a fiatalok elvándorlásának csökkentése, a településkép javítása, fejlesztése, turizmusnövelés stb. A lényeg, hogy az adott önkormányzat magához mérten minél nagyobb területeket próbáljon meg elválasztani egymástól, és ezeket a későbbiek során is kezelje külön. Az persze nyilvánvaló, hogy ezek olyan kategóriák, amelyek nem zárják ki egymást kölcsönösen, ráadásul az egyik sikeressége erősen befolyásolja a másikét is. Továbbá egy-egy akciót több ágazati feladat vagy program is finanszírozhat, erre a későbbiek során részletesebben is ki fogunk térni. 23

Programok Az ágazati feladatokhoz több program is kapcsolódik, amelyek majd az egyes részcélok megvalósítását szolgáló akciókra bomlanak legvégül. Ezek az akciók lesznek majd a konkrét cselekvések. A programokhoz ugyanúgy hozzá kell rendelni programfelelősöket (1), mint a felsőbb szinteken, és egy másik fázisban mérni kell magának a program céljának a teljesülését is (1). A hazai tréningen a következő példákat dolgoztuk ki: 7. ábra: Program és felelősének teljesítménymérése 24

8. ábra: Program célteljesülésének mérése Ezek tehát olyan köztes szintek, amelyek a konkrét cselekvések és az ágazati feladatok között húzódnak. Ha tehát egy település megfogalmazza ágazati feladatként az oktatás és közművelődés, akkor ezt le lehet bontani több programra: - óvodai ellátás biztosítása, fejlesztése - új, a közművelődést segítő beruházások indítása - meglévő, a közművelődést segítő intézmények fejlesztése - általános iskolák fenntartása, karbantartása - szegregáció-ellenes program, stb. 25

A lényeg itt is az, hogy az adott település gondolja át, hogy mire van szüksége, milyen problémákat kell orvosolnia, és ezeket hogyan, milyen forrásokból és milyen eszközökkel érheti el. 26

Akciók Az akciók az egyes tevékenységeket jelentik a programköltségvetés folyamatában, ezekhez rendelhetőek a konkrét kiadások, akár hagyományos szerkezetben (működések és fejlesztések, személyi, dologi stb. kiadások), akár újabb szerkezetben, illetve ezeknek a kiadásoknak a forrásai. A hagyományos költségvetés ismert sorai tehát nem tűnnek el, csak egy újfajta keretbe kerülnek, a cselekvések szintjén kerülnek összevezetésre a bevételekkel. Mivel itt a kivitelezéssel kapcsolatos pénzügyi és hasonló kérdésekre is válaszokat kell adni ahogy az ábrából látható volt, több diát kellett kidolgozzunk. Ráadásul az érthetőség kedvéért az önkormányzati tulajdonban lévő, közművelődést segítő intézmények fejlesztése programhoz két akciót is kidolgoztunk: 27

9. ábra: Akciók és felelősük teljesítménymérése Az önkormányzati tulajdonban lévő, közművelődést segítő intézmények fejlesztése c. programhoz két akciót dolgoztunk ki a példában. Azért kapcsolódik mind a kettő a helyi könyvtárhoz, hogy világossá tegyük, hogy egy intézményen belül is lehetnek különféle akciók, hiszen az épület renoválása és a könyvellátottság javítása bár hatásaikban összefüggenek, de egy kisebb településnél lehet annyira jelentős beruházás, hogy ezen az alsóbb szinten hasznos, ha különválasztják ezt a két akciót. Ráadásul a hatásukat eltérő módon érdemes mérni, mint ahogy a következő ábrák is tanúsítják: 10. ábra: Akció I. célteljesülésének mérése 28

11. ábra: Akció II. célteljesülésének mérése Ezt a két akciót pláne a nagyobb városok kezelhetik egyben is, a példában azért kezeltük külön, mert egyrészt ennek is meg van a jogosultsága, a kettő, bármennyire is összefügg, mégis eltérő, vagy eltérő volumenű hatásokat generálhat, másfelől azt is ki akartuk emelni, hogy egy programon belül nemcsak hasonló akciók lehetnek, hanem akár egy intézményre is vonatkozhatnak. A programköltségvetésnél a legelemibb akciók szintjén vannak összevezetve a bevételek és a kiadások, ezért az ábrában helyet kaptak azok a dobozok is, amelyek a szervezeti formára, az eszközökre és erőforrásokra, és kiemelten a pénzügyi forrásokra koncentrálnak. Ezeket a következő ábrán dolgoztuk ki a második akció esetében, azaz a helyi könyvtár könyvellátottságának javításával kapcsolatban. 29

12. ábra: Feladatellátási és pénzügyi vonatkozások, illetve ezek mérése (Akció II.) Egy másik feladatban a következő konkrét önkormányzati tevékenység lett végigvezetve ezen a módszeren (az átfogó cél ugyanaz maradt, mint az előző példában): Ágazati feladat: Sport- és egészségügyi lehetőségek biztosítása, fejlesztése Program: Új, sportolásra alkalmas intézmények létrehozása 2 éven belül Akció: Albert Flórián-tér futballpálya-projekt. Egy közterület (Albert Flórián tér) átalakítása futballpályává 6 hónap alatt Értelemszerűen egy nagyváros esetében a programok akár sportáganként is csoportosíthatóak, a futballtól kezdve a jégkorcsolyáig bármi beleférhet. Akció szinten a futballhoz kapcsolódóan stadion- és pályafejlesztések, iskolák közötti bajnokság létrehozása, a sportág népszerűsítése a különböző korcsoportokban, egyesületek támogatása stb. jöhetnek szóba. 30

Kiegészítő gondolatok Szeretnénk újra leszögezni, hogy a programköltségvetés célracionális cselekvési keretet eredményez. A célok, feladatok, tevékenységek kijelölése nem öncélú játszadozás, hanem annak a hangsúlyozása, hogy a közszektor, beleértve az önkormányzatokat, alapvetően azért működik, hogy a kötelező és önként vállalt feladatait minél hatékonyabban lássa el, vagyis a kitűzött minőségi szintet a legkisebb ráfordítások mellett elérve teljesítse. A célhierarchia tetején az önkormányzat átfogó célja helyezkedik el. Ebből levezethetőnek kell lennie a tevékenységek minden elemének. Amikor kétségek merülnek fel bizonyos elemek, tevékenységek kapcsán ehhez kell visszanyúlni. Így az átfogó cél sem pusztán elvi, hanem nagyon is gyakorlati kérdés. A programköltségvetés célhoz kötöttsége, célracionalitás tehát közismert módon, előre kijelölt célokhoz rendelt cselekvéseken keresztül valósul meg. Ezek a cselekvések a későbbiekben sem önállósulnak a céloktól, hanem úgy kell rájuk tekinteni, mint az eredeti célok megvalósításának eszközére. Ha a célunk a település vonzerejének növelése, és ehhez egy főtér felújítást, mint cselekvést (akciót) rendelünk, akkor tudnunk kell azt is mérni, hogy megvalósult-e a cselekvés, illetve, hogy elértük-e a célunkat. Ehhez a célokat az ágazati feladatok, programok és akciók szintjén is mérhető formában kell megfogalmazni. Ilyen formán a vonzerő növekedése mellett egy mutatószámnak kell szerepelni: például a településre látogató turisták számának 10%-os növekedése. Ebben az esetben a vonzerő-növelési program akkor sikeres, ha elérjük a mutató teljesülését. Ez az eljárás komoly erőt biztosíthat egy polgármesternek, képviselőnek a megválasztásához, hiszen feketén-fehéren be tudja mutatni a teljesítményét. Az a pénzügyi hatékonyságnövekedés, illetve azok a megtakarítások, amit a programköltségvetéstől várunk és kapunk, elsődlegesen a fentebb már említett a két újításból erednek: az akció vagy cselekvés szintjén mért kiadások és bevételekből, illetve a költségvetési periódusonként történő tabula rasa -ból, vagyis újraépítkezésből. Ez utóbbi elemet nullbázisú költségvetés-tervezésnek is nevezik. Ennek jelentősége, hogy nem maradnak a költségvetésben régről ott ragadt és évről évre megismételt, de nem magyarázható költségek. A programköltségvetés tehát akkor fejtheti teljes mértékben hatékonyság javító hatását, 31

amennyiben a költségvetés alapjairól történő újraépítésével, és minden egyes költség önálló indoklásával párosul. A programköltségvetés Franciaországban megvalósult változatában a költségvetésen belül szigorú határt vonnak a működések és a fejlesztések közé (CLF-modell) úgy, hogy fejlesztési források nem fordíthatóak működésre. Ezek a korlátok Franciaországban már korábban is éltek, de a működési és beruházási költségvetések elkülönítését a rendszerváltás előtti Magyarország is ismerte. 13. ábra: A CFL-modell A franciaországi programköltségvetés-változat e hagyományos korlátokon túllépve igyekszik akadályozni a rugalmatlan kiadások túlzott, akár más kiadások kárára való növekedését. Miközben a programozás és a tervezés meglehetősen rugalmas, a források a tevékenységek között bizonyos formális eljárások mellett átcsoportosíthatóak, de mindenekelőtt a személyi és igazgatási kiadásokra többlet források csak program szintű vezetők engedélyével 32

mozgósíthatóak. Ez a francia állam költségvetése esetében a minisztert, mint az ágazati feladat ( misszió ) gazdáját jelenti. Így itt a tervezés esetében az időszakos felülvizsgálatok nem rontják az eredményességet, bár ezeknek is bizonyos kereteket kell szabni. Azáltal, hogy a programköltségvetés elemi tevékenységek, akciók szintjéről építkezik, egy további nagyon fontos dolgot tesz. Ezen az elemi szinten már összevezeti a bevételeket és a kiadásokat, láthatóvá teszi ezek pénzügyi mérlegét: a kapcsolódó bevételeket és kiadásokat. Ezáltal minden korábbinál világosabb, hogy mi mennyiben kerül, jobban eldönthető, hogy mi éri meg, hogy elképzelhető-e olcsóbb, hatékonyabb eljárás. A hagyományos számviteli rendszerben, amely pénzforgalmi szemléletű, ez nem lehetséges, csak komoly erőfeszítések, párhuzamos ellenőrzési mechanizmusok közbeiktatásával. A jelenlegi hazai közszektorban hatályos rendszert, például Vigvári András részleges eredményszemléletű számviteli rendszernek nevezi. 6 Egy más értelemben az eredményszemlélet úgy is jelen van a programköltségvetés rendszerében, hogy a célok, és azok megvalósulását folyamatosan figyelemmel kísérjük. Amennyiben a célok teljesülésében menetközben komoly problémák mutatkoznak, úgy időben be lehet avatkozni akár források átcsoportosításával, akár új eszközök (cselekvések) meghatározásával stb. Komoly garanciát jelent, például a többször idézett francia rendszerben a személyes felelősség bevonása, a programköltségvetés egyes szintjein megnevezett személy, akinek jövedelme, teljesítménye, sikeressége a program teljesüléséhez kötődik. A program költségvetés erejét növeli, ha a tervezés nem egyetlen, hanem több, például egyszerre és rendszeresen három évre történik, úgy, hogy az újabb és újabb költségvetések egymásra épülnek. Ez az eljárás fenntarthatóságot, stabilitás biztosít. Valójában természetesen nem valami teljesen új rendről, a választási ciklusokon átívelő szakmaiságról van szó. A hároméves tervezési ciklus nagyon hasonlít a tervezés végrehajtás zárszámadás háromelemű rendszeréhez. Abban több, hogy miközben az éves tervek pénzügyi elemei minden egyes ciklus esetében nulláról, vagyis az elemei költségekből épülnek újjá, a program, vagyis a 6 http://rs1.sze.hu/~bedecsj/p%e9nz%fcgytan%20ii./gyakorlatok%20anyagai/7.%20het/kozkontrol2.pdf 33

költségvetések alapvető céljai, természetes változásokkal, az intézmények összekötik az egyes 3 éves költségvetéseket. Ezt a hároméves tervezési ciklust a hazai tréningeken a következőképp ábrázoltuk: 14. ábra: A programköltségvetés három éves tervezési ciklusai Franciaországban 34

6.4 A MAFIS TRÉNINGJEI A programköltségvetést a mai formájában az 1980-as évek Nagy Britanniájára lehet visszavezetni. Nemcsak a pénzügyi hatékonyság, de a lakosság hatékonyabb kiszolgálása is a célok között szerepelt. A végső kifutása a jó / jobb kormányzás. Ez a technika a környező országok közül immáron kettőben is kötelezően alkalmazandó a költségvetés készítésénél, és a hazai közszektorra vonatkozó költségvetési reformoknak egyik kifutása. A részlegesen bevezetett eredményszemléletű könyvvitel tekinthető ennek egyfajta előszelének is. A programköltségvetés, vagy annak egyes elemeinek bevezetése: sikerre viszi a politikai szándékot; ellenőrizhetővé teszi a szándékok teljesülését; időben figyelmeztet arra, ha a választott célokkal nem érhető el az eredeti politikai szándék; mérhetővé, világosan bemutathatóvá teszi a politikai vezető teljesítményét. Bár a MAFIS pénzügyekről, pénzügyi menedzsmentről szól, de a hivatal célorientált működésén keresztül a politikai szándék lefordítását, megvalósítását segíti elő. 35