Gál Kinga: A kisebbségi érdekérvényesítés lehetőségei és kilátásai az Európa Tanács keretében a Parlamenti Közgyűlés munkájának tükrében

Átírás

1 Gál Kinga: A kisebbségi érdekérvényesítés lehetőségei és kilátásai az Európa Tanács keretében a Parlamenti Közgyűlés munkájának tükrében Az Európa Tanács intézményének keretében a nemzeti, nyelvi és etnikai kisebbségek érdekérvényesítése két síkon zajlik: a politikai döntések, valamint a jogi normaalkotás szintjén. E két sík részben fedi, részben kiegészíti egymást. A politikai döntések és viták a Parlamenti Közgyűlés 1, annak bizottságai; a Miniszteri Bizottság 2, továbbá az Európa Tanács központi döntés-előkészítési apparátusának szintjén történik. Tevékenységük megszabja a jogi meder keretét, amely visszahat a politikai döntésekre, illetve az apparátus munkájára. Ez az elemzés a Parlamenti Közgyűlés munkája tükrében tekinti át a nemzeti kisebbségek védelmének érvényesülését e nemzetközi intézményen belül, különös tekintettel az között történtekre. Politikai téren a kisebbségek problémáira leginkább érzékeny és egyben a kisebbségi jogok kodifikálása területén leginkább kezdeményező szerepet vállaló szerv ebben az időszakban az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése. A Közgyűlés motorja pedig annak Jogi és Emberjogi Bizottsága. A kisebbségek szempontjait érvényesítő felvetések, kezdeményezések, kivizsgáló bizottságok felállítása, raportőrök kiküldése, illetve a határozathozatali előterjesztések a Jogi és Emberjogi, illetve Politikai Bizottság együttes munkájának eredménye, amelyek a döntéselőkészítési és döntéshozatali procedúra révén mint Parlamenti Közgyűlési Határozat vagy Ajánlás jelennek meg. Az ET legfőbb döntéshozatali szerve, a Miniszteri Bizottság egyetértése esetén pedig mint az ET döntései jutnak szerephez. A Parlamenti Közgyűlés tevékenysége és kritériumrendszere a volt szocialista blokk országainak tagfelvételi kérelmei elbírálásakor vált ismertté. Ekkor jelent meg e szerv részéről a kisebbségvédelmi garanciák igénye, melyek végül csatlakozási kritériummá váltak ezen országok számára. A normaalkotás szintjén a Közgyűlés jó néhány határozata és ajánlása számos ponton befolyásolta a Miniszteri Bizottság döntéseit. A kisebbségi téma iránti elkötelezettségét az apró, de következetes lépések politikája határozta meg ezekben az években olyan Ajánlások elfogadásakor, mint: az 1134(1990) Ajánlás, az 1177(1992) Ajánlás, az 1201(1993) Ajánlás, az 1231(1994) Ajánlás, az 1255(1995) és az 1285(1996) Ajánlás. A Parlamenti Közgyűlés tevékenysége köréből az 1201(1993)-as Ajánlás 3 kapta a legnagyobb figyelmet, amely tartalmazza egy kulturális kiegészítő jegyzőkönyv tervezetét. Jelentősége két cikkelyének megfogalmazásában rejlik. Az egyik először mondta ki nemzetközi viszonylatban a nemzeti kisebbségek jogát bizonyos fajta speciális státushoz, illetve közigazgatási autonómiához (11. cikkely); a másik pedig e kisebbségek kollektív jogairól tett említést (12. cikkely). Annak ellenére, hogy az 1201-es dokumentum csak ajánlás értékű, így nem kötelező erejű jogi norma, a benne megfogalmazott elvek számos kormány ellenérzését váltották ki. Az értelmezés körül komoly vita alakult ki, és olyannyira eltérő interpretációk születtek, hogy a Parlamenti Közgyűlés Jogi és Emberjogi Bizottsága felkérte az ET jogi szakértői szerveként ismert Velencei Bizottságot, hogy értelmezze a kérdéses cikkelyeket. A Jogi és Emberjogi Bizottság úgy döntött április 3-i ülésén, hogy ezt az értelmezést a legfontosabb referenciaanyagként használja az 1201-es Ajánlás értelmezési vitái során.

2 A kisebbségek speciális státusa" a Velencei Bizottság értelmezésében: bármilyen speciális státus azon akaraton alapuljon, hogy lehetővé tegye a kisebbségekhez tartozó egyének számára a hatékony részvételt olyan döntéshozatalban, amely az általuk lakott régiókat vagy az őket érintő kérdéseket illeti." Továbbá: A 11-es artikulus megalkotóinak törekvése, hogy lehetőséget teremtsenek az államok számára, hogy eltérjenek a hagyományos önkormányzatfelfogástól. Ilyen szempontból az Állam szabadon határozhatja meg, mi lesz ezen speciális státus célja", de az értelmezés azt is hozzáfűzi, hogy: A speciális státus, természetesen, sokkal tovább is mehet, lehetővé téve egy régió számára, amelyikben a kisebbség többséget képez, a saját törvénykezési és végrehajtó hatalmat a regionális kérdéseket illetően." (A Velencei Bizottság véleményezése az1201(1993)-as Ajánlásról, márc. 1 2., Doc ) A Parlamenti Közgyűlés munkájának mind politikai, mind pedig jogi síkját (a kisebbségek jogainak megfogalmazása és nemzetközi érvényesítése területén) jelentősen befolyásolta az Európa Tanács Bécsi Csúcsértekezlete, 1993 októberében. A csúcsértekezlet záródokumentumában 4 ugyanis a tagállamok kinyilvánították, tudatában vannak annak, hogy a nemzeti kisebbségek védelme kontinensünk stabilitásának és demokratikus biztonságának lényeges tényezője. A záródokumentum II.sz. mellékletében megfogalmazták, milyen lépések szükségesek a kisebbségvédelem területén, így többek között: bizalomerősítő programok felállítása és működtetése, kisebbségi kétoldali egyezmények, továbbá határon átnyúló együttműködés támogatása, egy, a kisebbségi jogokat tartalmazó keretegyezmény, illetve az Európai Emberjogi Egyezmény kulturális jogokat tartalmazó kiegészítő jegyzőkönyvének elkészítése. Ugyanakkor a Csúcsértekezlet elvetette a Parlamenti Közgyűlés 1201/1993-as Ajánlásában foglalt tervezetet mint kiindulási anyagot a fenti két dokumentum megszövegezéséhez. A Csúcsértekezlet záródokumentuma alapján, a volt szocialista országok csatlakozásáról szóló döntésekkel párhuzamosan 5, folytatódott a jogi normák határainak tágítása a kisebbségvédelem területén ajánlások és határozatok formájában. A Parlamenti Közgyűlés e kérdéskörben ajánlásokat és határozatokat fogalmazott meg, mialatt a kodifikációs bizottságban (CAHMIN) folyt a Kisebbségi Keretegyezmény, illetve a Kulturális Kiegészítő Jegyzőkönyv szövegezése. A Parlamenti Közgyűlés tevékenysége köréből az 1231(1994)-es Ajánlás 6 érdemel különös figyelmet. Ez a dokumentum fenntartotta, hogy a Miniszteri Bizottság döntése ellenére (amely nem követte az 1201-es Ajánlásban foglaltakat) a Közgyűlés továbbra is referenciaanyagként kezeli a fenti Ajánlást, és elvárja a tagállamoktól, hogy politikájukat és jogalkotásukat a nemzeti kisebbségek tekintetében hasonló alapokra helyezzék. Ettől kezdve a fenti ajánlás egyúttal kötelezettségként szerepelt a Közgyűlés véleményezéseiben az új tagfelvételek alkalmával (508(1995)sz. Határozat. Lásd Románia, Ukrajna, Oroszország, Albánia esetét). A Parlamenti Közgyűlés reagált a kodifikációs munkálatokra is. Így az 1255 (1995)-ös Ajánlás 7 megállapította, hogy az elkészült Kisebbségi Keretegyezmény jogi szempontból gyenge megfogalmazásokat tartalmaz, bizonytalan a célok tekintetében, és kétértelmű kifejezéseket használ, amelyek betartása kötelezettségként jelenik ugyan meg a szerződő állam oldalán, de nehezen lesz érvényesíthető a kisebbségekhez tartozó egyének részéről. Ezért fontosnak tartja, hogy elkészüljön az Európai Emberjogi Egyezmény Kiegészítő Jegyzőkönyve a kulturális jogokról, hogy ily módon az egyének független igazságszolgáltató szervek előtt érvényesíthessék a már a Keretegyezményben is szereplő jogokat. Ajánlja továbbá, hogy a Kiegészítő Jegyzőkönyv mind az 1201(1993)-as Ajánlásban foglaltakat, mind a Keretegyezményben szereplő jogokat foglalja magába (lásd 7., 8., 9. cikkelyek).

3 Az 1285(1996)-os Ajánlásnak 8 a nemzeti kisebbségek jogairól témája a két elkészült, a nemzeti kisebbségek jogait tartalmazó konvenció, A regionális és kisebbségi nyelvek európai kartája (1992) 9 (Nyelvi Karta), valamint a Kisebbségi Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelméről(1995) 10 (Kisebbségi Keretegyezmény). Mindkét konvenció a Közgyűlés teljes támogatását élvezi. Ugyanakkor az Ajánlás kiemeli a két konvenció alkalmazásának fontosságát, így a Jogi és Emberjogi Bizottság újabb javaslatait tartalmazza: a Nyelvi Karta kerüljön kiegészítésre a kisebbségi nyelvi jogoknak egy kemény magjával", amely ajánlás formájában egészítené ki a Kartát (4. cikkely). A Kisebbségi Keretegyezmény alkalmazása területén pedig hangsúlyozza az egyezményben foglaltak megvalósulását felügyelő, a Miniszteri Bizottság munkáját kiegészítő állandó tanácsadó szakértői bizottság felállításának és összetételének lényeges voltát kimondva, hogy a Keretegyezmény céljának sikere azon múlik, hogyan tudja betölteni feladatát (5. cikkely). Ugyanakkor újra megfogalmazásra kerül egy, az Európai Emberjogi Konvenciót kiegészítő jegyzőkönyv megalkotásának szükségessége, hogy jól definiált jogok álljanak rendelkezésre, amelyeket az egyének érvényesíthetnek is a független igazságszolgáltató szervek előtt. Az Ajánlás egyben sajnálattal veszi tudomásul, hogy a Miniszteri Bizottság felfüggesztette a kulturális jogokról szóló kiegészítő jegyzőkönyv munkálatait, visszavonta a kodifikáló bizottság (CAHMIN) mandátumát, és reményét fejezi ki, hogy a szövegezés hamarosan folytatódik. A szöveg leszögezi, hogy az 1201(1993)-as Ajánlásban foglaltakat továbbra is referenciaszövegként kezeli. (10., 14. és 15. cikkelyek). A fenti Ajánlás szövegét a Nyelvi Karta kemény magját" illetően a Közgyűlés Jogi és Emberjogi Bizottsága véleményeztette a már említett Velencei Bizottsággal. A véleményezés szerint a nyelvi jogok kemény magja" idegen a Nyelvi Karta szellemétől és munkamódszerétől; továbbá az eredeti szöveg amúgy is rendelkezik keményebb jogokkal", lásd a II. részét. A Velencei Bizottság kifejti továbbá, hogy a nyelvi jogok kemény magja" amúgy is levezethető az 1995-ben megszületett Kisebbségi Keretegyezmény 5.1.; 6.; 9.1.; 10.; 14. és 17. cikkelyeiből. 11 A Közgyűlés 1300(1996)-os Ajánlása 12 a nemzeti kisebbségek védelmét illetően utal az előző ajánlásokban és határozatokban foglaltakra, továbbra is kifejezve reményét, hogy hamarosan folytatódik a kiegészítő jegyzőkönyv szövegezése. Az Ajánlás kitér a Velencei Bizottság két szakértői véleményezésére az 1201(1993)-as Ajánlást, illetve a Nyelvi Kartát illetően. Ez utóbbiról szóló vélemény alapján egyelőre elveti a nyelvi jogok kemény magjának" tervét. Felhívja a figyelmet a két, a kisebbségek jogait érintő konvenció ratifikációs hiányosságaira. Az Ajánlás részletes javaslatot tartalmaz egy, a Kisebbségi Keretegyezmény betartását felügyelő tanácsadó Bizottság összetételét, munkáját illetően. Ezek szerint a Bizottság taggal rendelkezzen, a tagokat 6 évre válasszák. Tagjai elismert szakértelemmel rendelkezzenek a nemzeti kisebbségek védelmének területén, de ugyanakkor magas erkölcsi értékrenddel és politikai bölcsességgel is bírjanak. Megválasztásuk az Európai Emberjogi Bizottság, illetve az Európai Kínzás, Embertelen vagy Megalázó Bánásmód és Büntetés Megelőzéséért Bizottság tagjainak megválasztási elvei szerint történjen. A tagok egyéni hatáskörben tevékenykednek, függetlenek és pártatlanok. Munkájuk során a források széles körét vehetik igénybe, így párbeszédet folytathatnak a szerződő állam kormányaival, nemzeti kisebbségeivel, illetve nem kormányzati szervezeteivel. A Bizottság észrevételeit és ajánlásait a Miniszteri Bizottságnak továbbítja, amely közvetlenül az érintett államhoz fordul. A jelentéseket és ajánlásokat közzéteszik, továbbá véleményezésre megküldik a Parlamenti Közgyűlésnek.

4 A Miniszteri Bizottság döntése alapján július 2. és 5. között ült össze a Kisebbségi Keretegyezmény végrehajtási mechanizmusát meghatározó Ideiglenes Bizottság (Ad Hoc Committee on the Im-plementation Mechanism of the Frame-work Convention for the Protection of National Minorities CAHMEC). A CAHMEC munkájában támaszkodott a Keretegyezmény vonatkozó cikkelyeire ( cikkelyek), a Miniszteri Bizottság rendelkezéseire, továbbá a Parlamenti Közgyűlés 1300(1996)-os Ajánlására és az azt kiegészítő Bindig-jelentésre. A CAHMEC júliusi ülését a Miniszteri Bizottság elé terjesztendő jelentéssel zárta, amelyben nagyvonalakban meghatározta a leendő tanácsadó bizottság munkájának és összetételének kritériumrendszerét. A Parlamenti Közgyűlés által ajánlottak visszacsengenek a jelentés szövegében noha ez nem jelenti, hogy a Bizottság munkájának, összetételének kritériumrendszerét véglegesen ne a Miniszteri Bizottság döntené el. E rövid áttekintés alapján is nyilvánvalóvá válhatott, hogy az adott állapot, amely szerint nincs Kulturális Kiegészítő Jegyzőkönyv, viszont adott a Nyelvi Karta és a Kisebbségi Keretegyezmény, a nemzeti kisebbségek valós jogvédelme attól tehető függővé (az Európa Tanács intézményrendszerének tekintetében mindenképpen), hogy milyen mértékben sikerül végrehajtani az egyezményeket, illetve betartatni az ezekben vállalt kötelezettségeket a szerződő államokkal. Mindkét konvenció rendelkezik arról, hogy végrehajtását és a benne megfogalmazott elvek érvényesülését szakértői bizottságok kísérik figyelemmel, amelyek egyben valamilyen mértékű kivizsgálói, illetve jelentéstevői jogkörrel is rendelkeznek majd jelentéseiket pedig a Miniszteri Bizottságnak teszik meg. Mivel rövid távon új, a kisebbségvédelmet érintő erősebb jogi eszköz nem várható az Európa Tanács részéről, az adott két egyezmény alkalmazása és érvényesülése játszik majd fontos szerepet a kisebbségi jogérvényesítés útján. A szakértői bizottságok munkája tehát lényeges pontja a kisebbségvédelem jogi kereteinek további alakulásában. A Keretegyezmény esetében az aláíró államok (különösen a nyugat-európaiak) késnek a ratifikálással, így annak hatályba lépése bizonytalan. Következéséképpen egy kivizsgáló szakértői bizottság felállításához és működéséhez sem lehet egyelőre túlzott reményeket fűzni. Ugyanakkor, mivel ezek a bizottságok még nem kezdték el munkájukat, hatáskörük keretei még bővíthetők, amivel talán ellensúlyozni lehet a tulajdonképpeni normák gumimegfogalmazásait". Ennek tudatában hangsúlyozza a Parlamenti Közgyűlés számos ajánlása a konvenciók végrehajtásának fontosságát. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének munkája tükrében sajátos megvilágítást kap a nemzeti kisebbségek védelmének megjelenése ezen nemzetközi fórumon. A Közgyűlés azonban csak egyik szerve e nemzetközi intézmény bonyolult döntéshozatali mechanizmusának, így az általa ajánlott elvek és megoldások ritkán jutnak el a kötelező erejű dokumentumok, vagy a végrehajtható döntések szintjére. Mégis egy tendenciát jeleznek, amely két síkon jelentkezik egyszerre: a politikai nyomásgyakorlás, valamint a normaalkotás szintjén. A kisebbségvédelmi szempontok hol egyik, hol a másik területen érvényesülnek erőteljesebben, de az is gyakran megesik, hogy egyáltalán nem tudnak érvényesülni. Lényegesnek tartom nyomon követni a tendenciákat, és azokat a saját jelentőségüknek és súlyuknak megfelelően értelmezni és kezelni: politikusaink és szakértőink ne legyenek se derűlátóbbak, se borúlátóbbak a kelleténél. A realitások meglátása és kiaknázása is jelenthet komoly mozgásteret a kisebbségi érdekérvényesítés útján.

5 Jegyzetek 1 Parlamenti Közgyűlés: az Európa Tanács tagállamainak parlamenti delegációiból álló döntéshozatali szerv döntései ajánlás-jelleggel bírnak a Miniszteri Bizottság felé. 2 Miniszteri Bizottság: az Európa Tanács legfőbb döntéshozatali szerve, tagjai a tagállamok külügyminiszterei, illetve azok állandó megbízott helyettesei (1993)-as Ajánlás, február 1-jén elfogadott szöveg, EREC1201.WP /2/93-17-E. 4 Európa Tanács Bécsi Csúcsértekezlete, október 7., SUM(93) (1993) Véleményezés (Cseh Köztársaság), 175(1993) Szlovákia, 176(1993) Románia, 183(1995) Lettország, 188(1995) Moldova, 189(1995) Albánia, 190(1995) Ukrajna, 191(1995) Macedónia, 193(1996) Oroszország (1994)-es Ajánlás, január 26-án elfogadott szöveg (1995)-es Ajánlás, január 31-én elfogadott szöveg (1996)-os Ajánlás, január 23-án elfogadott szöveg. 9 A Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartája, Strasbourg, nov. 5., European Treaty Series Kisebbségi Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelméről, Strasbourg, február, H(95) A Velencei Bizottság véleménye az Európai Regionális és Kisebbségek Nyelvi Kartájának rendelkezéseiről, amely minden szerződő állam részéről kerüljön elfogadásra, sz. Dokumentum (1996)-os Ajánlás a nemzeti kisebbségek védelméről, június 25-én elfogadott szöveg, EREC1300. WP /6/96-21-E.