EURÓPAI BIZOTTSÁG Versenypolitikai Főigazgatóság Indokolás a Versenypolitikai Főigazgatóság szolgálatainak regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás-tervezetéhez (2014 2020) 1 Háttér és időzítés A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás az állami támogatások uniós szabályozása korszerűsítésének szerves részét képezi. A 2012. május 8-án elfogadott, állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítéséről szóló közlemény szerint a Bizottság közös elvekre épülő koordinált megközelítés alapján felül kívánja vizsgálni az állami támogatásra vonatkozó összeegyeztethetőségi szabályokat. E megközelítés célja az összeegyeztethetőségi keretrendszernek és különböző iránymutatásokkal és csoportmentességekkel való konzisztenciájának javítása az állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítésére irányuló kezdeményezés célkitűzéseinek fényében. Az állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítéséről szóló közlemény hangsúlyozza a növekedés beindításának és az állami költségvetés konszolidálásának szükségességét. E kettős kihívásnak nem lehet megfelelni hatékonyabb és eredményesebb állami támogatási intézkedések nélkül, melyekkel a növekedés érdekében szűkös állami források mellett is kihasználható az egységes piacban rejlő potenciál. Az állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítésére irányuló kezdeményezésen belül a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás az első a jövőben felülvizsgálandó iránymutatások közül. Az iránymutatásról szóló konkrét tervezetjavaslatok jelenleg megvitatás alatt állnak a tagállamokkal és más érdekeltekkel. A Versenypolitikai Főigazgatóság szolgálatainak mellékelt dokumentumában megtalálható regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás-tervezetet a Versenypolitikai Főigazgatóság a jövőbeni állami támogatási keretszabály más elemeit pl. az általános csoportmentességi rendeletet megelőzően ismerteti, a 2014. januárjában kezdődő új időszakra vonatkozó regionális támogatási térképek elkészítéséhez és elfogadásához szükséges idő miatt. Először is, az összeegyeztethetőségi keretrendszernek elő kell segítenie a (jól kidolgozott, azonosított piaci hiányosságokra és közös érdekű célkitűzésekre irányuló, arányos és legkevésbé torzító) jó támogatás kezelését és meg kell akadályoznia a (versenyt torzító, az innovációt visszatartó, a szükséges kiigazításokat késleltető, a belső piacot széttöredező) 1 A Versenypolitikai Főigazgatóság regionális állami támogatásokról szóló ezen iránymutatás-tervezete részét képezi a regionális állami támogatásokról szóló új iránymutatás 2013 második negyedévében történő elfogadása tekintetében végzendő hatásvizsgálatnak. Célja a Versenypolitikai Főigazgatóság előzetes álláspontjainak ismertetése, valamint az érintettek véleményének és tapasztalatainak összegyűjtése, összhangban az intelligens szabályozás programjával. 1
rossz támogatás nyújtását. E célkitűzés fényében felül kell vizsgálni az összes összeegyeztethetőségi szabályt, nem feledkezve meg a különböző állami támogatási intézkedések vegyes eredményeiről sem (pl. hatékonyság hiánya, megkérdőjelezhető ösztönző hatás, túlkompenzáció, stb.), melyek rámutatnak arra, hogy szükség van az állami támogatási programok hatásainak részletesebb és rendszerszintűbb értékelésére. A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás és az általános csoportmentességi rendelet közötti kapcsolat A reform sikere attól függ, hogy a Bizottság képes-e egyszerűbb, egyértelműbb és hatékonyabb keretszabályt létrehozni ésszerű gazdasági indokok alapján. E tekintetben az általános csoportmentességi rendelet felülvizsgálata kulcsfontosságú lehetőséget jelent. Az általános csoportmentességi rendelet hatálya kiterjesztésre kerül mind az intézkedések kategóriái, mind a támogatási összegek tekintetében. Regionális támogatás esetében a következő intézkedéstípusokra vonatkozik a csoportmentesség, és azokra a jövőben nem vonatkozik bejelentési kötelezettség: A bejelentési határértéket el nem érő ad hoc támogatást nem kell bejelenteni. Jelenleg a valamely programon kívül nyújtott egyedi támogatást (ad hoc támogatást) be kell jelenteni. E tekintetben megszűnik az egyedi támogatás (melyet program keretében ítélnek oda) és az ad hoc támogatás (programon kívül odaítélt egyedi támogatás) közötti megkülönböztetés. Tekintettel e javaslat hatására, a regionális állami támogatásokról szóló jelenlegi iránymutatás alapján a 2007 2012 közötti időszakban 32 esetben jelentettek be ad hoc támogatást a Bizottságnak. E támogatásokat egyenként kellett jóváhagyni. A jövőben legalább ilyen számban eshetnének a támogatások csoportmentesség alá. Újonnan létrehozott kisvállalkozások számára nyújtott támogatás: Erre a támogatástípusra kizárólag az általános csoportmentességi rendelet vonatkozik majd. Az általános csoportmentességi rendelet újonnan létrehozott kisvállalkozásokra és induló vállalkozásokra vonatkozó különböző szabályait egységes szerkezetbe foglalják és egyszerűsítik. A legkülső régióknak és a ritkán lakott térségeknek nyújtott működési támogatás bizonyos típusai: Tekintettel a kialakult gyakorlatra és az ezen intézkedéstípusokhoz kapcsolódó, szükségtelen adminisztratív teher korlátozása érdekében, a Bizottság szolgálatai azt javasolják, hogy a bejelentési kötelezettség ne vonatkozzon a következőkre: 1. Azon működési támogatási programok, amelyek a legkülső régiókban folytatott gazdasági tevékenységből származó, szállítási többletköltségektől eltérő többletköltségeket kompenzálják, feltéve, hogy a kedvezményezettenkénti éves támogatási összeg nem lépi túl az érintett legkülső régióban a kedvezményezett által realizált éves értékesítési árbevétel 10 %-át vagy éves nettó árbevételének 10 %-át jelentő minimumot. 2. Azon működési támogatási programok, amelyek legkülső régióban vagy ritkán lakott térségben árucikkek szállításának többletköltségeit kompenzálják, a 2014 2
2020 közötti időszakra vonatkozóan az érintett tagállamra jóváhagyott regionális támogatási térkép alapján. E javaslatok eredményeként a legkülső régiókra és ritkán lakott térségekre jóváhagyott 38 támogatási programból 26-ra elvileg az új általános csoportmentességi rendelet vonatkozhatna. Emiatt a fenti intézkedéseket nem tartalmazza a regionális állami támogatásokról szóló jelenlegi iránymutatás-tervezet. Épp ellenkezőleg, azok az intézkedések, amelyekre a regionális állami támogatásokról szóló jövőbeni iránymutatás vonatkozik, és amelyek az iránymutatás alapján kerülnek értékelésre, a következők: 1. Meghatározott gazdasági ágazatokat célzó regionális beruházási támogatási programok. 2. A bejelentési határérték feletti egyedi támogatás (ideértve az ad hoc támogatást): a régiótól függően 15 millió EUR és 37,5 millió EUR között. 3. Az EGT területén hasonló vagy ugyanolyan tevékenység megszüntetéséhez potenciálisan kapcsolódó beruházási támogatás. 4. Bizonyos regionális működési támogatási programok, nevezetesen: i. a kkv-k által az a térségekben tapasztalt bizonyos sajátos nehézségek csökkentésére irányuló támogatás, ii. bizonyos (szállítási költségektől különböző) többletköltségek kompenzálásához nyújtott támogatás a legkülső régiókban, iii. a rendkívül alacsony népsűrűségű térségekben az elnéptelenedés megelőzéséhez vagy csökkentéséhez nyújtott támogatás. A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás és más iránymutatások közötti kapcsolat A regionális állami támogatásokról szóló új iránymutatást kell majd alkalmazni azokra az infrastrukturális beruházásokra is, melyekre más állami támogatási iránymutatások is alkalmazhatók lehetnének, mint pl. a Bizottság által 2012. december 19-én elfogadott, szélessávú hálózatokról szóló iránymutatás, az energia és környezetvédelmi támogatásokra vonatkozó felülvizsgált iránymutatás, és a K+F+I támogatásokról szóló felülvizsgált iránymutatás. A regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás keretében, a belső piac megőrzése céljából alkalmazni kell majd az említett iránymutatások néhány a szélessávra, az energiára, a környezetvédelemre és a K+F+I-re vonatkozó uniós szakpolitikai célkitűzéseknek megfelelő feltételét. E megközelítés célja biztosítani, hogy az említett iránymutatásokban meghatározott legfontosabb feltételek akkor is teljesüljenek, ha az érintett beruházásnak nyújtott támogatás értékelésére nem az említett iránymutatások, hanem a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás alapján kerül sor. A szélessávra vonatkozó példát a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatástervezet ismerteti, mely megtalálható e dokumentum mellékletében. Más ágazatokra vonatkozóan, a regionális állami támogatásokról szóló végleges javaslat-tervezetbe a későbbiekben bekerülő feltételek a megfelelő iránymutatások 2013 folyamán történő felülvizsgálata keretében kerülnek kidolgozásra, a Bizottság érintett szolgálatainak együttműködésében, valamint a tagállamokkal és más érdekeltekkel folytatott megbeszélések figyelembe vétele mellett. 3
Emellett a támogatott térségekben megvalósítandó beruházásokhoz kapcsolódó, más állami támogatási iránymutatások alapján odaítélt támogatásokra magasabb támogatási intenzitások irányozhatók elő. E magasabb támogatási intenzitások alkalmazási feltételeinek kidolgozása az említett iránymutatások felülvizsgálatának részeként történik. Az iránymutatás állami támogatások uniós szabályainak korszerűsítése keretében jelenleg zajló felülvizsgálatának keretében a Bizottság szolgálatai a továbbiakban is felülvizsgálják az azon feltételekre vonatkozó lehetséges bizonyítékokat, melyek alapján az állami támogatás hozzájárulhat a növekedést erősítő politikákhoz, ideértve a kulcsfontosságú növekedésösztönzőket is, és az eredményeket figyelembe fogja venni az iránymutatások végleges változatainak megszövegezésekor. Közös elveken alapuló megközelítés és összeegyeztethetőségre vonatkozó szabályok a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás-tervezetben A Bizottság az állami támogatási intézkedések összeegyeztethetőségének értékelésekor azt elemzi, hogy a támogatási intézkedés közös érdekű célkitűzés elérésére gyakorolt pozitív hatása meghaladja-e a kereskedelemre és a versenyre gyakorolt potenciális negatív hatásait. E célból a regionális állami támogatásokról szóló új iránymutatás számos olyan feltételt tartalmaz majd, melyeknek teljesülniük kell annak érdekében, hogy az intézkedést a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehessen tekinteni. Az állami támogatások uniós szabályozásának korszerűsítésére irányuló kezdeményezés szellemében ezek a feltételek (közös elvek) alkalmazandók az új állami támogatási keretszabály többi részére is. E feltételek a következők: 1. Jól meghatározott közös érdekű célkitűzéshez való hozzájárulás; 2. A kiegyenlítési célkitűzés piac általi megvalósulásának elmaradása; 3. A támogatási intézkedés megfelelősége; 4. A támogatás ösztönző hatása; 5. A minimumra korlátozódó támogatás; 6. Indokolatlan negatív hatások elkerülése; 7. A támogatás átlátható odaítélése. Ezeket az elveket az e dokumentum mellékletét képező, regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás-tervezet 3. szakasza ismerteti részletesen. Az elvek alkalmazása és a szükségtelen adminisztratív teher elkerülése érdekében a Bizottság figyelembe kívánja venni a más uniós szakpolitikákkal, különösen pedig a regionális politikával lehetséges szinergiákat. Emiatt, például a regionális fejlesztéshez való hozzájárulás értékelésekor, a Bizottság ezeket a feltételeket teljesítettnek fogja tekinteni azon intézkedéseket illetően, melyeket a kohéziós politika keretében meghatározott regionális fejlesztési stratégiáknak megfelelően hajtanak végre. A Bizottság ehhez hasonlóan megfelelő intézkedéseknek tekinti a Kohéziós Alapból társfinanszírozott operatív programban meghatározott prioritásokat végrehajtó intézkedéseket. Amennyiben a fenti feltételek valamelyike nem teljesül, például világossá válik, hogy a beruházásra támogatás nélkül is sor került volna ugyanott (ösztönző hatás hiánya), vagy hogy 4
a támogatási intézkedés és egy másik térségben folytatott hasonló tevékenység befejezése között ok-okozati kapcsolat áll fenn (indokolatlan negatív hatás jelenléte), a Bizottság az állami támogatási intézkedést nem fogja a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinteni. Ellenkezőleg, azokban az esetekben, ahol valamennyi feltétel teljesül, a Bizottság mérlegelési tesztben értékeli az intézkedésnek a térség fejlődéséhez való hozzájárulására gyakorolt pozitív hatásait és a versenyre gyakorolt potenciális torzulásokat, amelyeket okozhat. Hatékony regionális támogatás biztosítása regionális beruházási támogatás nagyvállalkozások számára A regionális támogatás csak akkor járulhat hozzá a kiegyenlítési célkitűzéshez a belső piac jelentős torzítása nélkül, ha eredményeként a támogatás kedvezményezettje a beruházás helyszínét a regionális támogatási térképen kijelölt támogatott térségben választja meg vagy beruházását ott kívánja végrehajtani. A regionális állami támogatásokról szóló mellékelt iránymutatás-tervezetben a Versenypolitikai Főigazgatóság azt javasolja, hogy a nagyvállalkozásoknak nyújtható beruházási támogatást az a térségekre kell korlátozni. Ez a javaslat a regionális állami támogatásokról szóló jelenlegi iránymutatás ilyen megváltoztatása melletti vagy az elleni érvekre és gazdasági bizonyítékokra, valamint a Versenypolitikai Főigazgatóság saját, jogérvényesítési gyakorlatára épül. Komoly bizonyítékokkal igazolható, hogy a regionális beruházási támogatás eredményesebb és hatékonyabb (vagyis úgy változtatja meg a támogatás kedvezményezettjének magatartását, hogy az közös célkitűzéshez hozzájáruló beruházásba kezdjen), amennyiben kkv-kra irányul 2. E bizonyítékok alapján a nagyvállalkozások a kkv-khez képest gyakrabban fogtak volna az érintett beruházásba a támogatott térségekben még pénzügyi támogatás nélkül is, ami rontotta az ilyen támogatás hatékonyságát, költségessé tette azt és a belső piac számára jelentős torzító hatásokkal járt. A rendelkezésre álló empirikus bizonyítékok alapján a nagyvállalkozások esetében az ösztönző hatás hiánya részben annak tudható be, hogy a kkv-k számára szemben a nagyvállalkozásokkal gyakrabban jelent problémát a finanszírozáshoz való hozzáférés. Ebből a szempontból kkv-knak nyújtott pénzügyi támogatás várhatóan jobban hasznosul, mint a nagyvállalkozásoknak nyújtott támogatás. Másodszor, a nagyvállalkozások jellemzően jobb alkupozícióban vannak a hatóságokkal szemben, mivel viszonylag fontosabbak a régió számára, mint az egyes kkv-k. Ennek eredményeként előfordulhat, hogy a nagyvállalkozásoknak adott pénzügyi támogatás például a munkahelyteremtést nézve nem éri el célját. Az egyik legfontosabb tanulmányt, melynek eredményeként ezt a következtetést levonták, a London School of Economics tanárainak egy csoportja végezte, akik a legfontosabb regionális támogatási program alapján értékelték az Egyesült Királyság iparpolitikájának ok-okozati hatásait egy 20 éves időszakon át. Az értékelés alapján azt a következtetést vonták le, hogy a támogatás kisebb (150-nél kevesebb alkalmazottat foglalkoztató) vállalkozásokra gyakorolt 2 C. Criscuolo, R. Martin, H. Overman, J. Van Reenen (2011), The causal effects of an industrial policy (Az iparpolitika eseti hatásai), mimeo Centre for Economic Performance, London School of Economics for recent research on the effectiveness of the Regional Selective Assistance (RSA) program in the UK (az Egyesült Királyság RSA támogatási programjának eredményességéről készített tanulmány, mimeo Centre for Economic Performance, London School of Economics) (elérhető a következő honlapon: http://www.nber.org/papers/w17842.pdf). 5
pozitív hatást, de a nagyobb vállalkozásokra nem. A szerzők szerint ez annak tudható be, hogy a nagyobb vállalkozások nagyobb eséllyel játsszák ki a rendszert, vagyis anélkül kapnak támogatást, hogy megváltoztatnák beruházásaik szintjét és alkalmazottjainak számát, ami mellé kisebb vállalkozások tekintetében pénzügyi korlátozások is társulhatnak 3. Hasonló következtetésre jutottak azok a szerzők, akik nemrég utólagosan értékelték az ERFAból társfinanszírozott olaszországi projekteket 4. Az olaszországi vállalkozástámogatás hatásainak (488. törvény) és Piemont régió számos kkv-programjának értékeléséből arra a következtetésre jutottak, hogy a nagyvállalkozások esetében hiányzik az ösztönző hatás: a nagyvállalkozások olyan projektekhez használják a pénzt, melyekbe amúgy is belefogtak volna. A Versenypolitikai Főigazgatóság emellett megrendelte a 2007 2013 közötti időszakra vonatkozó regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás utólagos értékelését. A szakértő a jelenlegi állami támogatási szabályok alapján értékelte a nyújtott támogatás ösztönző hatását 28 projektből álló minta alapján, melyek beruházási költségei 50 millió EUR felett voltak 5. A szakértő megállapította, hogy nem a regionális támogatás volt a meghatározó a beruházási döntés meghozatalában, vagy e beruházások támogatott térségekbe elhelyezésében. E beruházások mögött a legfőbb hajtóerőt a következők jelentették: már létező telephelyek, munkaköltségek, a képzett munkaerő rendelkezésre állása, a szállítási infrastruktúra vagy természeti erőforrások elérhetősége, a növekvő kereslet vagy a meglévő verseny, mely szükségessé teszi a meglévő termelő létesítmények modernizálását. Ez alapján levonható az a következtetés is, hogy a támogatás ösztönző hatása eltérő lehet a vállalkozások között. A jogérvényesítési tapasztalatunk is megerősíti a regionális támogatás ösztönző hatásaival kapcsolatos aggályokat. A Versenypolitikai Főigazgatóság által vizsgált néhány esetben a támogatás kedvezményezettje nem vett fontolóra más alternatív helyszíneket a támogatott beruházást illetően a már meglévő termelő létesítmények vagy egy létező, magasan specializálódott klaszter miatt. A beruházások támogatott térségben való elhelyezése mögötti fő hajtóerő a magas méretgazdaságosság és agglomerációs hatások, valamint a más helyszínek viszonylatában az alacsonyabb helyspecifikus költségek voltak. Emiatt regionális beruházási támogatással csak nagyon keveset lehet kompenzálni, vagy semmit. Összesítve e megállapítások alapján azt javasoljuk, hogy c térségekben nagyvállalkozásoknak ne legyen engedélyezhető regionális beruházási támogatás nyújtása. Hasznos emlékeztetni arra, hogy c térségekben nagyvállalkozásoknak továbbra is nyújtható támogatás, amennyiben a támogatás meghatározott célkitűzésekre irányul (pl. szélessáv, K+F+I, energia és környezetvédelem, stb.). A legfőbb változások a 2011. decemberi informális dokumentumhoz képest Lásd a 2. lábjegyzetet. Vállalkozástámogatás: A. Martini és D. Bondonio (2012): Support to SMEs and large enterprises in Italy, including a comparison of grants and other financial instruments (Olaszországi kkv-knak és nagyvállalkozásoknak nyújtott támogatás, vissza nem térítendő támogatások és más pénzügyi eszközök összehasonlítása), elérhető: 3 4 http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/impact_evaluation_en.cfm#1. 5 Ramboll: A 2007 2013 közötti időszakra vonatkozó regionális állami támogatásról szóló iránymutatás utólagos értékelésének zárójelentése, megjelent 2012. december 12-én (közzéteendő a Versenypolitikai Főigazgatóság honlapján). Az értékelt projektek a következő területeken működő nagyvállalkozások projektjei voltak: gyógyszeripar, napenergia, üzleti szolgáltatások, gépkocsigyártás, cement- és papíripar. 6
2011 decemberében a Versenypolitikai Főigazgatóság az EU-tagállamoknak, az EGTállamoknak és az EFTA Felügyeleti Hatóságnak nem hivatalos dokumentumot küldött meg, mely meghatározta a Versenypolitikai Főigazgatóság szolgálatainak ideiglenes álláspontjait a regionális állami támogatásokról szóló iránymutatásban felülvizsgálandó kérdésekkel kapcsolatban. A mellékletet képező, regionális állami támogatásokról szóló iránymutatás-tervezetben javasolt legfőbb változások a 2011 decemberi nem hivatalos dokumentumhoz képest a regionális támogatási térképekre vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatosak, nevezetesen: i. az indoklással c térségnek minősíthető térségekre allokált népességi arány meghatározásának módszere (az uniós és a nemzeti maximális eltéréseken alapuló új hibrid módszer), ii. biztonsági háló (az összes érintett tagállam esetében a népességi arány legfeljebb 50 %-kal csökkenhet, a minimális népességi arány 7,5 %), iii. az indoklással c térségnek minősíthető térségek tagállamok általi kiválasztására vonatkozó feltételek néhány kisebb kiigazítása. 7