A Méltányosság Politikaelemző Központ az OECD, Eurostat és az ENSZ jelenleg rendelkezésre álló statisztikai adatainak földolgozásával, valamint a korábban már napvilágot látott releváns kutatási eredmények áttekintésével elkészítette a saját, migrációval foglalkozó elemzését. Ebben nem csupán a hazai, hanem a nemzetközi trendeket is mélyrehatóan vizsgáljuk, így egy komparatív szemléletű munkát készítettünk. 2015.07.08. A BEVÁNDORLÁS HÁROM NÉZŐPONTBÓL A nyugat-európai országok főként az Egyesült Királyság és Németország migrációval kapcsolatos történetének, szabályozási gyakorlatának áttekintése és érdekeinek a feltárása után megállapítjuk, hogy (1) a bevándorlás és menekültkérdés minél gyorsabb megoldása az EU nyugati tagállamainak érdeke; (2) ennek megfelelően a jelenleg létező Uniós bevándorlás- és menekültpolitika úgy van kitalálva, hogy ezen országok érdekeit és céljait szolgálja. Ez pedig az 1970-es évek óta nem más, mint a lehető legtöbb migráns nemzeti határokon kívül tartása.
A magyar kormány Unióval szembeni sikerei is így lesznek érthetőek, hiszen (1) ha a migránsok kizárása a nyugat-európai országok érdeke, akkor a minél szigorúbb határellenőrzésből ők profitálnak elsősorban; 2) és akkor a szerb-magyar határ fizikai lezárása egy logikus következménye a nyugat-európai államok által megalkotott migrációs politika szellemiségének. Az tehát, hogy az Orbánkormány a kvótarendszert (a kötelező menekültkvótát) elutasítja, és egy határzár megépítéséről dönt, valójában mind a két fél érdekeit szolgálja: a célországok szigorúbb ellenőrzést kapnak, a magyar kormány pedig képes volt megállítani népszerűségének csökkenését, méghozzá a legfőbb kihívóként előlépő, radikális jobboldali erő jobbról való előzésével. Hogy ezekhez a következtetésekhez eljussunk, a bevándorlás és menekültügy hazai kontextusának vázolását követően a probléma történeti, intézményi és nemzetközi hátterét világítjuk meg. Majd a migráció nemzetközi környezetét és okait mutatjuk be, hogy aztán részleteiben ismertethessük az Uniós tagállamok bevándorlással kapcsolatos szakpolitikáit és azok következményeit. Végül ismét Magyarország felé fordulunk, hogy a világpolitikai folyamatokra tekintettel elemezzük a bevándorlással kapcsolatos aktuálpolitikai eseményeket és jövőbeni kihívásokat. POLITIKAI AGENDA A miniszterelnök 2015 közepére több fajsúlyos és különböző megfontolásokból aktuálisnak érzett kérdés felvetésével sikeresen tematizálni tudta a magyar politikai közbeszédet. Ehhez hozzátartozik, hogy a tavaly április és október között megrendezett országgyűlési, Európai Parlamenti és önkormányzati választásokat mind megnyerő Fidesz-KDNP koalíció támogatottsága 2014 őszét követően jelentősen gyengülni kezdett, és a nagyobbik kormánypárt alig két hónap alatt elveszítette támogatói egyharmadát a teljes népességen belül (ez mintegy 900 ezer választót jelent). A Fidesz drasztikus népszerűségvesztését az összes ismert közvélemény-kutató cég felmérése kimutatta. A párt mélyrepülése 2015 elejéig tartott: a februári- ha a migránsok kizárása a nyugat-európai országok érdeke, akkor a minél szigorúbb határellenőrzésből ők profitálnak elsősorban
márciusi pártprefencia-mérések már stagnálást mutattak. Májustól kezdődően pedig már egy új tendenciát sejtetnek az adatok: a Fidesz népszerűségének enyhe emelkedése jelzi, hogy a kormányoldal elmozdult a mélypontról, támogatottsága hosszú idő után stabilizálódni látszik. De mi állhat ennek a változásnak a hátterében? Orbán Viktor miniszterelnök már 2014 nyarán beszélt a bevándorlás kérdéséről, azonban ez a téma erőteljesen 2015 januárja óta van jelen a magyar belpolitikában. Ennek nyitányát jelentő orbáni nyilatkozat január 11-én, néhány nappal azt követően hangzott el, hogy január 7-én muzulmán terroristák megtámadták egy francia szatirikus hetilap párizsi szerkesztőségét, és Allah nevében, Mohamed megsértéséért tucatnyi embert ott dolgozó újságírókat és két rendőrt megöltek. A terrortámadást követő párizsi megemlékezésen a magyar kormányfő is részt vett, ahol azt nyilatkozta, hogy a bevándorlásról és az azzal összefüggő kulturális kérdésekről az eddigieknél sokkal nyíltabban, őszintébben, teljes egyenességgel kell beszélni. Reményének adott hangot, hogy az események higgadt, nyugodt elemzése abba az irányba visz majd, hogy egy szigorú, a bevándorlást korlátozni szándékozó politika nyer polgárjogot Európában. A belpolitikai csatározásokkal kísért, sokszor erős indulatoktól sem mentes vitában egymáshoz nehezen közelíthető álláspontok kezdtek kirajzolódni. A kormánypártok és a Jobbik a bevándorlási politika szigorítása és a probléma erőteljes (hogy ne mondjuk: radikális) kezelése mellett érvelnek, míg a baloldal elsősorban emberi jogi és humanitárius szempontból közelít a kérdéshez, s lényegében a kormánypárti álláspont folyamatos tagadására épít. Míg a jobboldal és személy szerint Orbán Viktor korábban inkább európai uniós összefogást sürgetett, ma inkább nemzetállami hatáskörbe helyezné (vissza) a bevándorlást és a menekültügyet. Június végén több, nagy visszhangot kiváltó intézkedés bejelentésével Orbán Viktor lé- Reményének adott hangot, hogy az események higgadt, nyugodt elemzése abba az irányba visz majd, hogy egy szigorú, a bevándorlást korlátozni szándékozó politika nyer polgárjogot Európában.
nyegében elérte eredeti célját, és a magyarországi menekültügyet sikerült uniós politikai színtérre vinnie. A magyar kormány és személyesen a magyar miniszterelnök ebben a szélmalomharcnak tűnő küzdelemben folyamatosan kapta az éles bírálatokat uniós és szerb politikusoktól, valamint a külföldi médiumoktól is. Kapott azonban megértést és támogatást is (például a szlovák miniszterelnöktől és a cseh belügyminisztertől). Orbán számára azonban a küzdelem eredménye a fontos: június 24-ei ülésén az Európai Tanács középpontba helyezte a magyarországi menekültügyet, és hazánk (valamint Bulgária) felmentést kapott az Európai Unió tagállamai számára tervbe vett, kötelező menekültkvóta alól. A kvóta bukását Németh Zsolt magyar sikerként értékelte. A kvótarendszer alóli mentesülés, a keménynek tűnő magyar javaslatok (pl. a négyméteres kerítés a szerb magyar határon) és az Unióval való újabb konfliktus felvállalása, ha nem is végső győzelmet, de egy fontos csata megnyerését hozták a Fidesz számára, ami a párt szélesebb közvélemény előtti szimbolikus tőkéjét, presztízsét is tovább erősítette. A nagyobbik kormánypárt népszerűség-csökkenésének megállása, a Fidesz szavazótáborának stabilizálódása, egyes kutatások szerint kisebb növekedése, vagyis az ősszel elvesztett szavazók egy részének visszaszerzése azt mutatja, hogy bizonyos szempontból megérte felvállalni a küzdelmet, és a bevándorlás meg a menekültügy napirenden tartása a továbbiakban is segítheti a Fideszt. De miért olyan fontos a bevándorlás és menekültügy napirenden tartása, és miben is segítheti a Fideszt? A válasz abban lelhető föl, hogy a Fidesz számára ma már a Jobbik látszik a legfőbb kihívónak (Orbán Viktor is a Jobbikot nevezte meg legfőbb ellenzéki erőként). A be-
vándorlás ügyével, akárcsak korábban a halálbüntetésével, elsősorban nem a baloldallal szemben akar szilárd vitapozíciót kivívni magának a Fidesz, hanem a radikális kihívó növekedését szeretné megállítani. A Fidesz rendpártibb akar lenni a Jobbiknál, hogy ezzel egyfajta politikai parézist eredményezzen a radikálisok számára. De cél lehet még, hogy a közbeszéd tematizálásával úgy igyekeznek tovább csökkenteni az ellenzék mozgásterét, hogy az nem tud elöljárni, kezdeményezni és más irányt szabni a közbeszédnek, így folyamatos igazodási kényszerbe kerül: lényegében csak reagálni, replikázni tud jól vagy rosszul a kormányzati cselekvésekre és nyilatkozatokra, az önálló témafelvetés helyett. A 2015. május végén, június elején készült közvélemény-kutatások többsége a Jobbik megtorpanását mutatja, ami arra enged következtetni, hogy nem teljesen eredménytelen a Fidesznek az a törekvése, hogy kifogja a szelet a tőle jobbra álló párt vitorlájából. A Fidesz 2014 végétől nemcsak saját erejének meggyengülését, hanem egyben a választók nagyfokú elbizonytalanodását is tapasztalhatta, valamint azt, hogy veszteségeiből leginkább a Jobbik tudott profitálni. A kiutat a Fidesz abban látja, hogy a jobbról előzés taktikáját választva kel versenyre a radikális jobboldali erővel, tudván, hogy akár a bevándorlás, akár a halálbüntetés kérdésében a magyar társadalom döntő többsége a szigorúbb tehát a Jobbikéhoz hasonló állásponttal azonosul, vagy afelé hajlik. Mindezek fényében jogosan merül fel a kérdés: vajon a bevándorlás csupán egy politikai termék lenne? Valóban csak a szándékos napirenden tartása kölcsönöz egyedül jelentőséget a bevándorlás kérdésének? Milyen adatok nyújtanak segítséget a bevándorlás európai és
magyarországi helyzetének megértéséhez és megítéléséhez? Az alábbiakban ezekre a kérdésekre keressük a választ. TÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉS: MIGRÁCIÓ 1945-TŐL AZ EZREDFOR- DULÓIG Európa 1945 utáni történetében 3 különböző periódust tudunk megkülönböztetni a bevándorlás tekintetében. Ez a három időszak messziről szemlélve három eltérő tendenciát és szakpolitikai hozzáállást mutat, azonban ezek kontúrjai meglehetősen színesek: a politikai diskurzus és a választott megoldások a bevándorlás teljes korlátozásától, a laissez faire szemléletmódját tükröző nyitott határokig terjednek, országonként és korszakonként váltakozva. De nem csak a befogadó államok tekintetében figyelhetünk meg eltéréseket: a migráció hullámai demográfiai összetételük és katalizátoraik szerint sem egyformák. (Lahav, 2004: 29-30). 7% A külföldön született népesség alakulása 1999 és 2011 között az OECD statisztikái alapján Franciaország Németország Egyesült Királyság 12% 13% 13% 13% 11% 12% 11% 12% 12% 8% 9% 1999 2003 2009 2011 Az első hullámot posztkoloniális jellege és a befogadó országok nyitott hozzáállása teszi sajátossá. 1945 és 1965 között Hollandia, Franciaország és az Egyesült Királyság a korábban a kontinensről kívülről érkezőkre mint az ország újjáépítőire tekintett. Ezekben az országokban nem volt politikai igény a szabályozásra, így a kifejezetten a bevándorlásra és az állampolgárságra vonatkozó jogalkotás újragondolásának a hiánya figyelhető meg (Lahav, 2004: 32). A világháború előtt, a gyarmatokkal kötött megállapodások alapján érkezőket gyorsan felszívta az ipar és a mezőgazdaság; rengeteg gazda és földműves költözött a városokba az iparosodás és urbanizáció új hullámának köszönhetően, főleg Franciaországban (Lynch, 2003: 148).
Az 1970-es évektől kezdenek kibontakozni a mai napig meghatározó és jellemző trendek a második periódus keretében. Az 1973-as és az 1979-es olajválságok következtében nemcsak az Egyesült Államokban, hanem Európában is megtorpan az 50-es évek óta tartó gazdasági növekedés. Az atlanti térség országaiban egyre inkább a szolgáltatás válik a meghatározó gazdasági szektorrá, és az ipar már nem képes felszívni vagy tovább alkalmazni az újonnan érkezőket. Megnő a munkanélküliség, és megjelennek azok a politikai erők, amelyek a mai napig a bevándorlást és annak társadalmi következményeit tekintik a legégetőbb problémának. Ez egyben azzal jár, hogy a kormányok kénytelenek felkarolni a kérdést, újraszabályozni a bevándorlást és kialakítani egy egységes állami politikát. Cél: a lehető legkevesebb bevándorló. A harmadik, 90-es évektől kirajzolódó időszak csupán annyiban tér el a másodiktól, hogy a korábban kibocsátó országok egy része is célországgá válik: Görögország, Olaszország, Spanyolország és Portugália is a befogadók közé kerül. Mindeközben a migráció egyre meghatározóbb témájává válik a közbeszédnek Nyugaton. A bevándorlás-ellenes pártok megjelenésével nem csupán a migráció, hanem új kulturális, etnikai és gazdasági témák kerülnek napirendre. Ennek egyenes következménye e témák vagy ügyek egymáshoz kapcsolódása s egymásba folyása: az európai térség társadalmainak elöregedése és a gazdaságok teljesítményének csökkenése párosul a globalizáció olyan negatív következményeivel, mint az iszlám fundamentalizmus, etnikai konfliktusok, terrorizmus, valamint drog- és embercsempészet. A bonyolult összefüggések sokszor banálissá válnak a politikai csatározások során, és ennek legnagyobb nyertesei azok az új jobboldali erők, amelyek a jóléti sovinizmus és tradicionalizmus politikáját hirdetik (Yascha, 2014/szeptember-október). Súlyosbítja a Hazajákuta elhagyó menekültek aránya a világban az UNHCR statisztikája alapján, 2013 Afganisztán Szíria Szomália Többi ország összesen 64% 15% 14% 7%
helyzetet, hogy az Unió lakosságának mindössze 4%-át kitevő első vagy második generációs bevándorló aránytalanul oszlik él, leginkább a nyugati tagállamokban (Lahav, 2004: 35). NEGYEDIK HULLÁM? Az ENSZ Menekültügyi Főigazgatósága (UNHCR) Global Trends Reportja alapján 2013-ban 51,2 millió ember kényszerült elhagyni lakhelyét üldözés, fegyveres konfliktus, erőszak vagy az emberi jogok megértése miatt (UNHCR, 2013:2): 17,4 millió menekült és menekülő, valamint 33,3 millió országon belüli menekült volt 2014 elején a világban. Ennek a több mint 50 millió embernek a fele gyermek, 18 122 115 Harmadik országból érkező menekültkérelmek száma 2014-ben az Eurostat statisztikái szerint 41 370 37 895 36 925 év alatti ilyenre évtizedek óta nem volt példa. A több mint 17 millió menekült majdnem fele három országból érkezik: Afganisztánból (2,56 millió fő), Szíriából (2,47 millió fő) és Szomáliából (1,12 millió fő). Afganisztán három évtizedig volt a migránsokat kibocsátó lista élén. 2013-ban a világ összes menekültjének az egyötöde afgán állampolgár volt, és 95%-uk Pakisztánba vagy Iránba emigrált. A dél-ázsiai régión kívül Németország a legnagyobb afgán befogadó: 2013-ban 24 200 kérelem érkezett hozzájuk. Szíriából, mely egykoron a második legtöbb menekültet befogadó országnak számított, mindössze négy év alatt menekültek el Budapest teljes lakosságánál is többen a polgárháború következtében. Így ma már Szíria a legnagyobb kibocsátó, és elsősorban Törökország, Jordánia és Egyiptom a polgárháború elől menekülők célországa. Az 1994-es ruandai népirtás óta a szíriai a legnagyobb népmozgás. 2015 elejéig 3,88 millió szír és 2,59 millió afgán kényszerült elhagyni otthonát (UNHCR, 2013:4). Az első tíz kibocsátó ország között szerepel még 30 840 22 125 21 310 szír afgán koszovói eritreai szerbiai pakisztáni iraqi
Szomália (1,1 millió fő), Szudán (649 300 fő), a Kongói Demokratikus Köztársaság (499 500 fő), Mianmar (479 600 fő) és Irak (401 400 fő). Ami a jelentésekből egyértelműen kitűnik, az az Európába érkező menekültek számának folyamatos növekedése: 2014 végére a kontinensre érkező menekültek száma elérte a 3,1 millió főt, ami 135%-kal több, mint az előző évben (amikor ugyanez a szám 1,8 millió fő volt). Közülük a legtöbben Szíriából (1,7 millió fő), Ukrajnából (234 600 fő) és Irakból (132 200 fő) érkezetek (UNHCR, 2013:6). Az UNHCR jelentései Európát mint kontinenst elemzik, így szerepel benne Törökország is, mely 2014-ben lett először a legnagyobb befogadó állam, 1,6 millió menekülttel. Nagyon fontos megemlíteni, hogy a szervezet adatai szerint a menekültek 55%-a vissza is tér hazájába, általában még ugyanabban az évben. Az Uniós adatokra tekintve azt látjuk, hogy a harmadik országból érkező migránsok 2013-ban 431 090 menedékkérelmet nyújtottak be, míg 2014-ben már 625 900- at. A legtöbb menekült az Eurostat statisztikái szerint Szíriából (122 115 fő) és Afganisztánból (41 370 fő) érkezett (Eurostat, 2015. május). A szíriaiak száma egy év alatt 72 135 fővel, az afgánoké 15 155 fővel nőtt. A harmadik legtöbb migráns Koszovóból érkezett: 2013- ban 20 225, majd 2014-ben 174340 74735 37 895 fő. A koszovóiaktól nem sokkal maradnak el az eritreaiak, akik közül tavaly 36 925-en adták be menedékkérelmüket valamely Uniós tagállamba (ugyanez a szám 2013-ban 14 485 fő volt). Magyarországot vizsgálva megállapíthatjuk, hogy 2013-ban benyújtott összes menedékkérelem 33%-a koszovói, 12% afgán, 6% pedig pakisztáni volt. Ezzel szemben 2014-ben már a kérelmek közel felét koszovói menekültek nyújtották be, összesen 21 453-at. 8796 kérelem afgánoktól érkezett, és a szíriaiak száma is megnövekedett, 6857 Menedékjogi kérelmek 2014 január és november között, a BÁH sajtóanyaga alapján Menedékjogi kérelmek 2014 január-november 52110 51975 28702 Németország Svédország Olaszország Franciaország Magyarország
szír kérelem érkezett (BAH, 2015. január). A növekvő tendenciát jól tükrözi, hogy 2014 januárjában 28 702 kérelmet kellett elbírálnia magyar hatóságoknak, viszont decemberben már 42 777-et. A 2014-es adatok alapján az Európai Unión belül Magyarországra érkezik az ötödik legtöbb menedékjogi kérelem. A kibocsátó országok alapvető jellemzője a katonai konfliktus és az állandó erőszak. A több mint 30 éve folyó afganisztáni háború a szovjetekkel kezdődött, majd a polgárháborúba sodródott ország ellen 2001-ben az Egyesült Államok indított offenzívát. Hiába vonta ki hadseregét a NATO több tagországa és az Egyesült Államok, a katonai összecsapások még ma is mindennaposak a tálibok és a szövetségesek között. A szíriai polgárháború 2011 márciusával és Basharal-Assad elnök megbuktatásának kísérletével indult: a szír kormány a hadsereget bevetve küzdött a lázadókkal. Az ENSZ adatai alapján 2015 márciusáig mintegy 220 ezer ember vesztette életét a polgárháborúban. A folyamatosan tartó küzdelmek során valószínűleg számos háborús és emberiesség elleni bűntettet követtek el mind a szír kormányerők, mind pedig az időközben megalakult Iszlám Állam terroristái. Szomáliát a természeti csapások (szárazság) mellett a politikai küzdelmek és helyi kiskirályok harcai, valamint az iszlamista terrorszervezeteket is fenyegetik. Mindhárom ország háború sújtotta övezet, instabil politikai rendszerrel és egyre növekvő terrorfenyegetettséggel. A Közel-Kelet és Észak-Afrika számos országa a jövőben óriási biztonságpolitikai kihívást jelenthet az Európai Unió tagállamai számára, amennyiben nem sikerül az Iszlám Államot és más fundamentalista szervezeteket (Boko Haram) visszaszorítani és megakadályozni, hogy újabb államokat sodorjanak a működésképtelenségbe. Mint láthatjuk, az ezredfordulóig a bevándorlás határozta meg Európa államainak az Unión belül és kívül folytatott, migránsokra vonatkozó politikáját. Azonban 2010 és az arab tavasz után egy új jelenség tűnt fel a politikai horizonton: a menekültek beáramlása, akiknek a száma rohamos tempóban növekszik. De ki az a menekült, és mi a különbség bevándorló és menekült között?
FOGALMAK: BEVÁNDORLÓ ÉS MENEKÜLT Az első, kézenfekvő megközelítés szerint bevándorló az, aki külföldön, tehát egy másik országban született. A születés szerinti megkülönböztetés még tovább differenciálható a befogadó ország állampolgárságának megszerzése szerint: a külföldön született személy már megszerezte a tartózkodási helye szerinti ország állampolgárságát, vagy (még) nem. Az Európai Unióban tovább árnyalja a képet, hogy különbséget kell tenni azok között a bevándorlók között, akik az egyik tagállamból érkeznek a másikba, és azok között, akik az Unión kívüli országokból érkeznek egy Európai Uniós tagállamba (ők a harmadik országbeli bevándorlók) (Bodolai és Kováts et al, 2013: 13). A születési helyen kívül lehetséges az állampolgárság szerinti csoportosítás: bevándorló az, aki egy másik nemzetállam állampolgára. Az állampolgárság szerinti megközelítés előnye, hogy ez esetben hangsúlyosabbá válik az eltérő jogi szabályozás, vagyis az, hogy más szabályok vonatkoznak a tagállamokból és egy harmadik országból érkező bevándorlóra. Bármelyik elméleti kategorizálást is választjuk, a bevándorló közös ismérve a jog szerint mindig ugyanaz lesz: olyan személy, aki szabad akaratából vándorol és szabályosan lép be, tartózkodik (munkavállalás, lakóhely létesítése), majd pedig hagyja el, ha elhagyja, a befogadó országot (Nagy, 2012: 61). A bevándorlás természetesen nem csupán egy jogi, hanem egy rendkívül sokrétű, összetett, gazdasági, kulturális és politikai probléma, mely az egész társadalmat érinti, és a jog csak az egyik eszköz e probléma kezelésére. Ezt az eleve érzékeny és összetett problémát teszi még bonyolultabbá a menekültek jelensége és kategóriája, mely teljesen eltér a bevándorlókétól. Az 1951. évi Genfi Egyezmény szerint a menekült az: aki faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai meggyőződése miatti üldözéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja, vagy az üldözéstől való félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét
igénybe venni; vagy aki állampolgársággal nem rendelkezve és korábbi szokásos tartózkodási helyén kívül tartózkodva ilyen események következtében nem tud, vagy az üldözéstől való félelmében nem akar oda visszatérni. Ez az Egyezmény képezi az alapját az Európai Unióban hatályban lévő regionális (Az Európai Unió Kartája az alapvető emberi jogokról) és nemzetállami szabályozásoknak, tehát a magyarországinak is. A menedék nyújtása egy ország területi szuverenitásához kapcsolódó aktus, melyet Magyarország Alaptörvénye (XIV. cikk (3) bekezdés) is deklarál: Magyarország kérelemre menedékjogot biztosít azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban vagy a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetve politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy az üldöztetéstől való félelmük megalapozott. A menekült státusz meghatározása tehát már a fogalmak szintjén sem olyan egyszerű. Van egy univerzális, nemzetközi meghatározás (1951. évi Genfi Egyezmény), van egy Európai Uniós, regionális szabályozás (az Európai Unió 1951. évi Genfi Egyezményt kiegészítő Kvalifikációs irányelve), és van például a magyar Alaptörvény meghatározása. Nem az az igazán komoly probléma, hogy tagállamokként változik a menekült fogalmának meghatározása, hiszen a Genfi Egyezmény fölállít egy egyetemes, nemzetközi szabályozási keretet. A nagy nehézség a gyakorlatban jelentkezik: miként lehet valakiről megállapítani, hogy valóban jogosult a menekültstátuszra? A menekültként való elismerésnek ami az érintett életminőségéből és körülményeiből ered, tehát ezt nem a befogadó állam adja van egy módja és folyamata, ami azt is jelenti, hogy a menekültek két csoportra oszlanak az időtengely mentén: azokra, akiket már elismertek menekültnek, és azokra, akiket még nem (ezért őket leginkább menekülőknek nevezhetjük) (Nagy, 2013:62). A migráns kifejezést tehát több kategóriát is magába foglal: a bevándorló és a menekült egyaránt migráns a nemzetközi jog szemében, azonban annak két, egymástól különböző fajtája, melyek nagyon gyakran
összemosódnak a politikai diskurzusban nem csak Magyarországon, hanem máshol is. Azért is nyílik könnyen tér a politikai haszonszerzésnek és véleményformálásnak, mert a felszínen tényleg csupán arról van szó, hogy kik azok, akik maradéktalanul teljesítik a beutazás, tartózkodás és kiutazás feltételeit, és kik azok, akiknél ezek közül valamelyik hiányzik. Ha valamelyik követelményt nem tudja valaki teljesíteni (például nem tudja igazolni, hogy szabályosan lépett be az adott országba és létesített lakóhelyet), az illegális bevándorlónak minősül. Adódik a kérdés, hogy akkor minden olyan migráns, akik háborúk, politikai, etnikai vagy vallási üldöztetésük folytán voltak kénytelenek elhagyni hazájukat, bármilyen személyazonosításra és határátlépésre feljogosító okmány nélkül, azok mind illegális bevándorlók? Az illegális bevándorló és a menekült a vándorlás mikéntjét tekintve egyaránt eltér a szabályostól (ezért tartozik mind a két kategória az irreguláris migráns csoportjába), azonban az a nagyon lényeges különbség köztük, hogy a menekült nem szabad akaratából, hanem rajta kívül álló körülmények következtében kényszerül elhagyni országát és sért normákat. Az állam feladata tehát az, hogy megkülönböztesse az illegális bevándorlót a menekülttől, sőt a menekülőtől, vagyis hogy adott személyekről megállapítsa, hogy melyik kategóriába tartozik. AZ UNIÓS SZABÁLYOZÁS 2003 óta létezik az az Európai Uniós szabályozás, amelyik meghatározza a tagállamok számára a menekültstátusz iránti kérelmek elbírálásának módját: ezek az ún. dublini irányelvek vagy más néven a dublini rendszer. A rendszer célja többrétű: egyrészt arra törekszik, hogy lehetőleg minden kérvényt elbíráljanak, rövid időn belül; másrészt, a menekültügyi kérelmet attól függetlenül lehessen valamely államra ráruházni, hogy azt hol nyújtották be, és ne kerüljön sor egy kérelem és egy kérelmező egynél több elbírálására (ECRE, 2015. március: 2). Ebből következik, hogy mindig az első benyújtott kérelem a releváns. Azonban a dublini rendszer csak az egyik eleme az EU menekültügyi Az állam feladata tehát az, hogy megkülönböztesse az illegális bevándorlót a menekülttől
stratégiájának. Ide tartozik még a schengeni övezet határainak szigorú védelme, az újlenyomatok közös adatbázisának felállítása (EURODAC) és a biztonságos harmadik országok körének meghatározása: aki egy biztonságos harmadik országon keresztül érkezik az országba menekültként, annak kérelme érdemi vizsgálat nélkül elutasítható és visszaküldhető (Helsinki, 2011: 1). A fogalmi, szabályozási és intézményi áttekintésből két megállapítást lehet tenni. Egyrészt azt, hogy a bevándorlók és menekültek problémájának kezelése egyaránt a szuverenitáshoz és a területi integritáshoz kapcsolódó kérdések, így az európai nemzetállamok meglehetősen széles mozgástérrel rendelkeznek: eldönthetik, hogy honnan, mennyi és milyen képzettségű harmadik országbeli bevándorlóra tartanak igényt. Ugyan a menekültek befogadására és a kérelmek elbírálására nemzetközi jogi és regionális, Európai Uniós szabályozás is létezik, ezek nem teszik automatikus kötelezettséggé a menekültstátusz elismerését, az tehát nem válik joggá az egyén oldalán (Kukorelli, 2007:186). Másrészt, már az 1990-es évek óta fejlődik az a joganyag és intézményi rendszer, amelyik magát a harmadik országból érkező migráció problémáját en bloc igyekszik kezelni az Unió szintjén. Ha egy kicsit az elvek és intézmények mögé nézünk, akkor láthatjuk, hogy a magyar kormány jelenlegi elképzelése a szerb-magyar határon emelendő falról egyáltalán nem idegen a közösségi szabályozás logikájától. Európa, illetve az Európai Unió nyugati magországai az 1970-es évek óta arra törekszenek, hogy a bevándorlás ütemét és mértékét amennyire csak lehet, lassítsák és csökkentsék. Az Unión belüli határok lebontásával egy időben megerősített és összehangolt schengeni határok védelme különösen e célországoknak a kiemelt érdeke: egyrészt mérsékli a feléjük irányuló vándorlás ütemét, másrészt csökkenti számukra a védekezés költségét, hiszen a 27 tagállam együtt fedezi ennek kiadásait. A közös határ megerősített védelme, a szigorú be- és kilépési feltételek, a dublini rendszer igazából az államokat védik, és nem az egyéneket (legyen szó bevándorlóról vagy menekültről) (Lavenex, 1999:163). A vaskerítés konnotációja és huma-
nitárius megítélése képezheti vita tárgyát, itthon és Európában egyaránt, azonban valószínűleg azért képes majd jelentős jogi és politikai nehézségek nélkül megvalósulni, mert illeszkedik a migráció visszaszorításában leginkább érdekelt európai államok törekvéseihez, és így a már kiépült szabályozás céljaihoz. A VASKERÍTÉSEN TÚL: NÉMET ÉS ANGOL KÍSÉRLETEK A BE- VÁNDORLÁS TEMATIZÁLÁSÁRA Németország és az Egyesült Királyság baloldali kormányainak 2000 és 2004 között tett kísérletei a bevándorlásból való politikai tőke kovácsolásra hasznos kitekintésként szolgálhatnak, főleg, ha a jelenlegi törekvésekre is figyelmet fordítunk. A Gerhard Schröder vezette szociáldemokrata és zöld koalíció 1999-től a migráció teljes újragondolásán dolgozott: az állampolgársági törvény módosításával, kvóták felállításával és ún. Zöld Kártya program elindításával a bevándorlás szabályozásának teljes spektrumát igyekezett átfogni abból a célból, hogy minél több, magasan képzett, az információs és telekommunikációs szektorból érkező bevándorlót tudjon az országba csábítani, nekik munkahelyet teremteni, ezáltal pedig a gazdasági növekedést beindítani (Boswell, 2009:108-109). A kormánykoalíció arra törekedett, hogy kizárólag gazdasági kérdésként mutassa be a bevándorlás ösztönző politikáját és annak minél szélesebb támogatást szerezzen. Az előkészítéssel egy olyan 21 tagú bizottságot kért fel a munkaügyi miniszter, amelynek a tartományokból érkező helyi politikusokon kívül egyházi vezetők és elismert szakemberek voltak a tagjai, ráadásul az elnöke egy ellenzéki, kereszténydemokrata politikus, Rita Süssmuth lett (Bericht der UKZ, 2001:2-3). De mindhiába: 2002-re már az SPD is kihátrált az ötlete mögül. Ennek oka a kereszténydemokraták módszeres és kitartó ellenkampánya, amely két üzenetre helyezte a hangsúlyt: arra, hogy a bevándorlók megfosztják a németeket a munkájuktól, valamint arra, hogy a migráció elősegítése helyett az integrációt kellene erősíteni és a Gerhard Schröder az állampolgársági törvény módosításával, kvóták felállításával és ún. Zöld Kártya program elindításával a bevándorlás szabályozásának teljes spektrumát igyekezett átfogni
Az Egyesült Királyságba érkező bevándorlók száma az újraszabályozást követően az OECD statisztikái alapján 260 262 288 327 kulturális különbségeket tompítani. A bevándorlás kérdésének gazdaságiként való megjelenítésével szemben annak kulturális olvasata állt, és egyértelműen az utóbbi volt a sikeres. Ennek tükrében nem meglepő tehát, hogy Angela Merkel már első ciklusában, 2008-ban (akkor is egy nagykoalíció élén) a multikulturalizmus újragondolásának szükségességéről beszélt, ami mutatja, hogy a jelenlegi német politikai elit már régóta kulturális kérdésként tekint a migrációra. A Tony Blair vezette kormányok szintén szakmai, technokrata álláspont kialakításával érveltek a bevándorlók szükségessége mellett, azonban más tempóban és módszerrel dolgoztak a német szociáldemokratákhoz képest. Az előkészületek már 1999-ben megindultak a belügyminisztérium vezetésével, amely azt kapta feladatául, hogy minél több szakmai véleményt és munkát szintetizáljon. Csak évekkel később, 2002 és 2004 között zajlott a program kormány általi felkarolása, amikorra már rengeteg tanulmány és adat állt rendelkezésre a külföldről érkező munkaerő szükségességéről (ezeket a tanulmányokat a köz- és államigazgatás intézetei készítettek, vagyis maga a kormány). Ezt némileg ellensúlyozandó, Blair tudatosan más forrásokra támaszkodva, főleg a pénzügyminisztérium (Treasury) és az iparkamarák statisztikáival érvelt. Az angol konzervatívok nem is fejtettek ki nagy ellenállást, és kulturális, etnikai színezetű kritikát egyáltalán nem, csak szociálpolitikait fogalmaztak meg, a szociális háló teherbíró képességét és a megfelelő lakhatási körülményeket firtatva (Boswell, 2009:118-120). A Munkáspárt végül érvényesítette az akaratát és jelentős mértékben könnyítette a bevándorlás feltételeit a harmadik országokból érkezők számára. Az Unióból és harmadik országokból érkező bevándorlók száma 434 405 451 455 456 430 459 453 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 383
A Fidesz-KDNP és a Jobbik a támogatottsága biztos pártválasztók körében, május és június között Századvég (április) Medián (május) Fidesz Jól látszanak a különbségek: a Schröder kormány szakmai, gazdasági kérdésként próbálta meg törekvéseit megfogalmazni, akárcsak a Blair-adminisztráció, azonban teljesen más szakmai felkészültség és időbeli ütemezés jellemezte a két baloldali kabinet munkáját. Az ellenzék reakciói is eltérőek voltak ennek megfelelően. A jól felépített, konkrét számításokkal és szakmai anyagokkal megerősített, évek alatt levezényelt új bevándorlás-politikát a konzervatív ellenzék nem tudta máshogy, csak szintén technokrata eszközökkel, a gazdaság és a szociális rendszer tűrőképességének megkérdőjelezésével támadni. Ezzel szemben a schröderi politika túl hirtelen és gyors volt: hiányoztak a jól felhasználható számok és prognózisok, hiteles forrásokkal megerősítve. A kereszténydemokraták és keresztényszocialisták könnyen át tudták fogalmazni a kérdést a nekik leginkább megfelelő módon: kulturális és etnikai problémaként ábrázolni a migrációt. Jobbik 28 24 28 25 38 44 38 39 Ipsos (június) Nézőpont (május) ZÁRÓGONDOLATOK Három nézőpontból, három eltérő kép rajzolódik ki a migrációt illetően. Az első egy globális pillanatfelvétel: az 1945 után kialakult nemzetközi politikai környezet jelentős átalakuláson megy keresztül. Észak-Afrika és a Közel-Kelet államainak egy része nem tudja még a minimális követelményeket sem teljesíteni, azaz állampolgárai életet megóvni és a relatív biztonságukat garantálni. Európa változatlanul nem képes a határain kívül hatékony érdekérvényesítésre és politikára,
ahogy a délszláv háborút is csak az Egyesült Államok segítségével tudta megoldani. Most azonban bizonytalanság és tétlenség figyelhető meg az USA részéről is: mindenki tétlenül figyeli az Iszlám Állam terület- és befolyásszerzését, miközben Keleten, a feltörekvő gazdaságok és hatalmak, mint Indai vagy Kína, még nem tud, vagy nem akar a probléma megoldásában részt vállalni. Az Európai Unióba érkező menekültek növekvő számára tekintve valószínűleg kijelenthető, hogy egy újabb migrációs hullámot él át a kontinens: a menekültek a teljesen működésképtelen államokból érkeznek, amelyekből egyre több van az említett térségekben. Egy apró lépést közelebb lépve azt látjuk, hogy Európa társadalmai nem csupán demográfiai és gazdasági, de politikai változásokon is keresztülmentek az elmúlt két évtizedben. A nyugat-európai politikai színteret a második világháború óta uraló, kereszténydemokrata és szociáldemokrata pártok egyre kevésbé képesek lépést tartani az új, antiglobalista, antikapitalista, de leginkább etnikai és kulturális problémákra rezonáló, mára harmadik vagy második erővé előlépő radikális pártokkal. A gazdasági növekedés már a válságot megelőző évtizedben sem volt stabil, így mára végleg fenntarthatatlanná vált a népesség elöregedése következtében kieső munkaerő olcsó pótlása. Az életszínvonal már nem képes abban az ütemben növekedni, ahogy eddig, ami komoly társadalmi feszültségeket szül. Magyarországot is érintik ezek a folyamatok, így a számos egyedi körülménnyel és sajátos magyarázó tényezővel együtt is a hazai politikai folyamatok is beleilleszthetők a nagy képbe: a Jobbik megszilárdulásával és népszerűségének növekedésével egy olyan rendszerellenes párt kerül egyre inkább a politikai centrumba, melynek dinamikájával és eszmevilágával egyik politikai erő sem képes egyelőre megküzdeni. Azonban a Fidesz-KDNP a migráció kibontakozó, új hullámával kapcsolatban eddig jól átlátta a politikai trendeket, és képes volt belőlük tőkét kovácsolni. Most azonban bizonytalanság és tétlenség figyelhető meg az USA részéről is
A kormány vezetői felismerték, hogy mivel Magyarország nem célország jelenleg, és az Uniós határvédelem hatékonysága elsősorban a mag- és célországok érdeke, ezért van mozgástér. A szerb-magyar határ fizikai lezárása és a kvóta-tervezet határozott elutasítása tökéletesnek bizonyult arra, hogy ezt a vákuumot betöltse: a kormány képes volt a rendpárti Jobbikot úgy előzni jobbról, hogy még Európa legyőzőjeként is beállíthatta magát; hiszen a nyugati országok semmi mást nem akarnak, csak a feléjük irányuló migráció minimalizálását. A 2000-es évek eleji német és francia példák ráadásul azt is megmutatták, hogy a migrációval járó demográfiai különbségek még mindig olyan rejtett és elfojtott érzelmeket hívnak elő, amelyek csak hosszú és jól megszervezett kampány keretében maradnak nesztelenek különben az etnikai és kulturális színezet kikerülhetetlen. Ennek az etnocentrikus érvelésnek az elsajátításával volt képes a Fidesz-KDNP a Jobbikot mostanáig maga mögött tartani és a problémakezelést rövid idő alatt is sikerként elkönyvelni. Bucsku Enikő Deák- Bárdos Tamás, Sereg Szabolcs
FORRÁSOK: Bericht der Unabhängige Kommission Zuwanderung (2001): Zuwanderung gestalten, Integration fördern http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/123148/publicationfil e/9076/zuwanderungsbericht_pdf.pdf (2015. 07. 06.) Bevándorlás és Állampolgársági Hivatal, Sajtótájékoztató háttéranyaga, 2015. január 15. http://www.bmbah.hu/index.php?option=com_k2&view=item&layout=item&id=177&itemid=965& lang=hu (2015.07.06.) Boswell, Christina (2009): The Political Uses of Expert Knowledge: Immigration Policy and Social Research, Cambridge University Press, Cambridge European Council on Refugees and Exile (2015. március): Comments on Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) Eurostat statisztikái a benyújtott, valamint a már elbírált menedékkérelmekről, 2015. július http://ec.europa.eu/eurostat/web/asylum-and-managedmigration/data/main-tables (2015. 07. 06.) Eurostat statisztikái a nemzetközi migrációról, 2015. március http://ec.europa.eu/eurostat/web/population-demography-migrationprojections/migration-and-citizenship-data/main-tables (2015. 07. 06.) Home Office (2005. nomveber): Control of Immigration: Statistics Magyar Helsinki Bizottság (2011. szeptember): Szerbia, mint biztonságos harmadik ország? Felvetések és válaszok