KUTATÁSI JELENTÉS. KÖFOP VEKOP Önkormányzati Fejlesztések Figyelemmel Kísérése II. KUTATÁS I.

Átírás

1 KÖFOP VEKOP Önkormányzati Fejlesztések Figyelemmel Kísérése II. KUTATÁSI JELENTÉS KUTATÁS I. Önkormányzati horizontális és vertikális együttműködési és koordinációs mechanizmus kiterjesztését megalapozó kutatás Kutatásvezető: Dr. Kovács Éva Kutatási elnök: Prof. Dr. Bukovics István Lezárva: március Európai Szociális Alap BEFEKTETÉS A JÖVŐBE

2 TARTALOM TARTALOM 1. Bevezető A projekt indokoltsága Az ÖFFK II. projekt fő célkitűzései Az ÖFFK II. projekt végrehajtásának módszertana és munkaformái Együttműködő szakmai partnerek bevonása A Kutatási Platformok feladata A Kutatási Platform tagsága A Kutatás I. célja A kutatás kérdései és a kutatási hipotézisek Kutatási tevékenység során alkalmazott módszerek és a kutatási tevékenységek ütemezése Kvantitatív adatforrások és adatgyűjtési technikák Önkormányzati együttműködési adatbázis Online kérdőív Lakossági felmérés (survey) leírása Kvalitatív adatforrások és adatgyűjtési technikák Irodalomfeldolgozás Workshopokról készített összefoglalók Önkormányzati vezetőkkel készített interjúk MAXQDA kvalitatív adatelemző szoftver A kutatás elméleti keretrendszere A koordináció fogalma, típusai koordinációs mechanizmusok A koordináció fogalma A koordináció típusai Önkormányzati együttműködések jellemző típusai Koordinációs tipológiák az irodalomban (Kovács, 2014, 2018) Koordinációs mechanizmusok Az együttműködést ösztönző és gátló tényezők. Instrumentális motiváció vs. szociális motiváció Az önkormányzatok közötti együttműködés vizsgálata a szakirodalomban A horizontális és vertikális önkormányzati koordinációk Európában Horizontális önkormányzati koordinációk Vertikális önkormányzati koordinációk, a többszintű kormányzás (MLG) Az önkormányzati koordinációk a pénzügyi, gazdasági világválság utáni évtizedben Hazai jogszabály-feldolgozás az önkormányzati együttműködések kereteiről A szervezet tanulási folyamatának irodalmi áttekintése Adatfeldolgozás és az elemzés eredményei: a települési önkormányzatok közötti horizontális koordináció vizsgálatának eredményei A települések osztályozásának szempontjai és településkategóriák a kutatásban A horizontális önkormányzati együttműködés jellemző formái Magyarországon Közös hivatalok: Az önkormányzati működést és az államigazgatási feladatok ellátását célzó kötelező önkormányzati együttműködések A helyi önkormányzatok társulásai LEADER Helyi Akciócsoportok mint együttműködési forma Háziorvosi praxisközösség mint együttműködési forma Pályázati források lehívása érdekében történő együttműködések Következtetések A koordinációs struktúrák osztályozása és jellemzőinek elemzése az együttműködés célját tekintve A közös hivatali működéssel kapcsolatos empirikus tapasztalatok Európai uniós fejlesztési források ösztönző hatása az önkormányzati együttműködésekre Közüzemi szolgáltatások ellátására létrejött társulások Humánszolgáltatások ellátására létrejött együttműködések Területfejlesztésre és a gazdasági környezet fejlesztésére létrejött tárulások LEADER Helyi Akciócsoportokban résztvevő önkormányzatok együttműködése Más formában megvalósuló települési önkormányzatok közötti együttműködések A koordinációs struktúrák jellemzőinek elemzése a település típusa szerint: az eltérő településtípusok együttműködésének mintázatai esettanulmányok tapasztalatai alapján Kistelepülések (2000 fő alatti települések) Közepes méretű települések ( fő közötti települések) 93 2

3 TARTALOM Nagyobb települések (20000 fő feletti települések) Az eltérő településtípusok együttműködési hajlandósága az online önkormányzati kérdőív tapasztalatai alapján Az önkormányzatok együttműködési hajlandóságának vizsgálata a különböző szereplők szerint Az eltérő településtípusok együttműködési hajlandósága az online önkormányzati kérdőív tapasztalatai alapján A lakosság attitűdjének vizsgálata a településen átnyúló együttműködésről A lakosok környező településhez és az ott élőkhöz való viszonya A lakosok települési önállósággal vs. települések közötti együttműködéssel kapcsolatos preferenciái A megyei önkormányzat és a települési önkormányzatok közötti vertikális koordináció vizsgálatának eredményei Az önkormányzatok közötti vertikális koordináció a rendezvénysorozat tapasztalatai alapján Koordinációs nehézségek a települési önkormányzatok szemszögéből A koordinációs nehézségek a megyei önkormányzatok szemszögéből A járási területi szinten érzékelt koordinációs nehézségek Az önkormányzatok részéről a központi közigazgatás irányában érzékelt koordinációs nehézségek Az önkormányzatok együttműködést célzó szervezeti tanuláskompetencia igényei az MJV Megyék és települések együttműködése programsorozat utánkövető workshop értékelései alapján _ A megyei önkormányzat és a települési önkormányzatok közötti vertikális koordináció vizsgálatának eredményei A kutatási kérdések megválaszolása és az előzetesen megfogalmazott hipotézisek vizsgálatának eredménye Fogalomtár Rövidítések jegyzéke Irodalomjegyzék Mellékletek 147 I. melléklet: A Kutatás I. közreműködői 148 II. melléklet: A települések csoportosítása 150 III. melléklet: Az online kérdőív kérdései 156 IV. melléklet: Lakossági survey 164 V. melléklet: Interjúvázlat 177 VI. melléklet: Az irodalomfeldolgozás eredményeinek összefoglalója 178 VII. melléklet: Az önkormányzati társulásokra vonatkozó szabályozás és annak változásai 185 VIII. melléklet: Az online kérdőív adatainak és a település együttműködési jellemzőinek összefüggés-vizsgálata 189 IX. melléklet: A települési interjúk kategorizálása és települési együttműködési mintázatok 191 X. melléklet: Az MJV Megyék és települések együttműködése programsorozat egyes megyei rendezvényeinek részletes összefoglalója 198 XI. melléklet: Az MJV Megyék és települések együttműködése programsorozat során azonosított problématerületek 219 ÁBRAJEGYZÉK 1. ábra A Public ScoreCard nézőpontok bemutatása 8 2. ábra A Kutatási Platform felépítése (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra A szervezeti tanulás időigénye (forrás: Takács 2015.) ábra A szervezeti kompetenciafejlesztés modellje (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra A közös önkormányzati hivatalokban résztvevő önkormányzatok megoszlása a közös hivatal taglétszáma szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra A közös hivatalban résztvevő önkormányzatok gyakorisága a formalizált együttműködéseik száma szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra Az önkormányzatok társulási tagságának száma a településnagysága szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra Az önkormányzatok társulási tagságának száma a település gazdasági osztálya szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra Az önkormányzatok társulási tagságának száma a település közszolgáltatásnyújtási kapacitása szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 60 3

4 TARTALOM 10. ábra A potenciális LEADER HACS-ok (forrás: a-varos-videk-kapcsolat-ujragondolasa-a as-programozasi-idoszakra-felkinalt-to) ábra A GYEP-ben résztvevő települések száma megyék szerinti bontásban (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra Az ÁROP-1.A programban résztvevő települések száma megyék szerinti bontásban (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra Az együttműködés szempontjából célszerűnek tartott partnerek említésének gyakorisága (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra A célszerűnek tartott együttműködő partnerek említési gyakoriságai együttműködési típusonként (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) ábra A műhelymunka-sorozatok egyes állomásai (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 114 TÁBLÁZATJEGYZÉK 1. táblázat A települések osztályozása közszolgáltatás-nyújtási kapacitás alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A települések gazdasági helyzet szerinti osztályozása (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A települések osztályai az állandó lakosságszám alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A települések osztályozása az állandó lakosságszám alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) _ táblázat A települések osztályzása az együttműködési aktivitás alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) _ táblázat A közös hivatalban résztvevő Önkormányzatok és az összes Önkormányzat eloszlása településméret szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Testvértelepülési együttműködésben való részvétel az interjúkban érintett településeken (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Az interjú helyszínéül kiválasztott települések megoszlása gazdasági osztály, intézményi kapacitás osztály és településnagyság (lakosságszám) szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Az együttműködések jellemzői az eltérő gazdasági helyzetű kistelepülések esetében (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Az együttműködések jellemzői az eltérő gazdasági helyzetű közepes méretű települések esetében (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Az együttműködések jellemzői a nagyobb települések esetében (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A lakossági survey válaszadóinak településméret szerinti besorolása és megoszlása (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A szomszédos települések lakói viszonyának megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A lakosság ismerettségi viszonyai a környező települések lakóival a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A szomszédos települések egyes helyeire való átjárás megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A település működésének és az intézményi ellátottságnak az összefüggése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Az önkormányzat önállósága és a közszolgáltatások minőség fontosságának megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A közszolgáltatásokért való utazási hajlandóság a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Más települések ellátóhelyeivel szembeni bizalom a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A települési közszolgáltatások más települések lakói által történő igénybevételének megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A település erősségének megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat Az együttműködés a település helyzetére történő hatásának megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A települési együttműködésekkel járó kompromisszumok megítélése a lakossági survey alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) táblázat A helyi önkormányzati együttműködések strukturális jellemzői (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 123 4

5 KUTATÁSI JELENTÉS KUTATÁS I. 1. BEVEZETŐ

6 1. BEVEZETŐ 1. BEVEZETŐ Az Önkormányzati Fejlesztések Figyelemmel Kísérése II. (továbbiakban ÖFFK II.) célspecifikus alkalmazott kutatások megvalósítása révén az önkormányzatok hatékony működésének és fejlesztései fenntarthatóságának növeléséhez, a szolgáltató önkormányzati szemlélet, működés kialakulásához kíván hozzájárulni. A projekt keretében a helyi szintű közszolgáltatásokkal, így a településfejlesztéssel kapcsolatos tudományos igényű, rendszerszintű, a terület innovatív módszereinek és eszközeinek vizsgálatára is kiterjedő alkalmazott kutatásokra, valamint ezek alapján ajánlások, módszertan, hatásvizsgálati tanulmány és útmutató, továbbá a Kormány számára jelentés összeállítására kerül sor. A helyi közszolgáltatások ellátásában az önkormányzatok szerepvállalása döntően meghatározza a feladatok végrehajtásának minőségét. A projekt céljainak eléréséhez ezért nélkülözhetetlen annak a helyi potenciálnak a vizsgálata, amellyel az önkormányzatok munkájuk során rendelkeznek. Az ÖFFK II. projekt végrehajtása ezért nem nélkülözheti az önkormányzatok a projektek megvalósítása és a napi működés során keletkezett már meglévő tapasztalatainak vizsgálatát, amelyek részletes megismerése, a helyi közszolgáltatások hatékonyabb ellátásának, reformjának elősegítése érdekében három kutatási tématerület került meghatározásra: Kutatás I.: Horizontális és vertikális együttműködési és koordinációs mechanizmus kiterjesztését megalapozó kutatás, amelynek fókuszában a as fejlesztési ciklus önkormányzati fejlesztései állnak, a helyi közszolgáltatások hatékonyságának növelése, a rendelkezésre álló források jobb kihasználása, valamint a fenntartható fejlődés érdekében. Kutatás II.: Helyi településfejlesztési fókuszú közszolgáltatások inkluzív faktorainak azonosítását célzó kutatás (sikertényezők és kudarcfaktorok vizsgálata az önkormányzati gyakorlatok tekintetében), hangsúlyt helyezve a szociális gazdaság által érintett területekre, és külön figyelmet fordítva a gazdasági és társadalmi szempontból egyaránt marginalizálódott csoportok felzárkóztatását szorgalmazó törekvésekre és azok módszertanára. Kutatás III.: Önkormányzatok információfeldolgozási (pl. fejlesztési, tervezési, együttműködési, módszertani stb.) képességeit, szükségleteit és a továbblépés lehetőségeit meghatározó, feltáró kutatás a szinteknek megfelelő információk biztosítása érdekében. Kutatási jelentésünkben a Kutatás I.-hez kapcsolódó tevékenységeket, eredményeket és következtetéseket mutatjuk be. 6

7 1. BEVEZETŐ 1.1 A projekt indokoltsága A közigazgatás és a közszolgáltatások megfelelő működése meghatározó szükséglete a modern európai társadalmaknak. Az Európa 2020 Stratégia, a Nemzeti Reformprogram, illetve a Partnerségi Megállapodás célkitűzéseinek elérése nem lehetséges a közigazgatás, illetve a közszolgáltatások hatékonyságának fejlesztése, egy ügyfélközpontú, szolgáltató hozzáállású állam kialakítása nélkül. Ezt felismerve Magyarország a időszakban külön operatív program keretében tervezi a közigazgatás, valamint a helyi közszolgáltatási szféra fejlesztéseit végrehajtani. A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Operatív Program (a továbbiakban: KÖFOP) fejlesztései a 11-es számú A hatóságok és az érdekelt felek intézményi kapacitásának javítása és a hatékony közigazgatáshoz történő hozzájárulása EU tematikus cél elérését támogatják 1, valamint egyéb hazai és európai uniós stratégiák célkitűzéseinek elérését is elősegítik. Előbbieken túl a projekt hozzájárul a Jó Állam Mutatók pozitív irányú változásához a kiválasztott Jó Állam Projekt Mutatók által. A projekt a helyi szintű közigazgatás szervezeti rendszereinek javításához, a szolgáltató önkormányzati szemlélet fejlesztéséhez, a közszolgáltatásokat érintő területi és központi döntéshozatalhoz szükséges információellátás feltételeinek javításához kíván hozzájárulni. A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 21. -ában foglaltak szerint a Kormánynak a helyi önkormányzatokért felelős tagja a belügyminiszter, aki a statútum rendeletben kijelölt feladatának ellátását a projektben tervezett célok elérésével is segíteni kívánja, hozzájárulva a szolgáltatószemlélet helyi közigazgatásban betöltött szerepének erősítéséhez. A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztés Operatív Program éves fejlesztési keretének megállapításáról szóló 1004/2016. (I. 18.) Korm. határozatban a Kormány által elfogadott kiemelt projekt a Belügyminisztérium által került megvalósításra Az ÖFFK II. projekt fő célkitűzései A stratégiai dokumentumokban és elemzésekben rögzített hiányok, elvárások és lehetőségek alapján az ÖFFK II. projekt főbb stratégiai céljai az Európa 2020 Stratégia prioritásaival összhangban kerültek megfogalmazásra. A projekt stratégiai célja hozzájárulni a helyi közszolgáltatások rendszerének átalakításához, a hatékony, fenntartható és szolgáltató önkormányzati szemlélet kialakulásához, fejlesztéséhez az önkormányzati szintnek megfelelő és arra adaptálható különböző koordinációs és integratív módszertani eszközök fejlesztésével, és a korszerű és dinamikus önkormányzati tudásmenedzsment keretrendszer biztosításával. A tervezett stratégiai célkitűzések megvalósításán belül az ÖFFK II. projekt fő törekvései közé tartozik a jó gyakorlatok (best practice) tudatos adaptálása, disszeminációja is, valamint a standardizálható rendszerbe foglalható tapasztalatok megosztása a helyi közigazgatásban. A projekt az önkormányzati rendszer különböző szintjeinek vizsgálatával feltárja a szükségleteket és igényeket, majd a helyzetfeltáráson alapuló, a feltárt jellemzőkhöz illeszkedő ajánlások, módszertanok, útmutatók kidolgozását is célozza. A megvalósítás során fontos szerepet kap a projektben összegyűjtött adatok, információk részletező elemzése. Mindemellett az Európa 2020 Stratégia és a KÖFOP által deklarált általános és specifikus célok mentén, kutatások, hatástanulmányok elkészítésével kíván hozzájárulni a helyi közszolgáltatások rendszerét, struktúráját, finanszírozási modelljét is érintő reformprogram elindításához. A már rendelkezésre álló tudás és tapasztalat rendszerezése és megosztása, a megfelelő módon és szinteken történő biztosítása szintén az ÖFFK II. projekt keretein belül valósul meg. 1. Forrás: Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Operatív Program (KÖFOP) ;

8 1. BEVEZETŐ A Balanced / Public ScoreCard (továbbiakban: BSC / PSC) keretrendszere nyomán az ÖFFK II. projekt a Belső folyamatok / Működés nézőpontnak feleltethető meg. Az alábbi két innovációs fókuszterülettel rendelkezik (lásd 1. ábra). Egyrészt kommunikációs innováció, mely a tágabb érdekképviselői kör (pl. civil szervezetek, lakosság) együttműködés keretében megvalósuló kommunikációba, a közös munkába történő bevonását jelenti. Ez hozzájárul az információ akadálytalan áramlásának biztosításához, az érintett szereplők információs ellátottságát akadályozó tényezők lebontásához, valamint az információátadás hatékonyságának, az információáramlás átláthatóságának növeléséhez. Másrészt folyamat-innováció, tekintettel arra, hogy a projektben tervezetten a vertikális és horizontális együttműködés mechanizmusának, folyamatának fejlesztése valósul meg. Az ÖFFK II. projektre az alábbi BSC / PSC nyomán azonosított tényezők jellemzőek: Közösségen alapuló problémamegoldás ösztönzése Az ÖFFK I. projektben kísérleti jelleggel kidolgozott és alkalmazott vertikális és horizontális (közösségi) együttműködésen alapuló platform biztosítása további területi és települési érdekképviselők és a civil szféra bevonásával, további szakterületekre történő kiterjesztéssel, tekintettel az inkluzív faktorokra. (pl. bevonás, együttműködés, párbeszéd mechanizmusok kialakítása, tekintettel a marginalizált csoportokra is). Hatékonyság növelése Koordinációs mechanizmusok (információáramlás, együttműködés) hatékonyságának növelése. Előnyös kapcsolatok előmozdítása Releváns szereplők bevonása a koordinációs mechanizmusba. Civil társadalom bevonása a folyamatokba A civil szféra (civil szervezetek, lakosság) bevonása a területfejlesztésre irányuló tervezési mechanizmusba. PUBLIC SCORECARD NÉZŐPONTOK BEMUTATÁSA tudásmenedzsment képességek fokozása helyi közszolgálat fejlesztési kompetenciák erősítése helyi jó gyakorlatok, közszolgálati innovációk szolgáltatások minőségének növelése helyi versenyképesség fenntartása (pl. vállalkozói adókedvezmények) gazdasági lehetőségek előmozdítása / promótálása TUDÁSFEJLESZTÉS ÉS TUDÁSMEGOSZTÁS VEVŐI BELSŐ FOLYAMATOK / MŰKÖDÉS PÉNZÜGYI / FINANSZÍROZHATÓSÁGI közösségen alapuló problémamegoldás ösztönzése hatékonyság növelése előnyös kapcsolatok előmozdítása civil társadalom bevonása a folyamatokba IKR ÖFFK II. Versenyképesség NKE gazdaságosság, költséghatékonyság elősegítése nem önkormányzati / egyéb mozgosítható finanszírozási lehetőségek (pl. lakosság, vállalkozások) kibővítése 1. ábra A Public ScoreCard nézőpontok bemutatása (Forrás: BM ÖKI, ÖFFK II. projekt Részletes Megvalósíthatósági Tanulmány) 8

9 1. BEVEZETŐ Az ÖFFK II. projekt stratégiai céljai az alábbiak szerint járulnak hozzá a hatékony és szolgáltató önkormányzati szemlélet kialakulásához: 1. az önkormányzati szinteknek megfelelő és adaptálható koordinációs és integratív módszertani eszközök fejlesztésével; 2. korszerű és dinamikus önkormányzati tudásmenedzsment keretrendszer biztosításával; 3. az önkormányzati rendszer különböző szintjeinek igényeihez és képességeihez alkalmazkodó, az akadálytalan információcserét biztosító és kommunikációt támogató módszertani eszközök, valamint azok megvalósítását, bevezetését segítő útmutatók kidolgozásával; 4. a már rendelkezésre álló tudás és tapasztalat rendszerezésének és megosztásának a megfelelő módon és szinteken történő biztosításával. A szervezeti innovációt és a szervezetfejlesztést fókuszba helyező szakmai munka óhatatlanul érinti a kompetenciafejlesztés oktatási vetületét, amelynek kapcsán az európai normákhoz való igazodás szükségessége merül fel elsőként. Magyarország a kezdetektől támogatta az Európai Képesítési Keretrendszer (EKKR) létrehozását, és hivatalosan is állást foglalt abban a tekintetben, hogy kerüljön kidolgozásra a hazai képesítéseket uniós kontextusban elhelyező szakmai háttér. A Magyar Képesítési Keretrendszerben használt értelmezés szerint a kompetencia a pszichikus képződmények olyan rendszere, amely alkalmassá tesz valakit arra, hogy egy adott területen eredményesen tudjon tevékenykedni. A kompetencia elemei, belső összetevői a tudás, képességek, attitűdök és az autonómia, felelősségvállalás (Falus, 2010). A kompetenciák két egymással összefüggő, de logikailag elkülöníthető csoportra oszthatók: szakterület-specifikus és általános kompetenciák (Derényi Vámos, 2015). Berényi (2010) szerint a kompetenciamenedzsment feladata a kompetencia követelmények meghatározása, az ehhez szükséges emberi erőforrások biztosítása, valamint hatékonyságuk fenntartása. A szervezeti kompetencia nem csupán az egyéni kompetenciák összessége, hanem azok szervezetten megjelenő szinergiáját jelenti. A fogalom meghatározását a szakirodalom többféle módon közelíti meg. Awuah szerint az egyéni és kollektív képességek, szaktudás és kapacitások összességét jelenti (2001. in Vilmányi, 2004). Általánosságban a szervezetek azon képessége, amely lehetővé teszi céljai elérését, magába foglalja a szervezeti tudást és a tudás alkalmazásának képességét (Vilmányi, 2004). Drejer és Riis (1999. in. Révészné Kocsis Vilmányi, 2012) a szervezeti kompetenciák négy alapelemét különböztetik meg, a technológiai elemet (amely a fizikai rendszerek és eszközök összessége), az emberi tényezőt (amely a technológia működtetője, a képességek és a tudás megtestesítője), a szervezetet (amely magába foglalja a struktúrát és a menedzsmentrendszereket) és a szervezeti kultúrát (amely a szervezet informális megjelenése). A szervezetek kompetenciafejlesztésének elengedhetetlen része az egyes munkavállalók, valamint az egy szervezeti egységhez, csoporthoz tartozók kompetenciáinak fejlesztése. A közigazgatási szervezetfejlesztés az önkormányzatok koordinációs mechanizmusainak megújítása tekintetében ugyanakkor önmagában a munkatársak oktatása képességeinek és készségeinek fejlesztése a kitűzött célok eléréshez nem elegendő. Az egyének fejlesztését előirányzó programok kidolgozásakor első lépésként szükség van, egy ún. szervezeti kompetencia-térképre, amely a jelenlegi helyzetet tükrözi, a szervezeten belül meglévő tudások és képességek tartalmát és szintjét rögzíti. Ezt követően a szervezetfejlesztési irány, a célok ismeretében meg kell határozni, hogy pontosan milyen típusú tudásra lenne szükség a kívánt irányba történő elmozduláshoz. Alapvető fontosságú azoknak a kulcskompetenciáknak és a köztük lévő összefüggéseknek a feltárása, amelyek meghatározóak a (szervezet)fejlesztés hatékonysága érdekében. A modern tudásintenzív szervezetek kialakításához és hatékony működtetéshez elengedhetetlen a kompetencia szemléletű vezetési módszerek alkalmazása. A korábbiakban a különböző stratégiai dokumentumokban és elemzésekben feltárásra került hiányosságok és problémák kezeléséhez az ÖFFK II. projekt fent ismertetett célkitűzései a következőképpen járulnak hozzá: Az Európai Közszféra Innovációs Táblázat és Felmérés (EPSIS 2013) szükségesnek tartja a minél szélesebb körű információmegosztást, tudástadás biztosítását, modern folyamat- és kommunikációs módszerek bevezetését és terjesztését, annak érdekében, hogy a közszféra innovációs faktorai erősödjenek és ezáltal a szervezeteinek hatékonysága javuljon. Másképpen megfogalmazva, indokoltnak tartja a jó-fejlesztő állam létrehozását és tartós fenntartását szolgáló intellektuális tőke fejlesztését Csizmadia, 2015). A fenntartható integrált megközelítéssel, a szolgáltató önkormányzati szemlélet fejlesztésével az 9

10 1. BEVEZETŐ önkormányzati működés település, terület specifikus hatékony módjainak megismerését, alkalmazását segíti elő. A mai gazdálkodó szervezetek sikertényezõjeként mint értéket jelentõ tényezõ, kulcs erõforrásaként, versenyelõnyt biztosítva jelenik meg az intellektuális tõke, továbbá igen fontos tulajdonsága egy szervezetnek a környezethez (környezeti tõke) (Kapusy 2007; Kulcsár 2009; Tseng et al. 2013) és a társadalomhoz (társadalmi tõke) való viszonya (Chikán 2008 és Porter Kramer 2006 in Szlávik szerk. 2009), azaz a szervezet fenntartható fejlõdés koncepciójával kapcsolatos viszonya is. A két tématerület (intellektuális tõke és fenntarthatóság), mint erõforrások és képességek jellemezhetõek a sikertényezõk paramétereivel (a jellemzõk forrása: Gyökér 2004; Barney 1991 in Greco et al. 2013), azaz ritkák, értékesek, nem helyettesíthetõek és tökéletlenül másolhatóak (Harazin Kósi 2011a). Ezen közös tulajdonságok adhatnak létjogosultságot annak az integrált szemléletnek, mely az intellektuális tõke és a fenntarthatóság között jelenik meg. 3 Az ÖFFK II. projekt 2., 3., illetve 4. célkitűzései révén kíván hozzájárulni ezen fejlesztési szükségletek megvalósulásához. A korszerű és dinamikus önkormányzati tudásmenedzsment keretrendszer biztosításával (2. cél), az önkormányzati rendszer különböző szintjeinek igényeihez és képességeihez alkalmazkodó, az akadálytalan információcserét biztosító és kommunikációt támogató módszertani eszközök, valamint azok megvalósítását, bevezetését segítő útmutatók kidolgozásával (3. cél), valamint a már rendelkezésre álló tudás és tapasztalat rendszerezésének és megosztásának a megfelelő módon és szinteken történő biztosításával (4. cél). A feltárt fejlesztési lehetőségek figyelembevételével kerültek megfogalmazásra a projekt 1. és 3. célkitűzései: az önkormányzati szinteknek megfelelő és adaptálható koordinációs és integratív módszertani eszközök fejlesztése, valamint az önkormányzati rendszer különböző szintjeinek igényeihez és képességeihez alkalmazkodó, az akadálytalan információcserét biztosító és kommunikációt támogató módszertani eszközök, valamint azok megvalósítását, bevezetését segítő útmutatók kidolgozása. Az ÖFFK I. kiemelt projekt keretében a as tervezési ciklusra való felkészülés céljából, Területi Workshop-sorozaton kerültek összegyűjtésre az önkormányzatok, érdekképviseletek és érintett szervezetek tervezéssel és a fejlesztések megvalósításával kapcsolatos megállapításai és szakmai javaslatai, melyek a következő főbb területeken tartják elengedhetetlennek a további szakmai támogatást: koordináció, kommunikáció, információ, módszertan. Az igényként felmerült szakmai támogatás megvalósításához tervezetten az ÖFFK II. projekt 1. és 3. célkitűzése járulna hozzá. Az önkormányzati rendszer évi átalakítását követően számos területen hiány jelentkezett a rendelkezésre álló erőforrások optimális felhasználásának tekintetében. A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia az önkormányzatok szervezési feltételeinek fejlesztése keretében a következőt rögzíti: cél, hogy az önkormányzatok legyenek alkalmasak a megváltozott feladat és határkörüknek megfelelő helyi célkitűzéseket a leghatékonyabb forrás felhasználással megvalósítani. A helyi önkormányzatok Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban Mötv.) által előírt feladataiban történő támogatásához a projekt koncepciójának tervezése során szem előtt tartva a 3. és 4. célkitűzéssel korszerű és dinamikus önkormányzati tudásmenedzsment keretrendszer, illetve a területen már rendelkezésre álló tudás és tapasztalat rendszerezésének és megosztásának a megfelelő módon és szinteken történő biztosításával kíván hozzájárulni. A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia célkitűzésének keretében, a szolgáltató állam kiépítését szolgáló intézkedések között nevesített szolgáltató közigazgatás szervezeti feltételeinek fejlesztése, valamint a közszolgáltatások színvonalának javítása érdekében azonosított beavatkozási területek a következők: a területi államigazgatási intézményrendszer szervezeti megerősítése (1. és 3. cél); önkormányzatok belső folyamatainak és ügyfélkapcsolatainak fejlesztése (1., 3. és 4. cél); közszolgáltatásokhoz kapcsolódó szervezetrendszer hatékonyabbá tétele (1. és 3. cél); közszolgáltató szervezetek (önkormányzatok) menedzsmentjének, szolgáltatási minőségének és kapacitásának átfogó fejlesztése (1., 2. és 3. cél); illetve közszolgáltató szervezetek (önkormányzatok) tudásbázisának és nyomon követésének fejlesztése (1., 2. és 4. cél). Ezen célok elérése érdekében a projekt keretében a Kutatás I.-gyel összefüggésben megvalósuló tevékenységek, eredménytermékek: kutatási terv és kutatási jelentés, melyek a helyi önkormányzati közszolgáltatásokat érintő célzott kutatás előkészítésére, illetve a feltárt eredmények összefoglalására, ismertetésére szolgálnak; 3. Harazin Piroska Dr. Kósi Kálmán: Innovációnyújtotta teljesítményértékelési alapvetések: innovációs aspektusok egy integrált, az intellektuális tõke és fenntarthatóság kapcsolatát prezentáló teljesítményértékelési szemléletben, modellben, in Információs Társadalom, Társadalomtudományi Folyóirat, Alapítva 2001, 10

11 1. BEVEZETŐ szakmai monitoring látogatások, egyeztetések, valamint konzultációk lefolytatása és az azokat alátámasztó, valamint a tapasztalatokat rögzítő dokumentáció összeállítása; a pilot jelleggel, az ivóvízminőség-javító projektek nyomon követése során kialakított horizontális és vertikális együttműködési és koordinációs mechanizmus teljes önkormányzati körre történő kiterjesztését megalapozó hatásvizsgálat és kutatás a helyi közszolgáltatások hatékonyságának növelése, a rendelkezésre álló források jobb kihasználása érdekében; az önkormányzati szolgáltató szemlélet erősítése érdekében koordinációs mechanizmus és módszertan kidolgozása: területi együttműködési-koordinációs mechanizmusokra (pl. megyék, megyei jogú városok, települések között; megyék és közigazgatás területi és központi kormányzati szervei között; önkormányzati igazgatás és területi közigazgatás között); települési együttműködési-koordinációs mechanizmusokra; tematikus együttműködésekre. a kutatásokat alátámasztó, valamint azok eredményeinek, tapasztalatainak megosztását célzó rendezvények, az alkalmazott kutatási eredmények alapján az önkormányzati feladatellátás hatékony megvalósítását támogató módszertan kialakítása és disszeminálása; kialakított közszolgáltatás-szervezési módszertani eszköztár részeként továbbá a tervezett kutatásokra épülően ajánlások megfogalmazása a magyarországi sajátosságokra adaptáltan; a kutatási eredmények kormányzati szereplők felé történő disszeminálása érdekében Kormányjelentés készítése. 1.3 Az ÖFFK II. projekt végrehajtásának módszertana és munkaformái Az ÖFFK II. projekt keretében tervezett kutatások hatékony és eredményes megvalósítása, a különböző szinteken / területen meglévő tudás beépítése, a társadalmi tőke magas fokú kihasználása, valamint a szakmai anyagok teljessége érdekében mindhárom kutatás esetében kutatási teamek és platformok kerültek kialakításra, melyek ülések és online konzultációk, Kutatási Platformok és Integrációs Platform ülések keretén belül végzik munkájukat. A kutatási team a kutatás közvetlen, operatív munkaszervezete, mely felelős a teljes kutatási folyamat megtervezéséért, a kutatási módszertan kidolgozásáért, nyomon követéséért és végrehajtásáért, valamint a kutatási dokumentumok előkészítéséért és aktualizálásáért. Az adott team felel a kutatás teljes lefolytatásának keretében az adatgyűjtési, adatfelvételi és adatfeldolgozási tevékenységek koordinálásáért, megvalósításáért, illetve az összegzés elvégzéséért. A kutatási team munkáját több szakterületről a kutatás szükségletei szerint bevont szakértők segítik. A Kutatási Platform széles körű szakmai grémiumként támogatja a kutatások szakmai koordinációját, szakmai irányítását, ugyanakkor támogatást nyújt a kutatások sikeres lebonyolításához, eredményeinek összefoglalásához, valamint ezek disszeminálásához is. Ezen túl a platform elősegíti, gyorsítja és hatékonyabbá teszi a tudásmegosztást és az érintett körök tudásának, visszajelzéseinek azonnali becsatornázását a kutatási tevékenységbe. Az Integrációs Platform célja, hogy a projektben folyó, az önkormányzatok működését három eltérő fókusszal végzett kutatás szinergiáját biztosítsa, a kutatási tevékenységeket összehangolja. A projekt végéig tervezetten kilenc Kutatási Platformülés kerül megrendezésre mindhárom kutatás tekintetében, illetve hat Integrációs Platformülés összehívására kerül sor. Emellett a kutatási teamek heti rendszerességgel tartanak megbeszéléseket Együttműködő szakmai partnerek bevonása Az ÖFFK II. projekt keretében a kutatási folyamat tervezését, megvalósítását és a folyamat szakmai validálását (részterület-specifikusan) Kutatási Platformok kialakításával és működtetésével terveztük elvégezni. Az előkészítési szakaszban mindhárom kutatáshoz kapcsolódóan a koordináló és a széles körű szakmai egyeztetést lehetővé tevő Kutatási Platform szervezete és működési rendje is megtervezésre került. A kutatási teamek és Platformok működési rendjének elfogadása a megvalósítási szakaszban történt A Kutatási Platformok feladata A Kutatási Platformok, mint kibővített szakmai műhelyek működnek. Feladatuk, hogy az egyes kutatások tervezésénél, lebonyolításánál, a követelmények megfogalmazásánál segítsék a kutatásvezetőt és munkatársait, támogassák a szakmai feladatok végrehajtását, javaslatot adjanak a tervezés és lebonyolítás kapcsán felmerült szakmai 11

12 1. BEVEZETŐ kérdésekben, valamint véleményezzék a kutatási tervet, illetve a kutatási jelentést és a kutatásokhoz kapcsolódó további dokumentumokat. Elvárás velük szemben a szakterületükön a kutatáshoz kapcsolódó releváns információk becsatornázása, a horizontális tudásátadás keretében a projekt, a kutatás(ok) eredményeinek disszeminálásában való közreműködés. A platformtagok a személyes találkozókon túl is rendelkezésre állnak a kutatás számára, információkkal, forrásanyagok felkutatásával / ajánlásával és a szakterületükön hozzáférhető nem nyilvános szakmai tartalmak becsatornázásával segítik a kutatásokat. Ezen túl a Kutatási Platform elősegíti, gyorsítja és hatékonyabbá teszi a tudásmegosztást és az érintett körök tudásának, visszajelzéseinek azonnali becsatornázását a kutatási tevékenységbe. Ennek keretében a Kutatási Platform munkája eredményeként a Kutatási Platformban tevékenykedő tagok feladatvégzése által történik majd a kutatás folyamatának, tervezésének, előkészítésének, a kapcsolódó kutatási dokumentumok kutatási terv, kutatási jelentés, ajánlás, útmutató, hatásvizsgálat, módszertan, Kormányjelentés véleményezése, valamint a kutatáshoz kapcsolódó rendezvények tartalmára, felépítésére vonatkozó javaslattétel. Az ily módon a rendelkezésre álló tudásbázis kibővíthető, ugyanakkor az Önkormányzati Koordinációs Iroda által alkalmazott és preferált munkamódok tekintetében a működés mintaadó is, s egyben eszköze a tapasztalati tanulásnak A Kutatási Platform tagsága A Kutatási Platform széles körű szakmai grémiumként támogatja a kutatás szakmai koordinációját, szakmai irányítását, ugyanakkor támogatást nyújt a kutatások sikeres lebonyolításához, eredményeinek összefoglalásához, valamint ezek disszeminálásához is. A Kutatási Platform vezetője a Kutatási Elnök, aki magas tudományos fokozattal rendelkező, szakterületén elismert szakember. A Kutatási Platform ülései személyes részvétel és online egyeztetés formájában is megvalósultak. Az első Kutatási Platformülésre a projektmegvalósítás kezdeti szakaszában került sor, a projekt további időtartama alatt rendszeres időközönként, egy-egy meghatározó dokumentum elkészülése kapcsán, vagy a projekt valamely mérföldkövéhez kapcsolódóan. Az alábbi ábra foglalja össze az alkalmazott kutatás tekintetében a Kutatási Platform működési struktúráját: KUTATÁSI PLATFORM vezetője: Kutatási Elnök BM Társfőosztályok Önkormányzati Gazdasági Főosztály Társminisztériumok Miniszterelnökség Területi Közigazgatásfejlesztési Főosztály Miniszterelnökség Területrendezési és Településügyi Főosztály Nemzetgazdasági Minisztérium Területfejlesztési Tervezési Főosztály Kutatási Team Kutatásvezető Szakértők Kutatási koordinátorok Kutatási titkár Önkormányzati érdekképviseleti szövetségek Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége Magyar Önkormányzatok Szövetsége Egyéb szervezetek Magyar Államkincstár Mezőgazdaság és Vidékfejlesztés Jász-Nagykun- Szolnok Megyei Kormányhivatal Nemzeti Közszolgálati Egyetem Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Közműfejlesztési és Hulladékgazdálkodási Végrehajtási Főosztály Megyei Jogú Városok Szövetsége 2. ábra A Kutatási Platform felépítése (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 12

13 1. BEVEZETŐ A Kutatási Platform a projektmegvalósítás ütemezése szerint került felállításra. A Platform működtetése által biztosított előnyök kiaknázása érdekében az ÖKI munkatársain kívüli tagok (BM önkormányzati szakterület, Magyar Tudományos Akadémia a továbbiakban: MTA, intézetek, társtárcák, egyéb szakértők) felkérése és delegálása az előkészítési szakaszban történt meg, az adott kutatási témát leginkább segítő meghívotti körrel. A horizontális és vertikális együttműködési és koordinációs mechanizmusokat megalapozó kutatás esetében különösen fontos, hogy olyan szervezetek delegált képviselői támogassák a kutatási tevékenységet, melyek kiemelt szerepet töltenek be a többszintű kormányzás valamely területén. Így került kiválasztásra a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Kormányhivatal, a Megyei Jogú Városok Szövetsége, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége, a Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége és a Magyar Önkormányzatok Szövetsége. Emellett hangsúlyos, hogy az önkormányzatok közötti együttműködés széles spektrumát lefedő szervezeti képviselet valósuljon meg. Ezt a szakmai hátteret biztosítja a BM Önkormányzati Gazdasági Főosztály, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem, a Miniszterelnökség Területi Közigazgatás-fejlesztési Főosztály, a Nemzetgazdasági Minisztérium Területfejlesztési és Tervezési Főosztály, a Magyar Államkincstár, a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Közműfejlesztési és Hulladékgazdálkodási Végrehajtási Főosztály, valamint a Miniszterelnökség Területrendezési és Települési Főosztály képviselete. 1.4 A Kutatás I. célja A kutatás az önkormányzatok közötti együttműködést és ennek koordinációs mechanizmusait vizsgálja Magyarországon, különös tekintettel az együttműködési struktúrákra az önkormányzati feladatok szervezése, ellátása terén. Napjainkban az önkormányzati feladatellátás módja és ezzel összefüggésben az önkormányzatok közötti együttműködés Európa szerte egy gyakran vitatott kérdés mind a tudományos diskurzusokban, mind pedig a közigazgatási szakemberek körében. 4 Mindkét tábor felismerte, hogy az önkormányzatok között szükséges valamilyen módon a koordináció javítása, viszont az önkormányzatok közötti együttműködés mértéke, formái, területei vagy éppen az, hogy milyen eszközökkel lehetne az önkormányzatok közötti együttműködést ösztönözni továbbra is sok kérdést vet fel. Jelen kutatás ehhez a diskurzushoz kíván hozzájárulni. Az önkormányzati koordináció vizsgálatánál a kutatásban az olyan koordinációs megoldásokra összpontosítunk, amelyek elősegítik, hogy az izolált önkormányzati működés, közfeladat-ellátás helyett erősödjön a településeken átnyúló, szorosabb együttműködés a településfejlesztés és önkormányzati feladatellátás terén. Az önkormányzati koordináció megerősítése révén egy sor olyan probléma orvosolható, amelyek részben a nem hatékony közszolgáltatás-nyújtás szervezéséből (méretgazdaságossági szempontok figyelmen kívül hagyása), illetve a települések eltérő adottságaiból fakadnak. Az önkormányzati együttműködés révén csökkenthető a településeken elérhető közszolgáltatások közötti különbség. Sőt, a kisebb, hátrányosabb helyzetű települések számára az önkormányzati működés biztosításához, a feladatok ellátásához sok esetben nélkülözhetetlen a szomszédos településekkel való együttműködés. Emellett bizonyos térségi szemléletet igénylő fejlesztési terület, mint például a turizmus fejlesztése, területfejlesztés vagy a közüzemi szolgáltatások ellátásának megszervezése, nehezen képzelhető el az önkormányzatok közötti térségi / regionális koordináció nélkül. Az önkormányzati együttműködések támogatása érdekében a kutatás gyakorlati célja, hogy feltárja a helyi önkormányzatok közötti együttműködési gyakorlatokat és koordinációs mechanizmusokat. A koordinációs struktúrák vizsgálatán keresztül a kutatás mélyebb ismeretet kíván nyújtani arról, hogy melyek azok a tényezők, amelyek ösztönzik és gátolják az önkormányzatok közötti együttműködéseket. A kutatás a feltárt eredményeken keresztül segítséget nyújt annak megértésében, hogy milyen tényezők biztosíthatják az önkormányzatok közötti kölcsönösen előnyös, eredményes és fenntartható együttműködést. 4. vö. CoE - UNDP LGI 2010; Council of Europe 2007, a norvég önkormányzati együttműködés vizsgálata [Geys, Benny - Sørensen, Rune Revenue 2016] a lengyel önkormányzatok együttműködésének elemzése, a holland önkormányzati együttműködés [Denters, S.A.H., P.J. Klok, M.J.G.J. Boogers & M.Ph.Th. Sanders, Teles 2015]. 13

14 KUTATÁSI JELENTÉS KUTATÁS I. 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK

15 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK A fejezet a kutatás átfogó célját, és ezen belül a kutatás keretében vizsgált konkrét kutatási kérdéseket, valamint a kutatás tervezési szakaszában megfogalmazott előzetes feltételezéseket (hipotézisek) mutatja be, amelyek a kutatás során vizsgálatra kerültek. A fejezet jelentősen épít a kutatás megalapozó szakaszában készült kutatási tervre. A kutatás pilot szakaszában végzett szakirodalmi áttekintés, előzetes empirikus vizsgálatok eredményeként a kutatás tervezésekor megfogalmazott kutatási kérdések és vizsgálandó hipotézisek némileg átdolgozásra, finomításra kerültek. A kutatás célja, hogy feltárja és leírja az önkormányzatok koordinációs gyakorlatát és azokat a mechanizmusokat, struktúrákat, amelyeken keresztül az együttműködés megvalósul. Az önkormányzati koordináció tágabb értelemben magában foglalja az önkormányzaton, mint közigazgatási egységen belüli, az önkormányzatok közötti, az államigazgatási szervekkel való együttműködését. Ugyanakkor az önkormányzat nem közigazgatási szereplőkkel is együttműködhet bizonyos területeken. Az önkormányzat településen belüli, a gazdasági, társadalmi szereplőkkel való kapcsolatát a szintén a projekt keretében megvalósuló Kutatás II. vizsgálja. Az önkormányzaton belüli együttműködések vizsgálata az ÖFFK II. projektnek nem célja. 5 Jelen kutatás elsősorban a települési önkormányzatok egymás közötti és a megyei önkormányzattal való együttműködését, koordinációt vizsgálja. A különböző formákban megvalósuló önkormányzati koordináció meghatározó szerepet játszik az önkormányzatok működésében és a helyi közfeladat-ellátásban. Ezek a koordinációs formák, struktúrák rendkívül heterogének lehetnek. Az önkormányzati vezetők, a központi döntéshozók egy átfogó adatbázis, nyilvántartás hiányában nem feltétlenül látják át, hogy milyen formákban is működnek és működhetnek együtt az önkormányzatok, illetve hogy milyen együttműködési formák mely településtípusokra jellemző. A kutatás egyrészt ennek az információs hiánynak a csökkentéséhez kíván hozzájárulni. Ezzel kapcsolatban az alábbi kutatási kérdést (KK) fogalmaztuk meg a kutatásban: KK1: Melyek az önkormányzati koordináció jellemző formái Magyarországon? Koordinációs struktúrának tekintjük a kutatásban az olyan együttműködési rendszereket, amelyet abból a célból hoztak létre, hogy azon keresztül összehangolják az önkormányzatok működését, döntéshozatalát vagy feladatszervezését, -ellátását. Az önkormányzatok koordinációs tevékenységének keretei eltérőek lehetnek. Beszélhetünk formalizált és nem formalizált együttműködési módokról. A formalizált együttműködési formák (pl. társulások, konzorciumok, önkormányzatok tagságával működő egyesületek, testvérvárosi megállapodások stb.) jellemzője a partnerek közötti viszonyok írásba foglalása, az együttműködés tartalmának, szabályainak rögzítése. Az erősen formalizált együttműködések esetén jogszabály is (részletesen vagy csak a keretek meghatározásával) kitér az együttműködés szabályaira. A formalizált együttműködések egy része lehetővé teszi a jogi személyként való működést, mivel az együttműködésben létrehozott szervezet jogképes lesz, azaz a saját nevében jogokat szerezhet és kötelezettségeket vállalhat. Ilyenek lehetnek például az egy- és többcélú önkormányzati társulások vagy a LEADER-egyesületek. Más formalizált együttműködések esetében, illetve testvérvárosi kapcsolatok feltételeinek rögzítésekor az együttműködés kereteiről az önkormányzatok írásban egymás között állapodhatnak meg (pl. egyszerű együttműködési, vagy konzorciumi megállapodások),. Ezeknél a kevésbé formalizált együttműködéseknél az együttműködés kereteit többnyire vagy teljes mértékig a felek megállapodása határozza meg. Ezekben az esetekben gyakran az együttműködés révén létrejött struktúra nem rendelkezik önálló jogi személyiséggel A sajátosságokat e tekintetben a KÖFOP VEKOP kiemelt projekt, a Helyi versenyképesség-fejlesztési kutatási program (továbbiakban: HVK) kutatásai keretében tárják fel. A HVK kutatási programjai keretében a helyi versenyképesség szempontjából meghatározó tényezők kutatása öt kutatási célterület köré kerültek csoportosításra: a helyi közszolgáltatási minőségfejlesztés (célterület 1), a helyi közszolgáltatások feladatellátás-szervezési megoldásai (célterület 2), a helyi közszolgáltatások költségvetése és gazdálkodása (célterület 3), az önkormányzati humán kompetencia és képességek (célterület 4), valamint a helyi gazdaságfejlesztést támogató önkormányzati eszközrendszer fejlesztési lehetőségeinek kutatása (célterület 5). A kiemelt kutatási program elsődleges célja a helyi közszolgáltatásokat, a helyi versenyképesség fejlesztését támogató ágazatirányítói szakpolitikai beavatkozások megalapozottságának biztosítása. A kiemelt kutatási program célja továbbá olyan útmutatók és ajánlások kidolgozása, amelyekkel a helyi közszolgáltatások minőségét, versenyképességét tudják növelni. Forrás: Kutatási Terv (ICG Ex Ante Tanácsadó Iroda) 6. A pályázati források lehívására létrehozott konzorciumokra vonatkozó szabályokat a 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet a programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló dokumentum írja le. A programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm.rendelet 3.. A pályázatokban általában nem csak önkormányzatok lehetnek a konzorcium tagjai. 15

16 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK A nem formalizált együttműködések legfőbb sajátossága ebből a szempontból az, hogy nincsenek dokumentálva a partnerek közötti együttműködés keretei. Azok a koordinációs mechanizmusok, amelyek teljesen informálisak, írásban nem rögzítettek és nem szabályozottak (pl. az így szoktuk típusú együttműködések), jellemzően a személyes kapcsolatokon vagy a kialakult szokáson, hagyományon nyugszanak, jogilag nem formalizáltak, működési szabályaikat szóbeli vagy a közös emlékek alapján működtetett szabályrendszer határozza meg. Ezek nem szerepelnek központi adatbázisokban, ezekkel kapcsolatban nincs bejelentési kötelezettsége az önkormányzatoknak. Az első kutatási kérdéssel összefüggésben a koordináció formáinak vizsgálatánál a jogilag formalizált koordinációs struktúrákra, azon belül is elsődlegesen az egy- és többcélú önkormányzati társulásokra fókuszálunk. 7 A jogilag formalizált koordinációs struktúrák többnyire megjelennek valamely állami nyilvántartásban. Teljes körű feltárásukat, vizsgálatukat azonban nehezíti, hogy nem létezik egy olyan egységes egy helyen kezelt kataszter, amely a jogilag formalizált, intézményesített önkormányzati együttműködések minden létező formáját tartalmazná. A kutatásban ezek okán, elsősorban olyan önkormányzati együttműködéseket tudtunk vizsgálni, amelyek formalizáltak és ezekről összesítő adatbázis elérhető. 8 A jogilag nem formalizált, illetve az informális együttműködési kapcsolatokat elsősorban kvalitatív módszerekkel tártuk fel (önkormányzati vezetőkkel készített interjúk, önkormányzati hírek, honlap tartalmának elemzése). A koordinációs struktúrák elemzésének másik dimenziója az együttműködés irányára fókuszál. Az önkormányzatok közötti együttműködések lehetnek horizontális és vertikális irányúak. A horizontális koordinációs struktúrák elemzésénél az önkormányzati rendszerben egymással azonos szinten lévő, települési önkormányzatok közötti együttműködéseket vizsgáltuk. A vertikális koordináció vizsgálata az eltérő szintű (települési és megyei) önkormányzatok közötti jellemzők vizsgálatára terjedt ki. Az önkormányzatok közötti vertikális koordináció sajátossága Magyarországon, hogy a települési és megyei önkormányzatok között nincs alá-fölé rendeltségi viszony, azaz az együttműködés nem a hierarchián nyugszik. A másik sajátosság, hogy a vertikális koordináció területei 2013 után jelentősen átalakultak, szűkültek. Ennek oka elsősorban a megyei önkormányzatok feladatainak és hatáskörének erőteljes csökkentése. A kutatás során a vertikális koordináció vizsgálatánál elsősorban arra fókuszáltunk, hogy milyen igények, problématerületek azonosíthatóak, amelyek a vertikális koordináció erősítése révén kezelhetőek lennének. A koordinációs struktúrák az együttműködő felek döntési autonómiáját és az egymáshoz való erőviszonyukat tekintve is eltérőek lehetnek. Az együttműködések az együttműködő felek autonómiáját tekintve lehetnek felülről vezérelt, jogszabály által előírt vagy más ösztönzővel elősegített együttműködések és alulról szerveződő együttműködések, amikor kizárólag a felek döntésének eredménye az együttműködés. Ennek alapján közvetett és közvetlen ösztönzőket különböztethetünk meg. Az önkormányzatok autonómiája egy adott együttműködésben való részvételükre vonatkozóan a teljes önkéntességtől a jogilag kötelező együttműködésig terjedhet. Ilyen kötelező együttműködési előírás a közös hivatalok létrehozása azon települések számára, amelyek 2000 fő alattiak. Ezen túl kötelező együttműködési előírás jelenhet meg a közfeladat-ellátás színvonalát, a szolgáltatás módját, formáját előíró ágazati szabályokban, azon közszolgáltatások esetén, amelyeket az önkormányzat önállóan nem képes teljesíteni, mivel például az alacsony lakosságszám miatt nem lenne költséghatékony. Pénzügyi ösztönző és egyben közvetett kötelezés lehet a nagyobb összegű költségvetési támogatás biztosítása az együttműködésben történő feladatellátás esetén (emelt normatíva). A pályázat kiírója a pályázati forrásokhoz való hozzájutás kritériumaként a pályázók körének meghatározásával közvetett módon kötelezheti az önkormányzatot az együttműködésre (pl. csak konzorciumban vagy meghatározott együttműködő partnerekkel együtt lehet pályázni a forrásra). Ezekben az esetekben, bár jogszabály közvetlenül nem írja elő az önkormányzatok számára az együttműködést, a forráshoz jutás szüksége az együttműködés irányába mozdítja el őket. A résztvevők egymáshoz való viszonyát tekintve megkülönböztetünk egyenrangú felek közti együttműködést és alá-fölé rendeltségen nyugvó együttműködést. Az önkormányzatok közötti koordináció jellemzője 7. A Mötv a rögzíti, hogy megállapodás alapján a helyi önkormányzatok képviselő-testületei egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatékonyabb, célszerűbb ellátására jogi személyiséggel rendelkező társulást hozhatnak létre. Fontos változás a korábbi szabályozáshoz képest, hogy minden önkormányzati társulásnak jogi személyiséggel kell rendelkeznie. Forrás: Szabályozási segédlet a helyi önkormányzati feladatok ellátásához, első hatályosított kiadás, Szerk.: Dr. Bekényi József. 8. A kutatás korlátja, hogy az önkormányzati együttműködések vizsgálatához nem állt rendelkezésünkre minden jogilag formalizált és nem formalizált települési együttműködési formára vonatkozó átfogó adatforrás. 16

17 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK Magyarországon, hogy a helyi önkormányzatok jogilag egyenlők a társulásokban, azaz az együttműködés során nincs közöttük alá-fölé rendeltségi viszony. A gyakorlat azonban ettől eltérő mintát is mutathat. A jogi egyenlőség ugyanis nem feltétlenül jelent tényleges egyenrangúságot. Az önkormányzatok közötti méretbeli, gazdasági különbség miatt a jobb helyzetben lévő, nagyobb önkormányzatok erőfölénnyel rendelkezhetnek az önkormányzati együttműködésekben a kisebb, hátrányosabb helyzetű önkormányzatokkal szemben. Vannak példák arra, hogy erőfölényükkel élve jobban érvényesítik érdekeiket akár a többi, kisebb önkormányzat szándéka ellenére is, továbbá a lakosságarányos szavazati jog a nagyobb települések számára nyilvánvalóan jelentős előnyt biztosít a kisebb lakosságszámú településekkel szemben. A kutatásban a fenti dimenziók mentén vizsgáljuk a hazai önkormányzati koordinációs struktúrákat. Célunk a nemzetközi irodalomban is használt koordinációs tipológiák alkalmazhatóságának vizsgálata a hazai önkormányzati együttműködésekre és ezáltal az önkormányzati együttműködések lehetséges formáinak strukturált leírása. Az empirikus vizsgálat célja ezzel összefüggésben, hogy tesztelje a tipológia érvényességét és hozzájáruljon a koordinációs struktúrák osztályozásának finomításához, esetleg új együttműködési típusok feltárásához. A tipológia érvényességének vizsgálata részben kvantitatív adatokra (központi nyilvántartásokra), részben kvalitatív adatokra (interjúkból, dokumentumelemzésből nyert információkra) támaszkodik. A kutatás második kérdése az önkormányzatok közötti együttműködéseket ösztönző és gátló tényezőkre fókuszál. KK2: Milyen tényezők ösztönzik és gátolják az önkormányzatokat abban, hogy kölcsönösen együttműködjenek? Az önkormányzatok közötti együttműködéseket ösztönző és gátló tényezők vizsgálatánál azokat a külső, környezeti tényezőket vizsgáljuk, amelyek hatással lehetnek az együttműködési sajátosságokra, az önkormányzatok együttműködési hajlandóságára és aktivitására. Ezek a környezeti tényezők lehetnek politikai, gazdasági, társadalmi, technológiai, jogi, illetve természeti környezeti sajátosságok, változások. 9 Az önkormányzati koordináció ösztönző és gátló tényezőinek magyarázata érdekében két magyarázó hipotetikus tényezőt azonosítottunk: (1) az egyik magyarázó tényező lehet a szabályozás, ami nemcsak arra vonatkozik, hogy bizonyos területeken explicite kötelező az együttműködés, de a szabályozókkal közvetett ösztönzők is beépíthetők; (2) a másik magyarázó tényező az a települési önkormányzatok közszolgáltatási kapacitása, ami szorosan összefügg a település adottságaival, azaz a település nagyságával, gazdasági helyzetével, a településen elérhető közszolgáltatási infrastruktúra fejlettségével. Ezzel összefüggésben két hipotézist fogalmaztunk meg: Hip 1: Az önkormányzatok számára közvetlenül kötelezettséget előíró (kemény eszközök) és az önkormányzatok működését közvetve befolyásoló (puha eszközök) szabályozási környezet befolyásolja az önkormányzatok együttműködési esélyeit, és a különböző együttműködési formák arányát. Tehát az önkormányzatok működését meghatározó szabályozók, normatív keretek közvetlenül vagy közvetve kihatnak az önkormányzatok együttműködési igényére és aktivitására, a különböző együttműködési formák megválasztására. Ezzel összefüggésben elsősorban esettanulmányokon keresztül azt vizsgáltuk, hogy hogyan érvényesül ez az összefüggés az elemzett koordinációs struktúrákban. Milyen sajátszerűségek, mintázatok figyelhetőek meg ennek az összefüggésnek az érvényesülésében? A normatív környezet és abban bekövetkezett változások, valamint az önkormányzatok egymással való együttműködése közti összefüggéseket a szabályozók változásának vizsgálatán (pl. a központosító, autonómiacsökkentő szabályokat) és az önkormányzatok erre adott reakciónak feltárásán keresztül vizsgáltuk (pl. a szabályozás hatására létrejött vagy megszűnt-e együttműködés). Az önkormányzati együttműködést befolyásoló másik magyarázó változóink azok a települési jellemzők, amelyek jelentősen befolyásolják az önkormányzat közszolgáltatás-nyújtási kapacitását. Az ezzel összefüggésben megfogalmazott hipotézisünk a következő: 9. vö. PEST vagy PESTLE elemezés a közigazgatási szervezeteknél: Brown, K. Osborne, S., P.:(2017): Managing Change and Innovation in Public Service Organizations. Routledge Masters in Public Management. Taylor & Francis Group, 2017, 17

18 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK Hip 2: Azok az önkormányzatok, amelyek megfelelő települési adottságokkal és ennél fogva kellő szolgáltatási kapacitással rendelkeznek, kevésbé nyitottak az együttműködésre. Míg azok az önkormányzatok, ahol a szolgáltatási kapacitás gyenge, nyitottabbak a térségi önkormányzatokkal és a megyei önkormányzattal a feladatellátás közös szervezésére. Előzetes feltételezésünk szerint az önkormányzatok együttműködési hajlandóságát, képességét és az együttműködések formáját (Mely feladatok ellátására jönnek létre? Milyen struktúrában? Milyen szereplőkkel? Stb.) meghatározza az önkormányzatok szolgáltatásnyújtási kapacitása és az ezt befolyásoló települési adottságok. Az önkormányzati együttműködés és a települések sajátosságai közötti összefüggések vizsgálata érdekében a települések jellemzőire vonatkozó releváns kvantitatív és kvalitatív adatokat elemeztük. A kvantitatív adatelemzés célja, hogy megvizsgáljuk, van-e összefüggés a hasonló adottságokkal bíró települések együttműködési jellemzői között, illetve miben különbözik (ha egyáltalán) az eltérő típusú települések önkormányzatainak együttműködési gyakorlata. A települési jellemzőkkel összefüggésben vizsgáltuk a település nagyságára (állandó lakosságszám), közszolgáltató intézményekkel való ellátottságára (a településen megtalálható közszolgáltatást nyújtó intézmények száma) és az önkormányzat gazdasági helyzetére (egy főre jutó adóerőképesség) vonatkozó jellemzőket. A vizsgálat során a település jellemzői és az együttműködések mintázatai közötti összefüggéseket tártuk fel. A fenti két, az önkormányzati együttműködés okát és mechanizmusát feltáró magyarázó modell integrálja a korábban megfogalmazott hipotéziseket, 10 sőt azon túlmutatóan új magyarázó változókat is beemel. A kutatás során az interjúk tapasztalatainak feldolgozása során a kvalitatív adatelemzés alapján az együttműködés hátterében álló magyarázó tényezőket, külső ösztönző és gátló faktorokat tovább bővítettük, és újabb lehetséges magyarázó változókat tártunk fel, amelyek az önkormányzati együttműködésre kihatnak. Ezeket az elemzésben mutatjuk be, és a jelentés végén foglaljuk össze. A kutatás harmadik kérdése az önkormányzati együttműködések értékelésére és azok mögött húzódó lehetséges magyarázó változók feltárására fókuszál. Ezzel összefüggésben a kutatási kérdésünk: K3: Mivel magyarázható az önkormányzatok közötti együttműködés eltérő sikere? Az önkormányzatok közötti együttműködések értékelésénél elsődlegesen az együttműködések belső jellemzőinek vizsgálatára fókuszáltunk. Az önkormányzatok közötti együttműködés sikere sokféleképpen definiálható és némileg szubjektív kutatói döntésen alapszik. A kutatásban sikeres -nek az olyan együttműködéseket tekintettük, amelyek az alábbi kritériumok közül egynek vagy többnek megfelelnek: Stabil az együttműködés azaz viszonylag hosszú ideje létezik az együttműködés, többé-kevésbé állandó a tagok száma, ritka a kiválás az együttműködésből. Az együttműködés stabilitását elsősorban azon keresztül vizsgáltuk, hogy az önkormányzati együttműködéseket érintő jelentős szabályozási változásokkor (2004-ben a többcélú kistérségi társulásokról szóló szabályozás hatálybalépése, majd 2012-vel azok megszűntetése) történt-e változás az együttműködés strukturális jellemzőiben. Konfliktusmentes a működés az erre vonatkozó tényeket, utalásokat az interjúalanyok véleménye alapján elemeztük. Egyenlők, kiegyensúlyozottak a belső erőviszonyok mennyire kiegyensúlyozottak az erőviszonyok a tagok között az interjúalanyok véleménye alapján, mennyire érvényesül a kölcsönös előnyök biztosítása? Az együttműködés aktivitása mennyire széleskörű (több területre kiterjedt) és aktív a kooperáció az önkormányzatok között az interjúalanyok válaszai és a társulási megállapodásban rögzítettek alapján? 10. H1: A vertikális koordinációt főként az egyes normaszövegek és más hivatalos dokumentumok indokolják. A horizontális koordinációt elsősorban az önkormányzatok közötti növekvő interdependencia, a közös forrásfelhasználás, célcsoport és kölcsönös outputfüggőség, problémamegoldás teszi indokolttá. H5: Az önkormányzatok közfeladatainak elvégzése céljából alkalmazzák egyrészt a formális (pl. kötelező/önkéntes társulások, amelyek önkormányzati, ágazatokat is bevonó vagy akár a közigazgatási szintek közötti együttműködést biztosítják), másrészt az informális koordinációs mechanizmusokat és eszközöket (pl. egyeztetések, ad hoc munkacsoportok, információcsere). Ezeket részben racionális érdek, részben a motiváció, a személyes kapcsolatok befolyásolják. H6: Az alkalmazott koordinációs mechanizmusok és eszközök sikerét részben külső környezeti tényezők (pl. jogszabályi változások, közigazgatási átszervezések, informális (nem jogi) eszközök), részben belső adottságok (a vezetés és a szervezeti működés hatékonysága, a humánerőforrás kompetenciái, személyes viszonyai) befolyásolják. H7: A as tervezési időszakot követően megváltozik az EU támogatások pályázati rendszere, ez a fejlesztési források más módon történő előteremtését indukálja, ami az önkormányzatok új típusú együttműködését teszi szükségessé (pl. új horizontális és vertikális koordinációs mechanizmusok és eszközök alakulhatnak ki). 18

19 2. A KUTATÁS KÉRDÉSEI ÉS A KUTATÁSI HIPOTÉZISEK Az együttműködés eredményessége ahol értékelhető volt ott elsősorban az interjúk alapján vizsgáltuk az együttműködés eredményességét, azaz az outputot (pl. mennyire tartják jónak a megkérdezettek az együttműködés által biztosított közszolgáltatást?; mennyiben segíti az együttműködés a jobb közfeladat-ellátást, önkormányzati működést?) Amellett, hogy az együttműködések sikerességének jellemzőit vizsgáltuk elsősorban az esettanulmányokban az interjúk tapasztalatai alapján, arra is kíváncsiak voltunk, hogy mi állhat ezek hátterében. Az együttműködés sikerességét befolyásoló tényezők vizsgálatánál az együttműködések belső jellemzőire fókuszáltunk, mint például az erőforrás, személyes kapcsolatok, szervezeti kultúra, polgármesterek együttműködéssel kapcsolatos attitűdje stb. A horizontális együttműködések vizsgálatánál az esettanulmányokat, a vertikális együttműködések kapcsán a megyei rendezvényekről készült összefoglalókat elemeztük az együttműködések sikerességét magyarázó lehetséges okok azonosítása érdekében. Ezek szisztematikus vizsgálata a kvalitatív elemző szoftver segítségével történt. Az kvalitatív adatgyűjtés során keletkező adatok, azok elemzése és az abból levonható következtetések korlátozottak; figyelembe kell venni, hogy az információk az interjúalanyok percepcióját tükrözik, azok személyisége, a témával kapcsolatos akár pozitív, akár negatív elfogultsága miatt az adatok csak korlátozottan tekinthetőek objektívnek. A kutatás előkészítő szakaszában megfogalmazott további előzetes hipotézisek (H2, H3, H4), miszerint a koordináció H2: növeli-e az önkormányzatok szabálykövető működését és jövőtervezési feladatainak eredményességét; H3: növeli-e közszolgáltatások hatékonyságát; H4: növeli-e a gazdasági fejlődési mutatókat; részletes vizsgálatára nem került sor egyrészről a HVK projekttől való lehatárolás, másrészről a rendelkezésre álló adatok korlátossága okán. Megjegyzendő továbbá, hogy a közfeladat-ellátás hatékonyságát kizárólag az interjúk tapasztalatai alapján tudtuk értékelni, a fentebb említett szükségszerű korlát miatt, amiből széleskörű, általánosabb következtetés levonása nem lenne megalapozott. 19

20 KUTATÁSI JELENTÉS KUTATÁS I. 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE

21 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE Ebben a fejezetben áttekintést adunk a kutatás során használt kvalitatív és kvantitatív adatok köréről, az empirikus adatgyűjtés módszeréről és folyamatáról, valamint a kutatás során alkalmazott adatelemzési, -feldolgozási módszerekről. A kutatás módszertana az ún. vegyes vagy több komponensű módszertani elemzésre épül (multi-method vagy mixed-method elemzés). Ennek lényege a kvalitatív és kvantitatív adatok és elemzési technikák együttes, egymást kiegészítő alkalmazása. A fejezetben a következő, a kutatásban alkalmazott kvalitatív és kvantitatív adatforrások és módszerek kerülnek bemutatásra: a központi közigazgatási nyilvántartások adatait tartalmazó önkormányzati együttműködési adatbázis, amely a kutatás adatgyűjtésének eredményeként jött létre; a kutatásban folytatott online kérdőív eredményeként előállt adatok, amelyek többek között az önkormányzatok együttműködési hajlandóságát mérték a Kutatás I-hez kapcsolódóan; a lakossági kérdőív eredményeként előállított adatbázis; az irodalomfeldolgozás területei; az önkormányzati vezetőkkel készített interjúk és azok elemzésére szolgáló kvalitatív adatelemző szoftverrel végzett munka után előállt adatok. A kutatási stratégia és a kutatás módszertanának kialakításánál az alábbi sajátosságokat kellett figyelembe vennünk: A vizsgálat elemeinek számossága: A kutatás a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok együttműködését vizsgálja. Ezt nehezíti az ilyen együttműködési formák számossága és szerteágazó formája, heterogenitása. Különösen igaz ez az olyan együttműködés típusokra, amelyek csak kevésbé vagy egyáltalán nem formalizáltak, intézményesítettek. Emellett még a jogilag formalizált együttműködések azonosítása is nehéz, ugyanis ezeknek nincs egységes adatbázisa. Az önkormányzati együttműködésük formájuktól függően eltérő állami adatbázisokban kerülnek nyilvántartásra. (pl. Magyar Államkincstár önkormányzati társulások; Új Magyarország Vidékfejlesztési Program honlapja LEADER HACS-ok) Előbbiekből fakadóan az elemzésnek vannak korlátai. A kutatásban elsősorban olyan együttműködéseket tudunk szisztematikusan vizsgálni, amelyek formalizáltak és ezekről összesítő adatbázis elérhető. Ezért elsősorban az önkormányzatok együttműködését némileg leszűkítve a formalizált együttműködésükben való részvételüket osztályoztuk. Emellett a kutatás során elsősorban önkormányzati vezetőkkel készített interjúk tapasztalatai alapján és dokumentumok elemzésével igyekeztünk az adatok hozzáférhetőségéből fakadó információhiányt csökkenteni, és az önkormányzati együttműködési formákat minél szélesebb körűen bemutatni. A kutatás elsősorban a hogyan és miért kérdések megválaszolására irányul, ami indokolja egy összetett, több komponensű elemzés alkalmazását. A kutatás kvantitatív és kvalitatív adatokra és elemzési technikákra épül, azaz a kutatás módszertana az ún. vegyes vagy többkomponensű módszertani elemzés (multi-method vagy mixed-method elemzés). A kvantitatív és kvalitatív elemzési technikák vegyítése egy kutatásban egyre népszerűbb az olyan tudományos vizsgálatoknál, ahol viszonylag nagy elemszámú sokaságban komplex jelenségeket szeretnénk megérteni. A vegyes módszertan lehetővé teszi mind a kvantitatív, mind pedig a kvalitatív módszerek gyengeségeinek, korlátainak ellensúlyozását. A kvalitatív elemzési módszerek (esettanulmányok készítése, dokumentumelemzés) segítenek a folyamatok, a hogyan? kérdések jellemzőinek mélyebb feltárásában, megértésében. Hozzájárulnak a miért? kérdések megválaszolásához. A kvalitatív elemzés eredményeit felhasználva részletgazdag, a valóság komplexitását jobban leíró magyarázó elméleteket, tipológiákat építhetünk (induktív megismerés módszere). A kvalitatív elemzés korlátai viszont épp az elemzés mélységéből fakadnak, ugyanis csak a teljes sokaság töredékét vizsgáljuk (small N vagy kis elemszámú elemzés), ezért a feltárt eredmények általánosíthatósága megkérdőjeleződik. Részben ezek a korlátok ellensúlyozhatóak, ha a kvalitatív elemzést kvantitatív módszerekkel (large N vagy nagy elemszámú elemzés) egészítjük ki. A kvantitatív módszerrel tesztelhetjük a kvalitatív tipológiák, fogalmak érvényességét a teljes sokaságon, ezáltal a kutatás eredményeinek kiterjesztése alátámasztható, igazolható. Ugyanakkor a kvantitatív módszereket jogosan éri az a kritika, hogy a valóság sokszínűségét túlzottan leegyszerűsíti, és ezáltal torzítja. 11 A kvantitatív elemzés segít a nagy elemszámú sokaságból elméleti következtetések levonásában, a tipológiaalkotásban. 12 Mindkét elemzési módszer előnyeit kihasználva a kvalitatív és kvantitatív adatokat és elemzési technikákat kombináltuk. 11. Coppedge, Michael Thickening Thin Concepts and Theories: Combining Large N and Small in Comparative Politics. Comparative Politics 31 (4): ; Lieberman 2005, Seawright 2016AJ 12. Coppedge

22 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE 3.1 Kvantitatív adatforrások és adatgyűjtési technikák Önkormányzati együttműködési adatbázis A kutatás első szakaszából létrehoztunk egy olyan adatbázist, amely a településeket tartalmazta a települési és önkormányzati jellemzők változóival. Az adatbázis 3178 önkormányzat adatait foglalja magában, azonban Budapest és kerületei speciális földrajzi és jogi helyzetük és együttműködési sajátosságaik miatt nem kerültek be a vizsgálatba, így 3154 települési önkormányzatot vizsgáltunk. A településekről az alábbi változó fajtákat rögzítettük: település státuszára vonatkozó adatok (község, város, megyei jogú város, illetve járásszékhely-e vagy sem stb.) bizonyos formalizált együttműködésekben való tagság (pl. mely társulás, mely LEADER HACS tagja?; közös önkormányzati hivatalnak tagja-e? stb.) településre vonatkozó lakossági (lakosságszám), gazdasági (foglalkoztatottak száma, egy főre jutó adóerőképesség), infrastrukturális mutatók Az adatbázisokban szereplő települési adatokat a KSH-tól vásárolt, a Lechner Tudásközpont által üzemeltetett TEIR rendszerből letöltött, illetve a Belügyminisztérium társfőosztályaitól átvett adatok adják. A kutatás során ez az adatbázis tovább bővült, összekapcsolásra került a kutatás saját adatgyűjtése eredményeként előállított adatokkal (önkormányzati online kérdőív adatai, illetve a lakossági kérdőív adatai). Az adatbázis egyrészről a kvalitatív elemzésre kiválasztott együttműködések (esetek) szisztematikus szelekcióját segítette, másrészről a települési jellemzőket is tartalmazó adatbázis és más adatgyűjtésből származó adatok (kvalitatív adatgyűjtés, online és a lakossági survey) összekapcsolásával és elemzésével következtetni tudtunk bizonyos adottságú települések önkormányzatainak együttműködési jellemzőire. Ennek bázisán egy települési önkormányzat tipológiát alkottunk, amely leírja, hogy bizonyos kategóriákba tartozó települések önkormányzataira többnyire milyen mintázat a jellemző, mivel ösztönözhetők, ha az önkormányzati együttműködésről van szó. Az önkormányzati együttműködési adatbázis összeállításának részletes módszertana az 5.1 fejezetben és a II. mellékletben található Online kérdőív Az ÖFFK II. projekt egyik horizontális eleme a mindhárom kutatás céljait szolgáló, a teljes önkormányzati körre kiterjedő online felmérés (online kérdőív felvétele), amely a kutatások számára biztosít adatokat a településekről, így a lehetőség szerinti legszélesebb kontextus egyik komponensét képezi. A február 17-e és március 3-a között nyitva álló online felmérést a települések közel négyötöde töltötte ki. A válaszadó települések 13 lakosságszám, alapterület, elhelyezkedés, jogállás és adóerőképesség szerinti eloszlása illeszkedett Magyarország településeinek megfelelő változók szerinti eloszlásához. A kitöltésben összesen 4100 válaszadó vett részt, legtöbbször a jegyző, illetve a polgármester válaszolt. (Ilyen felmérés, és kitöltés arány az önkormányzati kutatások történetében kimagasló.) Az illeszkedésvizsgálat alapján a válaszadás reprezentatívnak tekinthető, a települések országos megoszlása (khi2=5,74, df=19, p=0,999), a lakosságszám (khi2=3,00, df=4, p=0,558) és az adóerőképesség szerint is (khi2=2,82, df=4, p=0,588). Az online kérdőív kérdései a III. mellékletben találhatóak meg Lakossági felmérés (survey) leírása A lakossági survey adatfelvétele során összesen 1810 fős, súlyozott állapotban a felnőtt magyarországi lakosságot nem, korcsoport, iskolai végzettség és lakóhely (településtípus és régió) szerint reprezentáló minta készült. A minta két részből állt össze. Egyrészt egy 1010 fős rétegzett, több lépcsős minta került kialakításra Budapest kivételével, és ehhez a mintához társult egy 800 fős budapesti minta. A minta elkészítése komplex folyamat volt. Először a településekből többszörösen rétegzett minta került kialakításra az alább bemutatott elvek szerint, majd a kiválasztott települések lakosságából véletlensétás mintavétellel kerültek kiválasztásra a megkérdezettek. 13. Ezen felül legalább 100 település megkezdte a válaszadást, de nem fejezte be. Közel 2700 településtől érkezett legalább egy válasz. Lezárt kérdőív: 2520 db. A feldolgozásnál a teljes körűen megválaszolt, de technikailag le nem zárt kérdőívekre adott válaszokat is figyelembe vettük: 2645 db. 22

23 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE A települési mintavételnél a felső, elsődleges réteget a lakónépesség alapján képeztük, megkülönböztetve az 1000 főnél kisebb, az fő, az fő, a fő és a legalább fő lakónépességű települések halmazát. (A mintakészítés során, mint említettük, Budapestet teljesen külön kezeltük, így nem illesztettük bele ebbe a sémába.) A következő szintet, az alréteget a települések regionális elhelyezkedése szolgáltatta. A településlista alapja Magyarország közigazgatási helységnévkönyve volt. A mintavétel során azt az elvet követtük, hogy minden lakosnak egyenlő esélye legyen a mintába kerülni, ugyanakkor a mintába vont települések száma ne legyen irreálisan nagy és az egy településen megkérdezendő válaszadók száma irreálisan kicsi. A települések kiválasztása során pedig azt az elvet követtük, hogy minden egyes település a lakosságszámmal arányos eséllyel kerüljön a mintába. Mivel önkormányzati kutatásról volt szó, a települések kiválasztása során a lehető legnagyobb szigorral jártunk el, amennyiben a települések helyettesíthetőségét elvben nem, de gyakorlatilag kizártuk azzal, hogy nemcsak adott megyén belülinek, azonos településtípusúnak és szinte azonos lélekszámúnak kellett volna lennie a helyettesítő településnek, mint a helyettesítettnek, de még az is elvárás volt, hogy egy esetleges helyettesítés esetén a helyettesítő település és a helyettesített csaknem azonos távolságra legyen a megyeszékhelytől. Budapest kerületeit külön településekként kezelve összesen 106 településen történt kérdezés. A lakossági felmérés teljes mértékben a Kutatás II. keretében végrehajtott kvalitatív felmérés, azonban a másik két kutatás, így a Kutatás I. is felhasznált belőle információkat. A kutatásunk szempontjából a lakosság önkormányzati és településközi együttműködésekkel kapcsolatos attitűdjét, véleményt vizsgáltuk. Az elemzés során a budapesti alminta nagyságára tekintettel az adatokat súlyoztuk az országos reprezentativitás biztosítása érdekében. A lakossági survey kérdései a IV. mellékletben találhatóak. A kvantitatív adatok elemzését szolgáló táblázatokban az esetszám különbözhet a válaszadások számától függően, azonban ez az elemzések megbízhatóságát nem befolyásolja. 3.2 Kvalitatív adatforrások és adatgyűjtési technikák A Kutatás I. a kvantitatív adatok mellett nagy mennyiségű kvalitatív adathalmazt is feldolgozott. A kutatás során az alábbi kvalitatív adatok kerületek elemzésre: irodalomfeldolgozás, World Café módszerrel lebonyolított workshopok során készült összefoglaló dokumentumok, melyek önkormányzati vezetők, szakemberek véleményét tartalmazzák, közel 70 félig strukturált interjú, amelyek önkormányzati vezetőkkel készültek. A kvalitatív adatok elemzéséhez MAXQDA kvalitatív adatelemző szoftvert használtunk Irodalomfeldolgozás A kutatás során feldolgozott irodalmak körét és annak főbb megállapításait alapvetően öt tematikus fókuszpont köré csoportosíthatjuk: A kutatás lényegi fókuszához kapcsolódóan a fogalmi megalapozás érdekében áttekintettük a koordináció fogalmát, típusait, koordinációs mechanizmusokat vizsgáló, leíró irodalmakat; Feldolgozásra kerültek a közigazgatási, különös tekintettel az önkormányzati együttműködéseket vizsgáló irodalmak. Ezek feldolgozása segítette az önkormányzati együttműködést előmozdító és gátló tényezők azonosítását, megalapozását. Annak feltárása, hogy más kutatások eredményei mit mondanak arról, hogy mi az, ami sajátosan az önkormányzatok együttműködéseit ösztönözheti, életre hívhatja, segít a hazai önkormányzati együttműködési mechanizmusainak a megértésében is. A kutatás módszertani megalapozásához is nagyszámú kapcsolódó szakirodalom került feldolgozásra. Elsősorban olyan kutatás módszertani cikkeket, tanulmányokat tekintettünk át, amelyek a kvantitatív és kvalitatív kutatási módszerek együttes használatának lehetőségeit tárgyalják (mixed-method analyses). Az önkormányzati együttműködések mélyebb megértése és a kutatási jelentés eredményeire alapozó további következtetések, ajánlások megalapozása érdekében kitekintést nyújtunk az önkormányzati együttműködések gyakorlatáról más országok példáján keresztül. Ezt elsősorban nemzetközi tudományos és szakmai irodalmak feltárásán, feldolgozásán keresztül tesszük. 23

24 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE A kutatási projekt keretében megvalósult rendezvénysorozat eredményeinek további, más megközelítésből történő vizsgálatához járul hozzá a szervezet tanulási folyamatának irodalmi áttekintése és feldolgozása a vertikális koordinációs mechanizmusok vizsgálatának kapcsán Workshopokról készített összefoglalók A vertikális önkormányzati koordinációt, azaz a megyei önkormányzatok és a települési önkormányzatok közötti együttműködés kapcsán kvantitatív adatok, központi adatbázisok nem álltak rendelkezésre, ezért a folyamat jellemzőinek feltárása, az információk gyűjtése, a Belügyminisztérium által tartott megyei és települési önkormányzatok közötti koordinációt vizsgáló workshopokon elhangzottak alapján történt. A megyei központi és járási rendezvényeken World Café módszerrel dolgoztunk, alkalmanként rögzítettük a résztvevők koordinációval kapcsolatos tapasztalatait, véleményét, ajánlásait. Az elkészült összefoglaló dokumentumokat problématípusonként, valamint a területi / közigazgatási szinteken jellemző akadályok csoportosítását követően elemeztük. A rendezvénysorozat részletes leírása és eredményeinek elemzése a 6.1 fejezetben található Önkormányzati vezetőkkel készített interjúk A települési önkormányzatok közötti koordinációs struktúrák működését kvalitatív adatokon keresztül is vizsgáltuk. Tizenöt települési önkormányzati koordinációs struktúrát választottunk ki mélyebb elemzésre az alábbi módon: Az ország településeit osztályokba soroltuk három dimenzió alapján (az osztályozás szempontjait lásd a II. mellékletben): gazdasági mutató (egy főre jutó adóerőképesség a településen), szolgáltatásnyújtási kapacitásmutató (közszolgáltatás-nyújtási infrastruktúra megléte, rendelkezésre állása a településen), együttműködési aktivitásmutató (önkormányzati társulásban és egyéb formalizált együttműködésben történő együttműködések száma pl. LEADER, Gyerekesély Program). Az így képzett csoportokból arányosan választottuk ki a településeket. A 48 település az önkormányzati együttműködésekben azonosítható tagsága mentén szakértői döntés alapján a megyei eloszlásra és az együttműködés céljára is tekintettel 15 társulást választottunk ki elemzésre. Együttműködésenként 3 7 interjú készült a tagönkormányzatok vezetőivel (az interjúalanyok elsősorban polgármesterek voltak, de alpolgármestereket, jegyzőket is kérdeztünk). Az együttműködésekben érintett települési önkormányzatok vezetőivel előzetesen meghatározott, egységes kérdésblokkok mentén félig strukturált interjú készült (az interjúkérdéseket lásd az V. mellékletben) MAXQDA kvalitatív adatelemző szoftver A nagy mennyiségű kvalitatív adat szisztematikus és áttekinthető feldolgozása, a releváns információk kinyerése és elemzése érdekében a dokumentumokat kvalitatív adatelemző szoftver segítségével kódoltuk, elemeztük. A kvalitatív adatelemző szoftver lehetővé teszi a dokumentumok áttekinthető tartalomelemzését, a szövegek kódolását és értelmezését, a kódolás eredményeképpen klaszterek képzését, mintázatok kirajzolását, az egyes fogalmak, tartalmak előfordulásának gyakoriságának elemzését, az elemzés eredményének átláthatóbb, professzionálisabb megjelenítését, kimutatását, vegyes kutatási (mixed-method vagy multi-method) módszer alkalmazását. Az interjúk elemzése során egy szövegelemző szoftver segítségével szisztematikusan vizsgálatuk, hogy vajon milyen sajátosságok figyelhetőek meg az interjú-szövegekben tükröződő álláspontokban a koordináció célját, az együttműködés előnyeit és hátrányait, az együttműködés motorját / ösztönzőjét, illetve gátját, koordinációs eszközöket illetően. 24

25 3. KUTATÁSI TEVÉKENYSÉG SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS A KUTATÁSI TEVÉKENYSÉGEK ÜTEMEZÉSE Az interjúleiratokat azonos elemzési szempontok és (al)kategóriák mentén kódoltuk. A kódrendszerben megjelenő elemzési szempontokat, kódokat egyrészről deduktív módszerrel képeztük, azaz a kutatás témája szempontjából releváns irodalomból, széleskörűen elfogadott fogalmakból, elméletekből következtettünk a koordinációs struktúrák és az együttműködések lehetséges jellemzőire. Emellett a kódrendszert az interjúleiratok feldolgozása során feltárt eredményekre, új mintázatokra alapozva bővítettük (induktív módszer), annak érdekében, hogy az elemzési kategóriák minél teljesebben lefedjék a valóság sokszínűségét. Az interjúleiratok mellett az együttműködések mechanizmusainak mélyebb feltárásához más kvalitatív forrásokat is felhasználtunk (társulási megállapodás, képviselőtestületi ülés jegyzőkönyve, sajtóanyagok). A kvalitatív és kvantitatív elemzésből tizenöt, a települési önkormányzati együttműködést bemutató esettanulmány készült. Emellett nemcsak koordinációs struktúránként, hanem együttműködésenként is elemeztük az interjúk leiratait. A dokumentumok makroelemzésénél, települési interjúk feldolgozásánál nemcsak a szövegrészeket kódoltuk az előforduló együttműködési mintázatok alapján (függő változók), hanem a település jellemzőit is rögzítettük a dokumentumhoz, azaz azt, hogy milyen típusú, nagyságú, gazdaságú stb. település önkormányzatánál készült az interjú (független változók). Így a kétdimenziós elemzés eredményei hozzájárultak a települési tipológiánk továbbfejlesztéséhez, alátámasztásához. 25

26 KUTATÁSI JELENTÉS KUTATÁS I. 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE

27 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE A fejezet célja, hogy megalapozza a kutatás elméleti, fogalmi hátterét, áttekintést adjon az önkormányzati együttműködések vizsgálatával foglalkozó hazai és külföldi szakirodalmi eredményekről, és megalapozza a kutatás eredményeinek további hasznosítási lehetőségeit. Az irodalom feldolgozás három fő tematikus pontra fókuszál: Áttekintjük a koordináció fogalmát, típusait, koordinációs mechanizmusokat, ösztönző és gátló tényezőket vizsgáló leíró irodalmakat, Feldolgozzuk az önkormányzati együttműködések hazai és külföldi gyakorlatát vizsgáló irodalmakat. Ezek feldolgozása segít, hogy egy átfogó képet kapjunk egyrészről az önkormányzati együttműködések hazai történetéről, másrészt kitekintést kapjunk arról, hogy külföldön milyen módon és milyen célból működnek együtt az önkormányzatok. A kutatási projekt keretében megvalósult rendezvénysorozat eredményeinek további, más megközelítésből történő vizsgálatához és a kutatás eredményeinek lehetséges hasznosításához járul hozzá a szervezeti tanulási folyamatának irodalmi áttekintése és feldolgozása a vertikális koordinációs mechanizmusok vizsgálata kapcsán. 4.1 A koordináció fogalma, típusai koordinációs mechanizmusok A koordináció fogalma A koordinációs mechanizmus kifejezés jelentéstartalmának meghatározásánál érdemes kiindulni abból, hogy mit értünk koordináció alatt. Alapértelmezésben a koordináció irányítást, összeegyeztetést, összehangolást jelent. Amennyiben az egyeztetési folyamatokra értelmezzük, a kifejezés jelentése gazdagodik: A koordinációt a kutatás során olyan cselekvéssorként vizsgáltuk, mely a különálló egységek, tevékenységek összehangolását, együttműködését segíti elő egy közös cél elérése, komplex folyamatok, jelenségek hatékonyabb kezelése érdekében. A koordinációra ott van igény, ahol adott tevékenység végzéséhez több mint egy szereplő szükséges (1), az adott tevékenység valamilyen módon megosztott a szereplők között (2), és szükséges az egymástól kölcsönösen függő résztevékenységek összehangolása (3) (Malone Crowstone, 1990). Eszerint a közigazgatási szintek közötti koordinációra akkor van szükség, ha az adott környezetben egy időben több közpolitikai szereplő egy meghatározott, közös cél elérése érdekében kölcsönösen együttműködve cselekszik (Bevir, 2009:57) A koordináció típusai A koordinációs mechanizmus tehát a társadalmi tevékenységcsere végrehajtását irányító alapelvek, szabályok összessége (Kornai,1983). Felosztása szerint négy koordinációs típust különböztethetünk meg: piaci, bürokratikus, agresszív és etikai koordinációt. Kornai az egyes típusok jellemzőit az alábbiakban határozta meg: Piaci koordináció: a felek egyenrangúak, kölcsönös előnyszerzési céllal lépnek egymással kapcsolatba, a szabályokat közös érdekből betartják, kapcsolataik a pénz jelenlétével jönnek létre. Bürokratikus koordináció (az állam szabályozó szerepe): alá-fölé rendeltségi viszony van köztük, cselekvésükben jogilag szabályozott módon utasítások érvényesülnek, kapcsolatuk aszimmetrikus. Agresszív koordináció: alá-fölé rendeltségi viszony, de ebben a nyers erőfölény érvényesül, nem a szabályozottság. Etikai koordináció: egyenrangú felek, de a két fél közötti kapcsolat lehet kölcsönös és egyoldalú is, van a kapcsolatban egy adományozó, egy donor, és van egy kedvezményezett, egy recipiens (Kornai, 1983). 27

28 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE A koordinációs mechanizmusok működtetéséhez valamilyen szervezet megléte szükséges. A folyamatok jellemzőinek megismeréséhez fontos áttekinteni a koordináló szervezet felépítését. Általános értelemben a szervezetek strukturális jellemzőit az alábbi fókuszok szerint vizsgálják: munkamegosztás, hatáskörmegosztás, valamint a koordináció és ezek szabályozása. Jellemző ezeken a dimenziókon belül az, hogy a koordináció során milyen eszközöket alkalmaz a koordináló szervezet, milyen a kommunikáció iránya, illetve mi a koordináció szervezeti sémája. A koordináció eszközei is különbözőek lehetnek attól függően, hogy a koordináció technokratikus, strukturális vagy személyorientált típusú. A kommunikáció iránya szerint vizsgálva vertikális és horizontális kommunikációs utak azonosíthatók. A kutatás során a vizsgálat rendezőelve a koordinációs mechanizmus területisége, a megyei és települési önkormányzat közigazgatási szint szerinti hovatartozása volt. Az önkormányzati koordináció tágabb értelemben magában foglalja az önkormányzaton belüli, az önkormányzatok, valamint más nem önkormányzati szereplők közötti koordinációt egyaránt. Jelen kutatásban az önkormányzatok közötti koordinációt vizsgáljuk. A hazai helyi önkormányzati rendszer sajátossága a többszintűség. Ennek értelmében az önkormányzatok közötti együttműködés kétirányú lehet: 1. Horizontális a koordináció, ha az önkormányzati rendszerben egymással azonos szinten lévő helyi önkormányzatok közötti együttműködésről beszélünk; 2. Vertikális a koordináció, ha az együttműködés eltérő szintű (települési és megyei) önkormányzatok között történik. Az önkormányzatok közötti vertikális koordinációnak hazai sajátossága, hogy a települési és megyei önkormányzatok között nincs alá-fölé rendeltségi (hierarchikus) viszony. Mind a horizontális, mind pedig a vertikális koordináció lehet az önkormányzat(ok) számára előírt törvényi kötelezettség, vagy lehet szabályozás nélküli, önként vállalt tevékenység. Mind a horizontális, mind pedig a vertikális koordináció hálózati jellegű. Az önkormányzati koordináció alatt tehát jelen dokumentumban az önkormányzatok közötti együttműködést értjük, azaz a települési önkormányzatok és a települési és megyei önkormányzatok közötti együttműködés gyakorlatát, olyan területeken, amelyek túlnyúlnak egy település határain, éppen ezért több önkormányzat közös, összehangolt tevékenységét igénylik egy meghatározott közös cél elérése érdekében. Önkormányzati koordinációs mechanizmusokon azoknak a tudatos cselekvéseknek, tevékenységeknek, folyamatoknak, struktúráknak, szokásoknak a láncolatát értjük, amelyek az önkormányzatok összehangoltabb működését segítik elő. 4.2 Önkormányzati együttműködések jellemző típusai Mind a hazai, mind pedig a nemzetközi gyakorlatban számos kutatás, vizsgálat, tanulmány foglalkozik azzal, hogy az önkormányzatok milyen módon működnek együtt egymással. A kooperációk az együttműködés célját, együttműködés időtávját, stabilitását, a kapcsolatok formalizáltságát, szabályozottságát, illetve az együttműködő felek szándékát, egymáshoz fűződő viszonyát tekintve sokszínűek lehetnek (Teles, 2016). A jellemző koordinációs struktúrákat a nemzetközi szakirodalom többféleképpen tipizálja Koordinációs tipológiák az irodalomban (Kovács, 2014, 2018) A koordinációs mechanizmusok főbb fajtáját tekintve az együttműködők egymáshoz való viszonyát, motivációját, a szereplők autonómiáját, a jellemző koordinációs eszközöket tekintve alapvetően három típusba szokták sorolni: piaci, hierarchikus és hálózati (network) típusú koordinációs mechanizmusok (Thompson Frances Levacic Mitchell, 1991). A piaci típusú koordináció lényege, hogy az együttműködő felek saját gazdasági érdekeik mentén hangolják össze cselekvésüket, az együttműködést az egyéni hasznok maximalizálása vezérli. A piaci típusú együttműködésben a felek többnyire szabad elhatározásukból működnek együtt, elsősorban saját gazdasági érdekeik megvalósítására összpontosítanak, és ennek érdekében racionális módon cselekszenek. Ebben az esetben az együttműködőket valamilyen gazdasági észszerűség vezérli. 28

29 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE A másik tipikus koordinációs mechanizmus a hierarchikus koordináció, vagyis a tudatosan szervezett, formalizált, bürokratikus összehangolás. A hierarchikus koordináció során jellemző a jogilag formalizált együttműködések kialakítása, a folyamatok, szervezeti modellek központi, egységes meghatározása (Mintzberg, 2003). A hierarchikus struktúrákban az együttműködő felek hatalmi / érdekérvényesítő pozíciója gyakran nem azonos. A piaci típusú koordinációval szemben itt az együttműködés során a felek erőviszonyai nem kiegyensúlyozottak: gyakori az alá-fölé rendeltségi viszony. Az együttműködés gyakran nem saját elhatározásból történik, hanem valamilyen előírásnak, szabálynak való megfelelés miatt, vagy más külső kényszer hatására. Itt a felek nem gazdasági érdekeik által vezéreltek, hanem a koordinációt az utasítások, előírások végrehajtása, a szabályoknak való megfelelés, az ellenőrzéstől és a negatív szankcióktól való félelem mozgatja. Végül a koordináció harmadik formája a hálózati típusú koordináció, ahol az egyenrangú szereplők azért működnek együtt, mert kölcsönösen hatnak egymásra, kölcsönösen függenek egymástól. A hálózati koordináció a szereplők viszonylagos egyenlőségén és kölcsönös megegyezésen nyugszik. A hálózatok létrejötte feltételezi valamely közös értéknek, közös célnak, személyes kapcsolatoknak a meglétét a tagok között. Ezek a közös jellemzők, értékek megerősítik az összetartozást és elősegítik a hálózati szereplők közötti koordinációt. A fenti három mechanizmus mellett meg szokták még különböztetni a klán típusú koordinációt (Ouchi, 1980), amely elsősorban egy közösségen belül a közös szokásokra, azonos identitásra, a közös kultúrára, a kevésbé formalizált rítusokra, szertartásokra, ceremóniákra épül. Ezek a közös értékek, a közös identitás az, amely a közösség tagjait összetartja. A klán típusú koordináció nagyfokú egyéni elköteleződést feltételez a szereplőktől. Alkalmazását általában jogi háttér nem legitimálja, többnyire nem jogilag formalizált eszközökön nyugszik a koordináció. Fontos megjegyezni, hogy a fenti, eltérő koordinációs mechanizmusok nem feltétlenül zárják ki egymást. Sőt, sokkal inkább jellemző, hogy az önkormányzatok közötti együttműködésekben több különböző koordinációs mechanizmus működik egyszerre Koordinációs mechanizmusok Tágabb megközelítésben a koordinációs mechanizmusok az egymással kölcsönös függőségi viszonyban álló szereplők közötti kapcsolatokat, tranzakciókat strukturálják és mozdítják elő (Chandler, 1962) az egyéni erőfeszítések összekapcsolása és harmonizálása révén (Singh Rein, 1992). A koordinációs mechanizmus fogalma alatt a társadalmi tevékenységcsere végrehajtását irányító alapelvek és szabályok összességét értjük (Chikán, ). A fogalom meghatározásakor számos a folyamatot és az eredményt befolyásoló tényezőre kell figyelemmel lennünk, melyek a különböző tevékenységek összehangolására hatással vannak, szinergiát teremtenek a komplex rendszer egységei és/vagy szereplői között. A koordinációs mechanizmus tudatosan megtervezett cselekvés, amely összekapcsolja az egymástól kölcsönösen függő szereplőket, különálló tevékenységeket, és kapcsolatot teremt közöttük, amelynek során egy szervezet (vagy személy) irányítja és szervezi a folyamatot. Ezáltal képes hatást gyakorolni az egyes szereplőkre. 4.3 Az együttműködést ösztönző és gátló tényezők. Instrumentális motiváció vs. szociális motiváció Az önkormányzati koordinációt vizsgáló jelen kutatás egyik fő kérdése (KK2), hogy milyen tényezők ösztönzik és gátolják az önkormányzatokat abban, hogy kölcsönösen együttműködjenek. Az önkormányzatok közötti együttműködéseket ösztönző és gátló tényezők feltárásánál és vizsgálatánál a szakirodalomban is fellelhető kutatási eredményekből indultunk ki, amelyek az együttműködések hátterében álló motivációkra fókuszálnak. Egy széles körben többek között a közigazgatás területén is igazolt megállapítás (Burgess Metcalfe, 1999; Fels, 2008; Gulati Wohlgezogen Zhelyazkov, 2012; Tyler, 2010), hogy az érintettek elsődlegesen saját érdekeik érvényesítése érdekékben, megfontolt racionális okok miatt működnek együtt és kapcsolódnak különböző csoportokhoz. Tehát abban az esetben várható az együttműködés másokkal, amennyiben az valamilyen várható előnnyel vagy jutalommal jár. Ezt az irodalom instrumentális motivációként említi (Tyler, 2010). A felek együttműködési hajlandóságát erősíti, ha az együttműködés a saját, jól meghatározható céljaik realizálását segíti elő, illetve, ha az együttműködéstől valamilyen negatív hatások vagy a költségek csökkenése remélhető (Tyler, 2010:1 12). Ebből kiindulva több ösztönző is azonosítható, amely az önkormányzatok közötti együttműködést elősegíti: 14. Chikán Attila, Wimmer Ágnes, Alinea Kiadó,

30 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Az egyik a jogszabályi előírásoknak való megfelelés. Ebben az esetben az együttműködés központi mozgatója az ágazati szabályoknak, kötelezéseknek, utasításoknak való megfelelés szándéka. Ez a parancs és ellenőrzés központú modell (Tyler et al., 2007) a szabálykövető magatartás kikényszerítésére épít. Azon a feltételezésen alapszik, hogy az egyének / szervezetek észszerűen fel tudják mérni a szabályok megszegésével vagy követésével járó megtorlást, illetve jutalmat. A közigazgatáson belül, ami alapvetően hierarchián nyugszik, ez az ösztönző jól érvényesíthető. A másik ilyen racionális (instrumentális) ösztönző a gazdasági, pénzügyi előny az együttműködés révén. Ide tartozhatnak az önkormányzati együttműködések esetében például költségek csökkentése az együttműködésben történő feladatellátásnak köszönhetően, a közfeladat-ellátás hatékonyságának és gazdaságosságnak növelése az együttműködés révén, plusz erőforrások (akár szakértelem vagy infrastrukturális erőforrás is), pénzügyi bevételek szerzése, pályázati források elnyerése az együttműködésnek köszönhetően, amelyre önállóan az önkormányzat nem tudna szert tenni. Szintén az egyes önkormányzati érdekek elősegítését jelentheti, ha az együttműködés révén javítható a felek érdekérvényesítő képessége, lobbi ereje. Ez különösen kisebb önkormányzatoknál lehet fontos haszon, amelyeknek bár önállóan kicsi az érdekérvényesítő képességük, de ha összefognak, nagyobb erővel tudnak fellépni egy közös cél érdekében. Közvetett haszonként jelentkezhet különösen a közigazgatási szervek, így az önkormányzatok számára is a lakossági elégedettség, a választópolgárok támogatottságának elnyerése. Azonban az újabb kutatások, melyek az együttműködést formáló tényezőket vizsgálják, megkérdőjelezik a materiális (instrumentális) típusú ösztönzők kizárólagosságát és elsődlegességét (vö. Boda, 2013; Tyler et al., 2007). Habár ezek a nézetek sem vonják kétségbe a racionálisan kalkulált hasznok, nyereségek és veszteségek jelentőségét az együttműködés folyamatában, elsődlegesnek mégis a közös értékrendet, hasonló attitűdöt, az azonos identitást, a kölcsönösen elismert értékeket, érdekeket, a kölcsönös bizalmat, a tisztességes eljárások melletti kölcsönös elköteleződést tekintik. Ezek az úgynevezett szociális motivációk (Tyler, 2010). Ezzel összefüggésben különösen az alábbi szociális ösztönzők azonosíthatók az önkormányzatok közötti együttműködések terén: A közös identitástudat és a területi azonosságok erősíthetik az önkormányzatok közötti együttműködési hajlandóságot. A térségi identitás több különféle tényezőn is alapulhat. Az identitás kötődhet természeti vagy tájelemekhez, vagy akár épített környezethez. A térségi identitásnak lehetnek kulturális, etnikai, nyelv(járás)i gyökerei. A közös identitás kialakulhat például centrum periféria térségi relációban, emberekkel és közösséggel kapcsolatos sztereotípiák ( mi és az ők fogalma) mentén. A területi identitás része a közös hagyományok ápolása (Nagy; Paasi, 2003). A valamilyen szempontból azonos identitású lakosok önkormányzatait ez a közös jellemző is ösztönözheti az együttműködésre. A fentiekhez kapcsolódik a földrajzi identitás kérdése. Az azonos térségben lévő önkormányzatok többnyire hasonló problémákkal küzdenek, és ezek összekovácsolhatják őket. Az együttműködés hagyománya, a hosszabb távú kooperáció szintén erősítheti az új együttműködések kialakítását vagy a korábbiak fenntartását, ugyanis az együttműködés kultúrája benne rejlik az önkormányzati szervezetben. A hasonló települési adottságok szintén ösztönözhetik az együttműködést, ugyanis a feltételezhetően hasonló problémákkal küzdő önkormányzatok vezetőit hasonló érdekek és szándékok vezérlik, hasonló önkormányzati identitás jellemzi őket. Azaz feltételezhetően a falvak polgármesterei vagy a megyei jogú városok vezetői inkább bírnak közös identitástudattal. Feltételezhetően e hasonlóság miatt jobban is bíznak egymásban. A közös értékrend, közös normák kifejeződésének egyik módja az önkormányzati szinten a politikai hovatartozás, pártpolitikai identitás. Ugyanis az önkormányzati együttműködésekről döntő helyi képviselők és a polgármester leggyakrabban valamely politikai párthoz is tartozik. Feltételezhető, hogy az önkormányzatok közötti együttműködést az is elősegíti, ha azonos politikai identitással rendelkeznek az önkormányzati vezetők, ha azonos párthoz tartoznak. A személyes kapcsolatok például polgármesterek, önkormányzati vezetők közötti viszonyok szintén ösztönözhetik, ugyanakkor gátolhatják is az önkormányzatok együttműködését. Ez szintén szoros összefüggésben van a személyek közötti bizalom kérdésével. 30

31 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Ahogy arra fentebb utaltunk, a bizalomnak kulcsszerepe van az együttműködés elősegítésében. Emellett érvel az együttműködést vizsgáló irodalom is (Tyler, 2010; Boda, 2013; Klijn, 2010; Kovács, 2016; Zaheer McEvily Perrone, 1998). Amellett viszont, hogy a bizalom az együttműködés egyik feltétele lehet, az együttműködést magát is ösztönzi. Klijn az alábbi pozitív hatásait emelte ki a bizalmon alapuló együttműködésnek: Csökkenti a tranzakciós költségeket a részletes szabályozás, formális megállapodások csökkentése és az állandó ellenőrzés mérséklése révén. Ösztönzi a felek befektetési hajlandóságát (akár pénzbeli, időbeli, tudásbeli ráfordítást) és növeli az együttműködés stabilitását. Stimulálja a tudásmegosztást és a tanulás folyamatát a kölcsönös információáramoltatás révén. Elősegítheti a jobb, újszerű megoldások kidolgozását a közös gondolkodás és a megosztott tudás révén. Amennyiben egy együttműködésben hiányzik vagy csak marginális a bizalom kohéziós ereje, úgy azt más eszközökkel próbálják pótolni. Ilyen lehet a felek cselekvéseit részletesen szabályozó szerződések, előírások, a folyamatos ellenőrzés és auditálás, a büntetés kilátásba helyezése és a szabályszegések szankcionálása. Ez mindkét fél számára lényeges költséget és jelentős leterhelést jelent. Az erőforrások jelentős részét ezek emésztik, ahelyett, hogy a valódi célra fordítanák. Viszont a kockázat továbbra is fennáll, ugyanis egy komplex együttműködés minden területének leszabályozása lehetetlen (Kovács, 2016). A kutatás során az önkormányzatok közötti együttműködések ösztönzőinek feltárásánál alapvetően a fenti motívumokat vettük alapul. Az önkormányzati vezetőkkel készített interjúk feldolgozásánál, szisztematikus kódolásánál az együttműködések hátterében álló tényezőknél a fenti irodalomból levezhető kooperációt ösztönző jellemzők meglétét vagy éppen hiányát kódoltuk. A kódrendszert az empirikus tapasztalatok mentén bővítettük, illetve alkategóriák létrehozásával finomítottuk. A koordináció fogalmával és tipizálásával foglalkozó szakirodalom részletesebb feldolgozása a VI. mellékletben található. 4.4 Az önkormányzatok közötti együttműködés vizsgálata a szakirodalomban A horizontális és vertikális önkormányzati koordinációk Európában Az önkormányzati koordinációk (IMC) fogalma és gyakorlata Európában A közigazgatás, s így az önkormányzati rendszerek kialakítása, megszervezése és működtetése nemzeti hatáskörben van az Európai Unió államaiban. A tagállamok mindegyike elismeri az 1985-ben elfogadott Európai Önkormányzati Chartát, melynek 10. pontja a helyi önkormányzatok társulási és együttműködési szabadságát deklarálja. A helyi közigazgatási feladatellátás és hatáskörök hatékonyabb ellátása érdekében eltérő mértékben és intenzitással az összes európai országban alkalmazzák az önkormányzatok közötti különböző horizontális (azonos szinten található) és vertikális (különböző szinten működő) koordinációk társulások és egyéb formális, informális együttműködések (inter-municipal coordination, a továbbiakban: IMC) gyakorlatát. A rendkívül sokszínű önkormányzati koordinációk, együttműködések jellege erősen függ a nemzeti és a szűkebb térségi-regionális tényezőktől, nyugodjanak azok közjogi, történeti, alkalmazott közpolitikai vagy egyéb településszociológiai alapokon. Az Európa Tanács (Council of Europe) és az ENSZ Fejlesztési Programjának (UNDP) az IMC eszközeit vizsgáló közös tematikus kiadványában (Toolkit Manual Inter-municipal Coordination, 2010) az önkormányzati működés az autonóm decentralizált szisztémák természetes velejárójaként azonosította az önkormányzati kooperációk, együttműködések gyakorlatát. A kiadvány a következőképpen definiálta az IMC jelentését: két vagy több önkormányzat kölcsönös hasznok elérése érdekében kifejtett együttműködése, közös tevékenysége, meghatározott feladatok ellátása érdekében. A koordinációs gyakorlat szükségessége szoros kapcsolatban áll a közfeladat-ellátás (benne az állami és önkormányzati feladatkataszterek) centralizált vagy éppen decentralizált jellegével: a minél kiterjedtebb önkormányzati autonómia egyszersmind kiterjedtebb feladatellátási felelősséget is feltételez, aminek könnyebb eleget tenni különböző, akár horizontális, akár vertikális együttműködési, koordinált formában. Ebből fakadóan még az integrált, összevont, nagyobb népességszámú önkormányzati egységek által dominált államokban is például Németországban gyakorta alkalmazott módszer az IMC, különösen a szélesebb ellátási területen működtetett közszolgáltatások esetén (pl. hulladékgazdálkodás, víziközmű-szolgáltatások, tömegközlekedés). A minél hatékonyabb 31

32 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE feladatellátás biztosítása érdekében az önkormányzatok közötti kiterjedt együttműködési / koordinációs gyakorlat meghatározott központi kormányzati eszközökkel (közvetlen közjogi szabályozással, finanszírozással) történő támogatása, a központi államhatalomnak is érdeke (CoE-UNDP, 2010:5). Az együttműködést és koordinációt kikényszerítő tényezőkről szól Germa Bel és Mildred E. Warner 2015-ös tanulmánya, amely a helyi önkormányzati feladatellátást három meghatározó dimenzión keresztül vizsgálja (Bel Warner, 2015) A feladatellátás költségei és a területi ellátási kör Alapvető problémaforrás a különböző közszolgáltatások optimális ellátási mérete (üzemgazdaságosság), valamint az annál kisebb, így az optimálisnál szűkebb területi kiterjedésű önkormányzati joghatóság közötti dichotómia. A közszolgáltatások optimális területi méretének kutatása a nemzetközi önkormányzati szakirodalom fontos szegmense. A közszolgáltatások optimális földrajzi mérete a különböző leírások szerint általában az alábbi tényezőktől függ: a szolgáltatás volumene; a szolgáltatásban érintett lakosságszám; a lakosság területi szóródása, koncentrált vagy dekoncentrált jellege. Sokat hangsúlyozott közgazdasági premissza, hogy egy közszolgáltatás területi kiterjedésével a szolgáltatás igénybevevőinek ( vásárlók / a közjavak fogyasztói ) száma is megnövekszik, ezzel ideális esetben a közszolgáltatás átlagos költségei is csökkenhetnek. Az olyan fragmentált önkormányzati rendszereknél, mint például a közép-európai országoknál,, ahol az egy település egy önkormányzat elv a meghatározó, az egy helyi önkormányzatra eső átlagos lakosságszám alacsonyabb, mint az integrált, a kistelepüléseket nagyobb helyi önkormányzati egységek részeként kezelő összevont rendszereknél. Ezért az integrált önkormányzati szisztémákban (pl. Egyesült Királyság, skandináv államok) általában a helyi feladatellátás szempontjából optimális üzemméret van közelebb az ideálishoz. Eme objektív hátrány feloldása érdekében a széttagolt, fragmentált önkormányzati rendszereknél (pl. Franciaország, Spanyolország, a posztkommunista államok) különösen a falusi, rurális térségekben a feladatellátásban domináns a társulásos vagy egyéb együttműködési koordinációs forma. Bizonyos országokban akár rendkívüli mértékben dominálják a települési struktúrát az 1000 lakosnál kisebb apró települések Magyarországon ilyen a települések több mint a fele (54,71%); 15 Szlovákia vagy a Cseh Köztársaság esetében 65% körüli az 1000 fő alatti községek aránya (CoE-UNDP, 2010:15). Természetesen a koordinációk jellege, megvalósulása szorosan kapcsolódik az adott feladatellátás természetéhez, történjen az humán-, az infrastrukturális üzemeltetési, 16 illetve egyéb tervezési, fejlesztési területen. Amíg a humán feladatellátás (oktatás, egészségügy, szociális szolgáltatások) során a kisebb kistérségi vagy mikrotérségi ellátási terület alkalmazása az életszerűbb és a gyakorlatban alkalmazott, addig a hulladékgazdálkodás vagy tömegközlekedés terén más, sokkal inkább széles térségi-regionális (akár NUTS3 vagy NUTS2 területi szintű) közszolgáltatás-szervezéssel találkozhatunk. Az együttműködések (társulások, megállapodások) révén lehetőség van az érintett közszolgáltatások területi kiterjesztésére, s vele a közszolgálati kibocsátás (service output), így a szolgáltatást igénybevevő lakosságszám növelésére. Jól ismert közgazdasági összefüggés, hogy amennyiben adott (köz)szolgáltatást minél többen veszik igénybe, annál nagyobb a lehetőség az átlagos 1 főre eső fogyasztói / lakossági költségek csökkentésére. Ez talán a legfontosabb közgazdasági motivációja a kötelező vagy önkéntes, közös feladatellátáson alapuló önkormányzati kooperációk, együttműködések kialakításának. A koordináció és információáramlás számos önkormányzati döntés, közszolgáltatás (útfenntartás, a környezetterhelést fokozó beruházások stb.) esetében elengedhetetlen, mivel ezek szintén hatással lehetnek a szomszédos önkormányzatokra, illetve azok lakosaira A létező helyi önkormányzati koordinációs struktúrák hatása A széttagolt, fragmentált önkormányzati rendszerekben különösen a kis területű és népességű önkormányzatok főleg, ha a kompetenciakörök és a finanszírozási háttér látványosan nem korrelálnak egymással, mint Magyarországon a korábbi önkormányzati szabályozás időszakában 17 könnyen szembesülhetnek működtetetési és anyagi nehézségekkel. Meghatározott paraméterek mentén eltérő mozgásterek adódhatnak Észak-Amerikában vagy a különböző európai országokban (Bel Warner, 2015). Például, amíg az erősen decentralizált föderális Egyesült Államokban a helyi önkormányzatok magasabb fokú fiskális (pl. adóztatási szabadság) és közszolgáltatási autonó- 15. Települések %-os megoszlása 2016-os adatok alapján. 16. A humánszolgáltatásokat EU-s terminológia mint általános érdekű szolgáltatás (ÁÉSZ), a gazdasági infrastrukturális szolgáltatásokat mint általános gazdasági érdekű szolgáltatás (ÁGÉSZ) tartja nyilván. 17. Az között hatályos Önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény időszaka. 32

33 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE miával rendelkeznek, addig Európában az önkormányzatok működése erősebb módon függ a közvetlen regionális, illetve állami támogatások, finanszírozások mértékétől, valamint az egyéb gazdasági közjogi környezettől (pl. a hitelfelvétel rendkívül eltérő szabályaitól). Európában túlnyomórészt az alapszintű közszolgáltatások hulladékgazdálkodási és víziközmű-szolgáltatás, humán (szociális, egészségügyi, közoktatási) alapszolgáltatások biztosítása kötelező jelleggel az önkormányzati szektorok feladata, így a szolgáltatási szintek, területek is kötöttebbek ez a közjogi kötöttség kevésbé van tekintettel az objektív gazdasági és egyéb (pl. lakosságszám, lakosság területi eloszlása) tényezőkre a közszolgáltatások piacán. Európában az egyes nemzeti közfeladat-kataszterek kimerítő módon szabályozzák a különböző közfeladatok ellátási felelőseit, legyen az az államigazgatás vagy az önkormányzatok. Amíg ugyanazon kompetencia (hatósági feladat, közszolgáltatás) az egyik államban tradicionálisan nevesített önkormányzati hatáskör, addig a másik országban a feladat már az államigazgatási feladatellátás része jó példa erre a rendőrségi szervezet- és hatáskörrendszer differenciált delegálása az európai kontinens államaiban. A globalizáció korában a modernizáció olyan fontos civilizációs hatásokban nyilvánul meg, mint az új közlekedési, szállítási és kommunikációs technológiák. Az átalakuló gazdasági szerkezet a fókuszban egyre inkább a tercier és az IKT technológiákra épülő kvaterner szektorokkal, az új kultúra és médiafogyasztási szokások a nagyvárosok és a kiterjedt várostérségek kialakulását kísérő társadalmi-demográfiai, gazdasági és igazgatási következményei. Mindezek együttes hatásaként a hagyományos közigazgatási (önkormányzati joghatósági) keretek egyre kevésbé illeszkednek a lakosság valós közszolgáltatási igényeihez ez a felismerés erősíti leginkább a lakosság oldaláról önkormányzati koordinációk, együttműködések szükségességét. A felsorolt változások együttesen olyan robosztus és dinamikus hatással vannak, amit szimplán kemény jogszabályi, intézményi eszközökkel, mint a konszolidáció (összevonás) vagy fiskális finanszírozási eszközökkel, önmagában nehezen kezelendő, ezért ezek helyett vagy ezt kiegészítve a különböző IMC megoldások alkalmazása elengedhetetlen (CoE-UNDP, 2010:7-8) Az önkormányzati együttműködések koordinációs és tranzakciós költségei Az önkormányzati együttműködések fontos vizsgálati dimenziója a működési hatékonyság monitorozása, benne a koordinációs és kapcsolódó tranzakciós költségek vizsgálata, evalvációja (Bel Warner, 2015). Eldöntendő kérdés, hogy az önkormányzati társulások, együttműködések költségei hogyan viszonyulnak a szimpla privatizáció / kiszervezés költségeihez. Ez alapvető mérlegelési szempont lehet a kapcsolódó közpolitikai döntéshozatalok során. A fejlett országokban az es évtizedek meghatározó államfilozófiai gyakorlata a New Public Management (Új Közmenedzsment) eltérő mértékben, de éreztette hatását az állam- és önkormányzati igazgatás feladatellátás területén. A közszolgáltatások piacosítására (feladatkiszervezés a piaci és nonprofit szereplőkhöz; közvetlen privatizáció és/vagy dereguláció) jó néhány országban, mint afféle közgazdasági csodaszerre tekintettek. Az angolszász, valamint nyugat-európai hatás közvetlenül csapódott le az 1990-es években a rendszerváltó posztkommunista országokban, így hazánkban is különösen a gazdasági üzemeltetési közszolgáltatások (hulladék- és energiaszolgáltatás stb.) területén. Eme piaci szereplőket és megoldásokat preferáló közszolgáltatási trend már a 2000-es években erőteljes kritikát kapott a fejlett országokban, de a valódi paradigmaváltást csak a es pénzügyi és gazdasági világválság hozta el, amely ismételten felértékelte az állami (és önkormányzati) feladatellátás szükségességét, s vele általában az állam tulajdonosi, szabályozó és egyéb funkcióit. Az empirikus kutatások azt mutatják, hogy valódi térségi versenypiaci szituáció hiányában az önkormányzatok a különböző társulásos megoldásokat inkább preferálják a privatizációnál, különösen a kontinentális Európában (Bel Warner, 2015). Ugyanakkor az ilyen típusú koordinációk esetében felléphetnek speciális problémaforrások (pl. az együttműködések során inkorrekt önkormányzati partnereket nehezebb szankcionálni); összeütközések adódhatnak az együttműködés során érintett vagyontárgyak, a demográfiai és földrajzi (térbeli-térségi) pozíciók vagy akár a különböző lakossági csoportérdekek kapcsán. A szakértők felhívják a figyelmet a társulások / együttműködések során tapasztalt ún. politikai tranzakciós költségekre. Ezek az önkormányzati politikai együttműködések kialakításához, működtetéséhez kapcsolódó bürokratikus jellegű költségek Horizontális önkormányzati koordinációk A horizontális önkormányzati koordináción az azonos szinten található önkormányzatok együttműködését értjük. A horizontális koordinációk vizsgálatánál kiemelkedő a kapcsolódó közjogi szabályozás, amely alapján beszélhetünk kötelező és önkéntes önkormányzati társulási jogintézményekről. Az európai IMC példák között egyaránt szép számmal találunk egycélú vagy többcélú társulásokat, függetlenül azok kötelező vagy önkéntes jellegétől ez erősen függ az adott társulás keretében ellátandó feladatok ágazati jellegétől, a bonyolultabb közüzemi és/vagy infrastrukturális IMC-ktől, mint például a vízgazdálkodási (víziközmű-szolgáltatás, szennyvízelvezetés és -tisztítás) vagy a nagyvárosi agglomerációs közlekedési szövetségektől (OECD, 2012; OECD, 2014). 33

34 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Fontos a kooperáció szervezeti és jogi aspektusa attól függően, hogy formális közjogi / magánjogi alapokon nyugvó társulásról vagy csak lazább formális / informális együttműködésről (feladatellátási szerződésről, konceszsziós szerződésekről stb.) van szó. A Toolkit Manual az önkormányzati koordinációk alábbi hat típusát nevesíti a jogi formátum alapján, ezek a következők (CoE-UNDP, 2010:62 71): 1. nem formális koordináció jó gyakorlatok cseréje / tapasztalat- és információcsere; 2. szerződéses alapú a kötelmi jog által rendezett eseti együttműködések; 3. a civil szervezetek (NGO / non-profit) működési mintájára egyesületi formában megvalósuló koordinációk; 4. a gazdasági (for-profit mint önálló vállalat) szervezeti formában megvalósuló koordinációk; 5. egy- vagy többcélú nevesített önkormányzati társulási jogintézményi formában működő koordináció önálló szervezeti apparátus, az érintett önkormányzatok által delegált hatáskörök; 6. integrált, számos funkciót ellátó, kifejezett nevesített hatáskörökkel felruházott önkormányzati társulási jogintézmény stratégiai tervezési funkciók, működtetési feladatok, a társulásban szabadon felvállalt feladatok. Egy 2015-ös tanulmány az európai IMC-k négy típusát nevesíti, amely nagyon hasonlít a Toolkit Manual csoportosításhoz: a. informális; b. gyengén formalizált / intézményesített; c. polgárjogi szerződés által meghatározott; d. integrált területi együttműködés / önkormányzati társulási koordináció (Rakar Ticar-Klun, 2015). Az európai önkormányzati koordinációk vizsgálatánál fontos szempont a közfeladat-ellátás nemzeti hagyománya és működő gyakorlata, benne az állami és önkormányzati kompetenciák rendszerével, időbeli változásaival. A decentralizált (föderális, regionális) berendezkedésű államokban a mezoszintű területi önkormányzatok szélesebb önkormányzati kompetenciakörrel rendelkeznek, 18 így a több nevesített önálló feladat-, hatáskör magában hordozza a kiterjedtebb vertikális önkormányzati koordinációs gyakorlatok lehetőségét. Másrészt a decentralizált országoknál ahol széles és autonóm a területi önkormányzati jogalkotás változó lehet akár szubnacionális szinten az IMC-k jogszabályi és finanszírozási környezete. Fontos megemlíteni, hogy míg a centralizált országok esetében az IMC-k jogi (szervezeti és finanszírozási) szabályozása általában a legfelsőbb országos szintű jogalkotótól, a parlamentektől ered (pl. Magyarország esetében), addig a decentralizált országoknál már kérdéses, hogy miként osztozik a szabályozáson az országos, valamint a területi mezoszintű önkormányzati döntéshozatal. Németországban például a tartományok rendelkeznek ezzel a szabályozási jogosultsággal (OECD, 2012:57). A különböző horizontális koordinációs kapcsolatoknál érdemes vizsgálni a települések közötti történeti kapcsolatokat, koordinációs mintázatokat például a tanácsrendszer települési együttműködéseinek (mint községi közös tanács) emlékezete a posztkommunista országokban. A Bel Warner tanulmány az európai példák mentén az alábbi három empirikus aspektust nevesít a koordinációk (társulások, együttműködések) vizsgálatához (Bel Warner, 2015): a. Különböző önkormányzatok közös tulajdoni, termelési-feladatellátó kooperációi például Norvégia, Finnország, Spanyolország, Hollandia, Olaszország esetében. b. Az együttműködés során a termelési vagy szolgáltatói tevékenységhez külső forprofit / nonprofit szereplők részvétele. Erre elsősorban a gazdasági infrastrukturális, üzemeltetési szolgáltatások tekintetében van kurrens gyakorlat, de országonként itt is adódhatnak eltérések, például a vízszolgáltatás területén a nemzeti szabályozás függvénye, hogy milyen mértékű a hazai vagy akár külföldi forprofit szektor és tőke részesedése például Nagy-Britanniában a vízszolgáltatást döntően forprofit szolgáltatók dominálják (OECD, 2012; Bel Warner, 2015). c. Országonként változó, hogy közszolgáltatások nyújtásánál mennyire alkalmazzák az önkormányzati kooperációkat, például Hollandiában a helyi önkormányzatok mindössze 4%-a társul szerződéses úton valamelyik szomszédjával, a szilárd hulladék összegyűjtésére; Németországban 2005-ben a vízszolgáltatásnak alig 16%-nyi része volt érintve IMC-k által, helyette a piaci szereplők bevonására épülő PPP (public-private partnership) típusú megoldás dominált (OECD, 2012). 18. A lokális helyi alapszintű önkormányzati hatáskörök függetlenül, hogy fragmentált vagy integrált rendszerekről van szó sokkal inkább homogének Európában, köszönhetően az Európai Helyi Önkormányzati Charta széles körű elfogadottságának. 34

35 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE A különböző horizontális és vertikális önkormányzati koordinációk három tényező alapján tipizálhatóak. Az intézményesítettség foka és formája az informális kooperációktól a magánjogi szerződéseken át egészen az intézményesített társulásos struktúrákig terjed. Közjogi szabályozás kérdése, hogy adott országban milyen mélységig specifikálják az IMC-k rendszerét, így Franciaországban az irányadó 1999-es törvény a hivatalos önkormányzati társulások három típusát kodifikálta községszövetségek, nagy- és kisváros térségi társulások. Olaszországban a társulási célok és intézményesítettség mentén az IMC-k öt törvényben meghatározott típusa ismeretes. 19 (Orova, 2006; OECD, 2012). Az önkormányzati koordinációk között találunk egy- (special purpose) vagy többcélú (multi purpose) együttműködéseket. Az IMC-k jellegüknél fogva érinthetnek kettő vagy néhány, vagy adott esetben akár több tucat önkormányzatot utóbbiak sokszereplős (multi-governmental) struktúrák. A fragmentált, települési szintű helyi önkormányzati rendszerek esetén a kistelepülések (községek) a gazdasági és humán közszolgáltatások ellátását jobbára csak koordinált formában, hivatalos kötelező vagy önkéntes társulásként, illetve egyéb együttműködési (pl. konzorcium) formában képesek csak ellátni jó példa erre a közel helyhatóságot magába foglaló francia szisztéma, ahol az önkormányzatok 98%-ának a lakossága nem éri el a főt ra kb formális önkormányzati társulás működött, amelyből mintegy volt egycélú (OECD, 2012). A társulások történetiségében is láthatóak az időről-időre változó tendenciák, például, hogy a sok esetben a 19. századig visszanyúló egycélú önkormányzati együttműködések dominanciáját milyen mértékben váltják fel a 20. század második felére a többcélú, elkülönült szervezeti és személyi apparátusokkal rendelkező önkormányzati társulások. Hasonlóan tanulságos vizsgálni a koordinált önkormányzati feladatellátás finanszírozási hátterét, hogy a koordinációban érintett önkormányzatok költségvetési hozzájárulása mellett miként jelennek meg a forrásteremtés új formátumai például nevesített regionális / térségi pénzügyi transzferek, adók. Szintén változó lehet, hogy az IMC-k típusosan hány önkormányzatot foglalnak magukba: a gazdasági üzemeltetési közszolgáltatások (víz-, szennyvíz-, hulladékgazdálkodás, tömegközlekedés), illetve a fejlesztési, területfejlesztési célú együttműködések általában több önkormányzati egységet foglalnak magukba. Az intézményesített horizontális önkormányzati koordinációk vizsgálatánál fontos aspektus a struktúra szervezeti irányításának modellje, ami lehet közvetlen választott vagy delegált testületi jelleg (pl. polgármesterek tanácsa) vagy kinevezett tisztviselő, menedzser. A koordinációk jogi és szervezeti megvalósulása ágazati (közszolgáltatási / hatósági) tekintetben nagyon változatos formát ölthet országonként, országcsoportonként. Míg ugyanazon feladat, közszolgáltatás terén kialakított koordináció az egyik országban jobbára egyszerű gazdasági megállapodás formájában valósul meg önkormányzatok között, addig máshol egyesületi vagy közvetlen önkormányzati társult jogintézmény keretében realizálódik. Franciaországban több száz turisztikai együttműködés valósul meg IMC-ken keresztül; Nagy-Britanniában a New Public Management egyik kialakulása területén az önkormányzati koordinációknál a külső for- vagy nonprofit szereplők láthatóan jelentősebb mértékben érintettek az egyébiránt is nagyobb lakosságú és területi kiterjedésű helyhatóságok mellett, mint a kontinensen. Szintén a szabályozásból fakad, hogy meghatározott IMC típusban való részvételhez az irányadó jogszabályok milyen akár tételesen meghatározott statisztikai vagy egyéb funkcionális feltételeket kötnek (például a nagyvárosi agglomerációs társulás lakosságarányos feltétele Franciaországban lakos); a közös önkormányzati hivatalban mint koordinációban finanszírozott adminisztratív szervezetben való működés Magyarországon 2000 lakos alatt kötelező 2012 óta. Sajátos, de különösen erős koordinációra ösztönöznek és az Európai Unióban motivációt jelentenek a pályázatok, hiszen a közösségi pályázati források elérése érdekében kialakított önkormányzati koordinációk létrehozása nélkül forrást nem lehet lehívni. Ezek szervezeti-strukturális, működési alapjául, a pályázati feltételekben meghatározott együttműködési előírások szolgálnak. A különböző EU-s ágazati vagy regionális kohéziós, felzárkóztató források mellett egyéb szervezett nemzetközi pénzügyi adományok (pl. az Európai Beruházási Banké) lehívása válthat ki ilyen kifejezetten projektalapú önkormányzati együttműködést, amelyek jogi formája sokszínű lehet (formalizált fejlesztési társulások LEADER helyi akciócsoportok; ivóvíz-beruházási társulások; a pályázati felhívások által életre hívott projektcégek; a megvalósítás és fenntartás idején működő konzorciumok stb.). A koordináció legfőbb, sok esetben kizárólagos motivációja az elérhető pályázati forrás. Az ilyen (egy cél érdekében létrehozott) együttműködések, sokszor csak az adott pályázat megvalósításának fizikai befejezéséig és a pályázatban előírt fenntartási időszak végéig tartanak. Ugyanakkor a koordináció sikeres közös élményként megalapozhat további informális vagy formális együttműködéseket (akár többcélú társulásokat) az önkormányzatok, települések közötti kapcsolatban. A legjobb példa erre mindenképpen az európai rurális térségekben a falvak, községek kooperációjára építő, számtalan helyi fejlesztési projektnek megágyazó LEADER-program, amely közel húsz év alatt 2600 helyi akciócsoportot (HACS angolul LAGs, mint Local Action Groups) eredményezett, és az Európai Unió teljes kistelepülési lakosságának mintegy 54%-át érintette Együttműködési megállapodások; területi paktumok és ún. zónatervek; konzorciumok; hegyvidéki közösségek; komplex önkormányzati szövetségek / társulások Bővebben Bolgherini, Silvia: Local government and inter-municipal cooperation in Italy and Germany, Occasional Papers No.12/2011, file:///c:/users/tam%c3%a1s/downloads/bolgherini11pifounigiessenoccpaper pdf

36 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Vertikális önkormányzati koordinációk, a többszintű kormányzás (MLG) A többszintű kormányzás (multilevel governance MLG) elmélete harmonikusan illeszkedik az elmúlt három-négy évtized, a fennálló kormányzati közpolitikai rendszereit megújítani szándékozó ún. governance mint kormányzás holisztikus paradigmájába, amely a korábbi szűk, az állami szereplők által dominált döntési spektrumban működő government mint kormányzat közpolitikai felfogást és attitűdöt kezdte kiegészíteni, felváltani. A legfontosabb különbség a governance megközelítés esetében, hogy az állam központi intézményei (elsődlegesen a törvényhozás, valamint a központi kormányzat) elveszítik a politikai döntéshozatalban betöltött korábban meghatározó szinte kizárólagos monopolhelyzetüket. Ennek révén a döntéshozatal egyre inkább többszereplőssé válik, az ágazati szakpolitikák alakítását átszövik az ún. közpolitikai hálózatok (policy network), amelyekben az állami szereplők mellett integráns tényezővé válnak egyéb más szereplők, mint a meghatározó érdekszervezetek (szociális partnerek, civil szereplők), illetve az önkormányzati szereplők. Amíg a government esetében a kulcsszó egyértelműen a hierarchia, addig a governance felfogásnál a hálózat. A governance alapú kutatások az 1980-as évek óta meghatározó jelentőségűek a közpolitika történetében. Peter Bogason, Mark Bevir, Davis Richards, Jan Kooiman vagy Rhodes nevét említhetjük meg, mint a governance irodalom és kutatások zászlóvivői. 21 A governance-elméletek körébe több egymástól hangsúlyaiban differenciált irányzat, mozgalom illeszthető be, így a jó kormányzás (good governance), a piaci szereplők és megoldások integrálásán alapuló Új Közmenedzsment (New Public Management), a hálózati kormányzás (joined-up governance), valamint maga a többszintű kormányzás (MLG). Az elnevezések közötti különbségek jelzik, hogy az egyes irányzatok milyen pontokra fókuszálnak legyen az a hálózatiság és a hatalom horizontális irányú területi megosztása (MLG, joined-up governance), a piaci mechanizmusok alkalmazása (NPM) vagy az állam teljes szerepének újradefiniálása (good governance). 22 Fontos jelezni, hogy már a 2000-es években, de különösen a es pénzügyi és gazdasági világválság után ismét felerősödött az állami feladatellátásba és szabályozásba vetett hitt. Az ún. Neoweberianus Állam (Neoweberian State NWS) irányzat a kormányzat klasszikus erényein és értékein alapulva, azok megújítására törekedve, közvetlenül kritizálja az New Public Management piacosító gyakorlatát. Ez az álláspont tükröződik a holland Christopher Pollit és Geert Bouckaert munkásságában, akik az állam és közigazgatás kapcsán kritizálják a governance-paradigmát, és törnek lándzsát a klasszikus weber-i állam megújítása érdekében (Pollit Bouckaert, 2004). Az irányzat az eszközeiben, lehetőségeiben megerősített államot a jogszerűség és jogállamiság hangsúlyozásával, valamint a külső civil társadalmi kontroll intézményeinek megerősítésével képzeli el, ezzel stabilizálva a bürokratikus kompetencia, s vele a központi állam pozícióit. A piacosító stratégiák visszaszorulása ugyanakkor érintetlenül hagyta a többszintű kormányzás elmúlt évtizedekben elért sikereit, közpolitikai vívmányait. A hatalom, s vele a közpolitikai döntéshozatal horizontális területi irányba történő kinyitása egy direkt decentralizációs mozzanat, amely elsődlegesen a területi önkormányzati szint feladat-, hatáskör, kompetencia és döntési autonómiájának megerősítésére irányulva adja a többszintű kormányzás lényegét. A folyamat különösen erősen éreztette hatását Európában a 20. század utolsó harmadában, jelentős területi, regionális reformokat eredményezve. Ez esetenként akár radikális módon újraértelmezte és átstrukturálta a korábbi jórészt centralizált, a központi államhatalom által dominált nemzeti döntéshozatali rendszereket. A folyamat európai nyitányának az 1978-as spanyol alkotmányozás tekinthető, amely a korábbi autoriter rezsim demokratizálása mellett az erősen központosított államhatalom területi decentralizálását jelentette a regionális autonómiák megteremtésével. Kevésbé direkt, ezért szolidabb formában elnyújtva és több szakaszra tagolódva történt akár a francia, akár az olasz decentralizációs államreform is, de a folyamatba illeszkedik a brit devolúció ben, amelynek keretében Skócia, Wales és Észak-Írország a regionális parlamentek felállításával a korábbiakhoz képest jelentős döntési önállóságot, autonómiát kapott. A felsorolt példák mellett ha visszafogottabb jelleggel de több más európai országban is történtek decentralizációs irányú reformok, átalakítások, hatáskör-transzferek, amely erősítették a területi önkormányzatokat (például Portugáliában, a skandináv államokban; finn és svéd regionális intézményi változásokat említhetünk, vagy az 1999-es lengyel vajdasági reformot). A többszintű kormányzást hasonló terminus technicus alkalmazásával nevezhetjük olyan policentrikus kormányzásnak, ahol a döntések kialakításában és az egyes szakpolitikák alakításában, végrehajtásában pozíciót szerzett 21. Peter BOGASON Networks and Bargaining in Policy Analysis. In B. Guy PETERS Jon PIERRE (eds.): Handbook of Public Policy. London: Sage Bevir 2008, Richards, Kooiman Bogason szerint az 1990-es évekre vált széles körben elfogadottá, hogy a modern politikacsinálás hálózati alapú, és erre az időszakra alakultak ki azok a hálózat elemzési technikák, amelyek segítségével az országos, és a helyi-lokális közpolitikai folyamatok mérhetőek, empirikusan alátámaszthatóak. 22. Mark Bevir a governance irodalom fontos teoretikusa összefoglalóan csak új kormányzásnak (new governance) nevezi ezeket az új irányzatokat az általa szerkesztett, 2007-ben megjelent enciklopédikus jellegű összefoglaló munkában, sőt innen eredezteti az olyan kvázi ellenirányzatokat is, amelyek a governance felülvizsgálatára, s ezzel a government megújítására törekednek, mint a postnpm vagy a neoweberianus (New Weberian State NWM) felfogás. 36

37 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE területi szereplők (régiók, tartományok) részvételével új intézményesített koordinációk, együttműködések kerülnek kialakításra. Ez új lehetőségeket teremt az ún. területi (társadalmi és gazdasági) tőkék kiaknázására, a rivalizációs attitűd helyett a kooperáció és konszenzus erősítésére a különböző országos, területi, helyi kormányzati szintek között, valamint az elszámoltathatóság és transzparencia gyakorlatának további terjesztéséhez. A többszintű kormányzás elméletét először komplex módon tipizáló Hooghe Marks szerzőpáros (2004) megkülönböztet erős és gyenge többszintű kormányzást, függően a kialakított hatáskörmegosztások rendszerétől, a különböző szintek közötti vertikális és horizontális függőségek / autonómiák mértékétől, valamint az intézményesített működési keretek stabil vagy éppen rugalmasan változó jellegétől. A többszintű kormányzás egyfajta európai deklarációjának is tekinthetjük az Európai Unió állandó, konzultatív intézményeként működő Régiók Bizottsága által 2009-ben kiadott Fehér könyv a többszintű kormányzásról kiadványát (a továbbiakban: Fehér Könyv). A Fehér Könyv a többszintű kormányzást a jó európai kormányzás egyik alapfeltételének tekinti, ahol a regionális és helyi önkormányzatok nem csupán közvetítők, hanem valódi partnerek egy olyan partneri kormányzati modellben, amelynek alapja a kompetenciák megosztása és a helyi, területi szereplők szélesebb felelősséggel való felruházása. A Régiók Bizottsága által kiadott Fehér Könyv hivatkozva az Európai Bizottság 2001-es jó kormányzásról szóló Fehér Könyvében lefektetett alapelvekre (nyitottság, részvétel, felelősség, hatékonyság és összhang), illetve azokat kiegészítve további alapelvekkel és eszközökkel többek között a szubszidiaritás, az európai szomszédsági politika regionális megközelítése, a kiterjesztett partnerség és helyi részvételi demokrácia, az ún. nyitott koordináció gyakorlata (open method coordination), az európai területi együttműködési csoportosulások (EGTC) létrehozásának ösztönzése egyértelműen elkötelezi magát a többszintű kormányzás további megerősítése mellett. A többszintű kormányzás stratégiai törekvését sajátos módon erősíti maga az európai integráció folyamata is a közös regionális politika és területi-regionális szemléletmód kiteljesedése révén az ERFA 23 létrehozása ben; az 1988-as közösségi regionális reform; a Kohéziós Alap létrehozása 1993-ban. Az Európai Unió a regionális felzárkóztatási politikája révén indirekt módon ösztökélte a szubnacionális területi szintek (elsősorban NUTS2, NUTS3) önszerveződését. Ily módon a regionalizáció az európai modernizációs tendenciák fontos területi alapköve; de egyszersmind a politikai intézmény- és döntéshozatali rendszer további demokratizálásának a záloga. A többszintű kormányzás elmélete fontos kapaszkodó a vertikális önkormányzati koordinációk vizsgálatához, így az adott országban működő területi önkormányzati szintek száma és mérete ami a területi kiterjedéstől függően lehet NUTS1 24 (pl. a német tartományok), NUTS2 (pl. a lengyel vajdaságok) és NUTS3 (pl. a magyar megyék). A domináns területi önkormányzati rendszer Európában túlnyomórészt egyszintű, leszámítva néhány országot, ahol két választott területi önkormányzati típus is megtalálható. Ilyen közbeékelt (intermediate level) alsó-középszintű, NUTS2 / NUTS3 / LAU1 területi kiterjedésű választott önkormányzati struktúra működik Franciaországban, Németországban, Olaszországban, valamint az egykori posztkommunista régióban egyedül Lengyelországban, ahol a 16 NUTS2 kiterjedésű vajdaság alatt a LAU1 (kistérségi / járási) területi szinten 380 járási önkormányzat (powiat) található. 25 Azon országokban ahol van működő alsó-középszintű területi önkormányzat, a jogalkotó különböző delegált, nevesített önálló szakpolitikai hatásköröket (humánpolitikák szociális ügyek, egészségügy és oktatás; térségi infrastrukturális üzemeltetési feladatok; egyéb szakpolitikai feladatok) utalhat önálló hatáskörbe. Ugyanakkor ezekben az országokban is jelentős horizontális önkormányzati koordinációs (együttműködési, társulási) gyakorlattal találkozunk. Habár a klasszikus helyi közszolgáltatások jó része Európában a helyi önkormányzatok sajátja, így az ezek társult vagy egyéb kooperatív formában történő ellátása mint az azonos szinten lévő önkormányzati szereplők közötti együttműködések a gyakoribb, ugyanakkor jó néhány intézményesített európai példát is találunk a vertikális koordinációkra. Így Lengyelországban, ahol a lokális helyi önkormányzatok önkéntes társulásokat hozhatnak létre a járási szintű önkormányzatokkal, de említhetnénk a holland tartományok (province) és települések közötti önkéntes társulásokat, vagy akár a spanyol vízgazdálkodási társulásokat (Orava, 2005; OECD, 2012). A koordináció tehát mindenképpen működik vertikális dimenzióban, ugyanakkor a horizontális koordinációktól eltérő szakterületeken, a klasszikus helyi közszolgáltatások helyett sokkal inkább működik a tervezési-fejlesztési 23. ERFA Európai Regionális Fejlesztési Alap 24. NUTS = Nomenclature of Territorial Units for Statistics; A rendszert statisztikai célból, az országok adminisztratív egységeinek azonosítása miatt hozták létre 1988-ban, így az eltérő fejlettségű területeket területi szinten lehetett elemezni, majd támogatni. A rendszert csak az Unió területén használják, kiterjesztették a 2004-ben csatlakozott államokra, a jelenlegi tagjelöltekre, valamint az EFTA-államokra is. Magyarországon a NUTS 1-es szintet az országrészek alkotják: Dunántúl, Közép-Magyarország, valamint Alföld és Észak. A NUTS 2-es szintnek a statisztikai régiók felelnek meg, míg a NUTS 3 szinten helyezkedik el a megyerendszer. 25. CCRE-CEMR: Local and regional government in Europe Structures and Competencies (2016) 37

38 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE dimenzióban. Az ilyen együttműködések intézményesített, formalizált jellege alacsonyabb szintű, sokkal több az informális intézményközi kommunikáció, konzultáció. Erre jó példa a jelenleg hatályos magyarországi szabályozás, ahol a megyei önkormányzatok törvényben deklarált ún. koordinációs feladatkör keretében töltöttek / töltenek be közvetítő szerepkört a Területfejlesztési Operatív Program (TOP) forrásallokációs folyamatában. A világszerte tapasztalható urbanizáció sajátos közpolitikai vonásaként a magas lakosságszámú kiterjedt vonzáskörzettel rendelkező nagyvárosok speciális területi önkormányzati joghatósággal rendelkeznek. Így Lengyelországban 65 város kapott járási önkormányzati rangot, de hasonló a magyarországi szabályozás, ahol 23 vidéki város ún. megyei jogú városi jogállással rendelkezik. Franciaországban Párizs egyszerre számít helyi és területi (department, mint a francia alsó-közép szintű helyhatóság) önkormányzatnak, Németországban pedig Berlin, Bréma és Hamburg kapott tartományi (Land) szintű jogot. A területi önkormányzati státusszal párhuzamosan a nagyvárosok szinte mindenhol kooperálnak intézményesített, városkörnyéki kisebb önkormányzatokkal, függetlenül attól, hogy a törvény erejénél fogva kötelező egycélú vagy többcélú társulásban vagy csak önkéntes kooperációban történik az együttműködés (OECD, 2014) Az önkormányzati koordinációk a pénzügyi, gazdasági világválság utáni évtizedben A helyi és területi önkormányzatok közötti együttműködések, koordinációk aktuális nemzetközi elméleti és empirikus kutatási irodalmát alapjaiban határozzák meg az ezredforduló utáni, de különösen jelen évtized globális, makroregionális (európai szintű) történései, amelyek közül kiemelkedik a es pénzügyi és gazdasági világválság hatása az állami pénzügyekre és feladatellátásra, azon belül kifejezetten az önkormányzati szektorok szervezeti és működési dimenzióira. A globális pénzügyi krízis máig tartó hatásait és az arra adott különböző közpolitikai válaszokat (költségmegtakarítások; intézményi-szervezeti átalakítások, reformok; közmenedzsment megoldások stb.) egészítik ki az ún. nemzeti kihívások mint az adott államokban tapasztalható önkormányzati szabályozási, feladatellátási és gazdálkodás anomáliák. Ezek közül kiemelkednek az alsóbb szintű szubnacionális (regionális-térségi) problémakörök (mint a fragmentált térségi településstruktúra vagy a feladatellátás minőségét rontó regionális anyagi és humánerőforrás kapacitáshiányok). Ezeket konkrét empirikuskutatási alapú leírások mutatják be (Bel Warner, 2015; Bouckaert 2011; Bouckaert Kuhlmann 2014). Recesszió esetén a gazdasági hatékonysági alapú intézkedéseket három strukturális tényező ismeretében szükséges vizsgálni. Az első a közszolgáltatások költségszerkezete, ami erősen függ a helyi gazdaság és a különböző közjószágok (mint közfeladatok és közszolgáltatások) működtetett rendszerétől. A második maga a helyi önkormányzati rendszer, olyan fontos vizsgálati elemekkel, mint az önkormányzatok mérete, a nagyvárosok szerepe a térségi közszolgáltatások működtetésében, az országos és/vagy a területi önkormányzatok által felülről biztosított hatáskörök, források. Az önkormányzati mezoszint közvetlen politikai és anyagi támogatása a decentralizált (föderális, regionális) országokra jellemző elsősorban. A harmadik tényező a különböző formális és informális önkormányzati (governance) típusú kooperációk, együttműködések pénzügyi-anyagi hatásai (mint közpolitikai hatékonyság policy effectiveness), valamint a koordináció révén a helyi feladatellátás minőségében bekövetkező változások által indukált társadalmi fogadtatás, hatás (mint közpolitikai hatásosság policy efficacy). Az ÖFFK II. Kutatás I. szempontjából ezen governance típusú kooperációk vizsgálata kiemelkedő fontosságú. Fontos látni, hogy a es gazdasági és pénzügyi világválság milyen változásokkal járt a központi kormányzati (államigazgatási), valamint a központi kormányzati szintről elindított racionalizálás elkerülhetetlen esetben megszorítások révén a helyi önkormányzati rendszerek életére. Az empirikus tapasztalatokon múló nemzetközi szakirodalom az alábbi megoldási alternatívákat kínálja a helyi közigazgatás és közszolgáltatási rendszerek hatékonyságának (gazdaságosságának) a javítására: a. Önkormányzatok egyesítése / összevonása működhet önkéntes (pl. közös testületek létrehozása) vagy felülről kötelező jelleggel (Bouckaert Kuhlmann, 2014); b. A közszolgáltatások piaci szereplők kezébe történő kiszervezése (privatizáció, feladatkiszervezés contracting out ). Empirikus tapasztalat, hogy a kisebb településeken, valamint a falusias, kisvárosi térségekben alacsonyabb az ilyen típusú szerződéses privatizációs / kiszervezéses alapú feladatellátás, mint alkalmazott megoldás a közszolgáltatások terén, mivel kevesebb a privát piaci szereplő a közszolgál tatási piacon; a kisebb területű közszolgáltatási piacokon általában nehezebb jelentősebb gazdasági megtérülést elérni. A tapasztalatok szerint az Egyesült Államokban gyakoribb az informális, eseti jellegű önkormányzatok közötti kooperációs megoldások alkalmazása, mint Európában. Ez összefügg a kemény (hard) és puha (soft) koordinációs eszközök alkalmazásával (pl. jogszabályi kötelezettséggel kikényszerített együttműködések különösen a horizontális önkormányzati társulások, együttműködések terén sokkal inkább jellemzőek a kontinensen). 38

39 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Történeti kontextusban a helyi-lokális önkormányzatok tekintetében a 20. század második felében, különösen az es évtizedek között az önkormányzati üzemgazdaságosság és hatékonyság javítása érdekében jelentős helyi összevonási, ún. konszolidációs irányú intézményi reformok történtek. Ez egyes országokban radikális, több mint 50%-os arányú csökkentést eredményezett a helyi önkormányzati szektorban (pl. Németországban 67%-os, Svédországban 76%-os, Angliában 76%-os volt a csökkenés az adatokról részletesen lásd [Pálné, 2009:37]). A konszolidációs átalakítások mellett az 1980-as évek elejétől, puha közpolitikai eszközök (soft policy tools) mentén a helyi közigazgatás, illetve közszolgáltatások költséghatékonyságának szemszögéből a nemzetközi szakirodalomban, s vele az önkormányzati gyakorlatban jórészt a privatizáció, a feladat-kiszervezés és egyéb, a piaci szektorból átvett menedzsmenteszközök, -megoldások kaptak kiemelt figyelmet (lásd New Public Management). Askim Klausen Vabo és Bjurstrom 2014-es kapcsolódó közös tanulmányukban ugyanakkor már éppen azt bizonyítják, hogy az ezredforduló után több európai országban mondhatni trendszerűen kezdték alkalmazni ismételten a hatékony önkormányzati feladatellátás, valamint optimális üzemgazdaságossági méret érdekében az önkormányzati összevonások, konszolidációk közjogi, közpolitikai megoldását. Ezekben az országokban a helyi önkormányzatok egyesítése az elmúlt évtized során a nemzeti politikai napirend fontos elemévé vált eredménye pedig egyes országokban a helyi önkormányzatok számának látványos csökkenése. tizenhét vizsgált nyugat-, észak-, és dél-európai államban a időszak tekintetében kilenc esetében regisztráltak reformértékű, legalább 5%-os aránycsökkenést (Askim Klausen Vabo Bjurstrom, 2014): Dánia 64%-os csökkenés (2007-ben 238 helyi önkormányzatot vontak össze 65 helyhatóságba, miközben 33 önkormányzat struktúrája érintetlen maradt). Finnország 28%-os csökkenés (a 2006-ban elindított, elsősorban az 5000 lakos alatti önkormányzatokra koncentráló összevonások hátterében a kisméretű önkormányzatok kapacitáshiánya valamint a széles feladatellátási hatáskörlista közötti diszkrepancia állt). 26 Németország 8%-os csökkenés (ez elsősorban az 1990-es német újraegyesítés szektoriális következménye volt). Görögország 69%-os csökkenés (2011-ben 1033 helyi önkormányzat konszolidációja révén alakult ki a 325 egységből álló jelenlegi rendszer). 27 Izland 30%-os csökkenés (a szigetországban 1990 óta közel az egyharmadára csökkent a helyi önkormányzatok száma. Amíg 2002-ben 105 önkormányzat alkotta az izlandi önkormányzati rendszert, 2013-ban már csak 74 volt az önálló önkormányzati egységek száma. Az izlandi önkormányzati rendszerben közel három évtized során tapasztalt 60%-os csökkenés mögött a szolgáltatási és adminisztratív kapacitásnövelés illetve az üzemgazdaságosság biztosítása áll). 28 Hollandia 17%-os csökkenés (ez illeszkedik a több évtizedes holland konszolidációs gyakorlatba). 29 Svájc 8%-os csökkenés (Érdekes adalék, hogy az erős önkormányzati hagyományokkal rendelkező Svájcban az elmúlt három évtizedben nagyobb mértékű konszolidáció történt, mint az azt megelőző közel másfél évszázadban). 30 Az önkormányzati reformok (legyen az kemény intézményi átalakítás, mint az összevonás, vagy puhább megoldás, például társulási szabályok módosítása) kapcsán közpolitikai, illetve alkotmányos-közjogi szabályok tekintetében a szerzők négy tényezőt nevesítenek, amelyek teljesülése, illetve elmaradása hatással lehet az egyesítési / összevonási reformokra (Askim Klausen Vabo Bjurstrom, 2014): 1. Az európai kontinentális politikai rendszerekre jellemző konszenzuális demokráciamodell esetén 31 a szerzők szerint viszonylag nehezen történnek olyan paradigmatikus értékű radikális reformok, amelyek felrúgnák a jobbára meghatározó inkrementális, lépésről-lépésre alakuló 32 közpolitikai működést. 26. A finn önkormányzati reformról bővebben lásd Kettunen, Pekka (2014): The Finnish Municipal Reform, Abo Akademi University, Turku. 27. A 2011-es görög konszolidációs reform már a második jelentős paradigmatikus mértékű változás volt, mivel az 1990-es évek első felében az eredetileg 5575 helyi önkormányzatból hoztak létre 1033 önkormányzatot, ami tovább csökkent 2011-ben 325-re bővebben lásd Panos Ioannidis Decentralization, Local Government Reforms and Perceptions of Local Actors: The Greek Case című 2015-ös tanulmányát. 28. Bővebben lásd Pór Eypórsson Grétat: Reforming the municipal leveli in Iceland Presented at the conference: The municipal level in Iceland in the 21st century, Reykjavík, 26. October 2015 ( 29. J.Askim J.E. Klausen S.I. Vabo K. Bjurstrom: What Causes Municipal Amalgation Reforms? Racional Explanation Meet Western European Experiences, A svájci önkormányzati rendszer változásairól tudósít Claire Kaiser tanulmánya: Steiner Reto; Kaiser, Claire, Inter-municipal Cooperation in Switzerland. In: Teles, Filipe; Hrsg., Swianiewicz, Pawel, Hrsg., Inter-Municipal Cooperation in Europe : Institutions and Governance. Cham: Palgrave Macmillan. S Lásd Arend Lijphart munkásságát. 32. Lásd Charles E. Lindblom munkásságát. 39

40 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE 2. A helyi önkormányzatiság kifejezett direkt alkotmányos védelme szintén alkalmas tényező a fennálló szabályozás és struktúra mint status quo védelmére (alkotmányos megerősítés; az Európai Önkormányzati Charta rendelkezései; egyéb közjogi törvényi / rendeleti záradékok). 3. A helyi önkormányzatok mérete a szerzők értelmezése szerint egy eleve széttagolt, fragmentált önkormányzati szisztémában esélyesebb a konszolidációs, egyesítési irányú átalakítás esélye. 4. A konszolidációs egyesítési kísérletek történelmi hiánya európai példák (holland, görög stb.) jelzik, hogy korábbi reformok emlékezete nyomán az újabb strukturális átalakítások is könnyebben kivitelezhetőek. A nemzetközi szakirodalom és a különböző országtanulmányok alapján látható, hogy a közszolgáltatások adminisztratív (igazgatási, humánerőforrás, eszköz stb.) kapacitása, valamint a minél hatékonyabb üzemgazdaságosság biztosítása érdekében folyamatos gondolkodás tapasztalható a politikai döntéshozók részéről a hatékony önkormányzati feladatellátás kapcsán. Különösen a kis területű és népességű önkormányzatoknál adekvát az a problémafelvetés, miként lehet biztosítani a helyi lakosság, vállalkozások és civil szervezetek számára a különböző hatósági feladatokat és közösségi közszolgáltatásokat, hogy ne érje őket hátrány azért, mert rurális térségekben élnek. Ugyanakkor a hatékony közfeladat-szervezés szintén kihívást jelent a népességszám tekintetében gyarapodó városias, urbánus térségekben is, ahol az önkormányzatok közötti koordináció szükségessége más hangsúlyokkal és eszközökkel biztosítható, mint a ritkábban lakott falusias térségekben. Az önkormányzatok összevonása (konszolidációja) mint alkalmazott megoldás elsődlegesen a falusi (községi) önkormányzatok kapacitásbeli hiányainak orvoslása esetén merült fel, ezt bizonyítják az elmúlt két-három évtized konszolidációs reformjai Európa jó néhány országában (Dánia, Görögország, Finnország stb.). Az összevonások azonban nem jelentik az önkormányzatok közötti horizontális és vertikális koordinációk (IMC) rendkívül színes gyakorlatának visszaszorulását. Mivel az önkormányzatok társulási és együttműködési szabadsága továbbra is az egyik legfontosabb önkormányzati alapjogként van definiálva a kapcsolódó jogszabályokban (az Európai Önkormányzati Chartában, a nemzeti alkotmányokban és önkormányzati szabályozásokban), ezért a különböző koordinációk közjogi, közpénzügyi és egyéb (pl. pályázati úton történő) preferálása továbbra is folyamatosan napirenden lévő kérdés a nemzeti közpolitikai napirendeken (policy agenda). Tehát az önkormányzatok összevonása, valamint a különböző koordinációk alkalmazása ugyanúgy legitim és alkalmazott megoldási alternatíva a pénzügyi szempontból hatékony, társadalmi kontextusban pedig hatásos helyi önkormányzati igazgatás és közszolgáltatások irányába Hazai jogszabály-feldolgozás az önkormányzati együttműködések kereteiről Az önkormányzatok közötti koordinációt érintő hazai jogszabályok Az önkormányzati koordinációk generális jellegű jogi szabályozása 1990 után Horizontális, generális jelleggel a helyi önkormányzatok közötti koordinációkat mint formalizált társulásokat és egyéb együttműködéseket már a rendszerváltás óta szabályozzák különböző törvényi szintű jogszabályok. Ezek időbeli dimenzióját két szakaszra bonthatjuk, az első az ben demokratizált 1949-es Alkotmány hatályban maradásáig tartó közötti, a másik pedig a 2011-ben elfogadott és január 1.-vel hatályba lépő Alaptörvény által meghatározott, napjainkig érő időszak közötti időszak Már a demokratikus helyi önkormányzatiság 1990-es megteremtése az évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.) során törekedett a törvényalkotó, hogy a fragmentált egy település egy önkormányzat -elv alapján felépülő önkormányzati rendszer szereplői számára lehetővé tegye a formalizált intézményesített koordinációk különböző lehetőségeit. A rendszerváltás során demokratizált Alkotmány helyi önkormányzatokról szóló fejezete a helyi önkormányzatok képviselő-testületei számára biztosította a jogot az önkormányzatok szabad társulására, az önkormányzati érdekszövetségbe való tömörülésre, a feladatkörben történő más országbeli önkormányzattal való együttműködésre, valamint a nemzetközi önkormányzati szervezetben való részvételre. 33 A helyi önkormányzatok társulási, együttműködési joga az alkotmányos szintű megerősítés mellett önkormányzati alapjogként megjelent az önkormányzatiság működését horizontálisan meghatározó más törvényi szintű jogszabályokban. Így például a területet generálisan szabályozó a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvényben, amely kihirdetéskori állapota egyrészt évi XX. törvény 44/A (1) h) 40

41 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE a társulási szabadságot közvetlen az önkormányzati alapjogok között nevesítette [1. (6) c], valamint részletesen kibontotta a települési önkormányzati társulások típusait (körjegyzőség, hatósági igazgatási társulás, intézményirányító társulás, közös képviselő-testület [ ]). A Magyar Kormány már 1990-ben ratifikálta, az Országgyűlés azonban csak a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló évi XV. törvény keretében tette a magyar jog részévé a strasbourgi Európa Tanács által elfogadott Európai Önkormányzati Chartát. A Charta 10. cikke rendelkezik a helyi önkormányzatok egyesülési jogáról benne az önkormányzatok hazai és nemzetközi együttműködéséről, valamint a hazai, nemzetközi és önkormányzati érdekszövetségekbe való tömörülésről. Az önkormányzati társulások további részletszabályait a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló évi CXXXV. törvény határozta meg. A jogszabály az önkormányzatok közötti társulási megállapodást helyi önkormányzati feladatként határozta meg; polgármester, jegyző és a képviselő-testület hivatalának ügyintézője által ellátott államigazgatási feladat- és hatáskörre tekintettel lehetett kötni [3. (1)], ugyanakkor a törvény szólt a formális társuláson kívüli egyéb jogi önkormányzati együttműködésekről (eseti kapcsolatok, tanácskozások, rendezvények stb.) is [19. ]. A es időszak önkormányzati koordinációs gyakorlatára alapvető hatást gyakorolt a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló évi CVII. törvény, amely az azonos statisztikai kistérségbe tartozó települések számára tette lehetővé, hogy a korábbiakhoz képest jóval kiterjedtebb, komplex, mintegy tizennyolc meghatározott humán, közüzemi és egyéb szakágazati fejlesztési, működtetési közszolgáltatást [2. (1)] lefedő társulási formában működjenek együtt utáni időszak A április 25-én elfogadott és a következő év január 1-vel hatályba lépő Magyarország Alaptörvénye, valamint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) jelentős változásokat hozott az önkormányzati koordinációk tekintetében. Az Alaptörvény egyrészt megerősítette az önkormányzatok társulási szabadságát, 34 másrészt a korábbi Alkotmánytól eltérően megnyitotta az elvi lehetőséget, hogy immáron törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását (Alaptörvény 34. cikk [2]). Ez utóbbi biztosította az alkotmányos alapot: a Mötv. 85. (1) pontja a közös önkormányzati hivatalok intézményi keretében a rendszerváltás óta első alkalommal a törvény erejénél fogva kötelező együttműködést rendelt el a 2000 lakosnál kisebb népességű települési önkormányzatok számára. A korábban az Alkotmány és az Ötv. által is biztosított önkéntes társulási és együttműködési szabadságról a Mötv rendelkeznek, benne a társulások alapvető szabályairól, a társulási tanácsokról, a szervezeti és működési aspektusokról. A korábban az Ötv. által nevesített négy társulási formát a Mötv.-ben két társulási forma közös önkormányzati hivatal (mint kötelező), jogi személyiséggel rendelkező (mint önkéntes) váltotta fel. Az önkormányzati társulásokat érintő alapvető változásként a Mötv. hatályon kívül helyezte a helyi önkormányzatok társulásáról és egyesüléséről, valamint a többcélú kistérségi társulásokról szóló évi törvényeket. Az önkormányzati feladatellátás általánosan alkalmazandó követelményeit, alapvető szabályait, kereteit ma Magyarországon az Alaptörvény és a Mötv. tartalmazza. Az egyes közszolgáltatások eltérő sajátosságai, speciális rendelkezései az ágazati törvényekben szerepelnek. A Mötv. kellően rugalmas rendszert hozott létre, hiszen csak az önkormányzatiságból fakadó általános alapokat rögzítette, de megfelelő mozgásteret biztosított az ágazati szabályozásnak. 35 Az önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatcsoportok: A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok, különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés; 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); 3. a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; 4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; 5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); 6. óvodai ellátás; 7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadóművészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása; 34. Alaptörvény 32. cikk (1) k) 35. Forrás: Dr. Bekényi József (szerk.) (2017): Szabályozási segédlet a helyi önkormányzati feladatok ellátásához. Első hatályosított kiadás, 8. 41

42 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE 8. gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások; 8a. szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek keretében települési támogatás állapítható meg; 9. lakás- és helyiséggazdálkodás; 10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; 11. helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás; 12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás; 13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; 14. a kistermelők, őstermelők számára jogszabályban meghatározott termékeik értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; 15. sport, ifjúsági ügyek; 16. nemzetiségi ügyek; 17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában; 18. helyi közösségi közlekedés biztosítása; 19. hulladékgazdálkodás; 20. távhőszolgáltatás; 21. víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül. 36 A helyi önkormányzatok képviselő-testületei megállapodás alapján egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatékonyabb, célszerűbb ellátására jogi személyiséggel rendelkező társulást alapíthatnak (Mötv. 87. ), az alábbi feltételekkel: a társulásba belépni kívánó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel kell döntenie a társulási megállapodás jóváhagyásáról; a társult önkormányzatoknak egymással írásbeli megállapodást kell kötnie (a megállapodást a polgármester írja alá); a társult önkormányzatok képviselőtestületének jóváhagyása a társulás alapszabályának (alapító okiratának) módosításához, illetve megszüntetéséhez is szükséges. 37 Az Alaptörvény, valamint a Mötv. mellett számos ágazatpolitikai törvényi vagy alsóbb szintű rendelet érinti az önkormányzatok közötti különböző erősségű koordinációkat. A horizontális és vertikális önkormányzati koordinációkra vonatkozó rendelkezések számos jogszabályi helyen fellelhetőek. A területfejlesztési és egyes területrendezési feladatokat (kiváltképp a területrendezési tervek szakmai véleményezése) területi szinten január 1-ig a területfejlesztési önkormányzati társulás, a kistérségi fejlesztési tanács, a megyei önkormányzat, a megyei területfejlesztési tanács, a térségi fejlesztési tanács, a regionális fejlesztési tanács látta el. E szervezetek közül csak a megyei önkormányzat készített és fogadott el megyei területrendezési tervet. A január 1-én bekövetkezett módosulás eredményeként a területfejlesztés és egyes területrendezés feladatait területi szinten a területfejlesztési önkormányzati társulás, a megyei önkormányzat, a regionális területfejlesztési konzultációs fórum, a megyei területfejlesztési konzultációs fórum, a térségi fejlesztési tanács és a regionális fejlesztési ügynökség valósítja meg. Jogi személyiséggel rendelkező területfejlesztési önkormányzati társulást a települési önkormányzatok képviselő-testületei a közös területfejlesztési célok kidolgozására és megvalósítására hozhatnak létre. A megyei önkormányzat és a fővárosi önkormányzat területfejlesztési feladatai körében a területfejlesztési tervezéssel összefüggő feladatokat, a területfejlesztési tervek végrehajtásával kapcsolatos feladatokat és a területfejlesztési koordinációval kapcsolatos feladatokat lát el. A megyei önkormányzat területrendezési feladatkörében többek között az érintett települési önkormányzatok véleményeinek kikérésével elfogadja a megye területrendezési tervét, illetve a megye területére vagy térségére a megyei jogú városok önkormányzata kötelező bevonásával, észrevételeik figyelembevételével területrendezési tervet készít. A megyei önkormányzatnak ezen kívül vidékfejlesztési és koordinációs, együttműködési kötelezettségei is vannak Az önkormányzati koordináció megjelenése a hatályos ágazati jogszabályokban A helyi önkormányzatok közötti egyéb meghatározott, ún. ágazati koordinációs lehetőség vagy közvetlen köte- 36. Mötv. 13. (1) 37. Az egy- vagy többcélú önkormányzati társuláshoz történő csatlakozás és az abból történő kiválás szabályait a Mötv a határozza meg. 42

43 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE lezettség több jelenleg hatályos ágazati jogszabályban is megjelenik. Ezeket legcélszerűbb ágazati szakpolitikai bontásban rögzíteni a könnyebb átláthatóság érdekében Területfejlesztés és területrendezés A területfejlesztésről és területrendezésről szóló évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tftv.) értelmében települési önkormányzatok kifejezetten fejlesztési célú ún. területfejlesztési önkormányzati társulást hozhatnak létre [10. ]. A Tftv. közvetlenül felsorolja a megyei önkormányzat vidékfejlesztési feladatait a 13. a k pontjaiban, amelyek jó része valamilyen vidékfejlesztési jellegű koordinációs hatáskört tartalmaz: összehangolás, egyetértési jog gyakorlása, koordináció és végrehajtás, összefogás ösztönzése. A Tftv. 13/A. (1) (5) bekezdései széles, ún. koordinációs jogosítványokat biztosítanak a megyei önkormányzatoknak a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetett módon közreműködő területi államigazgatási szervekkel, továbbá az érintett civil és szakmai szervezetekkel. A Tftv ai egy sor további önkormányzati konzultációs alapú koordinációs formulát határoznak meg, mint a megyei (fővárosi) közgyűlések együttműködésén alapuló regionális területfejlesztési fórum; a megyei közgyűlés és a megyei jogú város(ok) koordinációját elrendelő megyei területfejlesztési konzultációs fórum. A megye, valamint a statisztikai-tervezési régiók határain átívelő területfejlesztési feladatok ellátására speciális, ún. térségi fejlesztési tanácsot hívhatnak életre a megyei önkormányzatok. A Tftv a tartalmaz több konkrétan nevesített térségi fejlesztési tanácsot, úgymint a Balaton Fejlesztési Tanács és a Tokaj Borvidék Fejlesztési Tanács. A Tftv. III/A. fejezete az előbb felsorolt konzultációs fórumok mellett szól az ún. Országos Területfejlesztési Érdekegyeztető Fórumról (OTÉF), mint a Kormány, a megyei önkormányzatok, a Fővárosi Önkormányzat, a megyei jogú városok és a fővárosi kerületi önkormányzatok közötti konzultációk és érdekegyeztetés érdekegyeztető fórumáról. A Tftv. mellett a helyi önkormányzatok közös településfejlesztési és településrendezési célú koordinációját tartalmazza a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet. A Korm. rendelet 8. -a teszi lehetővé az önkormányzatok ún. közös tervezését, amely alapján az egymással kooperáló önkormányzatok közös tervezésben készíthetnek településfejlesztési koncepciót és integrált településfejlesztési stratégiát, amelyet minden érintett önkormányzat a saját közigazgatási területére nézve önálló önkormányzati döntésként fogad el. A 17. (1) (2) bekezdés lehetővé teszi településképi arculati kézikönyv, településszerkezeti terv vagy helyi építési szabályzat közös tervezését, a (3) bekezdés pedig közvetlenül biztosítja, hogy a fővárosi önkormányzat kezdeményezésére a fővárosi önkormányzat és fővárosi kerületi önkormányzat megállapodás alapján társulásban kerületi építési szabályzatot készítsen. A várostérségi integrált programok tervezési térségeinek lehatárolásával kapcsolatos irányelvekről szóló 1181/2013. (IV. 5.) Korm. határozat további térségi, helyi egyeztető és partnerségi mechanizmusok kialakítását irányozta elő. Ez érintette Budapest és agglomerációja együttes tervezésén alapuló integrált városfejlesztési program kidolgozását, továbbá a megyei jogú városok esetében olyan integrált városfejlesztési programok megalkotását, amely keretében az érintett megyei jogú városok a környező településekkel közösen, továbbá a megyei önkormányzat bevonásával valósítandók meg. Az ez alapján elkészült integrált városfejlesztési programok 2015-ben kerültek elfogadásra a Kormány által Humán közszolgáltatások (egészségügy, köznevelés, gyermekvédelem) Az egészségügyről szóló évi CLV. törvény (a továbbiakban: Eütv.) keretjelleggel igyekszik szabályozni az egészségügy területét. A helyi önkormányzatok közül a települések rendelkeznek elsősorban valódi feladatellátási hatáskörrel az egészségügyi alapszolgáltatások területén, amelyről a Mötv. és az Eütv. beszél, részleteiben pedig az egészségügyi alapellátásról szóló évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: Eatv.) bontja ki. Az alap- (háziorvosi és házi gyermekorvosi), az ügyeleti, valamint a járóbeteg-ellátás területén jó néhány feladatellátási önkormányzati társulás működik Magyarországon a Mötv. által meghatározott keretek mentén. Ugyanakkor az Eütv. további konkrét, a helyi önkormányzatok részvételét tartalmazó ágazati koordinációs mechanizmust is előír, így a térségi egészségügyi tanácsban való együttműködést, [Eütv ] valamint a járásszékhely város önkormányzata és a járásban található települési helyhatóságok, azok társulásainak együttműködésére irányuló járási egészségterv kidolgozását [Eütv. 152/B ]. Az Eütv (3) bekezdése értelmében a térségi egészségügyi program elkészítéséért felelős térségi egészségügyi államigazgatási szerv köteles figyelembe venni a szolgáltatók, fenntartók illetve az érintett önkormányzatok ágazati fejlesztési terveit (mint települési egészségterveket). 43

44 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE A köznevelés területén alapvető változásokat hozott a nemzeti köznevelésről szóló évi CXC. törvény. A strukturális átalakítás részeként, évtől a közoktatási intézmények (általános és középiskolák) fenntartói pozíciója az önkormányzatoktól átkerültek az állami szektorhoz, konkrétan az állami intézményfenntartó szerepkört ellátó Klebelsberg Központ és a területi tankerületi rendszer központjaihoz. Viszont a köznevelési törvény 75. -a speciális koordinációs mechanizmus keretében írja elő, hogy az oktatásért felelős emberi erőforrás miniszter ún. megyei köznevelési terveket készít (feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és köznevelési fejlesztési, megyei szakképzési terv), amelyeket a települési önkormányzatok kötelezően véleményeznek. Ugyan nincs egymás közötti közvetlen koordinációs kötelezettség az önkormányzatok között ebben az esetben, de közvetett formában különkülön véleményezik a megyei köznevelési terveket és szükség esetén jelzik a települési kapacitási szükségleteket. A gyermekjólét és gyermekvédelem területén a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyerekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 15/1999. (IV. 30.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet) ír elő a helyi önkormányzatok részvételével meghatározott ágazati koordinációt. Az NM rendelet több a gyermekjólét és gyermekvédelem területén tevékenykedő intézményi szereplő (így a gyermekjóléti alap- és szakellátást intézményi szinten működtető önkormányzatok) tevékenységét összehangoló, koordináló tevékenységet ír elő, úgymint a jelzőrendszer járási szintű koordinálása (benne éves szakmai tanácskozás megszervezése; települési szintű helyi jelzőrendszeri intézkedési tervek összegyűjtése) Települési közüzemi közszolgáltatások (hulladékgazdálkodás, közlekedés, vízi közműszolgáltatás) A hulladékgazdálkodást általánosan szabályozó a hulladékról szóló évi CLXXXV. törvény 36. (1) bekezdése az ágazati törvény szintjén erősíti meg a települési önkormányzatok társulási jogát a hulladékgazdálkodási feladataik ellátására, kimondva, hogy a hulladékgazdálkodási önkormányzati társulás tartalmát és feltételeit a helyi önkormányzatok társulásaira vonatkozó jogszabályoknak elsődlegesen a Mötv.-nek megfelelő társulási megállapodásban állapítják meg. A víziközmű-szolgáltatás területén irányadó a víziközmű-szolgáltatásról szóló évi CCIX. törvény 10. (2) bekezdése rendelkezik az önkormányzati társulás vagy a társulás által konzorciumi megállapodás keretében történő víziközmű-fejlesztésről, amely szerint az érintett önkormányzatok megállapodhatnak a fejlesztés kapcsán a tulajdoni részesedés esetleges változásairól. A vízgazdálkodási tanácsokról szóló 1382/2013. (VI. 27.) Korm. határozat konzultatív, véleményezési jogokkal felruházott, széles összetételű, tizenkét területi és négy részvízgyűjtő vízgazdálkodási tanácsot hívott életre, amelyek tagjai között a megyei önkormányzatok, valamint érintett helyi önkormányzatok is megtalálhatóak. A Magyarország települési szennyvízelvezetési és -tisztítási helyzetét nyilvántartó Településsoros Jegyzékről és Tájékoztató Jegyzékről, valamint a szennyvízelvezetési agglomerációk lehatárolásáról szóló 379/2015. (XII. 8.) Korm. rendelet határozza meg az ún. szennyvízelvezetési agglomerációk működési, lehatárolási szabályait. A jogszabály ugyanakkor lehetőséget biztosít a települések számára, hogy a kormányrendelet mellékletében meghatározottaktól eltérő szennyvízelvezetési agglomerációkat is kialakíthatnak megfelelő gazdasági számításokkal és üzemeltetői javaslattal alátámasztva. 39 A személyszállítás viszonyait rendező a személyszállítási szolgáltatásokról szóló évi XLI. törvény több pontban is kiemeli a területhez kapcsolódó önkormányzati koordináció fontosságát, így a 3. (1) bekezdése szerint [a] közforgalmú személyszállítási szolgáltatást végző közlekedési szolgáltatók, valamint a személyszállítási szolgáltatási tevékenység végzéséhez szükséges állomások, megállóhelyek, valamint egyéb utasforgalmi létesítmények üzemeltetői kötelesek a személyszállítási szolgáltatási tevékenységek hatékony ellátása érdekében egymással együttműködni. Ugyanezen törvény 26. (2) bekezdése komplex jelleggel írja elő, hogy Az egységes egyeztetési eljárás során az ellátásért felelősök, valamint az országos, regionális és elővárosi személyszállítási közszolgáltatásokkal érintett önkormányzatok egymással együttműködve, az egységes egyezetési eljárásban való részvétellel biztosítják az egységes hálózatot alkotó személyszállítási közszolgáltatásoknak az egyes közlekedési módok közötti észszerű munkamegosztás és a közpénzek lehető legtakarékosabb felhasználása mellett történő kialakítását. A menetrend előkészítésének folyamatát, az egységes egyeztetési eljárás részletes szabályait, továbbá az ellátásért felelősök, az érintett önkormányzatok, valamint a közlekedési szolgáltatók egységes egyeztetési eljárásban való részvételének módját az egységes egyeztetési eljárás részletes szabályaira vonatkozó jogszabály tartalmazza. A vasúti közlekedésről szóló évi CLXXXIII. törvény 5. (1) (2) bekezdései értelmében a települési önkormányzat, valamint önkormányzati társulás önként vállalt feladata lehet a vasúti közlekedés területén a koncepciók /1999. NM Rendelet 10. (1) /2015. (XII. 8.) Korm.rendelet 5. (1) 44

45 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE készítése és végrehajtása; az önkormányzati tulajdonban és használatban lévő vasúti pályák fejlesztése, működtetése; városi és helyi vasúti társaság alapítása Természet- és környezetvédelem A természet-, illetve környezetvédelem területén hatályos ágazati törvények mind a megyei, mind a települési önkormányzatok számára előírnak különböző kötelező vagy önkéntességen alapuló önkormányzatok közötti koordinációs mechanizmust. A természetvédelemről szóló évi LIII. törvény 61. -a szerint a megyei önkormányzat kapcsolódó feladatai keretében a helyi jelentőségű védett természeti területek fenntartása érdekében a települési önkormányzatokkal megállapodást köthet vagy társulást hozhat létre. A környezetvédelemről szóló évi LIII. törvény előírja, hogy a települési önkormányzatok a környezetvédelmi feladataik keretében együttműködnek a környezetvédelmi feladatokat ellátó egyéb hatóságokkal, más önkormányzatokkal, egyesületekkel [46. (1) d)]. Továbbá a környezetvédelmi tárgyú rendelet / határozat-tervezeteket, illetve ugyanezen törvény 46. (1) alapján kötelezően megalkotandó települési önkormányzati környezetvédelmi programot tájékoztatásul a települések kötelesek megküldeni a szomszédos és/vagy érintett önkormányzatok számára, valamint kötelesek a környezetvédelmi igazgatási szervek kötelező véleményéről tájékoztatni az érintett települési önkormányzatokat [48. (3)]. Ami pedig a megyék nevesített környezetvédelmi feladatait illeti, a megyei önkormányzat a települési önkormányzatokkal egyeztetve megyei környezetvédelmi programot készít, előzetes véleményt nyilvánít a települési önkormányzati környezetvédelmi programokról, valamint javaslatot tehet települési önkormányzatok környezetvédelmi társulásainak megalapítására [46. (2)]. A hatályos jogszabályi rendelkezések felsorolását a VII. melléklet tartalmazza. 4.5 A szervezet tanulási folyamatának irodalmi áttekintése A napjainkra jellemző folyamatos környezeti változások hatással vannak az önkormányzatok működésére is. Az önkormányzatok közötti együttműködés nem egy magától értetődő automatizmus, hanem nagyban függ az önkormányzati vezetők attitűdjeitől, ismereteitől, a szervezettől. A koordinációs képesség a koordinációs eljárások tanulása, a kultúra fejlesztése révén javítható, ezért fontos a szervezet tanulásáról is beszélni a koordinációval összefüggésben. Az önkormányzati szervezetek számára, ha meg akarnak felelni az új elvárásoknak, illetve szolgáltatásaikat szélesebb körben és jobb minőségben szeretnék végrehajtani, szükség van új ismeretekre. Az új ismeretek elsajátítása és alkalmazása minden szervezetben, így az önkormányzati szervezetek esetében is egy tanulási folyamat eredményeképpen valósulhat meg. A tanulási folyamat minden esetben időigényes, azonban az önkormányzatok struktúrájából és működési mechanizmusaiból következően a szükséges idő az új tudás létrejötte és alkalmazhatósága között különösen hosszú lehet. 45

46 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Az alábbi modell egy szervezet tanulási folyamatának időigényét ábrázolja. magas A változás szintjei szervezet Nehézség csoport egyén alacsony rövid hosszú Szükséges idő 3. ábra A szervezeti tanulás időigénye (forrás: Takács, 2015) Abban az esetben, ha önkormányzatokról, különösen, ha önkormányzatok együttműködéséről beszélünk, a szervezeti tanulás időigénye nagymértékben megnőhet, számos sajátos tényező befolyásolhatja azt. Az együttműködő szervezetek esetében tekintettel kell lenni többek között az eltérő tapasztalatokra, a szervezet korára, eltérő kultúrájára is. Minden szervezetre igaz, hogy a környezet gyorsan változó kihívásaira csak abban az esetben tudnak eredményesen reagálni, ha nyitottak és képesek a tanulásra. A szervezeti tanulás klasszikus definíciója Argyris és Schön (1978) szerint az a folyamat, amely során a szervezetek feltárják, elemzik és korrigálják az elkövetett hibákat. A szervezeti tanulás nem azonos a szervezeti tagok tanulási folyamataival, nem azonos az egyéni tanulások összességével, azonban az alapja az egyén által elsajátított tudás, amely beépül a szervezet működésébe. A szervezeti tanulás alapvető jellemzői (Branyiczky, 1993): a szervezeti tanulás egy folyamat, a tanulás eredményeképpen tudás jön létre a szervezetben, a tudás elterjesztésre kerül a szervezetben, a tudás beépül a szervezetbe, rögzül a szervezeti memóriában, a tudást a szervezet több tagja, egysége is használni tudja. Bakacsi (2010) a szervezeti tanulás két megközelítését emeli ki: a tanulás eredményeként keletkező tartalmat, tudást, képességet, a folyamatot, amely során a szervezet eddig ismeretlen tudásra, képességekre, ismeretekre tesz szert, amely beépülve a szervezet memóriájába, valamennyi tag számára hozzáférhetővé válik. A tudás napjainkra különösen létfontosságúvá, az eredményesség és versenyképesség alapvető feltételévé vált, amely egyedivé teszi a szervezeteket, mivel a tudás az egyetlen, versenytársak által nem másolható adottság. 46

47 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE Ezért is nagy jelentőségűek a szervezeti tanulás során elsajátítható új ismeretek, amelyek részben formálisak, dokumentációkban, szabályzatokban, napi rutinban megtalálhatóak, de minden esetben vannak tacit, személyhez kötődő elemei. Polányi (1994) szerint a tudás tacit része láthatatlan, nehezen formalizálható és kommunikálható. Rejtett tudás, amely személyhez, de tágabb értelmezésben csoporthoz vagy szervezethez is köthető. Fontos hangsúlyozni, hogy azok a szervezetek, amelyek gyorsan és eredményesen dolgoznak fel és használnak új információkat, még nem tekinthetők tanuló szervezeteknek. A szervezeti tanulásra az jellemző, hogy a tagok az egyéni tudásukat eredeti, szinergikus módon képesek kombinálni és új tudássá alakítani. A szervezeti tanulás folyamatában megkülönböztetjük a már mások által létrehozott tudás átvételét és az új tudás létrehozását, mindkét esetben származhat a tudás szervezeten belülről és kívülről is. A már meglévő belső tudás átvételéhez általában rendelkezésre állnak nyilvántartások, dokumentációk, írott és íratlan jó gyakorlatok, amelyek a tagok számára könnyen hozzáférhetők, illetve elsajátíthatók. A szervezeten kívüli tudások (pl. licencek) pedig megvásárolhatók és ezt követően a szervezeti folyamatokban elhelyezhetők, így minden érintett számára elérhetővé válhatnak. Az új, eredeti tudások létrehozásához, új összefüggések feltárásához elengedhetetlen a vezetés támogató irányítása. Az explicit, megragadható tudás szervezeten belüli elterjesztése és feljegyzése, dokumentumok, kézikönyvek, folyamatleírások, szabályzatok formájában lehetséges. A tudás személyhez kötődő elemei a szervezeti szocializáció és a szervezeti kultúra. Ezek, a közös fejlesztési programokban történő együttműködések során terjeszthetőek, illetve rögzíthetőek a szervezeti memóriába. A szervezeti memória jelentősége a tanulási folyamatokban meghatározó lehet, mivel segítségével tárható fel, hogy valójában mit is tud a szervezet. A szervezeti memória különböző területei, ahol a tudás azonosítható: egyének, szervezeti kultúra, szervezeti folyamatok, szervezeti struktúra, dokumentációs rendszerek. A szervezeti tanuláshoz kötődő jelenség a szervezeti felejtés, a megújulási időszakok fontos eleme. Ez azt jelenti, hogy szükség van a szervezet memóriájában lévő tudások lecserélésére, elfelejtésére, amely az explicit tudások esetében viszonylag könnyen megvalósítható, a szemlélet, a gondolkodásmód megváltoztatása ugyanakkor hosszabb, összetettebb folyamatot igényel. A szervezeti felejtés akkor válik / válhat szükségessé, amikor a környezeti hatásokra való reagálás (fejlődés, új ismeretek, készségek, szemlélet, magatartás) egy új típusú működés kell, hogy felülírja a berögződéseket. A szervezeti felejtés ebben az értelemben jelentős eleme a tartós tanulási képességnek (egyének és szervezetek esetében is). A szervezeti tanulás akkor tekinthető eredményesnek, ha érzékelhető a szervezeti teljesítmény tartós javulása, amely a külső és belső környezeti hatásokra történő új felismerések, megváltozott magatartás és a korábbitól eltérő értelmezések eredményeképpen figyelhető meg Szervezeti tanulás kompetenciafejlesztéssel A tanulási folyamat során megszerezett tudást egy tágabb nézőpontból, a gazdaság oldaláról történő megközelítés és a tanulási eredményekben való gondolkodás hatását tágabb értelmezésben, kompetenciaként kell meghatározni. A szervezetek kompetenciafejlesztése az egyes munkavállalók, valamint az egy szervezeti egységhez, csoporthoz tartozók képességeinek fejlesztésével valósítható meg. Első lépésként szükség van egy ún. kompetencia-térképre, amely a jelenlegi helyzetet, a meglévő tudások és képességek tartalmát és szintjét tükrözi. Ezt követően a szervezetfejlesztési irány és a célok ismeretében meg kell határozni, hogy pontosan milyen típusú tudásra lenne szükség. Alapvető fontosságú azoknak a kulcskompetenciáknak és a köztük lévő összefüggéseknek a feltárása, amelyek meghatározók egy adott fejlesztés hatékonysága érdekében. A modern tudásintenzív szervezetek melyek a működéséhez szükséges erőforrások közül a tudásnak tulajdonítanak kiemelt fontosságot kialakításához és hatékony működtetéshez elengedhetetlen a kompetencia szemléletű vezetési módszerek alkalmazása Szervezeti kompetenciafejlesztés modellje önkormányzati szervezetekben Az önkormányzatok működésére és együttműködésére egyre inkább jellemzővé válik, hogy olyan feladatokat is el kell látniuk, amelyekre korábban nem volt példa, illetve olyan fejlesztési lehetőségek nyílnak meg számukra, amelyek megvalósításával kapcsolatban nem rendelkeznek tapasztalatokkal. Az eredményes szolgáltatásnyújtás 47

48 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE és fejlesztési programok érdekében szükségessé válik, hogy új kompetenciák is beépüljenek a szervezeti folyamatokba. Az alábbi modell azt az összefüggést ábrázolja, hogy a változásokra reagálni képes szervezetek számára szükséges új kompetenciákat milyen hatások és összefüggések figyelembevételével célszerű kialakítani. A modell az önkormányzati környezetre jellemző részben centralizált, bürokratikus szervezetekre alkalmazható, ahol a kompetenciák fejlesztésére elsősorban a központi struktúra és a szabályozási környezet változásai, valamint stratégiai feladatok ellátása miatt lehet szükség. környezeti hatások kompetenciaelemek strukturális változások 4. ábra A szervezeti kompetenciafejlesztés modellje (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) Kompetenciaelemek: tudás, képességek, attitűdök, autonómia és felelősségvállalás. A kompetenciaelemeket fel kell mérni az adott helyzetben és meg kell határozni azokat az új elemeket, amelyekre a megváltozott strukturális és/vagy környezeti hatások miatt szükség van a szervezetben. Strukturális változások: Strukturális változásokra szükség lehet a környezet felől érkező új hatások, elvárások miatt, illetve a szervezetben megjelenő új kompetenciák eredményes kihasználása érdekében. Környezeti hatások: A szervezet működésére ható gazdasági, jogi, technológiai változások befolyásolják a szükséges kompetenciákat, illetve a kompetenciák érvényesüléséhez szükséges struktúrát. A szervezeti tanulást, szervezeti kompetenciafejlesztést a szervezet szintjén kell elkezdeni. Szervezeti kompetenciafejlesztés menete: 1. Meghatározni az önkormányzattal szemben támasztott új elvárásokhoz szükséges feladatokat. 2. Meghatározni, hogy a feladatok elvégzésének milyen tudás / kompetencia igénye van. 3. A szervezeten belüli egyéni kompetenciák fejlesztése a. Az egyéni kompetenciafejlesztés menete: jelenlegi kompetenciák feltárása elvárt kompetenciák meghatározása jelenlegi és elvárt kompetenciák közötti eltérés elsajátítása: - belső képzéssel - tapasztalati tudás gyakorlati átadásával - külső képzéssel új kompetenciákkal (a belső és külső működési folyamatok változtatásai) az új kompetenciák hatására megjelenő egyéni és szervezeti fejlesztési igények, lehetőségek feltárása 4. A szervezeti kompetencia audit menetének kidolgozása 48

49 4. A KUTATÁS ELMÉLETI KERETRENDSZERE 4. A szervezeti kompetencia audit menetének kidolgozása A szervezeti tanulással elsajátított új kompetenciák megteremtik a lehetőséget arra, hogy az együttműködő önkormányzatok képviselői egy új szemlélet elsajátításával képesek legyenek a folyamatos megújulásra, elsajátítsák, majd közvetítsék az partnerek felé az együttműködésben rejlő szinergiák pozitív hatásait, és minden körülmények között képviselni tudják a fenntarthatóság és kölcsönösség alapelveit. A kompetenciafejlesztés javasolt folyamata eltérő időigényű, többek között attól is függően, hogy milyen mértékű változásokra van szükség azonban elsősorban inkrementális, azaz lassú és fokozatos változásra kell számítani. A szervezeti kompetenciafejlesztéssel bővebben a vertikális koordinációt vizsgáló 6. fejezetben foglalkozunk. 49

50 KUTATÁSI JELENTÉS KUTATÁS I. 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI: A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZÖTTI HORIZONTÁLIS KOORDINÁCIÓ VIZSGÁLATÁNAK EREDMÉNYEI 50

51 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI: A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZÖTTI HORIZONTÁLIS KOORDINÁCIÓ VIZSGÁLATÁNAK EREDMÉNYEI Ebben a fejezetben a kutatás során gyűjtött kvalitatív és kvantitatív adatok elemzésének eredményeit foglaljuk össze. Az előző fejezetben bemutatott kvalitatív és kvantitatív adatforrások feldolgozása során az alábbi kutatási logikát követtük: Feltételezésünk szerint az önkormányzatok együttműködési hajlandósága, aktivitása és az együttműködések mintázata azaz, hogy mely területeken, milyen formában, milyen mechanizmusokon keresztül működnek együtt az önkormányzatok nagyban függ attól, hogy az adott település és önkormányzat milyen adottságokkal rendelkezik. Előzetes feltételezésünk szerint ahogyan arra a kutatási kérdéseket tárgyaló fejezetben már utaltunk (2. fejezet) az önkormányzatok együttműködése összefügg a település nagyságával, gazdasági helyzetével, a településen elérhető közszolgáltatási infrastruktúra fejlettségével. Annak érdekében, hogy a kapcsolatokat vizsgálni tudjuk, az adatfeldolgozás első lépéseként az együttműködési adatbázisban szereplő településeket a fenti három települési jellemző (független változók) és az együttműködések számossága (függő változók) szerint osztályokba soroltuk (5.1 alfejezet). Az adatfeldolgozás második fázisában a horizontális koordináció vizsgálatára fókuszáltunk, amikor az önkormányzati rendszerben egymással azonos szinten lévő települési önkormányzatok működnek együtt. A horizontális együttműködés vizsgálata során elsőként makroszintű elemzést végeztünk (5.2 alfejezet). Ennek keretében egyrészről a dokumentumelemzés módszerével (jogszabályok, szakirodalom feldolgozás, háttéranyagok) feltártuk a települési önkormányzatok közötti leggyakrabban előforduló jogilag formalizált együttműködések strukturális jellemzőit, szabályozási hátterét, valamint az együttműködési adatbázisban szerepelő települési önkormányzati adatok és együttműködési tagságok nyilvántartása alapján az együttműködés típusa szerint vizsgáltuk az önkormányzatok számosságát és településtípusonkénti gyakoriságát, megoszlását. Ezzel feltártuk a jogilag formalizált együttműködések számosságát, illetve azt, hogy jelenleg (a 2017-es adatok alapján), mely településtípusokra jellemzőek inkább bizonyos együttműködési formák. Azaz makroszintű áttekintést kívánunk adni a horizontális önkormányzati együttműködés gyakoriságáról és a településtípus szerinti eltérésekről. A makroszintű áttekintést követően az 5.3 és 5.4 alfejezetben bemutatott együttműködési formák működését mélyrehatóbban (mikroszinten) elemeztük az esettanulmányok tapasztalatai alapján. Ez a vizsgálat segít feltárni és jobban megérteni a különböző együttműködési formák sajátosságait, eltérő mechanizmusait és a különböző településtípusok önkormányzatainak motivációját az együttműködés során. Ebben a fejezetben az esettanulmányok összegző megállapításait foglaljuk össze a kutatási kérdésekkel összefüggő alábbi elemzési szempontok mentén: 1. Az együttműködés célját, funkcióját tekintve melyek a meghatározó koordinációs struktúrák a hazai önkormányzati gyakorlatban? 2. Ezeknek melyek a főbb működési mechanizmusai? 3. Az egyes koordinációs struktúrák működését hogyan befolyásolta a szabályozási környezet változása? 4. A települési jellemzők hogyan befolyásolják a települési önkormányzatok koordinációs gyakorlatát? Az együttműködési gyakorlat feltárása, a horizontális koordináció tényalapú jellemzőinek, mintázatainak feltárását követően a települési önkormányzatok együttműködési hajlandóságának vizsgálatára fókuszáltunk, ami az önkormányzatok együttműködésének tényleges, megvalósult gyakorlatának megismerése után az önkormányzatok együttműködési szándékára fókuszál. A települési önkormányzatok együttműködési hajlandóságát az online felmérés adatai alapján vizsgáltuk az 5.5 alfejezetben. Az együttműködési hajlandóság alatt a kutatásban azt elemeztük, hogy az eltérő településtípusok önkormányzatai (kisebb nagyobb települések, szegényebb gazdagabb települések, közszolgáltató intézményi infrastruktúrával mérsékelten vagy jól ellátott települések) mennyire motiváltak, mennyire és mely területeken mutatnak hajlandóságot, hogy akár más települési önkormányzattal, akár gazdasági vagy civil szervezetekkel együttműködjenek. Előzetes feltételezésünk szerint az önkormányzatok tényleges együttműködési aktivitását és együttműködési hajlandóságát befolyásolja a lakosság véleménye is. Ennek vizsgálata érdekében a lakosság véleményét egy 51

52 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI lakossági survey keretében mértük fel és elemeztük a települések közötti együttműködésekkel és a közszolgáltatásokkal kapcsolatban az alfejezetben. Az adatfeldolgozás során a települések közötti horizontális együttműködéseket és koordinációs mintázatokat a települési jellemzők dimenziójából is vizsgáltuk. Arra voltunk kíváncsiak, hogy a települések főbb jellemzői hogyan befolyásolják a települési önkormányzatok együttműködését és a település lakosságának és az önkormányzati vezetőknek az együttműködésről kialakult véleményét. Az adatelemzés eredményeinek bemutatása, leírása a fenti logikai sorrendet követi. 5.1 A települések osztályozásának szempontjai és településkategóriák a kutatásban A vizsgálat célja, hogy elemezzük és értelmezzük az önkormányzatok együttműködési gyakorlatára és az együttműködési hajlandóságára vonatkozó jellemzői és a település jellemzői közötti összefüggéseket. Az elemzés keretében vizsgáljuk, hogy hogyan függ össze az önkormányzatok együttműködési gyakorlata (együttműködési aktivitás, ösztönző, gátló tényezők, együttműködés célja stb.) a települések sajátosságaival. A településeket három jellemző alapján osztályoztuk (az osztályozás részletes leírását lásd. a II. mellékletben). Ez a három jellemző a település közszolgáltatás-nyújtási kapacitása, az önkormányzatnak a gazdasági osztálya és a település nagysága (lakosságszáma alapján). A település közszolgáltatás-nyújtási kapacitása alatt a kutatásban azt érjük, hogy rendelkezésre állnak e az adott településen helyben az alapvető közszolgáltatásokat biztosító intézmények. Ilyen közszolgáltató intézményi infrastruktúrának tekintettük az osztályozásnál a bölcsődét, óvodát, általános iskolát, házi gyermekorvosi szolgálatot, háziorvosi szolgálatot, járóbeteg szakellátót, időseket (is) ellátó nappali intézményt, helyköziautóbusz-megálló létét, közműves szennyvíztisztító telep létét, közüzemi ivóvízvezeték-hálózat, sportcsarnok, sportpálya, tűzoltóság meglétét. Az egyes intézmények léte magasabb szorzóval került beszámításra abban az esetben, ha alapvető ellátás kötelező önkormányzati közszolgáltatás biztosításához szükséges intézményről volt szó. Az intézményi infrastruktúrák meglétéből vagy hiányából képzett összesített mutató alapján négy osztályba soroltuk a településeket (lásd 1. táblázat). Osztály elnevezése Kód Települések előfordulása osztályonként Települések osztályonkénti eloszlása (%) Érték (X = közszolgáltató infrastruktúrák száma a településen összesen) Nagyon jó közszolgáltatásnyújtási kapacitás ,2 11 < X Jó közszolgáltatásnyújtási kapacitás ,5 8 < X < = 11 Mérsékelt közszolgáltatásnyújtási kapacitás ,9 5 < X < = 8 Gyenge közszolgáltatásnyújtási kapacitás ,9 X = < 5 1. táblázat A települések osztályozása közszolgáltatás-nyújtási kapacitás alapján (forrás: KSH adatai alapján BM ÖKI saját szerkesztés) 52

53 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI Mivel az alsó két osztályba tartozó önkormányzatok és a felső két osztályba tartozó önkormányzatok az együttműködés szempontjából nem mutattak jelentős eltéréseket, ezért a két-két osztályt közös kategóriában vizsgáljuk az alábbiak szerint: 1 és 2 osztály = gyenge vagy mérsékelt közszolgáltatás-nyújtási kapacitás, azaz a hazai települések intézményi ellátottságának mediánjánál alacsonyabb a helyben lévő közszolgáltatást nyújtó intézmények száma. 3 és 4 osztály = jó vagy kiváló közszolgáltatás-nyújtási kapacitás, azaz a hazai települések intézményi ellátottságának mediánjánál magasabb a helyben lévő közszolgáltatást nyújtó intézmények száma. A településeket az önkormányzatok gazdasági helyzete alapján is osztályokba soroltuk. A települési önkormányzatok gazdasági helyzetét leggyakrabban az önkormányzati iparűzési adóerőképességgel szokták jellemezni. Az egy főre jutó adóerőképesség (x) alapján a települési önkormányzatokat négy osztályba soroltuk (lásd 2. táblázat): 1 = Szegény települési önkormányzat (X < = 5853) 2 = Többnyire szegény települési önkormányzat (5853 < X < = 9859) 3 = Többnyire gazdag települési önkormányzat (9859 < X < = 15677,50) 4 = Gazdag települési önkormányzat (15677,50 < X) Osztály elnevezése Kód (gazd_oszt) Települések száma Települések osztályonkénti eloszlása (%) Érték Szegény település ,0 X < = 5853 Többnyire szegény , < X < = 9859 Többnyire gazdag , < X < = 15677,50 Gazdag település , ,50 < X 2. táblázat A települések gazdasági helyzet szerinti osztályozása (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) A harmadik települési változó, amely alapján a településeket osztályoztuk a település nagysága (lakosságszáma). A Belügyminisztérium Önkormányzati Koordinációs Iroda önkormányzati kutatásában a lakossági survey településeinek kiválasztásánál a településeket lakosságszámuk alapján öt osztályba soroltuk. Ugyanakkor az együttműködések vizsgálatánál az 1000 és 5000 fő közötti kategóriát célszerűnek tűnt kettéválasztani, ugyanis a 2000 fő alatti lakosságszámú települések az önkormányzati együttműködések szempontjából sajátos kategóriát képeznek. Részükre ugyanis a jogszabály előírja a kötelező közös hivatal, minit együttműködési forma létrehozását. Így a koordinációt vizsgáló kutatásban a településeket méretük alapján hat osztályba soroltuk. Viszont az elemzésnél, ahol az egymás melletti osztályokba tartozó települési önkormányzatok együttműködési mintázatai nem mutatnak jelentős eltérést, ott a hat osztályt három települési csoportban elemezzük: kistelepülések (1 2. osztály), közepes méretű települések (3 4. osztály), nagyméretű települések (5 6. osztály). A finomabb kategóriákat csak ott alkalmazzuk, ahol a kutatás eredményeinek értékelése szempontjából releváns információt hordoznak. Település nagysága lakosságszám alapján Osztályok 1000 fő alatti települések és 2000 fő közötti települések és 5000 fő közötti települések és fő közötti települések és fő közötti települések főnél nagyobb települések 6 3. táblázat A települések osztályai az állandó lakosságszám alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 53

54 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI Osztály Települések előfordulása (gyakoriság) Százalékos megoszlás Érvényes százalék ,7 55, ,8 20, ,7 15, ,0 7, ,3 1, ,6 0,6 Total ,2 100,0 4. táblázat A települések osztályozása az állandó lakosságszám alapján (forrás: KSH adatok alapján BM ÖKI saját szerkesztés) A fentiek alapján csoportosított településkategóriák az alábbiak: kisméretű települések (1, 2 osztály) = 1000 fő alatti települések és 1001 és 2000 fő közötti települések közepes méretű települések (3,4 osztály) = 2001 és fő közötti települések nagyméretű települések (5,6 osztály) = és fő közötti települések és főnél nagyobb települések Előzetes feltételezésünk szerint ezek a települési jellemzők hatással vannak a települési önkormányzat együttműködési aktivitására és az együttműködés jellemző mintázataira. Az önkormányzatok együttműködési aktivitását az együttműködési adatbázisban rögzített tagságuk alapján mértük. Az önkormányzatokat az együttműködési aktivitásuk 40 alapján négy osztályba soroltuk: Együttműködési osztály elnevezése Kód Települések előfordulása (gyakoriság) Települések osztályonkénti eloszlása (%) Érték (X = társulások és egyéb együttműködések száma össz.) Nagyon együttműködő Inkább együttműködő Mérsékelten együttműködő Kevésbé együttműködő ,8 7 < X ,2 3 < X < = ,7 0 < X < = ,3 X = 0 5. táblázat A települések osztályzása az együttműködési aktivitás alapján (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 5.2 A horizontális önkormányzati együttműködés jellemző formái Magyarországon A kutatás egyik fő kérdése, hogy melyek a legjellemzőbb együttműködési formák, együttműködési struktúrák a helyi önkormányzatok között. Ezzel összefüggésben ebben az alfejezetben a kutatás során feltárt formalizált együttműködéseket mutatjuk be a jogi és működési sajátosságaik szerint, illetve az együttműködésekben résztvevő településekre vonatkozó adatok elemzésén keresztül vizsgáljuk, hogy milyen települések önkormányzataira jellemző inkább vagy kevésbé az adott formájú együttműködés. A koordináció formáinak vizsgálatánál elsődlegesen a formalizált koordinációs struktúrákra fókuszáltunk. 40. Együttműködési aktivitás = a jogilag formalizált önkormányzati együttműködésekben való részvétel gyakorisága 54

55 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI Az önkormányzatok közötti együttműködések feltárását és vizsgálatát nehezíti, hogy nem létezik egy egységes nyilvántartás, amely (legalább) a jogilag formalizált, intézményesített együttműködéseket nyilvántartaná. A települési önkormányzatok közötti együttműködéseket így nem teljeskörűen, hanem eltérő központi kormányzati nyilvántartások adatai alapján gyűjtöttük össze és elemeztük. A kutatásban elsősorban olyan együttműködéseket tudtunk szisztematikusan vizsgálni, amelyek formalizáltak és ezek összesítő adatbázisa elérhető. A létező horizontális együttműködési formák közül az alábbi koordinációs struktúrákat elemeztük: közös önkormányzati hivatalok, egy- és többcélú élő önkormányzati társulások, LEADER Helyi Akciócsoportok, pályázati együttműködések (pl. Gyerekesély Programban való részvétel). A fentieken túl az együttműködési adatbázis összeállításánál figyelembe vettünk egyéb együttműködéseket is (pl. praxisközösségeket), ugyanakkor a kutatás során olyan kooperációkat is vizsgáltunk, melyek országos adatbázis hiányában nem kerültek feldolgozásra az együttműködési adatbázisban (pl. testvértelepülési kapcsolatok) Közös hivatalok: Az önkormányzati működést és az államigazgatási feladatok ellátását célzó kötelező önkormányzati együttműködések A 2011-ben elfogadott önkormányzati törvény Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) rendelkezik a közös önkormányzati hivatalok kötelező létrehozásáról a 2000 fő alatti lakosságszámú településeken. Bár a közös önkormányzati hivatal mint struktúra a jelenlegi formájában 2012-től létezik, az önkormányzat működésével és államigazgatási feladatok ellátásával összefüggő, kötelező települések közötti együttműködés nem előzmények nélküli. Már a rendszerváltást megelőzően, a tanácsi rendszerben a helyi önkormányzati rendszer kiépülése előtt is gyakorlat volt, hogy közösen látták el a kisebb települések tanácsai a közigazgatási és településüzemeltetéssel kapcsolatos helyi feladatokat a városkörnyéki igazgatások és közös tanácsok keretében. A Tanácstörvény (a tanácsokról szóló évi I. törvény) előírta a több községben tevékenykedő községi közös tanács intézményének létrehozását a kisebb települések vonatkozásában. A tanácsrendszer idején a másik a települések működésének koordinációját erősíteni szándékozó mechanizmus a városkörnyéki igazgatási rendszer volt. A járási hivatalok január 1-jei megszüntetésével a járás mint közigazgatási egység is megszűnt. A járási igazgatás koordinációs szerepét az ún. városkörnyéki koordinációs bizottságok 41 vették át. A koordináció lényege, hogy a járások megszűnését követően a körzetközpontok (a városi és ún. városi jogú nagyközségi tanácsok) átmenetileg bekapcsolódtak mint közvetítő szint a községi tanácsszervek megyei irányításába. E közreműködői szerepkör keretében egyrészről támogatták a községi testületek tevékenységét, bekapcsolódtak a községek működésének ellenőrzésébe, tevékenységének törvényességi felügyeletébe. Másrészt a városok számos ügyben első fokú hatóságként jártak el a községek tekintetében is, azaz hatósági szolgáltatásokat biztosítottak a községekben élőknek. A városkörnyéki igazgatási rendszer működési problémáit az akkori szakirodalomban arra vezették vissza, hogy nem került megfelelően meghatározásra a városok közreműködő és koordinációs szerepének konkrét tartalma. Emiatt eltérő gyakorlatok alakultak ki: volt, ahol a városok a korábbi járási hivatali eszközöket alkalmazták, másutt viszont a körzetközpont a szükségesnél kevesebb figyelmet fordított a községekre, amelyek sokszor így egyedül maradtak a problémáikkal. Szintén a tisztázatlan koordinációs szerepkörök miatt az információs rendszerben is zavarok, nehézségek léptek fel (Kara Pál, 1987). Ezek a rendszerváltás előtti, a közös tanácsok működtetése és a városkörnyéki igazgatás keretében szerzett tapasztalatok, azok emlékei feltételezhetően máig kihatnak az önkormányzatok együttműködési kultúrájára, hajlandóságára. 42 A tanácsrendszer a rendszerváltásig (1990) működött, majd a közigazgatás és az államigazgatás fogalma elkülönült egymástól. Az önkormányzati rendszer kiépülését követően a törvényhozás módosította az önkormányzatokról szóló szabályozást megalkotva a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvényt 43, és ennek keretében rendelkezett a körjegyzőségek kötelező létrehozásáról az 1000-nél kevesebb lakosú községek tekintetében. A szabályozás mögött az állt, hogy a kistelepülések általában nem voltak képesek önálló hivatali apparátust fenntartani vagy az önálló hivatal működtetése irreális gazdasági terhet jelenthetett az önkormányzat számára, így a évben létrejött közös hivatali rendszer főként az 1000 fő alatti települések önkormányzatai számára nem hozott jelentős újdonságot. Viszont azzal, hogy 41. A tanácsi rendszer részeként városkörnyéki koordinációs bizottságok működtek, melyek tagjai rendszerint a körzetközpont és a városkörnyéki községek tanácsainak elnökei voltak és feladatuk a települési érdekek koordinálása volt. A bizottságok egy része ténylegesen pénzeszközzel is rendelkezett, amelyet a társuló tanácsok adtak össze. Ezen anyagi források felhasználása közös megegyezés és döntés alapján a legkülönbözőbb közösségi célok megvalósítását szolgálta. Forrás: Kara Pál (1987) Bekényi 2017, személyes interjú. 43. A helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény139. (1). 55

56 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI az új szabályozás (Mötv.) az 1000 és 2000 fő közötti lakosságszámú települések önkormányzataira is kiterjesztette az együttműködési kötelezettséget, az önkormányzatok már szélesebb körében jelentette az önálló feladatellátás bizonyos fokú szűkülését és az önkormányzatok közötti kötelező koordináció kiterjesztésének szükségét A közös hivatali együttműködésre vonatkozó szabályok Azoknál a járáson belüli községi önkormányzatoknál, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a 2000 főt, a Mötv. értelmében közös önkormányzati hivatalt kell létrehozni. Ezen túlmenően önkéntes elhatározásból a 2000 fő lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. A 2000 főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzat számára is kötelezővé teheti a törvény a közös hivatal létrehozását, amennyiben ezt a vele határos település kezdeményezi. A közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodás megkötését ezekben az esetekben nem tagadhatja meg a képviselőtestület. A közös önkormányzati hivatal fenntartása tehát minden 2000 fő lakosságszámot meg nem haladó település számára kötelező, számukra az együttműködést jogszabály írja elő. Arról azonban, hogy mely más önkormányzatokkal működnek együtt a hivatal működtetésében az önkormányzatok a törvényi keretek között szabadon dönthetnek. Ilyen törvényi előírás amely valamelyest mégis leszűkíti az együttműködők lehetséges körét, hogy valamennyi, a közös hivatalhoz tartozó önkormányzatnak egy járáson belül kell elhelyezkednie. 45 A járáshatárok kialakításakor néhány korábbi körjegyzőség közös önkormányzati hivatalként nem működhetett tovább, azaz az új szabályozás a korábbi együttműködéseket is átszabta. A törvény bizonyos esetekben a közös hivatali együttműködés székhelytelepülését is kijelöli. Amennyiben a közös önkormányzati hivatalt működtető települések egyike város, akkor a város lesz a székhelytelepülés. Ezt indokolja, hogy a városok már rendelkeznek azzal a hivatali struktúrával, amely biztosítja a feladatok ellátását. Abban az esetben, ha a közös önkormányzati hivatalt községek hozzák létre, akkor a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó önkormányzatok képviselő-testületei döntenek a székhelytelepülésről. 46 A közös önkormányzati hivatal elsődleges funkciója a döntés-előkészítés, illetve a döntések végrehajtásának szervezése. Mindkét funkció kiterjed mind az önkormányzati, mind pedig az államigazgatási döntésekre, függetlenül attól, hogy azok a képviselő-testület, a polgármester vagy a jegyző hatáskörébe tartoznak. 47 A két fő funkción belül főképp az alábbi feladatot látják el a közös hivatalok minden tagtelepülés önkormányzata tekintetében: Önkormányzati működéshez kapcsolódó feladatok, mint a testületi ülések előkészítése; ezzel kapcsolatos adminisztratív feladatok, a bizottságok működésével kapcsolatos hivatali feladatok, az önkormányzat működésével kapcsolatos egyéb feladatok (pl. közérdekű adatok közzététele, gazdálkodási, személyügyi feladatok) Hatósági feladatok keretében a polgármester hatáskörébe (pl. honvédelem, katasztrófavédelem), illetve a jegyző hatáskörébe (pl. egyes kereskedelmi ügyek, szociális ellátásokkal kapcsolatos ügyek) tartozó államigazgatási feladatok. A Mötv. emellett a koordináció terén is feladattal ruházza fel a hivatalt: A hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő együttműködésének összehangolásában. 48 Bár a közös önkormányzati hivatalok lényege, hogy alapvetően a székhelytelepülésen lévő közös hivatal látja el az együttműködő többi önkormányzat számára is a működéssel kapcsolatos adminisztratív és hatósági feladatokat (kvázi közös szolgáltatási pontként), ugyanakkor minden tagtelepülésen biztosítani kell legalább az időszakos igazgatási munka ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételeket. Ennek formájáról a közös önkormányzati hivatalt fenntartó önkormányzatok képviselő-testületei állapodnak meg. Ennek formája lehet állandó vagy ideiglenes jelleggel működő ügyfélszolgálati kirendeltség vagy ügyfélszolgálati megbízott személy. 49 Azaz a nem székhely településeken sem szűnik meg teljesen az ügyintézés és a hivatali adminisztráció A közös hivatalok elemzése az együttműködési adatbázis alapján A 2017-es adatok alapján Magyarországon 738 közös hivatal működik és 2633 települési önkormányzat a 3178 település 82,8%-a tagja valamely közös önkormányzati hivatalnak. 44. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény 85. (1)-(2). 45. Mötv. 85. (1) 46. Mötv. 85. (4) 47. Belügyminisztérium (2012): Módszertani útmutató. A közös önkormányzati hivatalok megalakításához. 48. Mötv. 84. (1) 49. Mötv. 85. (8) 56

57 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI Ez jelentős növekedés a tagtelepülések vonatkozásában a körjegyzőségekhez képest, ugyanis 2012-ben a Központi Statisztikai Hivatal 50 adatai szerint az ország területén 2145 település részvételével 787 körjegyzőség működött. Ennek oka, hogy a 2011-ben elfogadott önkormányzati törvény (Mötv.) a körjegyzőségek helyett a közös önkormányzati hivatalok kötelező létrehozásáról, rendelkezik, de itt már nem csak 1000, hanem 2000-nél kevesebb lakosú települések számára is előírja a kötelező közös hivatalok létrehozását. Ez a törvényi rendelkezés a korábbi szabályozástól eltérően (1000 főnél kevesebb lakosságszámú település önkormányzatainak kötelező körjegyzőségei) 488 további települési önkormányzat (a települések több mint egy hatoda) számára írta elő kötelezően a közös hivatali együttműködést. A közös önkormányzati hivatalokhoz tartozó települések lakosság szerinti megoszlását vizsgálva azt látjuk, hogy 2012-től a közös hivatalokban tag önkormányzatok 90%-át az 1000 fő alatti, valamint 1001 és 2000 fő közötti települések alkotják, míg a maradék 10%, a 2000 fő lakosságszámot meghaladó települések önkormányzatai közül kerül ki fő vagy alatta 1001 és 2000 fő közötti 2001 és 5000 fő közötti 5001 és fő közötti és fő közötti fő feletti Összes Összes önkormányzat Közös hivatal önkormányzata 1000 fő vagy alatta 1001 és 2000 fő közötti 2001 és 5000 fő közötti 5001 és fő közötti és fő közötti fő feletti Összes Összes önkormányzat Közös hivatal önkormányzata * *Budapest főváros és kerületeinek önkormányzata nélkül 6. táblázat A közös hivatalban résztvevő Önkormányzatok és az összes Önkormányzat eloszlása településméret szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) Bár a 2000 lakos alatti települések esetében előírás a közös önkormányzati hivatali működés, ám nem az aktuális lakosságszám az irányadó, hanem a választás évének (jelen esetben 2014) január 1-jei lakosságszámát kell figyelembe venni. Ezért mutatkozik eltérés az összes önkormányzat és a közös hivatallal működő önkormányzatok 1001 és 2000 fő közötti adatai esetében. (4 településünk van, ahol január 1-jén még 2000 fő feletti volt a lakosok száma, azonban később csökkent, 1 település pedig város, melynek nem szükséges 2000 fő felettinek lennie ahhoz, hogy önálló önkormányzati hivatallal működjön.) 57

58 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI 23% 43% 2-3 önkormányzattal működő 4-6 önkormányzattal működő 7-13 önkormányzattal működő 34% 5. ábra A közös önkormányzati hivatalokban résztvevő önkormányzatok megoszlása a közös hivatal taglétszáma szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) A közös hivatalokban résztvevő önkormányzatok települési adottságait vizsgálva ezek az önkormányzatok jellemzően szegényebbek (települési önkormányzatok 62%-a 1 és 2 gazdasági osztályba tartozik, vagyis: adóerőképesség: X < = 5853) és közszolgáltatási infrastruktúrával gyengébben ellátottak (települési önkormányzatok 66%-a 1 és 2 közszolgáltatási-kapacitás osztályba tartozik), ezért nem meglepő, hogy ezekre az önkormányzatokra a közös hivatali együttműködés mellett jellemző az egyéb formákban történő együttműködés is. A közös hivatalokban résztvevő önkormányzatok 68%-a tagja 3-nál több egy- vagy többcélú társulásnak. Látható, hogy azon önkormányzatok száma, amelyek a közös önkormányzati hivatalon kívül más együttműködésekben (társulásokban) nem vesznek részt, elenyésző, ahogyan a hétnél több különböző társulásban tag önkormányzatoké is alacsony értéket mutat. A közös hivatali tagságon túl az önkormányzatoknak csaknem háromnegyede (71,85%) egy időben 3 5 darab egy- vagy többcélú önkormányzati társulásban is tag. 800 Közös hivatalokban résztvevő települések száma Gyakoriság ábra A közös hivatalban résztvevő önkormányzatok gyakorisága a formalizált együttműködéseik száma szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) A helyi önkormányzatok társulásai A hazai önkormányzatok együttműködési gyakorlatában a társulási forma a legelterjedtebb formalizált együttműködés. Az önkormányzati társulásoknak az 1990-es évek közepétől hagyománya van. Konkrét feladatra létrehozott társulásról elsőként a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló évi XXI. törvény rendelkezett a területfejlesztési önkormányzati társulások nevesítésével. Majd az önkormányzati együttműködés kiterjesztését ösztönözte bizonyos közfeladatok társulási formában történő ellátása esetén többlet költségvetési támogatás révén is a többcélú kistérségi társulások működésére vonatkozó szabályozás. 52 Az önkormányzati rendszer 52. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló évi CVII. törvény, valamint a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/2003. (XII. 18.) Korm.rendelet 58

59 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI 2011-ben megkezdett átalakításának egyik meghatározó eleme volt az önkormányzati társulásokra vonatkozó szabályok megváltoztatása. Ezzel január 1-jével hatályát vesztette a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló évi CXXXV. törvény és a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló évi CVII. törvény. Az önkormányzatok társulási formáira vonatkozó szabályokat ezt követően a Mötv. IV. fejezete (A helyi önkormányzatok társulásai) rendezi. Önmagában azzal, hogy a többcélú kistérségi társulásról (továbbiakban: TKT) szóló rendelkezések hatályukat vesztették, nem szűntek meg automatikusan a TKT-k mint együttműködési formák. A tagoknak dönteniük kellett, hogy a megváltozott környezetben és feltételek között továbbra is fenn kívánják-e tartani a társulást. Amennyiben a TKT nem szűnt meg, a társulási megállapodásban érvényesíteni kellett a szervezeti és működési szabályzatra érvényes változásokat. A korábbi társulási szabályok hatályon kívül helyezésével bekövetkező legfontosabb változás, hogy megszűnt a társulási formában ellátott feladatok után biztosított többletfinanszírozás mint együttműködési ösztönző. A 2013-tól hatályos önkormányzati törvény (Mötv.) továbbra is biztosítja a helyi önkormányzatok társulási szabadságát 53 és rendezi annak általános szabályait. 54 Az önkormányzatok együttműködéseire vonatkozó jogszabályok részletes elemzése a alfejezetben található Az önkormányzati társulások elemzése az együttműködési adatbázis alapján A Magyar Államkincstár februári törzskönyvi nyilvántartása szerint 1517 élő önkormányzati társulás működik Magyarországon. Ezek a társulások több mint önkormányzati tagsággal rendelkeznek (a MÁK nyilvántartásában szereplő önkormányzatok jellemzően több társulásnak is a tagjai). A teljes önkormányzati kört tekintve egy önkormányzat átlagosan 3 4 (átlagszám 3,41) társulásban vesz részt. Az önkormányzatok teljes körét vizsgálva megállapítható, hogy a legtöbb önkormányzat 3 társulásnak tagja (módusz=3). A települések nagysága (lakosságszáma) a társulás(ok)ban való tagság számosságának megoszlását is befolyásolja: a kistelepülési önkormányzatok (településnagyság = 1 és 2 osztály; a 2000 főnél alacsonyabb lakosságszámmal rendelkező települések) jelentős része háromnál több társulásnak is a tagja (44,34%); a közepes méretű települések önkormányzatainál (településnagyság = 3 és 4 osztály; 2001 és fő lakosságszám közötti települések) ez az arány csökken (30 37 %); a nagyobb települések önkormányzatainak (településnagyság = 5 és 6 osztály; és 50001< fő közötti) már csak alig egynegyede tagja három vagy annál több önkormányzati társulásnak (22-28%) fő vagy alatta 1001 és 2000 fő közötti 2001 és 5000 fő közötti 5001 és fő közötti és fő közötti fő feletti Tanulásban nem vesz részt Tanulásban részt vesz 7. ábra Az önkormányzatok társulási tagságának száma a településnagysága szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 53. Mötv Mötv

60 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI A települési önkormányzatok társulásainak számossága és a települési önkormányzat gazdasági osztálya közötti összefüggés vizsgálata azt mutatja, hogy ott vesznek részt nagyobb arányban háromnál több társulásban a települési önkormányzatok, ahol szegényebb az önkormányzat. Míg a legszegényebb települési önkormányzatok (gazdasági osztály = 1; adóerőképesség: X < = 5853) közel fele háromnál több társulásnak a tagja (49,56%), addig a leggazdagabb települési önkormányzatoknak (gazdasági osztály = 4; adóerőképesség: 15677,50 < X ) csak valamivel több mint egyharmada tagja háromnál több társulásnak (33,33 %). Települések gazdasági helyzete Összesen 3-nál több társulás tagja (település szám) Összesen 3-nál vagy annál kevesebb társulás tagja (település szám) 8. ábra Az önkormányzatok társulási tagságának száma a település gazdasági osztálya szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) A települési önkormányzatok társulásainak számossága és a települési önkormányzat közszolgáltatásnyújtási kapacitása között is azt figyelhetjük meg, hogy azok a települési önkormányzatok vesznek részt nagyobb arányban háromnál több társulásban, amelyek gyengébb közszolgáltatási infrastruktúrával rendelkeznek. Míg a leggyengébb közszolgáltatás-nyújtási kapacitással rendelkező települések önkormányzatainak (osztály = 1) közel fele háromnál több társulásnak a tagja (45,62%), addig a legmagasabb közszolgáltatás-nyújtási kapacitással rendelkező települések önkormányzatainak (osztály = 4) valamivel több mint harmada tagja háromnál több társulásnak (35,38 %). Közszolgáltatási kapacitás osztály Társulási tagságok számossága 3-nál több társulás Társulási tagságok számossága 3 vagy annál kevesebb társulás 9. ábra Az önkormányzatok társulási tagságának száma a település közszolgáltatás-nyújtási kapacitása szerint (forrás: BM ÖKI saját szerkesztés) 60

61 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI LEADER Helyi Akciócsoportok mint együttműködési forma A kutatásban vizsgáltuk azokat az együttműködéseket, amelyek a LEADER-program keretében jöttek létre és működnek. A LEADER program az Európai Unió vidékfejlesztési politikájának része, az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból támogatott intézkedéscsoportja (az úgynevezett 4. tengely 55 ). A LEADER 1991-ben indult el a tagállamokban vidéken a helyi gazdaságfejlesztési kezdeményezések ösztönzésére, támogatására, majd között LEADER II, azt követően pedig LEADER+ néven folytatódott. A vidékfejlesztési programok között a LEADER sajátossága, hogy jellemző rá a területi (térségi) megközelítés. A helyi szinten létrejövő szervezeti egységek, akciócsoportok, helyi-területi vetületű stratégiát, akciótervet készítenek és valósítanak meg az EU-tól lehívható támogatások felhasználásával. A LEADER kezdeményezés célja a vidéken élők segítése a helyi adottságokra építve, azokat kihasználva. A térség hosszabb távú fejlesztése civil szervezetek, helyi önkormányzatok és gazdálkodó szervezetek bevonásával történik. A program elnevezése (mozaikszó, a francia Liaison Entre Actions pour le Development de l Economie Rurale, azaz Közösségi kezdeményezés a vidék gazdasági fejlesztése érdekében kezdőbetűiből származik) is utal arra, hogy itt egy szélesebb körű együttműködésben, közösségi bevonással megvalósuló programról van szó. A program célja, hogy a vidékfejlesztési források a helyi politikai, gazdasági, társadalmi szereplők és civil szervezetek bevonásával integrált módon, összehangoltan és ne egymástól elkülönült területeken kerüljenek felhasználásra. A LEADER-programokból biztosított források lehívására és felhasználására az egykori kistérségeken átívelően helyi akciócsoportok szerveződtek. Ezeknek a kistérségi léptékű koordinációs struktúráknak (LEADER Helyi Akciócsoportok / továbbiakban: HACS) a települési önkormányzatok, helyi gazdasági társaságok, a térséget képviselő civil szervek, érdekvédelmi szervek lehetnek önkéntesen a tagjai. Területi működésüket tekintve nem követik a statisztikai kistérségi lehatárolást, attól teljesen el is térhetnek. Mindegyik egyesületnek és térségnek van egy táji-kistérségi helyére utaló neve. Céljuk a közösen kidolgozott és elfogadott vidékfejlesztési program szervezése és végrehajtása. Ez a Helyi Vidékfejlesztési Stratégia (HVS). Jellemzően nagy kistérségeket találunk, sok településsel. A LEADER-egyesületek fejlesztései a programozási időszakban már összefoglalóan CLLD (Community Led Local Development), azaz közösségvezérelt helyi fejlesztés néven jelennek meg és a korábbiakhoz képest fontos változás, hogy több támogatási alapból is forrásokhoz juthat a közösség. A kutatásunk szempontjából ezek az együttműködések azért tűntek érdekesnek, mert más önkormányzati együttműködésekhez képest egyedi sajátosságokkal bírnak: Az egész országot lefedő együttműködési hálózatról van szó. Összesen 96 HACS működik az ország területén. A 3178 településből 3020 tagja valamelyik HACS-nak (V. melléklet: LEADER Helyi Akciócsoportok és tagtelepüléseik számának megoszlása). Települési önkormányzatok mellett a helyi társadalom szereplőinek széles köre (vállalkozások, civil szervezetek) vesz részt az együttműködésben. Bár az együttműködés önkéntes, de erős motivációként jelen van a vidékfejlesztési programból (közvetve az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból) lehívható pályázati források széles köre, amelyekre csak a helyi akciócsoportok pályázhatnak. A 2014 előtti programozási időszakban ezek jelentős forrásokat jelentettek a vidéki települések számára a vidékfejlesztés, a falusi turizmus felfuttatása és a vidéki gazdaságfejlesztés területén. Az egyes HACS-ok eltérő számú települést és népességet reprezentálnak. Legtöbb településsel rendelkező LEADER HACS: Dél-Baranya Határmenti Települések Egyesülete (88 település). Legkevesebb településsel rendelkező LEADER HACS: Vásárhelyi Vidék Jövőjéért Egyesület (4 település). Legnagyobb lakosságszámmal rendelkező LEADER HACS: Hajdúk Vidékfejlesztési Egyesülete (91192 fő). Legkisebb lakosságszámmal rendelkező LEADER HACS: Észak-Kaposi Partnerek Vidékfejlesztési Egyesület (16089 fő). 55. Az ÚMVP IV. tengelye a LEADER-program, amelynek célja a vidéki gazdaság fejlődése érdekében tett intézkedések összekapcsolása. Forrás: Letöltés:

62 5. ADATFELDOLGOZÁS ÉS AZ ELEMZÉS EREDMÉNYEI 10. ábra A potenciális LEADER HACS-ok (forrás: A hazai LEADER-végrehajtást tekintve a helyi akciócsoport jogi személyiséggel rendelkező helyi szereplő, amely a HFS tervezéséért és végrehajtásáért felelős, és amelyben a HACS területén élők és működők számára a tagság és a döntéshozatalban való részvétel lehetősége folyamatosan nyitott. Mind a döntés-előkészítésben, mind pedig a döntéshozásban fontos szempont a helyi társadalom reprezentativitásának biztosítása, be kell vonni a térség társadalma, gazdasága szempontjából számottevő vagy éppen problémákkal küzdő csoportok, például a gazdálkodók, kisebbségek, nők, fiatalok képviselőit. Cél, hogy a helyi akciócsoport az akcióterületén működő társadalmi és gazdasági szereplők minél szélesebb körével minőségi partneri viszonyt alakítson ki. Az önkormányzati munka elsősorban azért nélkülözhetetlen a közösségi kezdeményezések megvalósításában, mert valamennyi szereplő közül az önkormányzatoknak van megfelelő döntéshozói jogosítványa ahhoz, hogy a teljes helyi társadalomra kiterjedő folyamatokat irányítson, s mint a helyi autonómia megtestesítői felelősséggel is tartoznak a kistérség megfelelő fejlődéséért. Ezen kívül a gyakorlati tapasztalat azt mutatja, hogy a kistérségi stratégiaalkotás mely munkaanyag bármely helyi közösségi programhoz hivatkozási alapul szolgálhat koordinációját egyetlen más szereplő sem vállalja fel szívesen, hiszen a megnövekedett feladathoz sem a piaci, sem pedig a civil szektor nem tud vagy akar megfelelő humán- és technikai erőforrást biztosítani. Ezek az erőforrások az önkormányzati munkát segítő, támogató hivatali háttérben rendelkezésre állnak, adottak. Az átgondolt, megfelelő helyzetképre alapozott közösségi programozás nem történhet csupán egy-egy településre fókuszálva, szükséges az adott földrajzi, gazdasági, kulturális értelemben szerves egységet alkotó települések együttműködése. A települések közötti együttműködés szintén nem nélkülözheti az önkormányzatok közötti együttműködést. A leghatékonyabban ezen a szinten lehet összehangolni a különböző fejlesztési szándékokat, terveket Háziorvosi praxisközösség mint együttműködési forma A háziorvosi praxisközösség mint együttműködési forma egy településeken átnyúló szakmai együttműködés a települési egészségügyi ellátás hatékonyabb megszervezése és a racionálisabb szakember-gazdálkodás megvalósítása érdekében jött lére. A modellprogram keretében a humánerőforrás hatékonyabb hasznosítása és 62