1. A közigazgatás kialakulása 1.1. Az ókori társadalmak igazgatása A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás alanya már önállósult és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis kizárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők: - a nemzetségfőkből kialakult tanács, - a király vagy hadvezér, - a népgyűlés. Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk, a közigazgatás kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a közigazgatás jelenlétére utalnak. Egyiptomban i.e. 2800-2500 között a 3-6. dinasztia korában már feljegyzések bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók beszedése, a igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e. 1750 körüli időkből Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. "támkar" személyéről, akinek fő feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az ókori birodalmakban az állam funkciói között a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e. 1330 körül rendkívül gyorsan működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába 1 hét alatt továbbítottak információt. Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam és ezzel együtt az athéni közigazgatás kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában ugyanazok az igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társadalomban, így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés. Ismeretes, hogy a társadalom 360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak. Az államiság felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított alkotmány volt. Ebben az alkotmányban kimondták, hogy a feladatok egy részét, az úgynevezett közös feladatokat az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondotta, hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Az államiság következő állomása Solon alkotmánya volt i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100
főre, mely mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, továbbá vagyoni osztályokat vezet be. A népet felosztják az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az, hogy kimondhassák, melyik osztály tagjai viselhetnek hivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A harmadik állomás az athéni állam kialakulása során Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót, pénztárost, bírákat választanak és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lényeges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a nemzetségi kötelék és nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő. Az athéni állam kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg a római állam és azzal együtt a római közigazgatás kialakulása során. A királyság korában itt is az ismert nemzetségi szervezet, a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási feladatokat. A teljes nemzetségi társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből tevődött össze. Az államiság kialakulása során itt egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Servius Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint sorolja 6 osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva, hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondja, hogy választott tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását. Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak: - a nemzetiségi tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakult át, - kialakul a terület szerinti felosztás, - kialakul a vagyoni érdekek megvédésére a hivatalnoki apparátus,
- a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel. 1.2. A feudális állam igazgatása A római birodalom felbomlása után elsőként a frank birodalom igazgatása jelzi a feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank birodalomban a római birodalom felbomlását követően még törzsi-nemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a meghódított területek igazgatásának. A nemzetségek felbomlanak, a lakosság keveredik és így fokozatosan a hadvezérből király lesz, az elöljárók tanácsának feladatát a király környezete veszi át. A területet grófságokra osztják, melyek idővel önálló igazgatást alakítanak ki. Kialakul a kis államok igazgatása. Ez az időszak a XV-XVI. század korában a feudális anarchia időszakába torkollik. Ebben a korban a kis államok igazgatása mellett jellemző az önálló városi közigazgatás kialakulása is. A városok igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban alkalmaznak a városok úgynevezett "bérelt doktorok"-at, akik általában jogvégzettek voltak és a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigazgatás különböző tisztségviselői, a polgármester, jegyző, rendőr, fogházőr, pénztáros, tanácsnokok testülete, toronyőr, stb. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést. Franciaországban a közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az, amikor a XVII. századtól kezdve az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett kialakulnak hivatalok, melyeket "boureaux"-nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen származik, ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette eredetileg. Németországban a közigazgatás kialakulása I. Frigyes Vilmos nevéhez fűződik. Ő tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga is és a környezete is rendszeresen ellenőrizte. Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik. Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok igazgatására minisztériumok és hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a
céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, megszűnnek és a közfeladatokat itt is a grófságok és a plébániák veszik át. 1.3. A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére A polgárság a XVIII. század második felétől az abszolút monarchiák ellen lép fel. A polgárság fő törekvése a hatalom átvétele. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, az állampolgár teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek alapelvét az államhatalmi ágak szétválasztására alapozták. Az új típusú közigazgatás a XVIII. század végétől folyamatosan kezd kialakulni a polgári demokráciában. Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis az igazságszolgáltatástól elválasztott és ugyanakkor a törvényhozás és igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás folyamatosan alakul ki, egészen a XIX. század végéig. 1.4. A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre utal Kézai Simon krónikája, amely szerint i.u. 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik rektort és kapitányokat választottak és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott. A magyar állam létrejötte I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető. Elkobozta a törzsfőktől a területeket és területi alapon szervezte meg az államberendezkedést. Kialakította a vármegyerendszert, ezek élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat. Maga körül királyi tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az államhatalom létrejöttét szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek és ezzel a magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek. Az Árpád-házi királyok korszakát követően a királyi hatalom feudális anarchiába torkollik. Ebből Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették
hatalmukat, hogy egyben erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött. A török uralom után a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és II. József uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az udvari kamarát a pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére és a számvevőszéket az ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus. Addig, amíg a XV. században rendszerint bírság, vám vagy egyéb bevétel jelentett jövedelmet a hivatalnokoknak, a XVIII. századtól rendszeres illetményt kapnak. Ebben a korban számos közigazgatási reformot is vezettek be. Itt csupán megemlítjük a jegyzőkönyvezés bevezetését 1769-től, az iktatás bevezetését, a fellebbvitel bevezetését 1782- től. Ezeknek a reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok közigazgatására nézve.