HU HU HU
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA Brüsszel, 18.6.2009 COM(2009) 281 végleges A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK Jelentés a 139/2004/EK rendelet működéséről {SEC(2009)808} HU HU
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK Jelentés a 139/2004/EK rendelet működéséről 1. HÁTTÉR 1. A 4064/89/EGK tanácsi rendelet, az EK összefonódás-ellenőrzési rendelete 1990. szeptember 21-én lépett hatályba. Ez a rendelet a közösségi léptékű összefonódásokra vonatkozik, azaz olyan összefonódásokra, ahol az érintett felek forgalma eléri a rendelet 1. cikkében rögzített küszöbértékeket. 2. Az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletének egyik fő elve a Bizottság kizárólagos hatásköre a közösségi léptékű összefonódások tekintetében. A közösségi léptékű összefonódások vizsgálatára vonatkozó kizárólagos bizottsági hatáskör koncepciója a szubszidiaritás elvéből következik. Az európai üzleti szféra szemszögéből a Bizottság kizárólagos hatásköre az egyablakos ellenőrzés (one-stop-shop) nyújtotta előnnyel is jár, amely széles körben elismert módon kulcsfontosságú szerepet játszik a határokon átnyúló ügyletekkel járó szabályozási költségek ésszerű szinten tartásában. Emellett az ilyen összefonódások felülvizsgálatára vonatkozó kizárólagos bizottsági hatáskör fontos eleme annak, hogy egyenlő versenyfeltételeket tudjunk biztosítani a belső piac megvalósításából előreláthatóan következő összefonódások számára. Széles körben elfogadott, hogy ezen elv alkalmazásával biztosítható a leghatékonyabban, hogy a jelentős határokon átnyúló hatást kifejtő összefonódásokra egységes szabályok vonatkozzanak. 3. 1998-ban az összegyűlt tapasztalatok körültekintő értékelését követően az 1310/97/EK tanácsi rendelettel módosították az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletét. Az 1. cikk új bekezdéssel az 1. cikk (3) bekezdésével egészült ki, amely a forgalomra vonatkozóan új, alternatív küszöbértéket vezetett be. E rendelkezés célja azon problémának a kezelése volt, hogy jelentős számú esetben nem teljesültek az 1. cikk (2) bekezdésében szereplő, a forgalomra vonatkozó követelmények, és így ezeket több tagállamban kellett bejelenteni. Számos ilyen összefonódás jelentős határon átnyúló hatással járt, azonban nem részesült az egyablakos ellenőrzés elve nyújtotta előnyben. Az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletének így az ügyek e csoportjára vonatkozóan nem sikerült egyenlő versenyfeltételeket biztosítania és egységes szabályokat teremtenie. 4. Az összefonódási ügyek Bizottság és a tagállamok közötti elosztásának további javítására irányuló következő lépést az EK átdolgozott összefonódás-ellenőrzési rendeletének (amelyre szintén az EK összefonódás-ellenőrzési rendeleteként hivatkozunk) 2004. január 20-án történő elfogadása 1 jelentette. E rendelet a Bizottság zöld könyvével 2 2001-ben indított átfogó felülvizsgálat, valamint az összes érdekelt féllel folytatott széleskörű vita eredménye volt. 1 2 A Tanács 139/2004/EK rendelete (2004. január 20.) a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről, Hivatalos Lap L 24., 2004.1.29., 1 22. o. COM(2001) 745, 2001.12.11., 6. o. HU 2 HU
5. Az EK átdolgozott összefonódás-ellenőrzési rendelete számos anyagi jogi és eljárási módosítást vezetett be. A rendelet felülvizsgálata során megállapítást nyert, hogy az 1. cikk (3) bekezdésében foglalt küszöbérték bevezetése ellenére még tovább javítható a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok közötti ügymegosztás. Ezért az 1. cikk (2) és (3) bekezdésében szereplő, a forgalomra vonatkozó küszöbértékek változatlanul hagyása mellett egy sor önkéntes, bejelentés előtti áttételi mechanizmust vezettek be, tovább fejlesztve az összefonódások Közösségen belüli ellenőrzési rendszerének hatékonyságát 3. A rendszer irányadó elvei értelmében az ügyek áttételére vonatkozó döntéseknek megfelelően figyelembe kell venniük különösen azt, hogy az összefonódás vizsgálatát az arra alkalmasabb hatóság végezze, továbbá a»one-stop-shop«rendszerben rejlő előnyöket és a joghatósággal kapcsolatban a jogbiztonság követelményét 4. 2. A JELENTÉS TARTALMA ÉS CÉLJA 6. E jelentés a jelenlegi helyzet méri fel azzal a céllal, hogy az EK összefonódásellenőrzési rendelete 1. cikke (4) bekezdésének, valamint 4. cikke (6) bekezdésének megfelelően megértse és értékelje, hogyan működtek a hatásköri küszöbértékek és korrekciós mechanizmusaik az EK átdolgozott összefonódás-ellenőrzési rendeletének 2004. május 1-jén történt hatályba lépése óta. E jelentést a Bizottság szolgálatainak azt kísérő munkadokumentumával együtt kell olvasni, amely részletesebb áttekintést nyújt. 7. E jelentés néhány területen kiemeli azon szempontokat, amelyek további vitát igényelnek, azonban nyitva hagyja a kérdést, hogy helyénvaló-e a létező szabályok vagy gyakorlatok módosítása. E jelentés alapján a Bizottság egy későbbi szakaszban értékeli majd, hogy helyénvaló-e további szakpolitikai kezdeményezéseket tennie. 3. A HATÁSKÖRI KÜSZÖBÉRTÉKEK ÉS A KORREKCIÓS MECHANIZMUSOK RENDSZERE 8. A Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok közötti hatáskörmegosztás az 1. cikkben foglalt, a forgalomra vonatkozó küszöbértékek 5 alkalmazásán alapul, amelyet három 3 4 5 Az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletének (16) preambulumbekezdése. Ezzel összefüggésben említeni kell még az összefonódási ügyek áttételéről szóló bizottsági közleményt (a Bizottság közleménye az összefonódási ügyek áttételéről, Hivatalos Lap C 56., 2005.3.5., 2-23.o.), amely meghatározza az áttételi rendszer irányadó elveit. 2007. július 10-én a Bizottság elfogadta a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló 139/2004/EK tanácsi rendelet szerinti egységes jogalkalmazásról szóló közleményt (a közlemény helyesbített francia és német nyelvű szövegét, valamint a többi nyelvi változatot a Bizottság 2008. március 17-én fogadta el). Az egységes jogalkalmazási közlemény a négy korábbi, a Bizottság által 1998-ban az előző összefonódás-ellenőrzési rendelet alapján elfogadott jogalkalmazási közlemény helyébe lép. Az egységes jogalkalmazási közlemény valamennyi jogalkalmazási kérdésre kiterjed, amely a Bizottság összefonódás-ellenőrzési rendeletben biztosított hatáskörének megállapítása szempontjából releváns, ideértve különösen az összefonódás fogalmát, az ellenőrzés fogalmát, a teljes feladatkört ellátó közös vállalat fogalmát és a forgalom kiszámítását. A Bizottság közleménye az összefonódási ügyek áttételéről, Hivatalos Lap C 56., 2005.3.5., 2-23.o., 8. pont. Az EK összefonódás-ellenőrzési rendelete 1. cikkének (2) bekezdése kimondja: Egy összefonódás akkor közösségi léptékű, ha: a) az összes érintett vállalkozás összevont teljes világméretű forgalma meghaladja az 5 milliárd eurót; és b) az érintett vállalkozások közül legalább két vállalkozás HU 3 HU
korrekciós mechanizmus egészít ki. Az első korrekciós mechanizmus az úgynevezett kétharmados szabály. E szabály célja, hogy kizárjon a Bizottság hatásköréből egyes olyan ügyeket, amelyek egyértelműen egy tagállamhoz kötődnek 6. 9. A második korrekciós mechanizmust a bejelentés előtti áttétel 2004-ben bevezetett rendszere alkotja. Ez a mechanizmus bizonyos feltételek teljesülése esetén lehetővé teszi a hatáskör áttételét egy tagállamhoz a 4. cikk (4) bekezdése alapján, illetve a Bizottsághoz a 4. cikk (5) bekezdése alapján 7. A kezdeményezés lehetősége a bejelentést előtt a feleket illeti meg. Az áttételhez azonban a 4. cikk (4) bekezdése alapján a tagállamok és a Bizottság, a 4. cikk (5) bekezdése alapján pedig a tagállamok hozzájárulása szükséges. 10. A harmadik korrekciós mechanizmus a bejelentés utáni áttétel rendszere, amelynek alapján egy vagy több tagállam bizonyos feltételek fennállása esetén kérheti a Bizottságtól olyan összefonódások értékelését, amelyek az EK összefonódásellenőrzési rendeletében meghatározott küszöbértékek alá esnek (22. cikk) 8. Megfordítva, az EK összefonódás-ellenőrzési rendelete alapján bejelentett ügyek esetében egy tagállam bizonyos feltételekkel kérheti a hatáskör áttételét a nemzeti versenyhatósághoz (9. cikk) 9. 6 7 8 9 mindegyikének teljes közösségi szintű forgalma meghaladja a 250 millió eurót, kivéve ha az érintett vállalkozások mindegyike teljes közösségi szintű forgalmának több mint kétharmadát egy és ugyanazon tagállamban éri el. Az 1. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy: Egy összefonódás, amely nem éri el a (2) bekezdés szerinti küszöbértékeket, közösségi léptékű, ha: a) az összes érintett vállalkozás összevont teljes világméretű forgalma meghaladja a 2,5 milliárd eurót; b) legalább három tagállam mindegyikében az összes érintett vállalkozás összevont teljes forgalma meghaladja a 100 millió eurót; c) a b) pont alapján számításba vett legalább három tagállam mindegyikében legalább két érintett vállalkozás mindegyikének a teljes forgalma meghaladja a 25 millió eurót; és d) legalább két érintett vállalkozás mindegyikének a teljes közösségi szintű forgalma meghaladja a 100 millió eurót; kivéve, ha az érintett vállalkozások mindegyike teljes közösségi szintű forgalmának több mint kétharmadát egy és ugyanazon tagállamban éri el. A küszöbértéket oly módon alakították ki, hogy az 1. cikk (2) és (3) bekezdésében foglalt általános küszöbértékek elérése ellenére sincs szükség az EK összefonódás-ellenőrzési rendelete alapján való bejelentésre, ha az érintett felek mindegyike teljes közösségi szintű forgalmának több mint kétharmadát egy és ugyanazon tagállamban éri el, lásd a fenti lábjegyzetet. A 4. cikk (4) bekezdése alapján, a tagállam bele nem egyezése kivételével, ha Bizottság úgy ítéli meg, hogy az összefonódás jelentős hatást gyakorolhat a versenyre egy tagállam egy elkülönült piac valamennyi jellegzetességét mutató piacán, úgy határozhat, hogy az ügyet egészben vagy részben a tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságaihoz teszi át, ezen állam nemzeti versenyjogának alkalmazása céljából. A 4. cikk (5) bekezdése alapján az olyan összefonódások, amelyek nem közösségi léptékűek, és legalább három tagállam nemzeti versenyjoga szerint felülvizsgálhatók, áttehetők a Bizottsághoz, kivéve, ha az összefonódás megvizsgálására saját nemzeti versenyjoga értelmében hatáskörrel rendelkező bármely tagállam egyet nem értését nyilvánítja ki. Ahhoz, hogy egy összefonódás a 22. cikk alapján áttehető legyen a Bizottsághoz, az szükséges, hogy i. hatással legyen a tagállamok közti kereskedelemre, és ii. azzal fenyegessen, hogy jelentősen befolyásolja a versenyt a kérelmező tagállam(ok) területén. A 9. cikk alapján egy tagállam az alábbi körülmények valamelyikének fennállása esetén kérheti az ügy hozzá való áttételét: i. az összefonódás azzal fenyeget, hogy jelentősen befolyásolja a versenyt egy adott piacon, amely piacnak az áttételt kérő tagállamon belül kell lennie, és rendelkeznie kell egy elkülönült piac valamennyi jellegzetességével, vagy ii. az összefonódás egy adott piacon befolyásolja a versenyt, amely piacnak az áttételt kérő tagállamon belül kell lennie, és rendelkeznie kell egy elkülönült piac valamennyi jellegzetességével, és nem képezheti a közös piac jelentős részét. HU 4 HU
4. HATÁSKÖRI KÜSZÖBÉRTÉKEK 11. Úgy tűnik, hogy az 1. cikk (2) és (3) bekezdésében foglalt küszöbértékek a rendelkezésre álló korrekciós mechanizmusokkal együtt vizsgálva megfelelő hatáskörmegosztást biztosítanak. 12. Ennek ellenére a nemzeti versenyhatóságok által bejelentett ügyekről készített bizottsági elemzés arra utal, hogy még mindig jelentős számú olyan ügylet van, amelyet egynél több tagállamban kell bejelenteni. E tekintetben a rendelkezésre álló 2007-es adatok azt mutatják, hogy legalább 100 olyan ügylet volt, amelyet három vagy ennél több tagállamban kellett bejelenteni 10. Ezek az összefonódások együtt több mint 360, a nemzeti versenyhatóságok által folytatott párhuzamos vizsgálatot tettek szükségessé. 13. A három vagy ennél több tagállamban bejelentendő ügyek nagy többsége olyan piacot érint, amely a nemzeti piacoknál tágabb, vagy több nemzeti vagy annál szűkebb piacot foglal magában. Úgy tűnik tehát, számos olyan, jelentős határon átnyúló hatással járó ügylet van, amely az EK összefonódás-ellenőrzési rendelet alkalmazási körén kívül marad. A fentiekre tekintettel az a következtetés vonható le, hogy tovább bővíthető az egyablakos ellenőrzés alkalmazási köre. 14. A rendelkezésre álló adatok emellett arra engednek következtetni, hogy a legalább három tagállamban bejelentett ügyeknek körülbelül 6%-a adott okot versenyjogi aggályokra. Ez arra utal, hogy még számos további összefonódás esetében célszerű lehet a Bizottság általi vizsgálat, az alkalmasabb hatóság elvére is figyelemmel. Valójában a párhuzamos eljárások negatív következményei és az ellentmondó eredmények lehetősége különösen fontos azon ügyek esetében, amelyek lényeges versenyjogi aggályokat vetnek fel. 15. A jelenlegi hatásköri küszöbértékek és korrekciós mechanizmusaik alkalmazásán túltekintve, a közös piacon az egyenlő versenyfeltételek elérésére irányuló célkitűzés teljes körű megvalósítása érdekében a nyilvános konzultáció során azt javasolták, hogy az összefonódás-ellenőrzésre vonatkozó különböző nemzeti szabályok, valamint ezeknek a közösségi szabályokhoz való viszonya terén további konvergenciára kell törekedni a többszörös bejelentésekkel összefüggésben felmerülő nehézségek csökkentése érdekében. 5. A KÉTHARMADOS SZABÁLY 16. A referenciaidőszak alatt 11 legalább 126 olyan ügy merült fel, amely a kétharmados szabály körébe tartozott. Így a tagállami szintű teljes munkateherhez 12 viszonyítva kevés olyan ügy volt, amely elérte ezt a küszöbértéket. Ezenkívül a szabályt leginkább nagy tagállamokon belüli összefonódásokkal összefüggésben alkalmazták. A kétharmados szabály az esetek többségében megfelelő megkülönböztetést biztosított az olyan összefonódások között, amelyek határokon átnyúló hatásukat tekintve közösségi relevanciával bírnak, és az olyanok között, amelyek nem. A 10 11 12 2007-ben legalább 240 ügyet kellett kettő vagy ennél több tagállamban vizsgálni. A referenciaidőszak a 2001 és 2008 közötti időszak. Ugyanebben a referenciaidőszakban több mint 26 000 ügyet jelentettek be tagállami szinten. HU 5 HU
Közösségben esetlegesen határokon átnyúló hatással járó ügyek kis része azonban e szabály következtében a nemzeti versenyhatóságok hatáskörébe tartozik. Anyagi jogi szempontból az e határ alá eső ügyek egy részében a közérdekhez kapcsolódó, a versenypolitikától eltérő megfontolásokra hivatkoztak olyan összefonódások engedélyezése során, amelyek versenyjogi szempontból aggályosnak minősülhettek volna. Általánosabban véve kívánatos, hogy az összefonódások ellenőrzése az Unióban mindenütt biztosítsa a torzulásoktól mentes verseny védelmét, függetlenül attól, hogy melyik hatóság jár el a felülvizsgálat során. A fentiekre tekintettel a kétharmados szabály jelenlegi formájában további megfontolást érdemel. 6. BEJELENTÉS ELŐTTI ÁTTÉTELI MECHANIZMUSOK 17. A Bizottság saját tapasztalatai, valamint a nemzeti versenyhatóságoktól és az érdekeltektől érkezett észrevételek egyaránt egyértelműen alátámasztják azt az álláspontot, amely szerint a 2004-ben bevezetett bejelentés előtti áttételi mechanizmusok jelentősen növelték az összefonódás-ellenőrzés hatékonyságát és a hatáskörmegosztás rugalmasságát az EU-ban. E mechanizmusok az egyablakos ellenőrzés és az alkalmasabb hatóság elveinek figyelembevételével lényegesen javították az ügyeknek a Bizottság és a tagállamok közötti elosztását. 18. Valójában a rendelkezésre álló információk egyértelműen alátámasztják: e mechanizmusok lehetővé tették, hogy az alkalmas hatóság járjon el, elkerülve ugyanakkor a szükségtelen párhuzamos eljárásokat és a nem egységes végrehajtási törekvéseket. A becslések szerint e mechanizmusok lehetővé tették, hogy a párhuzamos eljárások száma a 2004 és 2008 közötti időszakban közel ezer potenciális párhuzamos eljárásról mindössze 150 eljárásra csökkenjen. Ezenkívül ugyanebben az időszakban lehetővé tették 40 ügy áttételét a Bizottságtól a tagállamokhoz. Az áttétel elutasítására a 4. cikk (5) bekezdése alapján csupán négy esetben, a 4. cikk (4) bekezdése alapján egy esetben került sor. 19. Ugyanakkor néhány problémára is fény derült, főként eljárási tekintetben. Így az érdekeltek aggályaikat fejezték ki az áttételi eljárás időtartamát és nehézkességét illetően. Megállapítást nyert, hogy számos ügyben e tényezők jelentik a fő okát a felek azon döntésének, hogy nem kérnek áttételt. 20. E tekintetben a többszörös bejelentések számát illetően rendelkezésre álló adatok alapján és az érdekeltek észrevételeire is figyelemmel úgy tűnik, még több ügyben lehet alkalmazható a 4. cikk (5) bekezdése szerinti áttételi mechanizmus, és így fokozható az egyablakos jelleg 13. Ugyanígy több esetben lehet alkalmazható a tagállamokhoz történő áttétel a 4. cikk (4) bekezdés alapján. 13 Ezenkívül megjegyzendő, hogy a tagállamok ritkán éltek a 4. cikk (5) bekezdésben biztosított elutasítási jogukkal. Ezért az elmúlt évek tapasztalatai alapján számos érdekelt úgy véli, újból meg kellene vizsgálni az EK összefonódás-ellenőrzési rendelete szerinti automatikus bejelentési rendszerre való átállás (vagy más átmeneti megoldás) lehetőségét azokban az esetekben, ahol a három tagállamra vonatkozó feltétel teljesül, mint azt a jelenlegi rendszer létrejöttéhez vezető folyamat során eredetileg javasolták. Véleményük szerint ez lényegesen javítaná az átláthatóságot, ugyanakkor csökkentené a felülvizsgálat költségeit és az ahhoz szükséges időt. HU 6 HU
7. BEJELENTÉS UTÁNI ÁTTÉTELI MECHANIZMUSOK 21. Az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletének 9. és 22. cikkében biztosított, bejelentés utáni áttételi mechanizmusok a bejelentés előtti áttételi mechanizmusok bevezetése után is hasznos korrekciós eszköznek bizonyultak. Ez a bejelentés utáni áttételi mechanizmusok eltérő funkciójának következménye, amely szükség esetén lehetővé teszi az ügyek rugalmas újraelosztását a tagállamok vagy a Bizottság kezdeményezésére. Ugyanakkor az üzleti szféra fentiekben jelzett aggályai az áttételi eljárások időtartamát és nehézkességét illetően ezekre a mechanizmusokra is vonatkoznak. 8. KÖVETKEZTETÉS 22. Ez a jelentés áttekintést nyújt a Tanács számára az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletének 1. cikkében rögzített bejelentési küszöbértékek működéséről az összefonódási ügyek közösségi és nemzeti szint közötti elosztását illetően, valamint a 4., 9. és 22. cikkben foglalt áttételi mechanizmusok működéséről. E jelentés következtetései a jelenlegi helyzet felmérésére korlátozódnak, intézkedések javasolása nélkül. E jelentést követően és különösen a Tanácstól érkező reakciók figyelembevételével a Bizottság az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletének 1. cikke (5) bekezdése és 4. cikke (6) bekezdése alapján javaslatokat terjeszthet elő a bejelentési küszöbértékek, illetve az áttételi mechanizmusok módosítására. 23. A Bizottság megállapítja, hogy az EK összefonódás-ellenőrzési rendeletében rögzített hatásköri küszöbértékek és korrekciós mechanizmusok általában véve megfelelő jogi keretet nyújtanak a közösségi szint és a tagállamok közötti ügymegosztáshoz. Ez a keret az egyablakos ellenőrzés és az alkalmasabb hatóság célkitűzéseit követve az esetek többségében eredményesen biztosította a közösségi szempontból releváns ügyek megkülönböztetését a pusztán nemzeti kötődésű ügyektől. E siker ellenére azonban az ügyek elosztásának jelenlegi rendszere számos szempontból még tovább javítható, mint azt ebben a jelentésben bemutattuk. 24. A Bizottság felkéri a Tanácsot, hogy vegye tudomásul az e jelentésben foglalt információkat. A Bizottság e jelentést tájékoztatásul az Európai Parlamentnek és a Gazdasági és Szociális Bizottságnak is megküldi. HU 7 HU