Alkotmányjog - Elektronikus tananyag Majtényi, László, Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet Szabó, Máté, Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet

Átírás

1 Alkotmányjog - Elektronikus tananyag Majtényi, László, Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet Szabó, Máté, Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet

2 Alkotmányjog - Elektronikus tananyag írta Majtényi, László és Szabó, Máté Publication date 2005 Szerzői jog 2005 Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet Copyright 2005, Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet

3 Tartalom 1. Választójog, választási rendszer Bevezetés A választási alapelvek A választójogosultság feltételei A választási rendszerek alaptípusai Az országgyűlési választási rendszer Az önkormányzati választási rendszer Választási eljárás, választási szervek A köztársasági elnök A köztársasági elnök jogállása A köztársasági elnök funkciója és hatásköre A Kormány A Kormány alkotmányjogi jogállása A Kormány megalakulása A Kormány megbízatásának megszűnése A Kormány Országgyűlés előtti felelőssége Az Alkotmánybíróság Az előzetes normakontroll Az utólagos normakontroll A normák nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata Az alkotmányjogi panasz A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése A hatásköri összeütközés megszüntetése Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése A bíróságok Az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma A független bírói hatalom a hatalommegosztás rendszerében A bírósági szervezetrendszer A bírák A bírák függetlensége A pártatlan ítélkezés alkotmányos garanciái A véleménynyilvánítás szabadsága A véleményszabadság alapjai A jogok köre A jogok igazolása A véleményszabadság főbb területei A sajtószabadság A rádiózás és a televíziózás szabadsága Szólásszabadság az interneten A véleményszabadság korlátozása A politikai beszéd A gyűlöletbeszéd A köz érdekeit sértő beszéd A becsületsértő beszéd A gyülekezés és az egyesülés szabadsága A gyülekezési és az egyesülési szabadság kapcsolata A gyülekezéshez való jog A gyülekezéshez való jog alapjai A magyar alkotmányos szabályozás kialakulása A gyülekezési törvény Az Alkotmánybíróság határozata a gyülekezési törvényről Az egyesüléshez való jog Az egyesüléshez való jog alapjai A külső és a belső egyesületi jog A pártalapítás szabadsága A gazdasági, szociális és kulturális jogok alkotmányos védelme iii

4 Alkotmányjog - Elektronikus tananyag A gazdasági, szociális és kulturális jogok védelmének elméleti kérdései A szociális jogok igazolása A szociális jogok alkotmányos védelme más államok alkotmányában A magyar alkotmányos szabályozás általános jellemzői Egyes szociális jogok A tulajdonhoz való jog A szociális biztonsághoz való jog A lehető legmagasabb szintű egészséghez való jog A munkához való jog A művelődéshez való jog iv

5 1. fejezet - Választójog, választási rendszer Bevezetés Az Alkotmány az alapvető jogok körében biztosítja a választójogot. A választójog politikai alapjog, a közügyek vitelében, a hatalom gyakorlásában való részvételt garantáló alapjogok egyike. A választójoggal rendelkező személyek vesznek részt az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők, a polgármesterek és a fővárosi főpolgármester, továbbá az Európai Parlament képviselőinek megválasztásában, valamint e személyek, a választópolgárok jogosultak arra is, hogy országos, illetve helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyenek. A választójogra, a választási rendszerre vonatkozó jogszabályok, az Alkotmány és a tárgykört szabályozó törvények meghatározzák, hogy kik jogosultak választani (aktív választójog) és kik választhatók (passzív választójog) a fenti testületekben képviselővé (polgármesterré), továbbá, hogy milyen rendszerben lehet szavazatokat leadni és azokból milyen módon képződnek mandátumok, valamint szabályozzák a választási eljárást A választási alapelvek Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestereket és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. A választójog általánossága és egyenlősége, valamint a szavazás közvetlensége és titkossága olyan követelmények, amelyeknek egy demokratikus választási rendszerben érvényesülniük kell. A választójog általánossága. E választási alapelv alapján főszabály szerint minden nagykorú állampolgár a természetes kizáró okokat kivéve választójoggal rendelkezik. A választójog egyenlősége. A választójog egyenlősége azt jelenti, hogy a választópolgárok egyenlő feltételek mellett adhatják le szavazatukat, a választásban azonos jogokkal és kötelességekkel vesznek részt. A választópolgárok azonos számú és azonos értékű szavazattal rendelkeznek. A szavazás közvetlensége. A szavazás akkor közvetlen, ha a választópolgárok személyesen nem képviselő útján adják le szavazatukat, továbbá, ha közvetlenül a jelöltre voksolnak, nem pedig a képviselőket választó küldöttekre, elektorokra. A szavazás titkossága. A titkosság alapelve által támasztott követelmény szerint a szavazópolgárok úgy adhatják le szavazataikat, hogy annak tartalmát, vagyis a választópolgár döntését más nem ismerheti meg A választójogosultság feltételei Az országgyűlési képviselő-választás tekintetében az aktív és a passzív választójog feltételei egybe esnek: a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen. Fontos megjegyezni, hogy az Alkotmány új szabálya a korábbi szabályozással ellentétben azoknak a Magyar Köztársaság terültén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgároknak is biztosítja az aktív választójogot, akik a választások napján külföldön tartózkodnak. Az önkormányzati választások vonatkozásában a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és amennyiben a választás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik választó legyen. Az aktív és a passzív választójog feltételei tehát közösek annyiban, hogy az a magyar és más uniós tagállami, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú állampolgárokat illeti meg. Az aktív választójog további feltétele, hogy a választópolgár a választás napján az ország területén tartózkodjon. A passzív választójog feltételei pedig kiegészülnek azzal, hogy polgármesterré és 1

6 Választójog, választási rendszer fővárosi főpolgármesterré csak magyar állampolgár választható. Az Alkotmány emellett aktív választójogot biztosít az önkormányzati választásokon a Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személynek, amennyiben a választás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik. A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. Az Alkotmány meghatározza a választójogosultság negatív feltételeit is, vagyis azokat az úgynevezett természetes kizáró okokat, amelyek fennállta esetén valakit nem illet meg az aktív és a passzív választójog. Ezek a feltételek alapvetően két körülményhez, a belátási képesség hiányához, illetve bűncselekmény elkövetéséhez kapcsolódnak. Így nincs választójoga annak, aki - jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg - a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, - szabadságvesztés büntetését vagy - büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából A választási rendszerek alaptípusai A választási rendszereknek két alaptípusát különböztethetjük meg: az arányos, illetve a többségi választási rendszert. Az arányos választási rendszerben amely pártlistákra épül a mandátumok a szavazatok arányában kerülnek kiosztásra. Az egyéni választókerületeken alapuló többségi választási rendszerben ezzel szemben a szavazatok több mint felét (abszolút többségi rendszer) vagy a szavazatok többségét, a legtöbb szavazatot (relatív többségi rendszer) elért jelölt nyeri el a képviselői helyet. Az arányos rendszer pozitív jellemzője, hogy az pontosabban tükrözi a választói akaratot, arányosan képezi le a társadalom politikai tagoltságát, a kisebb támogatottságú pártok is eséllyel indulnak a mandátumokért. Ugyanakkor ebből kifolyólag ez a választási rendszer széttöredezettebb parlamentet eredményez, ami viszont ahhoz vezet, hogy nehezebb létrehozni a kormánykoalíciót, amely így kevésbé stabil lehet. A többségi rendszer a nagy pártoknak kedvez, kevesebb párt jut be a parlamentbe, ezek azonban társadalmi támogatottságukhoz képest sokszor felülreprezentáltan. Ilyen körülmények között stabilabb kormánykoalíció, illetve egypárti kormány jöhet létre. A többségi választási rendszerben továbbá erősebb a személyes kapcsolat a képviselő és a szavazók között. A vegyes választási rendszerek az arányos és a többségi választási rendszer előnyeit igyekeznek egyesíteni Az országgyűlési választási rendszer Parlamenti képviselői mandátum a magyar választási rendszerben három módon szerezhető: - Egyéni választókerületben, amely többségi eleme a választási rendszernek. Az ország 176 egyéni választókerületre oszlik, amelyekben pártok jelöltjei és független képviselőjelöltek indulhatnak. Választókerületenként egy, azaz összesen 176 mandátum kerül kiosztásra. - Területi listán, amely a választási rendszer arányos eleme. Az országban 20 területi választókerület van: a 19 megye és a főváros, amelyekben a pártok állíthatnak listákat. A listákra leadott szavaztok alapján területi választókerületenként 4-28 mandátumot osztanak ki, összesen 152 (vagy kevesebb) képviselőjelölt juthat be így a parlamentbe. - Országos listán, amely arányosító, kompenzációs szereppel bír. Országos listát szintén a pártok állíthatnak. Az országos listáról 58 (vagy több) képviselő kerülhet az Országgyűlésbe. 2

7 Választójog, választási rendszer Jelölés. A szavazást jelölés előzi meg, annak érdekében, hogy megakadályozza, hogy a választásokon a támogatottságot teljesen nélkülöző egyéni jelöltek, illetve pártok indulhassanak. Az országgyűlési képviselőválasztásokon egy egymásra épülő, három lépcsős jelölési rendszernek kell eleget tenni. Az egyéni választókerületben a választópolgárok és a pártok jelölhetnek, a jelöléshez legalább 750 választópolgár ajánlása szükséges. A területi választókerületben az a párt állíthat területi listát, amely az adott területi választókerületben lévő egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben állított jelöltet. Országos listát pedig az a párt állíthat, amely legalább hét területi választókerületben állított listát. Az egyéni választókerületek. A választási rendszer kétszavazatos: a választópolgárok egyrészt az egyéni választókerületi képviselőjelöltekre, másrészt a pártok területi listáira voksolhatnak. Az egyéni választókerületekben a szavazásra két fordulóban kerülhet sor. Az első választási forduló akkor érvényes, ha a szavazáson a választópolgárok több mint fele szavazott. Az érvényes első választási forduló pedig akkor eredményes is, ha az egyik jelölt megkapta a szavazatok több mint felét. A szavazatok abszolút többségét megszerző jelölt ebben az esetben megszerzi a képviselői mandátumot. Ha az első forduló érvénytelen vagy eredménytelen volt, második fordulót kell tartani. Ha második forduló tartására azért kerül sor, mert az első forduló érvénytelen volt, akkor a második fordulóban is elindulhat valamennyi jelölt. Ha viszont az első forduló érvényes, de eredménytelen volt, akkor a második fordulóban azok a jelöltek indulhatnak, akik az első fordulóban az érvényes szavazatok legalább tizenöt százalékát megkapták; ha pedig nincs legalább három ilyen jelölt, akkor az első fordulóban a legtöbb szavazatot elért három jelölt. A második forduló tekintetében a jogszabály már enyhébb érvényességi és eredményességi feltételeket állapít meg. A második forduló akkor érvényes, ha a szavazáson részt vett a választópolgárok több mint egynegyede. A második érvényes választási forduló pedig akkor eredményes, ha azon a jelöltek eltérő számú szavazatot kaptak. Képviselő az a jelölt lesz, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, tehát a második fordulóban a mandátum megszerzéséhez elegendő a szavazatok relatív többsége. A területi listák. A területi választókerületekben a voksolásra szintén két fordulóban kerülhet sor. Az első forduló akkor érvényes, ha a szavazáson a választásra jogosultak több mint fele szavazott. Ha az első forduló érvénytelen, második fordulót kell tartani, amelyben mindazon pártlisták indíthatók, amelyek az első fordulóban indultak. A második választási forduló akkor érvényes, ha azon a választópolgárok több mint egynegyede szavazott. A pártok listáinak jelöltjei az érvényes választási fordulóban leadott szavazatok arányában a jogszabályban meghatározott sajátos számítási mód alapján jutnak mandátumhoz. A mandátumok elosztása során előállhat olyan helyzet, hogy üres mandátumok maradnak, azaz mandátumokat a számítási mód alapján nem lehet kiosztani. Az ilyen mandátumok nem maradnak betöltetlenek, hanem felcsúsznak az országos listára, vagyis ezekkel az országos listán megszerezhető mandátumok száma növekszik. Az országos lista. Az országos listára a választópolgárok nem szavaznak, ezeken a listákon a jelöltek az országosan összesített töredékszavazatok arányában jutnak mandátumhoz. Töredékszavazatnak az egyéni és a területi választókerületben, a választás első érvényes fordulójában leadott olyan szavazatok minősülnek, amelyek nem eredményeztek mandátumot. Töredékszavazatok tehát azok a voksok, amelyeket az egyéni választókerületben olyan pártjelöltre adtak le, aki a választás egyik fordulójában sem szerzett képviselői helyet, illetve a területi választókerületben azok a szavazatok, amelyek nem voltak elegendőek mandátum megszerzéséhez vagy a mandátum megszerzéséhez felhasznált szavazatszámot meghaladták. Az egyéni választókerületi jelölt és a területi lista töredékszavazatai felkerülnek arra az országos listára, amelyet a jelöltet, illetve a listát állító párt állított. Választási küszöb. Az úgynevezett öt százalékos választási küszöb a területi és az országos listán való mandátumszerzés elé állít korlátot. Sem a területi, sem az országos pártlista nem kap mandátumot ugyanis akkor, ha az azt állító párt területi listái a választópolgárok által valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített szavazatok több mint öt százalékát nem érték el. E szabály a parlamentáris berendezkedés működőképességét, az Országgyűlés döntéshozatali képességét és a kormányzás stabilitását szolgálja azáltal, hogy a legkisebb, a legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat nem engedi pártként mandátumhoz jutni Az önkormányzati választási rendszer A helyi önkormányzati választási rendszer a településtípusokhoz, a települések helyi sajátosságaihoz, pártosodásához igazodik. Ennek megfelelően megkülönböztetjük a kislistás választási rendszert a vagy ennél kevesebb lakosú településeken, a vegyes választási rendszert a nél több lakosú településeken és a fővárosi kerületekben, valamint a fővárosi és a megyei közgyűlési listás választási rendszert. Emellett a törvény 3

8 Választójog, választási rendszer külön szabályozza a polgármesterek és a főpolgármester választását, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok védelmét a választások során, ennek keretében a helyi kisebbségi önkormányzati választást. Kislistás választási rendszer. A vagy ennél kevesebb lakosú településen a képviselőket kislistán választják. A település egy választókerületet alkot, amelyben a képviselők száma a település lakosságszámától függően 3-13 lehet. A nevével ellentétben ebben a rendszerben a választópolgárok nem listára, hanem személyekre szavaznak. A szavazólapon legfeljebb annyi jelöltre lehet szavazni, ahány tagja a képviselőtestületnek lehet. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a megválasztható képviselők száma szerint a legtöbb szavazatot kapták, szavazategyenlőség esetén sorsolás dönt. Vegyes választási rendszer. A nél több lakosú településen és fővárosi kerületben a képviselőket vegyes választási rendszerben: egyrészt egyéni választókerületekben, másrészt kompenzációs listán választják. Mind az egyéni választókerületek száma, mind pedig a kompenzációs listás mandátumok száma a lakosságszámtól függ. A rendszer egyszavazatos: a választópolgárok az egyéni választókerületi jelöltekre szavaznak, ahol pedig az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. Egy-egy kompenzációs lista a település egyéni választókerületeiből összesített töredékszavazatok arányában kap mandátumot. Töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületben a jelölő szervezet (párt, társadalmi szervezet és kisebbségi szervezet) jelöltjére leadott olyan szavazat, amellyel nem szereztek mandátumot. A fővárosi és a megyei közgyűlési listás választási rendszer. A választópolgárok Budapest főváros közgyűlésének 66 tagját közvetlenül, listán választják meg. A főváros egy választókerületet alkot. A fővárosi listák a szavazatok arányában kapnak mandátumot. Nem kap mandátumot az a lista, amelyre a leadott érvényes szavazatok száma nem haladta meg a fővárosi listákra leadott összes érvényes szavazatok számának négy százalékát (választási küszöb). A megyei közgyűlés tagjait a választópolgárok szintén közvetlenül, listán választják. Minden megyében két választókerület van, külön a vagy ennél kevesebb lakosú, és külön a nél több lakosú települések számára. A jelölő szervezetek egy megyében így két listát állíthatnak: egyet-egyet a két választókerületben. A listák a két választókerületben külön-külön számítva a leadott szavazatok arányában jutnak mandátumhoz. Nem jut mandátumhoz az a lista, amelyre leadott szavazatok száma nem haladta meg a választókerületben leadott összes érvényes szavazatok több mint négy százalékát. Ezt a határt külön-külön kell elérni az egyes választókerületek tekintetében. A polgármester és a főpolgármester választása. A polgármestert és a főpolgármestert a települések választópolgárai közvetlenül választják. A tisztséget az a jelölt nyeri el, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. A helyi kisebbségi önkormányzati választás. A jogszabály az általános szabályokhoz képest kedvezőbb rendelkezéseket állapít meg a kisebbségi képviselők jelölésére és mandátumszerzésére a kislistás, illetve a vegyes választási rendszerben, továbbá szabályozza a helyi kisebbségi önkormányzati választást. Ez utóbbit akkor kell kitűzni, ha azt legalább öt fő, magát azonos kisebbséghez tartozónak valló és a településen állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár kéri. A helyi kisebbségi önkormányzati testületbe bármely választópolgár jelölhető, aki a kisebbség képviseletét vállalja. A választásban pedig részt vehetnek az adott településen mindazok, akik a települési önkormányzati képviselő-választásra jogosultak. A választás egyfordulós és kislistás: a szavazólapon a választópolgár legfeljebb annyi jelöltre szavazhat, ahány tagja a kisebbségi önkormányzatnak lehet. A választás azon helyi kisebbségi önkormányzat vonatkozásában érvényes, melyre a választópolgárok közül vagy annál kevesebb lakosú településen legalább 50, nél több lakosú településen és fővárosi kerületben legalább 100 választópolgár érvényesen szavazott. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a megválasztható képviselők száma szerint a legtöbb szavazatot kapták Választási eljárás, választási szervek A választási eljárásra külön törvény vonatkozik, amely egyrészről általános szabályokat, másrészt az országgyűlési, illetve az önkormányzati választásokra, valamint az országos, illetve a helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó speciális rendelkezéseket tartalmaz. A törvény többek között rendelkezik a választási szervekről. A választási bizottságok független szervek, amelyeknek feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának és törvényességének biztosítása. A választási bizottságok a következők: szavazatszámláló bizottság, helyi választási bizottság, országgyűlési egyéni választókerületi választási bizottság, területi választási bizottság, valamint az Országos Választási Bizottság (OVB). A bizottságok tagjainak egy részét a helyi önkormányzat az OVB esetében az Országgyűlés választja, további egy-egy tagját pedig a jelöltet vagy listát állító jelölő szervezetek bízzák meg. A választási bizottságok mellett 4

9 Választójog, választási rendszer választási irodák működnek, amelyek a választások előkészítésével, szervezésével, lebonyolításával foglalkoznak. A választási törvények megsértése miatt, illetve a választási bizottságok döntései ellen kifogással lehet élni, amelyről végül a bíróság dönt. 5

10 2. fejezet - A köztársasági elnök A köztársasági elnök jogállása Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. A megbízatás keletkezése. A köztársasági elnököt az Országgyűlés választja. Államfővé az választható meg, aki rendelkezik magyar állampolgársággal és választójoggal, továbbá a választás napjáig a harmincötödik életévét betöltötte. Az Országgyűlés a köztársasági elnököt öt évre választja, az államfőt a tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. Az Alkotmány a köztársasági elnök megválasztásának folyamatát az alábbiak szerint szabályozza. A választást jelölés előzi meg, amelynek érvényességéhez legalább ötven országgyűlési képviselő írásbeli ajánlása szükséges. A parlament a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A választás során a szükséghez képest többszöri szavazásnak van helye: 1. forduló: Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatát elnyeri. 2. forduló: Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, új ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata szükséges. 3. forduló: Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkívánt többséget, harmadszori szavazást kell tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki - tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára - a szavazatok többségét elnyerte. A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni. A megválasztott köztársasági elnök hivatalba lépését megelőzően a parlament előtt esküt tesz. A megbízatás megszűnése. A köztársasági elnöki megbízatás az alábbi esetekben szűnik meg: 1. a megbízatás idejének lejártával, 2. az elnök halálával, 3. a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal, 4. az összeférhetetlenség kimondásával, 5. lemondással, 6. az elnöki tisztségtől való megfosztással. A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért - a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve - díjazást nem fogadhat el. Ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok merül fel, bármely képviselő indítványára az Országgyűlés - a képviselők kétharmadának a szavazatával, titkos szavazással - határoz az összeférhetetlenség kimondásáról. A köztársasági elnök az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata szükséges. Az Országgyűlés tizenöt napon belül kérheti a köztársasági elnököt, hogy elhatározását újból fontolja meg. Ha a köztársasági elnök elhatározását fenntartja, az Országgyűlés a lemondás tudomásulvételét nem tagadhatja meg. A köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsérti. 6

11 A köztársasági elnök A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Az ideiglenes köztársasági elnököt azonban az államfői jogkörök csak bizonyos korlátozásokkal illetik meg, így törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezési jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet. A köztársasági elnök felelőssége. A köztársasági elnök személye sérthetetlen. Az államfőt politikai felelősség nem terheli, jogi felelőssége pedig korlátozott. Az államfőt tisztsége gyakorlása során az Alkotmány vagy valamely más törvény megsértéséért terheli jogi felelősség, felelőssége megállapítása esetén a köztársasági elnök tisztségétől megfosztható. Az Alkotmány sajátos felelősségre vonási eljárást határoz meg, amelyben az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság kap szerepet. A felelősségre vonást az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja, ezt követően a felelősségre vonási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges, ez utóbbi szavazás titkos. Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. Az Alkotmány további rendelkezéseket tartalmaz az államfő büntetőjogi felelősségével kapcsolatban. Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság eljárásában a büntetőeljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az Országgyűlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli. A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbízatásának megszűnése után lehet indítani. Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök bűnösségét szándékos bűncselekmény elkövetésében megállapítja, az elnököt a tisztségétől megfoszthatja, s egyidejűleg a Büntető Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja A köztársasági elnök funkciója és hatásköre A köztársasági elnök funkciója. A hatalommegosztás rendszerében a köztársasági elnök a többi hatalmi ágtól elkülönült, semleges hatalmi tényező, önálló államfői jogosítványok birtokosa. Az Alkotmány az elnök általános, az Alkotmányban nevesített hatásköreinek gyakorlását átható feladataként a nemzet egységének kifejezését és az államszervezet demokratikus működése felett való őrködést jelöli meg. A köztársasági elnök továbbá a fegyveres erők főparancsnoka, és mint ilyen, a fegyveres erőkön kívül áll, annak irányítója és nem vezetője. E funkciójából eredő konkrét hatáskörei az Alkotmányban és a honvédelmi törvényben vannak meghatározva. A köztársasági elnök hatásköre. A köztársasági elnök hatáskörének meghatározásakor az alkotmányozó a korlátozott elnöki hatalom koncepcióját követte, ennek megfelelően a magyar köztársasági elnök hatáskörei más parlamentáris köztársaságok elnökeihez viszonyítva is szűkebb jogkört tesznek ki. A köztársasági elnök hatásköreit az Alkotmány és más törvények határozzák meg, ezek pedig csoportosíthatók gyakorolhatóságuk önállósága szempontjából. A köztársasági elnöknek eszerint négyféle hatáskör-csoportja van: együttes döntés, döntés-kezdeményezés, önálló politikai döntés, önálló döntés. Együttes döntés. Mivel a köztársasági elnök döntéseiért politikailag nem felelős, csupán jogilag, és akkor is csak a tisztsége gyakorlása során elkövetett szándékos alkotmány- vagy törvénysértésért, hatáskörei többségének esetében a döntéseiért való felelősséget más szervek átvállalják. Ennek legáltalánosabb formája a miniszteri (miniszterelnöki) ellenjegyzés, a köztársasági elnöknek e körbe tarozó intézkedéseinek érvényességéhez a miniszterelnöknek vagy a hatáskörrel rendelkező miniszternek az ellenjegyzése szükséges. Ilyen intézkedés a nemzetközi szerződések megkötése, nagykövetek és a követek megbízása és fogadása, az államtitkárok kinevezése és felmentése, a Magyar Nemzeti Bank elnökének, alelnökeinek és az egyetemi tanárok kinevezése és felmentése, az egyetemek rektorainak megbízása és felmentése, a tábornokok kinevezése és előléptetése, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke tisztségében való megerősítése, címek, érdemrendek, 7

12 A köztársasági elnök kitüntetések adományozása, viselésük engedélyezése, az egyéni kegyelmezés, állampolgársági ügyekben való döntés, stb. Döntés-kezdeményezés. E hatásköri csoportba tartozik az elnöki vétó, vagyis a törvény visszaküldése az Országgyűlésnek megfontolás végett, és az alkotmányossági vétó, azaz az elfogadott, de ki nem hirdetett törvény előzetes normakontroll céljából való megküldése az Alkotmánybíróságnak. A köztársasági elnök kezdeményezhet népszavazást, amelynek elrendelésére az Országgyűlésnek van hatásköre. E körbe tartozik az Országgyűlés által megválasztandó személyekre (például országgyűlési biztosok, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész személyére) vonatkozó javaslattétel is. A döntés-kezdeményező hatáskörök közös jellemzője, hogy az elnöki kezdeményezés nélkül a döntés nem hozható meg, de az annak eredményeként születő végleges döntés a köztársasági elnökre nézve is kötelező. Önálló politikai döntés. Az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is feljogosítja a köztársasági elnököt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem ő, sem más nem visel politikai felelősséget. Az Alkotmány nem köti ezeknek a döntéseknek az érvényességét sem ellenjegyzéshez, sem más szervek előzetes döntéséhez, és utólagos felülvizsgálatukat sem teszi lehetővé. A köztársasági elnök ilyen döntést akkor hozhat, ha az államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az ő beavatkozását igényli. Az elnök kivételes intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy normális működése újból beindulhasson. A köztársasági elnök a beavatkozással az Alkotmányban meghatározott feladatának tesz eleget: őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ilyen döntést hoz a köztársasági elnök, amikor feloszlatja az Országgyűlést, ha az ugyanazon Országgyűlés megbízatásának idején tizenkét hónapon belül legalább négy esetben vonta meg a bizalmat a Kormánytól, illetve ha a Kormány megbízatásának megszűnése esetén az államfő által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg. Ide tartozik az is, ha a köztársasági elnök rendkívüli ülésre hívja össze az Országgyűlést, továbbá ha hadiállapot, háborús veszély vagy szükséghelyzet idején összehívja a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést. A köztársasági elnök önálló politikai döntései közé tartozik, ha kinevezési vagy jóváhagyási jogkörét gyakorolva tartalmi okokból tagadja meg a kinevezést, illetve a jóváhagyást. Erre a későbbiekben még visszatérünk. Sajátos átmenetet képez a köztársasági elnök döntés-kezdeményezési jogköre és az önálló politikai döntései között az Országgyűlés ülésének ülésszakonkénti egyszeri alkalommal legfeljebb harminc napra történő elnapolása. Ez egy feltételes döntési hatáskör, mert a képviselők meghatározott hányada a döntést felülbírálhatja, egyötödük kérésére az Országgyűlést össze kell hívni. Önálló döntés. Az Alkotmány meghatároz olyan hatásköröket is a köztársasági elnök számára, amelyek kizárólag végső határidőhöz vannak kötve, a köztársasági elnök pedig maga dönt arról, hogy a végső határidőn belül az adott jogát mikor kívánja gyakorolni. Ilyenkor tehát a köztársasági elnök mérlegelési joga nem az ügy érdemére vonatkozik. Ide tartozik a törvény Alkotmányban meghatározott időn belül történő kihirdetése, valamint a választások és a népszavazás kitűzése. A kinevezés és a jóváhagyás megtagadása. Az önálló politikai döntések között említett tartalmi okokból történő kinevezés, illetve jóváhagyás-megtagadás bővebb kifejtést igényel. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a kinevezés csak akkor tagadható meg, ha a személyre tett javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Ez a súlyos zavar pedig akkor állapítható meg, ha alapos okkal lehet arra következtetni, hogy a kinevezés miatt a kinevezéssel érintett intézmény alapfeladatainak ellátására képtelenné válnék. Ennek a súlyos zavarnak a kinevezéstől alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnal és közvetlenül fenyegető veszélynek kell lennie. Amennyiben a kinevezés nem tartalmi, hanem formai feltételei hiányoznak (például nem a megfelelő személy tett javaslatot, vagy a javasolt személy nem felel meg a jogszabályban előírt feltételeknek), a köztársasági elnök nem mérlegelhet, köteles a kinevezést megtagadni. A kinevezés határideje tekintetében sem az Alkotmány, sem más törvény nem határoz meg határidőt, a döntés meghozatala azonban mégsem határidő nélküli kötelezettsége a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök ugyanis a kinevezési jogkörébe tartozó döntést ésszerű határidőn belül köteles meghozni, amely annak megállapításához szükséges, hogy a kinevezés alkotmányos feltételei fennállnak-e fogalmaz az Alkotmánybíróság. 8

13 3. fejezet - A Kormány A Kormány alkotmányjogi jogállása A hatalmi ágak rendszerében a végrehajtó hatalom élén a Kormány áll. A parlamentáris kormányzati rendszer egyik legmeghatározóbb jellemzője, hogy a végrehajtó hatalmat gyakorló Kormány felelős az Országgyűlés előtt, a Kormány megbízatása az Országgyűlés bizalmától függ. A parlamentnek és a Kormánynak ez a viszonya figyelhető meg például a Kormány létrejöttének, illetve megszűnése körében a bizalmatlansági indítványnak a szabályozásában, valamint a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelősségét megvalósító egyéb jogintézményekben, mint a beszámoló, az interpelláció és a kérdés. A Kormányban - amelyet a miniszterelnök és a miniszterek alkotnak - a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe: ő tesz javaslatot a miniszterek személyére, bizalmatlansági indítvány benyújtására a miniszterelnökkel szemben van lehetőség, a Kormány megbízatása megszűnésének eseteiből több a miniszterelnökhöz kapcsolódik A Kormány megalakulása A Kormány megalakulása több lépcsőben történik: először a miniszterelnök megválasztására és a kormányprogram elfogadására, majd a miniszterek kinevezésére kerül sor. A miniszterelnök személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot. A köztársasági elnök a szokásjog alapján a tisztségre a parlamenti választásokon győztes párt jelöltjét kéri fel, bár erre kifejezett jogszabályi előírás nem kötelezi. A miniszterelnököt az Országgyűlés választja, az összes parlamenti képviselő több mint felének szavazatával. A szavazatarányt az indokolja, hogy a Kormánynak bírnia kell a parlament, vagyis a képviselők többségének bizalmát. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. Ezt követi a miniszterek kinevezése: a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a miniszterelnök és a miniszterek a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek A Kormány megbízatásának megszűnése A Kormány megbízatása az alábbi esetekben szűnhet meg: az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával, a miniszterelnök halálával, a miniszterelnök választójogának elvesztésével, a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, illetőleg ha bizalmatlansági indítvány nyomán az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ. A Kormány megbízatása a gyakorlatban általában négy évre, a négy éves parlamenti ciklusra szól. Azonban ha bármilyen okból az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatt a parlament működése a négy éves ciklusnál hamarabb befejeződik, az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával a Kormány megbízatása is megszűnik. A miniszterelnöknek a Kormányban betöltött kiemelkedő szerepét mutatja, hogy a Kormány megbízatása az ő személyéhez kötődik. Ha a miniszterelnök lemond, meghal, elveszíti választójogát vagy megállapítják összeférhetetlenségét, az egyúttal a Kormány megbízatásának megszűnését jelenti. A későbbiekben részletezésre kerülő bizalmatlansági indítványt szintén a miniszterelnökkel szemben lehet előterjeszteni, eredményessége esetén azonban a Kormány megbízatásának megszűnését eredményezi. Az egyes miniszterek cserélődése, vagyis megbízatásuk keletkezése és megszűnése a Kormány megbízatását nem érinti. Új miniszter kinevezésére (amelyre a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök jogosult) a Kormány megbízatása alatt is sor kerülhet. Szintén sor kerülhet arra, hogy a Kormány megbízatása során az egyes miniszterek megbízatása megszűnik. A miniszter megbízatása az alábbi esetekben szűnik meg: 9

14 A Kormány a Kormány megbízatásának megszűnésével, lemondásával, felmentésével, amelyre a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök jogosult, halálával, választójogának elvesztésével, összeférhetetlenségének megállapításával. Ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad (ügyvezető Kormány), és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat. Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja szintén az előbb írt korlátozásokkal a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt A Kormány Országgyűlés előtti felelőssége A parlamentáris kormányzati rendszerben a Kormánynak élveznie kell az Országgyűlés bizalmát. Ennek megfelelően a Kormány felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek. A Kormány rendszeresen köteles beszámolni munkájáról a parlamentnek, a Kormány tagjait szintén beszámolási kötelezettség terheli az Országgyűlés felé. A parlament előtti felelősséget megvalósító további jogintézmény az interpelláció és a kérdés: az országgyűlési képviselők a Kormányhoz és a Kormány bármely tagjához interpellációt és kérdést intézhetnek. (E jogintézményekre vonatkozó részletes szabályokat az Országgyűlésről szóló fejezet tárgyalja.) Amint már említettük, az Országgyűlés a bizalmatlansági indítvány eszközével megvonhatja a bizalmat a Kormánytól, az eredményes bizalmatlansági indítvány a Kormány megbízatásának megszűnéséhez vezet. A bizalmatlansági indítványt az országgyűlési képviselők legalább egyötöde nyújthatja be írásban a miniszterelnökkel szemben. Az Alkotmány az úgynevezett konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét vezette be, mivel az indítványban egyúttal a miniszterelnöki tisztségre jelölt személyt is meg kell nevezni. Ez utóbbi szabály a Kormány stabilitását biztosítja, hiszen az indítványt támogató erőknek nem csupán a Kormány leváltásában kell egyetértésre jutniuk, hanem az új miniszterelnök személyében is meg kell egyezniük. A bizalmatlansági indítványt az egyes miniszterekkel szemben nem, csak a miniszterelnökkel szemben lehet előterjeszteni. A miniszterelnökkel szemben benyújtott indítványt pedig a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. A bizalmatlansági indítvány tehát nem alkalmas csak a Kormány egyes tagjainak leváltására, az mindig kollektív módon a teljes Kormány megbízatásának megszűnését célozza. Az indítvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számított három nap után, de legkésőbb nyolc napon belül kell megtartani. Az indítvány eredményességéhez az szükséges, hogy az összes parlamenti képviselő több mint fele megvonja a bizalmat a miniszterelnöktől és így a Kormánytól. Ez a szavazatarány megegyezik a miniszterelnök megválasztásához előírt aránnyal. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni, ezzel egyidejűleg pedig az addig hivatalban lévő Kormány megbízatása megszűnik. A bizalmatlansági indítvány mellett az Alkotmány a bizalmi szavazás két formáját is szabályozza. A Kormány a miniszterelnök útján bizalmi szavazást javasolhat akár önállóan, akár azt javasolva, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Ha ezekben az esetekben az Országgyűlés nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a Kormány köteles lemondani. A bizalmi szavazás tehát szintén a Kormány megbízatásának megszűnéséhez vezethet. 10

15 4. fejezet - Az Alkotmánybíróság 1. Az előzetes normakontroll Előzetes normakontroll hatáskörében az Alkotmánybíróság egyes normák alkotmányellenességét azoknak a jogrendszerbe való beépítését megelőzően vizsgálja. Az Abtv. az előzetes normakontroll három esetkörét szabályozza: a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései, valamint az Országgyűlés ügyrendje alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát. A törvények előzetes normakontrollja az Alkotmánybíróságot jelentős mértékben bevonja a jogalkotás folyamatába. Ez az oka annak, hogy az eljárás feltételei szigorúak, azt csak a köztársasági elnök kezdeményezheti, és az eljárás csak az Országgyűlés által jóváhagyott normaszövegre vonatkozhat. A törvényalkotás során az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek, aki főszabály szerint annak kézhezvételétől számított tizenöt napon belül azt aláírja és gondoskodik kihirdetéséről. Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, két eszközzel élhet. Egyrészt a törvényt aláírás előtt megfontolás végett visszaküldheti az Országgyűlésnek, másrészt ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak. Ha az Alkotmánybíróság a törvény aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi. A törvényt mindaddig nem hirdetheti ki, amíg az Országgyűlés az alkotmányellenességet meg nem szünteti. Ha az Alkotmánybíróság nem állapít meg alkotmányellenességet, az elnök köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány nemzetközi szerződés megerősítése előtt kérheti valamely nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát. Ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, az mindaddig nem erősíthető meg, amíg az azt megkötő szerv vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti. Az Országgyűlés az ügyrendjét annak elfogadása előtt az Alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata céljából megküldheti az Alkotmánybíróságnak. Ha az Alkotmánybíróság az ügyrend alkotmányellenességét állapítja meg, azt az Országgyűlésnek meg kell szüntetnie. Korábban az Abtv. lehetővé tette nemcsak az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, hanem a törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát is, amely eljárást az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő indítványozhatta. Az Abtv.-nek a törvényjavaslat alkotmányossági kontrolljáról szóló rendelkezéseit 1998-ban helyezték hatályon kívül, de az Alkotmánybíróság már ezt megelőzően is megszorítóan értelmezte az előzetes normakontrollra vonatkozó e hatáskörét. Az előzetes normakontrollnak tehát két fajtáját ismerte a magyar jog 1989 és 1997 között tehát az első Alkotmánybíróság idején, amelyeket elsősorban, s a közvélemény által is így ismerten, az indítványozó személye különböztet meg. Eszerint preventív vizsgálatra vagy a köztársasági elnök, vagy a parlamenti képviselők küldhetik a törvényjavaslatot. Természetesen a kétfajta előzetes vizsgálat között további lényeges különbségek vannak, melyeknek következményei alkotmánybírósági és politikai pályafutásukban is megmutatkoznak; az utóbbi torkollott 1997-ben az Országgyűlésből kiinduló kontroll, vagyis a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatának megszüntetésébe. De időközben is az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény vizsgálata a köztársasági elnök javaslatára problémamentesen folyt, sőt némileg kiterjesztő értelmezést is nyert; míg a törvényjavaslat alkotmányossági vizsgálata azonnal az Alkotmánybíróság saját hatáskörének erőteljes szűkítésével, vagyis a kontroll elhárításával indult, s az így előállott technikai, eljárási kérdések fedezéke mögött a jogintézmény problémái nem jutottak nyugvópontra egészen az előzetes vizsgálat megszüntetéséig. A törvényjavaslat vizsgálata még a szakmai közvélemény számára is politikai jellegű hatáskör hiszen parlamenti kisebbségek eszköze lehet. Valóban ez is lett a veszte, amikor 1997-ben a Kormány saját frakciójának ötven képviselője indítványát végül nem tudta másként lehetetlenné tenni, mint a jogintézmény megszüntetésével. Az Alkotmánybíróság azonban még csak nem is beszélt sosem az intézménynek erről a leegyszerűsítve így minősített politikai jellegéről, hanem már legelső határozatában az Abtv. szabályozását kifogásolta, amely az előzetes kontrollt a törvényjavaslat parlamentbe kerülésétől kezdve, így a vita alatt is, lehetővé teszi. Ezért a vizsgálat elvégzése az Alkotmánybíróságot a törvényhozás politikai folyamatának részesévé tenné. Az előzetes kontroll Abtv.-beli szabályozásának ez a következménye az, ami nem egyeztethető össze az Alkotmánybíróság helyével az államhatalmi ágak egymástól elválasztott alkotmányos rendjében. Az Alkotmánybíróság ezért csak a törvényjavaslat végleges, az Országgyűlés által meg nem változtatható szövegét hajlandó vizsgálni. Ez gyakorlatilag a végszavazás előtti állapot. Paradox módon az 11

16 Az Alkotmánybíróság Alkotmánybíróság az előzetes alkotmányossági vizsgálat létének utolsó évében, 1997-ben foglalkozhatott először közvetlenül, normakontroll keretében azzal a kérdéssel, hogy a preventív kontrollra vonatkozó törvényi szabályok nem alkotmányellenesek-e. De még a hatáskörét elbúcsúztató határozataiban is csak a házszabályt nyilvánította alkotmányellenesnek az országgyűlési képviselők indítványozási jogát garantáló szabályok hiánya miatt. Az Abtv.-t ekkor már saját korábbi, a hatáskört szűkítő határozatával egységben úgy tekintette, mint amely az eredeti problémát nemcsak megoldja, hanem amelyből alkotmányellenesség terhe alatt az Alkotmánybíróság határozatának megfelelő szabályozási kényszer következik. A preventív normakontroll parlamenti ága több tanulságot is kínál. Az első az Alkotmánybíróság technikáinak merevségét mutatja működése kezdetén, amikor még nem indult meg a későbbi differenciálódás. A második az Országgyűlés magatartását illeti. Kevés ügy mutatta meg jobban a parlament alkotmánybíráskodáshoz való viszonyát és a többségi hatalomról való felfogását. Az alaphatározat 1991 áprilisában született. Az Alkotmánybíróság szerepfelfogása ekkor már kiérlelt volt. Az a technika azonban, ahogy ezt érvényre kívánta juttatni, még túlságosan merev, az absztrakt hatáskörök és az igen/nem megoldások jegyében állt. Az Alkotmánybíróság absztrakt profilja ekkor általában is arra terelte a bíróságot, hogy az elhárító ismérveket ne az ügyek tartalma szerint dolgozza ki, azaz ne a hard cases politikai tartalmát általánosítsa, hanem még elvontabban, indítványtípusokra, vagyis saját hatásköreire vonatkozóan állapítson meg kizáró ismérveket. Így történt ez mind az alkotmányértelmezés, mind az előzetes normakontroll szűkítése esetében. A törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatának leszűkítése a már többé nem változtatható törvényjavaslati szöveg (azaz a végszavazás előtti állapot) vizsgálatára a kárpótlási törvényhozás folyamatában történhetett volna azzal az indokkal, hogy az egyelőre még (a kormánypárti oldalról is) viták kereszttüzében álló kárpótlási koncepciók közötti választásra az Alkotmánybíróság nem illetékes (a political question egyik értelmének analógiájára: a koncepcionális döntés egész biztosan nem bírósági feladat, hanem más hatalmi ágaké). Még találóbban az alkotmányossági döntés időelőttiségére hivatkozhatott volna az Alkotmánybíróság, hiszen az ügyben még egyáltalán nem kristályosodtak ki az álláspontok, tendenciák mentén gomolygott a parlamenti vita. (Az amerikai terminológiával élve, az ügy tipikusan éretlen volt a döntésre.) Az Alkotmánybíróság azonban mindkét ismérvet elvont működésmódjához alkalmazta: nem a kárpótlási törvény vizsgálni kért ügye, hanem az alkotmányossági vizsgálat típusa, az előzetes normakontroll Abtv.-beli szabályozása nem érett a bírósági eljárásra. Az Alkotmánybíróság tehát általában szögezi le, hogy az Abtv. szabályai alapján semmi sem garantálhatja, hogy az Alkotmánybíróság által elvégzett preventív alkotmányossági vizsgálat valóban betöltse célját, azaz megakadályozza, hogy alkotmányellenes törvény szülessen. De ez a megállapítás is csak híd a még általánosabb érvek felé. Az Alkotmánybíróság itt is saját szerepfelfogását, azaz hatáskörei helyes használatát érvényesíti, s ezt is az államhatalmi ágak elválasztásának elvébe ágyazza. Ezzel az elvvel áll ellentétben az Alkotmánybíróság bevonása a törvényhozási folyamatba, s az ellentmondás csak akkor nem állapítható meg, ha olyan absztrakt probléma merül fel, amely függetleníthető a törvényjavaslati rendelkezések szövegkörnyezetétől és valóban az alkotmány értelmezését teszi szükségessé. Erre az esetre azonban rendelkezésre áll az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatásköre. Az Alkotmánybíróság a hatalmi ágak elválasztását provokatív megfogalmazásban is megismételte: az Alkotmánybíróság nem tanácsadója az Országgyűlésnek, hanem bírája az Országgyűlés törvényalkotó munkája eredményének. Végül is az Alkotmánybíróság saját jogállása, különösen a hatalommegosztásban elfoglalt helye és az előzetes normakontroll Abtv.-beli szabályozása közötti ellentmondást úgy oldotta fel, hogy az indítványban felmerült lényeges alkotmányossági kérdésekben kialakított elvi álláspontját foglalta össze az indokolásban. Az Alkotmánybíróság egyrészt más lehetséges hatáskörökre hívta fel a figyelmet, másrészt a kiutat ekkor csakis az Abtv. módosításában látta. Csupa olyan megoldás, amely mások kezében van. A tételes jogi helyzethez legközelebb álló megoldást (úgy is, mint a kívánatos törvénymódosítás tartalmát) kellő általánosságban megfogalmazta a bíróság. Az előzetes normakontroll célját megelőzni alkotmányellenes törvény létrejöttét és az Alkotmánybíróság bírói funkcióját tartalmi vizsgálat esetén úgy lehet összeegyeztetni, ha a törvény szövege végleges formájában (az Országgyűlés vonatkozásában) a javaslat egészéről történő szavazás előtt kerül az Alkotmánybíróság elé. Az Alkotmánybíróság az adott ügyben azonban ezért semmit nem tehetett, másrészt nem akart nyíltan szembehelyezkedni az Abtv.-vel sem. A dilemmából választott kiút az ügyre vonatkozó elvi álláspont összefoglalása a lehető legmesszebb van azoktól az elvektől, amelyek a határozat elvi kijelentéseit táplálták. Talán maga számára sem tisztázottan, de gyakorlatilag az Alkotmánybíróság az általa helyesnek tartott hatáskörével élt, vagyis mégis elvont alkotmányértelmezést végzett, noha olyan formában, amelyet az Abtv. nem ismer. [A 16/1991. (IV. 20.) AB határozat indokolása II. részének jellege semmiben nem különbözik az első kárpótlási határozatban végzett alkotmányértelmezéstől.] Nyilvánvaló, hogy ez a kibúvó megismételhetetlen, s noha tartalma a kárpótlási törvényhozás egész további menetét meghatározta, az előzetes normakontroll sorsát tekintve hatástalan maradt. Az Alkotmánybíróság kísérletéből a szabály élhetett és élt tovább, s ha nem is az Abtv., de a házszabály módosításának programjaként végigkísérte a preventív kontroll egész történetét. Az Alkotmánybíróság 1991-ben saját törvényével (félig) szembehelyezkedett, de azt ekkor még nem vállalta, hogy a kontroll feltételeit a törvény helyett és pozitív formában, kötelezően meghatározza. A végleges törvényszöveg meglétét mint a kontroll elvégzésének feltételét két évvel később az 12

17 Az Alkotmánybíróság Alkotmánybíróság már aggálytalanul határozat rendelkező részébe foglalta volna (ha nem is valószínű, hogy alkotmányos követelményként, mint ahogy az utaló határozat visszatekintve nevezi). Végül is nem erre került sor, hanem az eléje kerülő indítványoktól függően az Alkotmánybíróság közvetetten nyúlt a kérdéshez, az eljárás megindításának garanciáit követelte, s az Országgyűlésre hagyta a megoldás módját, amely természetesen a megfelelő végleges törvényszöveg előállítását is magában kell hogy foglalja. Az Országgyűlés azonnal megértette, hogy előzetes kontrollra csak a végleges törvényszöveg tekintetében számíthat. Ilyet azonban a házszabály alapján nem produkálhatott, mert a zárószavazás pillanatáig benyújthatók úgynevezett koherencia-indítványok. A végleges szöveg további módosítástól elzárt megmerevítése az előzetes kontroll időtartamára a házszabály módosítását (de legalább) értelmezését követeli meg. Erről azonban sem a régi házszabály gyakori módosításai során, sem az 1994-ben elfogadott új házszabályban nem vett tudomást az Országgyűlés, jóllehet 1993 és 95 között több előzetes normakontrollra irányuló szándék meghiúsult. Ez arra utal, hogy az 1991-es határozat nem riasztotta el a képviselőket a jogintézmény további használatától. A konkrét ügyek viszont azt mutatják, hogy az indítványozók mégsem voltak egészen tisztában a preventív kontrollnak sem a funkciójával, sem a technikájával, maga az Országgyűlés pedig nem törődött a kisebbségi mozgolódásokkal, hanem a benyújtott indítvány ellenére megszavazta a törvényeket. Ráadásul ez nem is volt mindig az indítványozók ellenére után az országgyűlési eljárás feltételeinek egyértelmű szabályozása nem is merült fel sürgetően. Az előzetes kontroll kisebbségvédő feladatát gyakorlatilag a köztársasági elnök vette át, aki minden olyan nagyobb horderejű kérdésben, amelyben az ellenzék vitatta a meghozandó törvény alkotmányosságát, a törvény aláírása helyett az Alkotmánybírósághoz fordult aggályaival; az 1991 és 1994 közepe közötti három évben hat alkalommal. A vizsgálni kért törvények a rendszerváltás legtöbbet vitatott, szimbolikus rendelkezései voltak: a kárpótlás, a büntethetőség elévülése, de fellépett az államfő a médiaháborúval összefüggő frekvenciagazdálkodási, és az annak idején (a külföldiek kizárása miatt) ideológiailag kiélezett földtulajdon-szerzési korlátozások ügyében is. A második parlamenti ciklusban a köztársasági elnök nem folytatta ezt a gyakorlatot, egyetlen esetben sem fordult az Alkotmánybírósághoz. Alkotmányossági aggályait egyetlen esetben jelezte, de ennek ellenére nem normakontrollt kért, hanem az Országgyűlésnek küldte vissza meggondolásra az elfogadott törvényt. A képviselők tehát 1994 után ismét rá voltak utalva az előzetes normakontrollra, s az első, a korábbi elnöki indítványokhoz mérhető jelentőségű ügyben az életüktől és szabadságuktól megfosztottak kárpótlása, 1996-ban előzetes kontrollt indítványozott az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottsága. Ezúttal tehát nem kisebbségi akcióról volt szó, hanem első ízben a preventív vizsgálat egyik feladatát képező biztonsági intézkedésről: az Országgyűlés nem akarta kockáztatni, hogy a megszavazott törvény később alkotmányellenesnek bizonyuljon. A parlament ezúttal azonnal gondoskodott a technikai feltételekről, az Alkotmánybíróság pedig nem vizsgálta külön, hogyan érte el a Ház a végleges törvényszöveget. Az Alkotmányügyi bizottság ekkor a házszabály olyan értelmezést adta, hogy a záróvita után kialakult, a zárószavazás előtti szöveghez a további módosítások kizárása a házszabálytól való eltérésnek tekintendő, így az ehhez szükséges négyötödös szavazati arány elérésétől függ a normakontrollra alkalmas törvényszöveg léte. Erre az eseti értelmezésre azután már mint precedensre hivatkozott az Országgyűlés 1997 februárjában, amikor ismét (ekkor éppen kormánypárti) kisebbség akart élni az előzetes normakontroll eszközével. Az Országgyűlés nem szavazta meg a házszabálytól való eltérést, viszont a benyújtott indítvány ellenére is megszavazta a törvényt. Az indítványozók a házszabály utólagos alkotmányossági vizsgálatát kérték. Az Alkotmánybíróság 1997 április végén rendelkező részben állapította meg, hogy sem a házszabály, sem annak értelmezése nem teheti függővé semmilyen feltételtől vagy jóváhagyástól, hogy a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatának indítványozására jogosultak indítványa alapján a vizsgálatra a zárószavazás előtt sor kerülhessen s egyben mulasztásos alkotmánysértést állapított meg amiatt, hogy a házszabály e jog garanciáit nem tartalmazza. Rövid határidővel felhívta az Országgyűlést a házszabály megfelelő kiegészítésére. Kötelességének azonban az Országgyűlés nem tett eleget, a Kormány pedig azonnal törvényjavaslatot terjesztett elő az ötven képviselő indítványozási jogának megszüntetésére. Az Országgyűlés viszont a Kormány szándékán túlmenve a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatát teljes egészében eltörölte. A mozgalmas végjáték már semmi elvi újdonságot nem hozott csak azt érte el, hogy egy hónapra, a megszűnés előtt, mégis létezett az 1991-ben megfogalmazott ideális állapot. A köztársasági elnök által indítványozható előzetes normakontroll nem vetett fel elvi kérdéseket. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány szövegéhez tartotta magát, amikor csak a törvényjavaslat alkotmányellenesnek tartott rendelkezéseire végezte el a vizsgálatot, a törvény egészére vonatkozó indítványt visszautasította. Kiterjesztően értelmezte viszont az Alkotmánybíróság az előzetes kontroll hatáskörét, amikor a köztársasági elnök indítványára vizsgálta elfogadott, de ki nem hirdetett törvény nemzetközi szerződésbe ütközését is, annak ellenére, hogy a törvény csak jogszabály (azaz kihirdetett norma) ilyen kontrollját ismeri. 2. Az utólagos normakontroll Az Abtv. mind az absztrakt, mind a konkrét utólagos normakontrollt lehetővé teszi. Az absztrakt normakontrollt bárki indítványozhatja. Konkrét ügy kapcsán a bíró a bírósági eljárás felfüggesztése mellett 13

18 Az Alkotmánybíróság kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. A bíró ezen intézkedését a bírósági eljárásban résztvevők is kérhetik. A törvény lehetővé teszi az ügyészi óvással megtámadott norma alkotmánybírósági felülvizsgálatát is: ha az óvással a normát kibocsátó szerv nem ért egyet, a testülettől kérheti annak elbírálását. Ha az Alkotmánybíróság valamely jogszabálynak, illetőleg állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatát közzé teszi a Magyar Közlönyben, illetőleg abban a hivatalos lapban, amelyben az állami irányítás egyéb jogi eszközét közzé tették. E határozat közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak az állami irányítás egyéb jogi eszköze vagy annak rendelkezése. A már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály az alkotmányellenességének megállapítása esetén nem lép hatályba. Azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. Főszabály, hogy a jogszabálynak vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. A törvény a hatályon kívül helyezés, illetve az alkalmazhatóság időpontjára vonatkozó, fentiekben ismertetett szabályok alól két kivételt ismer: Az Alkotmánybíróság elrendeli az alkotmányellenes jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze alapján jogerős határozattal lezárt büntetőeljárás felülvizsgálatát, ha az elítélt még nem mentesült a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól, és az eljárásban alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetőleg intézkedés csökkentése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételétől eltérő időpontban is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. 3. A normák nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata Az Alkotmánybíróság e hatáskörében a jogszabályokat, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközeit a nemzetközi szerződésekbe ütközés szempontjából vizsgálja. Az eljárást az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, bármely országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész és az ombudsman indítványozhatja, az Alkotmánybíróság e hatáskörében hivatalból is eljárhat. Ha a testület megállapítja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály egy másik jogszabállyal vagy állami irányítás egyéb jogi eszközével ellentétes, akkor az alábbiak szerint intézkedhet: ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszköze a nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződéssel ellentétes normát teljesen vagy részben megsemmisíti; ha pedig a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabály magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, akkor a testület az ellentét feloldása érdekében határidő megjelölésével felhívja a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy személyt, illetve a jogalkotó szervet. A felhívott szerv vagy személy feladatának köteles eleget tenni. Ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet határidő megjelölésével felhívja feladatának teljesítésére, aki köteles annak eleget tenni. 4. Az alkotmányjogi panasz Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára 14

19 Az Alkotmánybíróság biztosítva. Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az alkotmányjogi panaszt tehát az Alkotmányban biztosított jogaiban sérelmet szenvedett, érintett személy terjesztheti elő. Az érintett mellett az eljárást a legfőbb ügyész, illetve az országgyűlési biztos is indítványozhatja. Az intézmény a korlátozott megtámadási jog folytán súlytalannak mondható: alkotmányjogi panasz előterjesztésére ugyanis csak alkotmányellenes jogszabály alkalmazásával okozott jogsérelem esetén van lehetőség, az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki egy alkotmányos jogszabály alkotmányellenes alkalmazásának vizsgálatára. Így ez nem más, mint az utólagos normakontroll egy speciális esete. Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti. A jogszabály hatályon kívül helyezésének, illetve alkalmazhatóságának időpontjára az utólagos normakontrollnál ismertetett szabályok vonatkoznak. Az alkotmányjogi panasz az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jogorvoslat: ha a testület az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a panaszos számára jogorvoslatot kell biztosítania. Az alkotmányjogi panaszt e jogorvoslati funkciója különbözteti meg az utólagos normakontrolltól. Az Alkotmánybíróság ilyen esetekben ha azt az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja az indítványozó ügyére vonatkozóan, visszamenőleges hatállyal kimondja az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának tilalmát, akkor is, ha egyébként a jogszabályt az alkotmánybírósági határozat közzétételének napjával vagy a jövőre nézve semmisíti meg. 5. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló eljárást bárki indítványozhatja, illetve az eljárást az Alkotmánybíróság hivatalból is megindíthatja. Ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, az Alkotmánybíróság a jogalkotót határidő megjelölésével felhívja feladatának teljesítésére. A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni. E hatáskör alkalmazásának tehát két feltétele van, amelyeknek együttesen kell fennállnia: egyrészt a mulasztás, másrészt pedig az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. Az Alkotmánybíróság a mulasztás feltételét kiterjesztően értelmezte: a jogalkotói feladat elmulasztását nemcsak akkor állapítja meg, ha a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból származik, hanem akkor is, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől. Emellett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg a testület akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. Az Alkotmánybíróság továbbá nemcsak akkor állapít meg alkotmánysértést, ha az adott tárgykörre vonatkozó semmilyen szabály nincs, hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik, vagy a jogalkotó nem a megfelelő tartalommal szabályozott. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése, ahogy az Abtv 1. -a az Alkotmánybíróság hatáskörei felsorolásakor ezt a jogkört nevezi, sokkal többet tartalmaz, mint amit a részletes definíció mond. Az Abtv 49. -a ugyanis a mulasztásos alkotmányellenességet arra szűkíti, hogy a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában azonban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása ezt a keretet messze túllépte, és sajátos burjánzásnak indult. Paradox módon ezt a fejlődést sem a bíróságon belül, sem kívülről senki nem kifogásolta, sőt nem is problematizálta. A hatáskörtúllépés vagy az aktivizmus vádja tehát fel sem merült s ennek okai sokat elárulnak az ilyen vádak természetéről. Mind a mulasztásos alkotmánysértésnek az indokolhatóság határáig futó használata, mind az expanzív hatáskörhasználat látszólagos problémátlansága azzal a szankcióval függ össze, amit az Abtv. a kifejezett jogalkotói feladat elmulasztásához kapcsol: az Alkotmánybíróság határidő megjelölésével felhívja a jogalkotó szervet feladatának teljesítésére, aminek az köteles eleget tenni. Az Abtv valójában két, eredetileg egymást nem fedő kört kapcsolt össze: a formális jogalkotói kötelesség elmulasztásának megállapítását, és a jogalkotó felszólítását alkotmányellenes helyzet törvényhozással való megszüntetésére. A jogalkotói mulasztás más alkotmánybíróságok gyakorlatában tipikusan az alkotmányban meghatározott törvényhozási kötelezettségre korlátozódik, anélkül hogy külön hatáskörként szerepelne. Ettől függetlenül fejlődött ki a törvényhozóhoz intézett felszólítás az alkotmánynak megfelelő jogalkotásra, amely az összehasonlítás szerint nem szükségképpen kapcsolódik formális jogalkotási mulasztáshoz, és mulasztáshoz is csak olyan átértelmezéssel, hogy a meglévő szabályozás hiányossága vagy tökéletlensége képez mulasztást. A törvényhozóhoz fordulás 15

20 Az Alkotmánybíróság egyrészt az alkotmánybírósági szankciók differenciálódási folyamatában, különféle neveken és formában általános jelenséggé vált; s mint sok más szelíd technika, ez is a jogszabály megsemmisítését, s egyszermind a törvényhozóval való konfliktust segít elkerülni. Másrészt az alkotmányellenes helyzet megszüntetése mint törvényhozói feladat, a még ki nem fejlődött alkotmánybíráskodás sajátossága volt, amikor az alkotmánybíróságok nem semmisíthették meg a törvényt. Magyarországon is az Országgyűlés döntötte el véglegesen a törvény alkotmányellenességét, illetve első lépésben a törvény alatti jogszabály kibocsátójára szállt vissza az alkotmányellenesség megszüntetésének feladata az Alkotmányjogi Tanács időszakában, amely még a parlament uralma alatt állt. (Az Abtv 1989 májusi, szocialista tervezetei még ezt az állapotot akarták átvinni az Alkotmánybíróságra is.) Akár a radikális szankciók szelídítése, akár a csökevényes alkotmánybíráskodás felől közelítünk, az az első benyomás, hogy az alkotmánybíróság az Alkotmányellenesség megállapítására szorítkozik, és ezen túl már minden pozitív cselekvés a törvényhozóra tartozik. Nincs tehát olyan veszély, hogy alkotmánybírósági kormányzás alakulhat ki, s az Alkotmánybíróság a törvényhozó hatalom felelősségét sem veszi magára, sőt semmilyen felelősséget sem. Ha ilyen irányt vesz a fejlődés, a mulasztás megállapítása kísértetiesen hasonlítani kezd az egykori ügyészi szignalizációra. A jogintézmény ezen tulajdonságai minden bizonnyal szerepet játszottak karrierjében az Alkotmánybíróságon. Megerősít ebben az utólagos feltételezésben, hogy nemegyszer a testületen belüli kompromisszum eredménye volt legalább a mulasztás megállapítása. Ugyanakkor ebből az alaphelyzetből más út is nyílik: a mulasztás pótlásának tartalmi meghatározása, a mulasztásos határozat kombinálása jogszabály megsemmisítésével stb. Mindezt az Alkotmánybíróság is gyakorolta a mulasztás prima facie konfliktuskerülő és passzív természete azonban biztosan megkönnyítette, hogy a hatáskör használatát ne kísérje kritikus figyelem. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség intézménye a formális jogalkotói mulasztás és a szankciós kötelezés az első tervezettől kezdve változatlan maradt. Ami változott, az az ellenzék alapköveteléseinek keresztülvitele volt a mulasztás vonatkozásában is: az eredetileg is szereplő hivatalbóli eljárás mellé bekerült a populáris akció, viszont kikerült a törvényből az Országgyűlés mentessége az Alkotmánybíróság határozatainak kötelező ereje alól. Az ellenzéki kereksztal ezen túl nem is foglalkozott az intézménnyel. Rekonstruálni nem, csak feltételezni lehet, hogy a jogalkotási kötelesség meghatározásánál miért nem a (mai szemmel) kézenfekvő, az Alkotmányon alapuló törvényhozási kötelezettség szerepel. Az akkori Alkotmányból ilyet nehezen lehetett volna származtatni, s a törvény-előkészítő feltehetően az annak idején általa nagy előrelépésnek tekintett jogalkotási törvény gondolatkörében mozgott. Ezt az Alkotmánybíróság gyakorlata hamar korrigálta. Nagyobb befolyása lett a mulasztás intézményének sorsára annak a változásnak, hogy az ellenzék követelésére az Alkotmánybíróság hatásköre a törvények megsemmisítésére is kiterjedt, s ezért a megsemmisítés lett a törvények és más jogszabályok alkotmányellenességének az Alkotmányban és az Abtv.-ben szabályozott egyetlen következménye. Ezzel ugyanis kiesett az Abtv.-ből az a szankciórendszer, amelynek keretében az Alkotmánybíróság a törvény alatti jogszabályok alkotmányellenessége esetén a jogalkotóhoz fordulhatott (határidőn belüli) kijavítás végett, illetve a jogszabály alkalmazását felfüggeszthette. Az ezekkel a jogkövetkezményekkel harmonizáló jogalkotásra kötelezés mulasztás esetén (eredetileg szintén csak a törvény alatti jogforrásoknál) így egyedüli képviselője maradt ennek a kooperatív szankciótípusnak, amelyet az Alkotmánybíróság azonnal alkalmazni is kezdett de nemcsak a jogszabály hiánya, hanem hiányossága miatti alkotmányellenesség megállapításakor is. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség feltétele az Abtv. szerint az, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Van tehát egy formai és egy tartalmi ismérv. A gyakorlatban ezek úgy mosódtak össze, ahogy az Alkotmánybíróság túltette magát a formai jogalkotási felhatalmazás feltételén, s helyette anyagi alkotmányellenességi ismérvekre alapozta a mulasztás megállapítását. Az eredeti formai feltételtől való elhatárolódás már a legelső ügyekben megkezdődött. A törvényhozói koncepciót meghatározó jogszabályi felhatalmazás követelménye a gyakorlatban azonnal erejét vesztette: vagy úgy, hogy az Alkotmánybíróság a kifejezett jogszabályi felhatalmazás helyett az Alkotmány végrehajtásának kötelességére hivatkozik, vagy úgy, hogy tárgy nélküli jogalkotási hatáskört nevez meg, végül pedig úgy, hogy a jogalkotási felhatalmazás feltételét is elveti. Ezzel párhuzamosan viszont az alkotmányellenes helyzet ismérveit kellett szabályokká sűríteni hogy valamilyen szabály mégis maradjon. Az Alkotmány pótolja a jogalkotási felhatalmazást s egyben kötelezettséget, amikor 1990-ben az államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatának szabályára, majd kissé később a médiatörvény tartalmának alkotmányi előírására, majd csupán a veszélyhelyzetben alkalmazandó szabályokról szóló törvény kétharmados voltának alkotmányi követelményére, s végül az államigazgatás hallgatása elleni hatékony jogi eszközök megalkotása végett csupán a jogállamiságra (jogbiztonságra) alapozza az Alkotmánybíróság a jogalkotási feladatot. Az Alkotmányt idővel az Alkotmánybíróság értelmezései helyettesíthetik: a környezetvédelmi status quo fenntartásából folyó jogalkotási kötelesség például. Ezzel az Alkotmánybíróság a szokásos európai gyakorlattal jutott szinkronba, amelyben a törvényhozói mulasztás megállapítása a kifejezett kötelezéstől az államcélok végrehajtásához szükséges törvényhozásig terjed. A mulasztás megalapozása közvetlenül az Alkotmányból az innen kiágazó további fejlődés mellett is az Alkotmánybíróság első kilenc évét végigkísérte. Szintén 1990-ben kezdődik, hogy az Alkotmánybíróság üres feladatmegállapító vagy hatásköri szabállyal pótolja a konkrét felhatalmazást ( A Minisztertanács 16