7/2009. sz. különjelentés. (az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdésének alapján)

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 7/2009. sz. különjelentés (az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdésének alapján) A Galileo program fejlesztési és validációs szakaszának irányítása a Bizottság válaszaival együtt 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) 43 98 1 E-MAIL: euraud@eca.europa.eu L - 1615 LUXEMBOURG TELEFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: http://eca.europa.eu

2 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdés Rövidítések Összefoglaló I - XII Bevezetés 1-2 A Galileo története 3-29 A kezdeti időszak (1999 előtt) 3-8 Meghatározási szakasz (1999 2002) 9-12 Fejlesztés és validáció a GKV működése idején (2003 2006) 13-26 Fejlesztés és validáció a GKV-t követő időszakban (2006-tól) 27-29 Az ellenőrzés hatóköre és módszere 30-33 Észrevételek 34-74 A koncessziós tárgyalások nem jártak sikerrel 35-42 A technológafejlesztési tevékenységek késedelmet szenvedtek és túllépték a költségvetést 43-50 A KTF-tevékenységek korlátozott haszna 51-57 Az EGNOS-t csak részben sikerült integrálni 58-65 A közirányítás nem megfelelő 66-74 Következtetések és ajánlások 75-86

3 I. melléklet Az Európai Űrügynökség II. melléklet Az EGNOS: tények, adatok, szemléltető példák III. melléklet A Galileóval kapcsolatos nemzetközi együttműködés IV. melléklet Milyen kritériumokat alkalmazott a Számvevőszék a Galileo koncessziós eljárása közirányításának értékelésénél; összefoglaló az értékelésről V. melléklet A jelentésben használt szakkifejezések jegyzéke A Bizottság válaszai

4 RÖVIDÍTÉSEK 6. KP Az Európai Közösségnek az Európai Kutatási Térség létrehozásához és az innovációhoz hozzájáruló kutatási, technológiai fejlesztési és demonstrációs tevékenységére vonatkozó hatodik keretprogramja (2002 2006) ARTES CNES CS EGNOS EK EOIG ESA GCC GCS GDP GIOVE GKV GMS GNSS GPS GSA GSTB Távközlési rendszerek magas szintű kutatási programja Nemzeti Űrkutatási Központ Kereskedelmi szolgáltatás Európai geostacionárius navigációs lefedési szolgáltatás Európai Közösségek Az EGNOS üzemeltetési és infrastrukturális bizottsága Európai Űrügynökség Galileo Kontrollközpont Földi irányítási rendszer Bruttó hazai termék A Galileo keringésipálya-validációs eleme (Galileo In-Orbit Validation Element) Galileo Közös Vállalkozás Földi berendezések (Ground Mission Segment) Globális navigációs műholdrendszer Globális helymeghatározó rendszer Európai GNSS Ellenőrzési Hatóság A Galileo rendszer próbapadja

5 HoT Megállapodási keret INTOSAI Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete IOV JTI KTF NRSCC OS PB-Nav PFI PPP PRS PwC SAR SESAR SoL TEN-T Keringési pályán történő validáció Közös technológiai kezdeményezés Kutatás és technológiafejlesztés Kínai Nemzeti Távérzékelési Központ Nyílt hozzáférés Műholdas Navigációs Programtanács Magánfinanszírozási kezdeményezés Közszféra és magánszektor közötti partnerség, köz-magán társulás Szabályozott közszolgáltatás PricewaterhouseCoopers Felkutatás és mentés Egységes európai égbolt - légiforgalmi irányítási kutatás Életbiztonság Transzeurópai közlekedési hálózat

6 ÖSSZEFOGLALÓ I. Az EGNOS és a Galileo programot az 1990-es évek közepén indították el azzal a céllal, hogy Európai Globális Navigációs Műholdrendszert (GNSS) hozzanak létre. Az EGNOS olyan műholdalapú európai regionális pontosságnövelő rendszer, amely javítja a meglévő navigációs műholdrendszerektől (pl. GPS) beérkező jeleket. A jelenleg fejlesztés alatt álló Galileo Európa globális navigációs műholdrendszere. II. A Galileo program fejlesztési és validációs szakaszának irányítására az Európai Bizottság és az Európai Űrügynökség (ESA) külön struktúrát hozott létre Galileo Közös Vállalkozás (GKV) néven, amely 2003 szeptemberétől 2006 végéig működött. 2007-ben a GKV tevékenységei átkerültek az Európai GNSS Ellenőrzési Hatóság nevű közösségi ügynökséghez. III. A Galileo program több tekintetben is első volt a maga nemében. Most először működött szorosan együtt az ESA és a Bizottság egy ilyen nagyszabású űrprogramban, először irányítottak ipari programot európai szinten, és először vett részt a Bizottság köz-magán társulásban (PPPkonstrukció). IV. A koncessziós megállapodásról a magánszektorral folytatott tárgyalások 2007 elején elakadtak. Ezután 2007 őszén a Parlament és a Tanács úgy határozott, hogy új irányt adnak a programnak. Ez öt évvel visszavetette a technológiai fejlesztést. 2008 végéig egy működő műholdat sem bocsátottak fel; a fejlesztési és validációs szakasz becsült költségei viszont időközben 1,1 milliárd euróról 2,1 milliárd euróra nőttek, vagyis csaknem megkétszereződtek. A Galileo program fejlesztési és validációs szakaszára irányuló számvevőszéki ellenőrzés a következő kérdésekre kereste a választ: i. mely tényezők okozták a koncessziós eljárás sikertelenségét; ii. mely tényezők okozták a technológiai fejlesztés észlelt késedelmeit és költségtúllépéseit;

7 iii. iv. milyen mértékben váltak a Galileo program javára a kutatásra és fejlesztésre fordított összegek; mennyire sikerült a GKV keretében az EGNOS-t a Galileóba integrálni; v. megfelelő volt-e a Galileo program irányítása. V. A Számvevőszék a fejlesztési és validációs szakasz irányítását nem megfelelőnek ítélte. A Galileo program több szintjén nehézségek merültek fel: i. A GKV nem lépett fel erős programirányítóként, és ez a szerep más testületnek sem jutott osztályrészül. A GKV nem érte el céljainak legnagyobb részét igaz, ezt jobbára általa nem befolyásolható tényezők okozták; ii. iii. A program mögött nem állt erős stratégiai támogató és felelős: nem mondható, hogy a Bizottság tevékeny előrelátással irányította volna a programot, melyet így senki nem vezérelt; Mivel minden tagállam más elvárásokkal tekintett a programra, mindegyik a maga iparának védelmében lépett fel, és hátráltatta a döntéseket. A megszületett kompromisszumok csak nehezen, késedelmesen, végül költségtúllépések árán valósultak meg. VI. A PPP-t nem megfelelően készítették elő és tervezték meg. Ennek következtében a GKV egy irreális PPP-konstrukció tető alá hozására kényszerült. VII. A GKV-t abban a feladatában, hogy felügyelje a technológiafejlesztési tevékenységeket, erősen gátolták különböző irányítási gondok, a költségvetés nem teljes volta, a késedelmek, illetve a fejlesztési és validációs szakasz iparági szervezése. VIII. A Galileo KTF-eredményei csak korlátozottan hasznosulhattak. Ennek okai: törések a program folyamatában; a hatodik keretprogram (6. KP)

8 alkalmatlansága piacfejlesztési tevékenységek támogatására; az átfogó piacfejlesztési koncepció hiánya; a késedelmek. IX. Az EGNOS-t csak részben sikerült a Galileóba integrálni, mivel: nem volt világos, mire szól a GKV megbízatása; az a döntés, hogy az EGNOS is téma legyen a koncessziós tárgyalásokon, hátráltatta az EGNOS program befejezését; bizonytalanok voltak az EGNOS intézményi keretei; a GKV alig foglalkozott az EGNOS piacának fejlesztésével. X. A program irányítása nem megfelelőnek bizonyult. Nem volt egyértelmű, hogyan oszlanak meg a hatáskörök a fejlesztési és validációs szakasz résztvevői (az EU és az ESA tagállamai, a Bizottság, a GKV és az ESA) között. A Bizottság nem töltötte be igazán a Galileo fejlesztésében és irányításában reá háruló vezető szerepet. XI. Ahhoz, hogy az EGNOS és a Galileo program tartani tudja a 2007. év közepén megszabott új irányt, a Bizottságnak sokkal határozottabban kézbe kell vennie a programok irányítását. Ez a jelentés több olyan ajánlással szolgál, amelyek e feladatában kívánják segíteni a Bizottságot. XII. Végül jelentsük ki: ha az Unió a jövőben újabb nagyszabású infrastrukturális programokba kezd, a Bizottságnak bizonyosnak kell lennie abban, hogy rendelkezésére állnak a megfelelő irányítási eszközök.

9 BEVEZETÉS 1. Ez az ellenőrzési jelentés azt vizsgálja, milyen szerepet vitt az Európai Unió a műholdas navigációval kapcsolatban a 2003 2006-os időszakban. 2. Az Európai Uniónak a műholdas navigáció tekintetében kidolgozott stratégiája két programból áll, ezek: az EGNOS 1 és a Galileo. a) Az EGNOS európai regionális rendszer, amely figyeli és korrigálja a meglévő navigációs műholdrendszerek 2 által kibocsátott jeleket, kijavítja azok pontosságát és kiértékeli megbízhatóságukat. b) A jelenleg kifejlesztés alatt álló Galileo Európa globális navigációs műholdrendszere (GNSS). A Galileo az amerikai GPS rendszer európai megfelelője, az Európai Bizottság és az Európai Űrügynökség (ESA) közös kezdeményezése (lásd: I. melléklet). A GALILEO TÖRTÉNETE A kezdeti időszak (1999 előtt) 3. A Galileo története 1994-ben kezdődött, amikor az Európai Bizottság javaslatot tett Európa szerepvállalására a műholdas navigáció terén 3. E 1 2 3 Európai geostacionárius navigációs lefedési szolgáltatás (European Geostationary Navigation Overlay Service). Ezek: a GPS (Global Positioning System), az Egyesült Államok védelmi minisztériuma által kifejlesztett és működtetett globális navigációs műholdrendszer, és a szovjet fejlesztésű GLONASS, amelyet ma az Orosz Föderáció űrvédereje működtet. COM(94) 248 Műholdas navigációs szolgálatok: európai megközelítés.

10 javaslat alapján az Európai Unió Tanácsa 1994 decemberében felkérte a Bizottságot, hogy kezdeményezze a szükséges lépéseket 4. 4. A Bizottság kezdeti stratégiája szerint a navigációs műholdrendszer kiépítésének két szakaszban kellett történnie. Az első szakaszban (GNSS-1) a meglévő GPS és GLONASS rendszerek kiegészítésére kerül sor. Ebben az EGNOS-nak nevezett szakaszban geostacionárius műholdakon elhelyezett három válaszjeladó és egész Európát lefedő földi állomások hálózata révén fokozzák a GPS és a GLONASS pontosságát (lásd: 2. lábjegyzet), illetve felmérik ezek jeleinek megbízhatóságát. 5. Az EGNOS-t az 1994-es kezdetek idején ESA-programként, többforrású finanszírozással hajtották végre. (E források az ESA tagállamai, az Európai Bizottság, az Eurocontrol, valamint a polgári repülés nemzeti szereplői és egyéb szervezetek 5 voltak.) Az EGNOS-t eleinte demonstrációs célra szánták, de fokozatosan megerősödött az elhatározás, hogy azt előbb az operatív szakaszt előkészítő, majd operatív programmá kell átalakítani (lásd még: II. melléklet). 6. A második szakaszban (GNSS-2) kerülhetett sor a Galileo néven ismert, polgári célokat szolgáló globális navigációs műholdrendszer kiépítésére. Kiépülése után a rendszert 30 db, kb. 23 000 km-es állandó magasságban keringő műhold, valamint földi állomáshálózat fogja alkotni, és ötféle szolgáltatásra lesz képes (lásd: 1. háttérmagyarázat). 4 5 Az Európai Unió Tanácsának 1994. december 19-i, a globális navigációs műholdrendszer (GNSS) kifejlesztéséhez nyújtott európai közreműködéssel kapcsolatos állásfoglalása. Ezek az EGNOS üzemeltetési és infrastrukturális bizottságába (EOIG) tömörültek.

11 1. háttérmagyarázat A Galileo ötféle szolgáltatása A díjmentesen használható nyílt hozzáférés (OS) révén a Galileo a többi navigációs műholdrendszerrel versenyképes helyzet- és időmeghatározást fog nyújtani. Az életbiztonsági szolgáltatás (SoL) növelt teljesítményszinten (pl. integritásbiztosítással: a rendszer időben figyelmeztet, ha csökken a pontosság), hitelesítve nyújt majd garantált szolgáltatást az elsősorban érintett közlekedési ágazatok, pl. a repülés és a hajózás részére. A kereskedelmi szolgáltatás (CS) két további (kódolt) jelforráshoz biztosít hozzáférést, aminek révén megnő az adatátviteli sebesség, és a felhasználók pontosabb adatokhoz jutnak. A szabályozott közszolgáltatás (PRS) révén olyan különleges felhasználók jutnak ellenőrzött hozzáféréssel helyzet- és időmeghatározáshoz, akiknek nagyon fontos a szolgáltatás folyamatossága (pl. vészhelyzeti és biztonsági szolgálatok, hadsereg). Végül felkutatási és mentési (SAR) tevékenysége révén a Galileo bekapcsolódik a nemzetközi felkutatási és mentési műholdrendszerbe (Cospas-Sarsat). A Galileoműholdak képesek lesznek arra, hogy a hajókon, repülőgépeken elhelyezett vagy emberi testen hordott vészjelzők jeleit fogják és továbbítsák a nemzeti mentőközpontokba, ahol így azután pontosan be lehet mérni a baleset helyszínét. 7. A Galileo létrehozását háromféle tényező motiválta: a) politikai (a Galileo megmutatja, hogy Európa képes önálló navigációs műholdrendszer létrehozására); b) gazdasági (a Galileót piacképesnek ítélték, és javára szólt, hogy tetemes gazdasági és társadalmi haszonnal kecsegtet); c) technológiai (a Galileót szánták a piacon fellelhető legfejlettebb navigációs rendszernek).

12 8. A Galileo programot kezdettől fogva négy szakaszra osztották (lásd: 1. táblázat): a) technikai meghatározás; b) fejlesztés és validáció; c) kiépítés; d) kereskedelmi célú üzemeltetés. Meghatározási szakasz (1999 2002) 9. A Galileo program 1999-ben vette kezdetét, amikor a Tanács megadta jóváhagyását a meghatározási szakaszhoz 6. Ebben a szakaszban mind a Bizottság, mind az ESA készíttetett műszaki és megvalósíthatósági tanulmányokat, illetve végzett előfejlesztéseket. Az európai közösségi költségvetésből származó támogatás nagyrészt a negyedik és ötödik kutatási és fejlesztési keretprogramon keresztül érkezett 7. Az ESA a GalileoSat nevű programja révén nyújtott finanszírozást. 10. 2000 novemberében a Bizottság bemutatta 8 az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a meghatározási szakasz eredményeit. Ezek között konkrét javaslatok szerepeltek a rendszer meghatározására, gazdasági és pénzügyi 6 7 8 A Tanács 1999. július 19-i állásfoglalása: Európa bevonása a műholdas navigációs szolgáltatások új generációjába Galileo meghatározási szakasz. Az Európai Közösség negyedik kutatási, műszaki fejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó keretprogramjáról szóló, 1994. április 26-i 1110/94/EK európai parlamenti és tanácsi határozat (1994 1998) (HL L 126., 1994.5.18., 1. o.); az Európai Közösség ötödik kutatási, műszaki fejlesztési és demonstrációs tevékenységekre vonatkozó keretprogramjáról szóló, 1998. december 22-i 182/1999/EK európai parlamenti és tanácsi határozat (1998 2002) (HL L 26., 1999.2.1., 1. o.). COM(2000) 750 (2000. november 22.) A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak Galileo.

13 szempontokra, illetve az irányítási struktúrára nézve. A Galileo program következő szakaszait az alábbiak szerint ütemezték (lásd még: 1. táblázat): a) a fejlesztési és validációs szakasz 2001-től 2005-ig tartson; b) a kiépítési szakasz 2006-tól 2007-ig tartson; c) a kereskedelmi célú üzemeltetés szakasza 2008-ban vegye kezdetét. Az akkori közlemény szerint úgy tervezték, hogy az EGNOS 2003-ra lesz üzemképes. 1. táblázat A Galileo program szakaszai a 2000. novemberi tervek szerint Szakaszok és fő célkitűzések Meghatározási szakasz Műszaki tevékenység Műszaki tanulmányok Műszaki előfejlesztés Egyéb tevékenységek A következő szakasz irányítási struktúráinak előkészítése Jogi tanulmányok és megvalósíthatósági tanulmányok az üzleti fejlesztésről Nemzetközi megállapodások Fejlesztési és validációs szakasz Műszaki tevékenység Az űrszegmens, a földi és a felhasználói szegmens részletes meghatározása Műholdprototípusok és minimális földi szegmens kifejlesztése és megépítése A rendszer validálása keringési pályán Egyéb tevékenységek Kutatási támogatások (6. KP) Üzleti terv kidolgozása Koncessziós tárgyalások Az EGNOS integrációja Nemzetközi megállapodások Eredeti Irányítási struktúra 1 ütemezés 1999 2000 Az Európai Bizottság és az ESA külön-külön, illetve a programigazgatótanács által koordinált módon, GPO (Galileo Programiroda) és GISS (Galileo átmeneti támogatási rendszer) 2001 2005 Az Európai Bizottság és az ESA (a GKV révén)

14 Kiépítési szakasz Műszaki tevékenység A műholdak összeszerelése és elindítása Teljes földi szegmens felszerelése Egyéb tevékenységek Üzleti fejlesztés A kereskedelmi célú üzemeltetés szakasza Műszaki tevékenység Műholdfelújítás A központok működtetése Karbantartás Egyéb tevékenységek Kereskedelmi tevékenység 1 2006 2007 Európai GNSS Ellenőrzési Hatóság (GSA) + koncesszióbirtokos 2008+ Európai GNSS Ellenőrzési Hatóság (GSA) + koncesszióbirtokos A Galileo irányítási struktúráját illető azon módosítások, amelyeket újabb (2007-es) bizottsági közlemények és tanácsi állásfoglalások javasoltak, nem szerepelnek a táblázatban. 11. A Bizottság ugyanebben a közleményében leszögezte: a költség-haszon vizsgálatok szerint a Galileo költséghatékony, és eléggé vonzó ahhoz, hogy 2007-től kezdve közfinanszírozott támogatások nélkül működhessék tovább. A Galileo rendszernek a tervek szerint 3,3 milliárd euróba kellett kerülnie (a költségek megoszlását lásd: 2. táblázat). A Bizottság véleménye szerint a PPP a Galileo program sikerének egyik kulcsa volt. A közlemény arra is rámutatott, hogy a program folytatása érdekében sürgősen, a 2000. decemberi nizzai európai tanácsülésen politikai döntést kell hozni. 12. Az Európai Unió Tanácsa 2001. április 5-i állásfoglalásában megfogalmazott kérésnek megfelelően a Bizottság több tanulmányt készíttetett a Galileo üzleti tervével kapcsolatban. Ezek a tanulmányok koncessziós PPPmodellt 9 ajánlottak. A Tanács megerősítette, hogy a Galileo program kiépítési és üzemeltetési szakaszának finanszírozása koncessziós formában fog történni, és 2002 márciusában úgy foglalt állást, hogy a kiépítési szakaszt illetően olyan költségmegosztásra törekszik, amely szerint a finanszírozás 9 Ún. DBFO típusú (megtervezés + kiépítés + finanszírozás + működtetés) PPPkonstrukció, amelyben a magánfelek költségei használati és rendelkezésre állási díjakból térülnek meg.

15 maximum egyharmadát a közösségi költségvetés, legalább kétharmadát pedig a magánszektor fogja fedezni. Fejlesztés és validáció a GKV működése idején (2003 2006) Cél 13. Műszaki szempontból a fejlesztési és validációs szakaszban annyi történt, hogy műszakilag kifejlesztették a rendszer egy részét: egy két kísérleti és négy működő műholdból álló központi konstellációt, valamint az ahhoz kapcsolódó földi szegmenst és kísérleti felhasználói szegmenseket, amelyek az egyrészt keringés közben, másrészt a földön végzett tesztek révén lehetségessé tették a validációt (ezt keringési pályán való jóváhagyásnak (IOV) is nevezik). E technológiafejlesztési tevékenységeket az ESA a GalileoSat programja révén végezte el. 14. A műszaki fejlesztéssel párhuzamosan a Bizottság a fejlesztési és validációs szakasz során olyan tevékenységekre is összpontosított, amelyekkel a leendő felhasználókhoz kívánta közelebb hozni a rendszert, hogy üzleti fejlesztéssel és pénzeszközök mobilizálásával felkészüljön a program következő szakaszaira. Ahhoz, hogy a Galileo rendszer közvetlen bevételt termeljen, kulcsfontosságúnak tűnt a felhasználói szegmensek korai kifejlesztése. A Bizottság ezért PPP-konstrukció révén igyekezett bevonni a magánszektort, valamint annak is figyelmet szentelt, hogy a KTFtevékenységeket a technológiafejlesztéssel párban járó piacfejlesztés jegyében a hatodik kutatási keretprogram (6. KP) 10 révén támogassa, illetve hogy az EGNOS-t előprogramként alkalmazva előkészítse a piacot a Galileo számára. Az EGNOS regionális szinten olyan szolgáltatásokat fog nyújtani, amelyek a 10 Az Európai Közösségnek az Európai Kutatási Térség létrehozásához és az innovációhoz hozzájáruló kutatási, technológiai fejlesztési és demonstrációs tevékenységére vonatkozó hatodik keretprogramjáról (2002 2006) szóló, 2002. június 27-i 1513/2002/EK parlamenti és tanácsi határozat (HL L 232., 2002.8.29., 1. o.).

16 Galileo öt leendő szolgáltatása közül háromra, az OS-ra, a SoL-ra és a SAR-ra hasonlítanak (lásd: 1. háttérmagyarázat). A Galileo Közös Vállalkozás a Bizottság irányítási eszköze a fejlesztési és validációs szakaszra 15. A fejlesztési és validációs szakasz irányítására a GKV volt hivatott: a Bizottság és az ESA ezt a struktúrát az Európai Unió Tanácsának, illetve az ESA Tanácsának jóváhagyása után külön erre a célra hozta létre. AZ EU Tanácsa végül csak 2002 márciusában 11, vagyis a vártnál 15 hónappal később foglalt állást arról, hogy meg lehet kezdeni a teljes körű fejlesztést és validációt. A késedelem oka az volt, hogy a tagállamok hosszasan tárgyaltak a rendszer katonai célú használatáról, valamint a program esetleges magánfinanszírozásáról, illetve a magánszektor részvételéről a programban. A fejlesztés és validáció hivatalos ESA-tanácsi jóváhagyására azután egészen 2003 májusáig kellett várni. Ezt az okozta, hogy az ESA-tagállamok hosszas vitát folytattak iparágaik részvételéről a programban. A GKV-t egy EK-rendelet értelmében 2002 májusában 12 13 hozták létre, alapító okiratát 2003 júniusában írták alá, tényleges működése pedig 2003 szeptemberétől számítható. 16. A GKV létrehozásának elsődleges indítóoka az volt, hogy az ESA és a Bizottság között szükségessé vált egy koordinációs platform. További ok 14 volt annak igénye is, hogy a programot egy entitás tartsa kézben, illetve hogy 11 12 13 14 Egyes tevékenységekre már 2001 áprilisában előzetes jóváhagyást adtak. A Tanács 876/2002/EK rendelete (2002. május 21.) a Galileo Közös Vállalkozás létrehozásáról (HL. L 138., 2002.5.28., 1. o.). Az EK-Szerződés 171. cikke: A Közösség közös vállalkozásokat vagy egyéb olyan struktúrákat hozhat létre, amelyek a közösségi kutatási, technológiafejlesztési és demonstrációs programok szabályszerű végrehajtásához szükségesek. A 876/2002/EK rendelet; a 2001. márciusi európai tanácsi következtetések; COM(2001) 336 (2001. június 20.) A Galileo Közös Vállalkozás létrehozásával kapcsolatos tanácsi rendeletre irányuló javaslat.

17 fejlesztési és validációs célokra magánforrást is be tudjanak vonni. A magánszektor csakugyan jelezte, hogy kész akár 200 millió euróval is beszállni a fejlesztési és validációs szakaszba 15, s erről egyetértési megállapodás is született, ám a szándéknyilatkozatot nem követte tett. 17. A GKV alapokmánya szerint tevékenységének az alábbiakra kellett kiterjednie: a) felügyeli a Galileo program valamennyi, a fejlesztési és validációs szakaszra tervezett tevékenységét; b) megtesz minden olyan kiigazítást, amely a fejlesztési és validációs szakasz fejleményeinek fényében szükségessé válhat; c) előkészíti a kiépítési és üzemeltetési szakaszt. 18. Alapokmánya szerint a GKV fő feladatai a következők voltak: a) egy koncessziós megállapodás megkötésére irányuló közbeszerzési eljárás lebonyolítása; b) az ESA műszaki fejlesztési tevékenységének felügyelete; c) kutatási tevékenységek kezdeményezése és irányítása; d) az EGNOS integrálása a Galileóba. 19. A GKV-t kezdetben csak két alapító tagja alkotta, vagyis az ESA és a Bizottság. A Kínai Nemzeti Távérzékelési Központ (NRSCC) 2004 októberében csatlakozott a GKV-hoz, 2005 szeptemberében pedig követte a MATIMOP nevű izraeli cég (lásd még: III. melléklet). A GKV irányítási struktúrája a 2. ábrán látható. 15 A 876/2002/EK rendelet 13. preambulumbekezdése.

18 Finanszírozás 20. A fejlesztési és validációs szakasz idején az uniós (a TEN-T-ből 16 és a 6. keretprogramból származó) finanszírozás a GKV-n keresztül történt, míg az ESA a GalileoSat és az ARTES nevű programjai révén társfinanszírozta a Galileót (1. ábra). 1999-től 2007-ig a Galileo összesen 1,94 milliárd EUR értékű finanszírozásban részesült. 16 A Tanács 2236/95/EK rendelete (1995. szeptember 18.) a közösségi pénzügyi támogatás a transzeurópai hálózatok területén történő nyújtásának általános szabályairól (HL L 228., 1995.9.23., 1. o.); az 1346/2001/EK határozattal (HL. L 185., 2001.7.6., 1. o.) módosított, a transzeurópai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó közösségi iránymutatásokról szóló, 1996. július 23-i 1692/96/EK európai parlamenti és tanácsi határozat (HL L 228., 1996.9.9., 1. o.).

19 1. ábra A Galileo fejlesztési és validációs szakasza Finanszírozási folyamat (1999 2007) 1 ESA-tagállamok 902 millió Európai Bizottság 946 millió Egyéb 92 millió GalileoSat ARTES 852 millió GalileoSat 50 millió 196 millió TEN-T 750 millió TEN-T 6. KP Galileo Közös Vállalkozás 92 millió NRSCC MATIMOP Belgium 892 millió 668 millió Európai Űrügynökség 1 716 millió 1 716 millió Infrastruktúrafejlesztés 1 716 millió KTF 110 millió 110 millió 6. KP 114 millió A GKV működése és tevékenysége 114 millió 1 Kína és Izrael hozzájárulásának egyik része a GKV alaptőkéjét növelte (5 millió, ill. 4 millió euróval), másik része pedig arra volt hivatott, hogy (az ESA-val kötendő szerződések révén) saját nemzeti iparuk tevékenységeit finanszírozza. Ez utóbbi hozzájárulást nem hívták le teljes mértékben. Forrás: Számvevőszéki becslés. Előrehaladás 21. 2004 októberében a Bizottság a Tanácsnak és a Parlamentnek küldött közleményben számolt be a program előrehaladásáról 17. Ez a közlemény előkészítette a terepet a Közlekedési Tanács 2004. decemberi üléséhez, 17 COM(2007) 636 végleges A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak Az európai műholdas rádiónavigációs program üzembehelyezési és üzemeltetési szakaszára való áttérés.

20 amelyen döntést hoztak arról, hogy áttérnek a kiépítési szakaszra. A Bizottság nem mutatott be naprakész ütemtervet. A technológiafejlesztés addigra már összesen kb. háromévnyi késést halmozott fel. 22. A közlemény állítása szerint a GKV-nak köszönhetően sikeresen lezajlott a jövendő koncesszióbirtokos kiválasztásának eljárása, pedig a kiválasztási szakaszt éppen ekkor hosszabbították meg 2005. január végéig. Ráadásul a GKV még 2005 februárjában sem választott a két jelöltként fellépő konzorcium 18 között. Ehelyett a pályázók azt a javaslatot tették, hogy egy közös konzorciumba tömörülnek amibe a GKV 2005 júniusában bele is egyezett, és közösen tettek ajánlatot. 23. 2005 júliusa és decembere között egyes tagállamok fellépése miatt mind a koncessziós tárgyalások, mind a technológiafejlesztési tevékenységek megfeneklettek. A tagállamok elsősorban arról vallottak eltérő nézeteket, hogy milyen legyen a koncessziós szerződésre ajánlatot tevő közös konzorcium összetétele, és hogy hová kerüljenek a rendszer tevékenységi központjai, földi infrastruktúrája és székhelye. Közvetítő segítségével 19 végül 2005 decemberében sikerült megegyezésre jutniuk, és 2006 januárjában ténylegesen megindultak a közös konzorciummal folytatott tárgyalások. 24. 2005. december 28-án sikerült felbocsátani az első, GIOVE-A nevű kísérleti műholdat, s ezzel hozzáférést biztosítani a Nemzetközi Távközlési Egyesület által kiosztott Galileo-frekvenciákhoz. 18 19 Az Eurely és az inavsat konzorciumok. Az előválasztáson átment harmadik konzorcium, amelyet az Eutelsat vezetett, 2004 nyarán a kiválasztási szakaszban visszalépett. 2005 októberében az Európai Bizottság alelnöke az Európai Bizottság egy korábbi tagját nevezte ki közvetítőnek IP/05/1345 sajtóközlemény.

21 25. 2006 júniusában 20 a Bizottság aktualizálta Galileo-ütemtervét 21. Eszerint a fejlesztési és validációs szakasz 2009 elejéig tart, a kiépítésre pedig 2009 2010-ben kerül sor (ez az eredeti ütemtervhez képest hároméves csúszás). A közlemény a fejlesztési és validációs szakasz eredeti költségvetését is megemelte 400 millió euróval, 1,5 milliárd euróra. A koncessziós tárgyalásokról a Bizottság így nyilatkozott: Nyilvánvalóvá vált, hogy a program sajátos jellemzőinek leginkább egy koncessziós megoldás felel meg. [ ] 2006 év végére véglegessé fog válni, hogy milyen becsült költséggel és bevétellel, illetve a közszféra milyen mértékű részvételével lehet számolni. Addigra a pénzügyi terv is megerősítést nyer, és véglegesednek a szerződésben szereplő főbb feltételek. 26. 2006 novemberében a GKV tárgyalói és a közös konzorcium képviselői kézjegyükkel látták el a Galileo PPP megállapodási keret (PPP Heads of Terms, HoT) első változatát, vagyis egy szerződéses kötelezettséggel nem járó első tervezetet. E dokumentum révén jutott a GKV a legközelebb egy koncessziós megállapodáshoz. Fejlesztés és validáció a GKV-t követő időszakban (2006-tól) 27. 2006. év végén a GKV úgy ítélte meg, hogy sikeresen elvégezte fő feladatait 22. A GKV-t 2006 decemberében felszámolták 23, tevékenységét az 20 21 22 23 COM(2006) 272, 2006. június 7. A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak A Galileo-program jelenlegi állása. Az ütemterv első alkalommal a 2005. október 25-i keltezésű IP/05/1345 sajtóközlemény Szerkesztők figyelmébe c. részében került nyilvánosságra. A GKV 2006. november 30-i sajtóközleménye A Galileo program következő lépése: A Galileo Közös Vállalkozás átadja az irányítást az Európai GNSS Felügyeleti Hatóságnak. Az európai műholdas rádiónavigációs programokat üzemeltető struktúrák létrehozásáról szóló 1321/2004/EK rendelet módosításáról szóló, 2006. december 12-i 1942/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 367., 2006.12.22., 18. o.); a Galileo Közös Vállalkozás létrehozásáról szóló 876/2002/EK tanácsi

22 Európai GNSS Ellenőrzési Hatóság (GSA) vette át, amelyet 2004 júliusában avégett hoztak létre, hogy az európai GNSS programokhoz kapcsolódóan érvényesítse a közérdek szempontjait, és a Galileo kiépítési és üzemeltetési szakaszában e programok szabályozó hatóságául szolgáljon 24. E tevékenységátruházás folytán a GSA szerepe a létrehozásakor előre nem látható módon megváltozott. 28. A közös konzorciummal folytatott koncessziós tárgyalások 2007 elején elakadtak. 2007. májusi közleményében 25 az Európai Bizottság elismerte, hogy az EGNOS és a Galileo jelentős késést (az eredeti ütemtervhez képest ötévnyit) és költségtúllépéseket halmozott fel. 2007-ben az Európai Unió Tanácsa 26 úgy határozott, hogy új irányt ad a programnak. Eszerint a rendszert 2013-ra építik ki, teljes mértékben a közösségi költségvetésből finanszírozzák (lásd: 2. táblázat), közbeszerzési megbízottként pedig az ESA lép fel. Az Európai Parlament és a Tanács ennek alapján fogadott el rendeletet a GNSSprogramok végrehajtásának folytatásáról 27. 2008. július 1-jén a Bizottság pályázati felhívást tett közzé a Galileo rendszer infrastrukturális beszerzéseiről, hat részben: rendszertámogatás, földi berendezések, földi irányítási rendszer, űrszegmens (műholdak), indítási szolgáltatások és műveletek. A megfelelő rendeletet módosító 2006.december 12-i 1943/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 367., 2006.12.22., 21. o.). 24 25 26 27 A Tanács 2004. július 12-i 1321/2004/EK rendelete az európai műholdas rádiónavigációs programokat üzemeltető struktúrák létrehozásáról (HL L 246., 2004.7.20., 1. o.). A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak Válaszút előtt a Galileo: az európai GNSS-programok végrehajtása, SEC(2007) 624, 2007. május 16. 2007. június 6 8-i, október 1 2-i és november 29 30-i tanácsi állásfoglalások és következtetések. Az Európai Parlament és a Tanács 683/2008/EK rendelete (2008. július 9.) az európai műholdas navigációs programok (EGNOS és Galileo) végrehajtásának folytatásáról (HL L 196., 2008.7.24., 1. o.).

23 jelöltek előválogatása után az előzetes ajánlatok a 2008. év végén érkeztek be. A versenypárbeszédes eljárás a tervek szerint a 2009. év során fejeződik be. 2. táblázat A Galileo költségbecslései Kezdeti költségbecslés millió euróban (COM(2000) 750) Aktuális költségbecslés millió euróban (COM(2007) 261, ill. az ESA dokumentumai) Meghatározási szakasz 80 80 Fejlesztési és validációs szakasz 1 100 2 100 Kiépítés 2 150 3 400 Összesen 3 330 (ebből 1 800 millió a közszféra terhére) 1 5 580 (az egész a közszféra terhére) 2 1 2 Az éves működési költségeket, a konstelláció felújítását is beleértve, 220 millió euróra becsülték. Az üzemeltetés és a karbantartás költségeit, valamint a műholdcseréhez szükséges hitel kamatait magában foglaló rendelkezésre állási díjat (ill. annak rögzített összegű részét) 2030-ig 5 300 millió euróra becsülik. 29. 2007 májusi közleményében a Bizottság igen részletesen elemezte a koncessziós tárgyalások sikertelenségének okait. E dokumentummal a Bizottság a program új iránymeghatározását készítette elő, és a kudarc okait a teljesség igénye nélkül ilyen szempontból vizsgálta. A közlemény felveti, hogy az ütemezésre, a költségvetésre, illetve a piaci és a tervezési kockázat átruházására vonatkozó bizottsági feltevések talán túl derűlátóak voltak. Szó esik a dokumentumban a közirányítás és a magánszektor általi irányítás kérdéseiről is, illetve arról, hogy a tagállamok a program hosszú távú stratégiai céljai fölébe helyezték nemzeti érdekeiket. Olyan témák azonban kimaradnak a közleményből, mint a PPP-konstrukció előkészítése (időzítés, szakértelem) és a beszámolási rendszer. Ebben a jelentésben mindkét tényezőt részletesen tárgyaljuk.

24 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 30. A Számvevőszék a Galileo fejlesztési és validációs szakasza irányításának ellenőrzése során az alábbiakat vizsgálta: a) mely tényezők okozták a koncessziós eljárás sikertelenségét; b) mely tényezők okozták a technológiai fejlesztés észlelt késedelmeit és a költségtúllépéseket; c) milyen mértékben váltak a Galileo program javára a kutatási és fejlesztési tevékenységekre fordított összegek; d) mennyire sikerült a GKV keretében az EGNOS-t a Galileóba integrálni; e) megfelelő volt-e a Galileo program irányítása. 31. Az ellenőrzés azzal az időszakkal foglalkozott, amikor a fejlesztési és validációs szakaszt a GKV irányította (2003. szeptember 2006. december), és elsősorban arra irányult, hogy mire szólt annak a megbízatása, hogyan hozták létre, és hogyan hajtotta végre feladatait. Az ellenőrzési munkára 2007 és 2008 folyamán került sor. A Számvevőszék egészen 2008 végéig figyelemmel kísérte a program alakulását, így annak irányváltását is. 32. Ellenőrzési bizonyítékok gyűjtése végett a Számvevőszék a GKV-nál, a Bizottságnál és az ESA-nál vizsgált meg dokumentumokat és tartott elbeszélgetéseket, valamint beszélgetésekre került sor a Galileóban érdekelt többi féllel is (a tagállamok képviselői, a GSA (GNSS Ellenőrzési Hatóság), kutatási projektek kedvezményezettjei, az európai űripar képviselői, a koncesszióra pályázó vállalkozások, valamint a GKV által szerződtetett tanácsadók). 33. A GKV kutatás- és fejlesztésirányítási tevékenységének minőségi értékelése céljából a Számvevőszék vizsgálatot végzett 482 olyan kedvezményezett között, akik részt vettek egy vagy több, a 6. KP

25 Repüléstechnika és űrkutatás tematikus prioritása keretében finanszírozott kutatási projektben. ÉSZREVÉTELEK 34. Az alábbi ellenőrzési megállapítások a GKV-nak a fejlesztési és validációs szakaszban teljesítendő különböző feladataira (35 65. bekezdés), illetve egyes közirányítási témákra (66 74. bekezdés) vonatkoznak. Az egyes szakaszok részletesen leírják a GKV célkitűzéseit, majd összevetik ezekkel az elért eredményeket. A Számvevőszék ezután áttér annak elemzésére, hogy a GKV miért nem tudta megvalósítani kitűzött céljainak többségét. Ahol érdemes volt, ott már létező programokkal, projektekkel és szervezetekkel kapcsolatos tapasztalatokat használt fel viszonyítási alapként; más esetekben bevett projektirányítási alapelvekre támaszkodott. A 35 42. bekezdés témáinál a Számvevőszék a PPP-konstrukciók létrehozásánál legjobban bevált gyakorlatból 28 leszűrt ellenőrzési kritériumokra is épített (részletes áttekintés erről az elemzésről: IV. melléklet). A koncessziós tárgyalások nem jártak sikerrel Célkitűzés 35. A GKV legfontosabb feladata az volt, hogy olyan PPP-konstrukciót hozzon tető alá, amelynek keretében a magánszektor az Európai Bizottsággal karöltve beruházna a Galileo infrastruktúrájának megteremtésébe és használatába. Az eredeti tervek szerint a koncesszióbirtokost (az érintett magáncégeket) 2004. év vége előtt kijelölték volna, a GKV 2005-ben lezárta volna a tárgyalásokat, és a GSA 2005. év végéig megkötötte volna a koncessziós szerződést. 28 Az INTOSAI-Útmutatója a magánszféra és a közszektor közötti üzlet vagy koncesszió ellenőrzésének terén követendő példákról (felülvizsgált) 2007. november.

26 Eredmények 36. A GKV a terveknek megfelelően meg is indította a koncessziós eljárás egyes lépéseit (előválogatás, kiválasztás, tárgyalás). 2004 áprilisában kibocsátotta az első pályázati dokumentumcsomagot, majd versenypárbeszédes eljárást indított; az ajánlattevők megkapták a koncessziós szerződés tervezetét és az értékelési kritériumokat. 37. A GKV sem 2004 októberében, sem a kiválasztási szakasz meghosszabbítása után, 2005 februárjában nem tudta eldönteni, hogy melyik ajánlattevőt tartja megfelelőnek. A tárgyalások csak 2006 januárjában kezdődtek meg, miután az ajánlattevők közös konzorciumba tömörültek. 38. A koncessziós szerződés megkötésének határidejét kétszer is módosították, először 2005 decemberéről 2006 decemberére, majd 2007 decemberére. 2007. év elején a Bizottság és a GSA úgy határozott, hogy beszünteti a tárgyalásokat. A kudarc okai 39. A PPP-t nem megfelelően készítették elő és tervezték meg. Ennek következtében a GKV egy irreális PPP-konstrukció tető alá hozására kényszerült. Előkészítés 40. A tagállamokban és harmadik országokban már nem kevés tapasztalat gyűlt össze PPP-t alkalmazó projektekről. Ennek alapján állítható, hogy leginkább az alábbiakat kell szem előtt tartani: a) Megfelelő felkészülés: a közszféra szabja meg pontosan a projekttel kapcsolatos elvárásokat; mérje fel, mire képes a magánszektor; becsülje fel a potenciális előnyöket; vizsgálja meg, milyen más módokon elégíthetné ki igényeit; tanulmányozza a megfelelő kockázatelosztást, valamint a megfizethetőség és a forrásoptimalizálás kérdéseit, és

27 készítsen üzleti előtervet. Az adott PPP-konstrukció kiválasztására csak megfelelő kockázatfelmérés után kerüljön sor. b) Elegendő idő: más szervezetek tapasztalata 29 szerint még a Galileónál kevésbé bonyolult PPP-projektek esetében is egy évnél több kell a jó PPP-konstrukció megalapozásához és a közszféra szempontjainak kialakításához. c) Megfelelő erőforrások az irányításban: egy PPP-projekt irányításához elengedhetetlen egy külön erre a célra, időben létrehozott, megfelelő ismeretekkel rendelkező csapat. d) A hatékony versenyhelyzet fenntartása. e) A folyamatban lévő PPP-projekt rendszeres felülvizsgálata a költséghatékonyság folyamatos biztosítása céljából. 41. A Galileo PPP-konstrukciójának előkészítő szakaszában a Bizottság azonban e tényezők közül számosat figyelmen kívül hagyott 30 : a) Megfelelő felkészülés: Habár a Bizottság több tanulmányt is készíttetett, mégsem vizsgálta meg a hagyományos közbeszerzés lehetőségét, és nem dolgozott ki PSC (ún. public sector comparator) elemzési eszközt 31. Nem vizsgálta meg előzetesen a Bizottság azt sem, hogyan lehetne reálisan megosztani a kockázatot a közszféra és a magánszektor között, illetve hogy a projekt mely szakaszában és mely Galileo-tevékenységeket 29 30 31 A PPP-vel és a magánfinanszírozási kezdeményezéssel kapcsolatos gyakorlat az Egyesült Királyságban. A IV. melléklet ad részletes áttekintést a Galileo koncessziós eljárása közirányításának értékelésénél alkalmazott kritériumokról, valamint összefoglalót az egyes kritériumok értékeléséről. Ezzel az eszközzel megbecsülhető, hogy mennyibe kerülne a projekt, ha hagyományos közbeszerzési módszereket alkalmaznának. Ezzel meghatározhatóvá válik, hogy a magánfinanszírozás vagy a hagyományos közbeszerzés vezet-e költséghatékonyabb megoldásra.

28 illetően működhetnék legsikeresebben egy PPP-konstrukció, és nem vetette össze az egyes PPP-modellek előnyeit sem 32. A Galileo kiépítési és üzemeltetési szakaszára a Bizottság által javasolt és a Tanács által elfogadott PPP-konstrukció a politikai konszenzus elérését tartotta szem előtt. Miután a Bizottság több tanulmányból merítve összevetette a közés magánberuházás előnyeit, végül úgy döntött, hogy koncesszió formájában valósítja meg a PPP-konstrukciót (lásd: 12. bekezdés). A bizottsági dokumentáció előírta ugyan a koncesszió jellemzőit, ám ezt inkább általános jellegű, mint a Galileóra kihegyezett érvekkel támasztotta alá. A beszerzésre javasolt ütemterv igen feszített volt. Habár a leküzdendő kockázatok és nehézségek közül többre már az előkészítő szakaszban fény derült 33, a Bizottság mégsem becsülte meg egyértelműen, hogy ezek milyen hatással lehetnek a műveletek megvalósíthatóságára, illetve hogy a közszférában hogyan lehet hatékonyan leküzdeni ezeket. b) Elegendő idő: A Bizottság, noha a feszített ütemterv szerint 2004 decemberében be kellett számolnia a Közlekedési Tanácsnak, mégsem hagyott elég időt, hogy a GKV 34 kidolgozhassa koncessziós koncepcióját. Több ajánlattevő aggályosnak találta azt is, hogy a versenypárbeszédes eljárás nem hagyott elég időt egy hiteles üzleti terv kidolgozására. A GKV első ajánlati dokumentációja így nem is tüntetett fel konkrét célkitűzéseket. Külön említendő, hogy a dokumentáció nem tárgyalta a koncessziós modellben rejlő nehézségeket. Ebből adódóan az iparági szereplők ajánlataiban nem szerepeltek sem végleges árak, sem 32 33 34 Csak a közös vállalkozás modelljét és a koncessziós modellt vizsgálták meg. Kiemeltek több, a PPP-t korlátozó tényezőt, pl.: a bevételek bizonytalansága (piaci kockázat), a technológiai kockázatok, a fejlesztési és a kiépítési szakasz kölcsönös függősége (tervezési kockázat), az ipari koncentráció az űripari ágazatban. A GKV működésének megkezdése után szűk nyolc hónappal bocsátotta ki az első pályázati dokumentumcsomagot.

29 vállalt kötelezettségek, számos fenntartás és kikötés viszont igen, ami alkalmatlanná tette őket összehasonlítási és értékelési alapként. Ugyanezen okból a GKV-nak nem lehettek szilárd értékelési kritériumai a beérkező ajánlatok összehasonlítására. A közszférának több, a Galileo szempontjából lényeges témával kapcsolatos pozíciója először csak azzal a megállapodási kerettel vált egyértelművé, amelyről 2006 év végén született megegyezés az ajánlattevőkkel. c) Megfelelő erőforrások az irányításban: a GKV újonnan létrehozott, jogi státuszát tekintve újszerű intézmény volt, frissen toborzott csapatának és új főnökének nem volt még tapasztalata a koncessziós tárgyalásokra nézve. Külső tanácsadók segítségét csak 2004 szeptemberében (vagyis a pályázati dokumentáció kibocsátása és a versenypárbeszéd kezdeti szakasza után) kérték. d) A versenyhelyzet fenntartása: 2004 őszétől kezdve két, egymással versengő ipari konzorcium volt a színen. Ezek 2005 májusában azt javasolták, hogy erőiket egyesítve közös ajánlatot tesznek. A GKV a költséghatékonyság fokozásának reményében bizonyos feltételekkel 35 áldását adta az összeolvadásra. Mivel azonban nem lehetett PSCelemzést végezni, az eljárásból minden versenyszerűség kiveszett. e) Rendszeres felülvizsgálat: a költséghatékonyság folyamatos biztosítása céljából a közszférának rendszeresen felül kellene vizsgálnia a folyamatban lévő PPP-projekteket. A koncessziót értékelő beszámolóiban a GKV ugyan számot adott több kockázatról és problémáról 36, mégis indokolatlanul kedvező képet festett a program előrehaladásáról. 35 36 Ezek: a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályozás és az uniós versenyjog betartása; szoros időkeretek; a pályázatok számottevő javulása a korábbi egyéni ajánlatokhoz képest; a közös konzorcium elkötelezettsége egy egységes és megfelelő jogi struktúra kialakítására. 2004. októberi, 2005. februári és júniusi értékelési jelentések.

30 Rendszeres hivatalos állásfoglalásaiban a GKV soha nem kérdőjelezte meg a koncesszió megvalósíthatóságát, csupán évről évre további tizenkét hónappal kitolta a szerződés odaítélésének határidejét. Ebből következően a tagállamoknak a GKV-től való függésükben nem volt elég információjuk ahhoz, hogy kiigazító intézkedéseket igényeljenek (lásd még: 74. bekezdés f) albekezdése). A kiválasztott PPP-modell 42. Az a bizottsági javaslatra született tanácsi állásfoglalás, hogy a PPP koncessziós formában valósuljon meg, a tagállamok közötti politikai konszenzust célozta. Ez a PPP-koncesszió, amely a költségmegosztását tekintve legfeljebb egyharmad részben támaszkodott a közszférára és legalább kétharmad részben a magánszektorra, s amelyet a GKV-nak kellett letárgyalnia, több szempontból lényegesen eltért minden más ekkor létező PPP-konstrukciótól 37 : a) A Galileo magas technológiai kockázattal jár. A Galileo közepes magasságú pályán keringő 30 műholdján olyan új alkatrészek is vannak, amelyeket világűrben eddig még nem próbáltak ki (például egy újfajta atomóra). b) Nehéz megjósolni, hogy a Galileo mennyi bevételt fog termelni, mivel a GPS nyílt jelei bárki számára foghatóak. Ki kell még dolgozni a hasznosítási modellt. c) Úgy volt, hogy a Galileo koncessziója nem azelőtt, hanem azután veszi kezdetét, hogy a közszférában megtervezik a rendszert és részben kiépítik 37 A PPP-konstrukcióban megvalósult infrastrukturális projektek hagyományosan pl. alagút- és útépítési projektek. Még a leginkább hasonló PPP, a Paradigm / Skynet (brit katonai távközlési rendszer) is sok mindenben eltér a Galileótól: kisebb a technológiai kockázata; a brit hadügyminisztérium biztonságos bevételi alapforrást jelent; a műveleteket rögzítik és azok visszakereshetők; a projektet egyetlen, PPP-s tapasztalattal bíró megbízó (a brit hadügyminisztérium) irányítja.

31 annak infrastruktúráját is. A Galileo PPP-konstrukciója ugyan közel állt az ún. DBFO koncessziós típushoz (megtervezés + kiépítés + finanszírozás + működtetés), abban viszont lényegesen eltért attól, hogy itt egy magánkoncesszió-birtokosra bízták egy a közszférában létrehozott új rendszer átvételét, kiépítését, finanszírozását és működtetését (2. háttérmagyarázat). 2. háttérmagyarázat A koncesszióval járó jelentősebb kockázatok A koncessziós tárgyalásokat három fő tényező akadályozta, ti. az, hogyan ruházzák át a közszféráról a magánszektorra a piaci kockázatot, a tervezési kockázatot, illetve a harmadik személyekkel szemben fennálló felelősség rendszerét. A piaci kockázat átruházásához bízni kellett abban, hogy az alaphelyzeti piacfejlesztési forgatókönyvnek megfelelően lehetséges piaci bevételre szert tenni. A piaci bizonytalanság, a jövendő bevételek időbeli távolsága, valamint a közszférának megelőlegezett piacfejlesztési szerep azonban mind megnehezítették, hogy ezt a kockázatot át lehessen ruházni a magánszektorra. A tervezési kockázat átruházásához arról kellett bizonyossággal bírni, hogy a (fejlesztési és validációs szakaszban az ESA által végzett) tervezésbe nem csúszott olyan eredendő hiba, amely a rendszer meghibásodásához vagy teljesítménygyengeségéhez vezethetne (amikor a rendszer már működik, ez utóbbiakért a koncesszióbirtokost terhelné felelősség). E kockázat átruházását nemcsak a Galileo technikailag összetett volta nehezítette, valamint az, hogy az üzemeltetési szakaszban milyen végtermékeket vártak el a koncesszióbirtokostól, hanem az is, hogy a feladatmegosztás értelmében más végezte a tervezést és a fejlesztést (az ESA), és megint más a kiépítést, üzemeltetést és karbantartást (a koncesszióbirtokos). A harmadik személyekkel szemben fennálló felelősség rendszere azt jelenti, hogy a Galileo hiányosságainak esetleges áldozataival szemben szerződésen kívüli kötelezettségek állnak fenn, ám ezekre nincsen konkrét jogi vagy biztosítási modell.

32 A technológiafejlesztési tevékenységek késedelmet szenvedtek és túllépték a költségvetést Célkitűzés 43. A GKV négy fő feladata közül a második az volt, hogy az ESA technológiafejlesztési tevékenységeinek felügyeletével biztosítsa: elégséges számban készülnek és lépnek működésbe műholdak, illetve a földi szegmens berendezései, s ezzel bizonyítsa a rendszer képességeit és megbízhatóságát mindezt a tervezett időn és költségvetésen belül (lásd: 13. bekezdés). Eredmények 44. 2006 decemberéig csak egy kísérleti műhold (a GIOVE-A) állt működésbe, illetve biztosított sikeres hozzáférést a Nemzetközi Távközlési Egyesület által a Galileo számára kijelölt frekvenciákhoz. A második kísérleti műholdat (a GIOVE-B-t) 2008 áprilisában bocsátották fel, az eredetileg tervezettnél 30 hónappal később. A jelenlegi ütemezés 38 szerint a fejlesztési és validációs szakasz 2010-ben, vagyis öt éves késéssel fog véget érni. Az ESA 2008 júliusában 39 készített költségbecslései szerint a fejlesztés és a validáció az eredeti költségvetésben szereplő 1,1 milliárd eurónál 1 milliárd euróval többe fog kerülni (lásd: 3. táblázat). 38 39 A 683/2008/EK rendelet. A becsléseket korábban 2005 februárjában és 2007 májusában aktualizálták.

33 3. táblázat A fejlesztési és validációs szakaszra vonatkozó 2001-es, ill. 2008-as költségvetési becslés összevetése (millió euróban, 2001-es árakon) Eredeti költségvetési becslés 2008. júliusi költségvetési becslés Tevékenység A Galileo rendszer próbapadja (GSTB-V2) 85 173 Rakétaindítók 90 224 Pályára állítási és tesztelési fázis (IOV) 747 1 253 AZ ESA költségei 110 303 Egyéb 68 151 Összesen 1 100 2 104 Forrás: ESA. A késedelmek és költségtúllépések okai 45. A GKV-t abban a feladatában, hogy felügyelje a technológiafejlesztési tevékenységeket, erősen gátolták különböző irányítási gondok, a költségvetés nem teljes volta, a késedelmek, illetve a fejlesztési és validációs szakasz iparági szervezése. 46. A GKV-ra bízták a technológiafejlesztés felügyeletének feladatát, ám nem határozták meg közelebbről, hogy miben áll ez a feladat. Az ESA valójában a GKV felügyelete nélkül, de a saját szabályainak és eljárásainak megfelelően működött. A GKV-nak az ESA fölötti felügyeleti szerepe ellentmondásban állt a GKV irányítási struktúrájával. Erre az irányítási kérdésre a 66-74. bekezdésben visszatérünk. 47. A Galileónak a Tanács elé terjesztett fejlesztési és validációs költségvetése 40 nem volt teljes, mivel nem szerepelt benne kifejezetten tartalék-költségvetés vagy tartalékalap 41. 1,1 milliárd eurós összegével ez a 40 41 COM(2000) 750 (2000. november 22.). Az ESA-nak a fejlesztési és validációs szakaszban való részesedését illetően (ez a teljes költségvetés felét teszi ki) egy 20%-os de facto rendkívüli tartalékalaphoz lehet folyamodni: t.i. ha az összes költségtúllépés nem haladja meg a program pénzügyi keretösszegének 20%-át, akkor egy résztvevő tagállam sem léphet ki a programból.