NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

Átírás

1 NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA AZ UNIÓS FORRÁSOK FELHASZNÁLÁSÁNAK GYAKORLATA MAGYARORSZÁGON REGIONÁLIS DIMENZIÓBAN Doktori (PhD) értekezés Készítette: dr. Hutkai Zsuzsanna Témavezető: Prof. Dr. Török Gábor Egyetemi tanár, MTA doktora NKE Közigazgatás-tudományi Kar Civilisztikai és Nemzetgazdasági Intézet BUDAPEST 2014

2 NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA AZ UNIÓS FORRÁSOK FELHASZNÁLÁSÁNAK GYAKORLATA MAGYARORSZÁGON REGIONÁLIS DIMENZIÓBAN Doktori (PhD) értekezés Készítette: dr. Hutkai Zsuzsanna Témavezető:.. Prof. Dr. Török Gábor Egyetemi tanár, MTA doktora NKE Közigazgatás-tudományi Kar Civilisztikai és Nemzetgazdasági Intézet BUDAPEST

3 Tartalom BEVEZETÉS A disszertáció célkitűzései és lehatárolása, a dolgozat felépítése A vizsgálatok módszerei ELMÉLETI ALAPOK, SZAKIRODALMI ÁTTEKINTÉS A használt régiófogalom és az uniós források felhasználását meghatározó, szabályozó tényezők A régiók helyzetét, fejlődését meghatározó szempontok A konvergencia elméletek és a konvergencia mérése A konvergencia megvalósulása, a regionális politika kritikái, lehetőségei és eredményei az EU-ban A kohéziós politika hatása, a támogatások szerepe a felzárkózásban, mérési modellek A RÉGIÓK TÁRSADALMI-GAZDASÁGI ELEMZÉSE Népesség, népmozgalom Társadalom Általános gazdasgi jellemzők Gazdasági ágazatok Környezet - védett természeti területek és hulladékok A FORRÁSFELHASZNÁLÁS VIZSGÁLATA REGIONÁLIS DIMENZIÓBAN Forrásfelhasználás a Dél-Alföld régióban Forrásfelhasználás a Dél-Dunántúl régióban Forrásfelhasználás az Észak-Alföld régióban Forrásfelhasználás az Észak-Magyarország régióban Forrásfelhasználás a Közép-Dunántúl régióban Forrásfelhasználás a Közép-Magyarország régióban Forrásfelhasználás a Nyugat-Dunántúl régióban Forrásfelhasználás regionális összevetésben ÖSSZEGZÉS Összefoglalás Új tudományos eredmények Javaslatok az új tudományos eredmények hasznosítására és felhasználására KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS MELLÉKLETEK számú melléklet: Szabályozási háttér számú melléklet: A régiók társadalmi-gazdasági elemzését alátámasztó statisztikai táblák277 JELÖLÉSEK ÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE ÁBRÁK JEGYZÉKE PUBLIKÁCIÓS JEGYZÉK IRODALOMJEGYZÉK

4 BEVEZETÉS A kohéziós politika általános megközelítés szerint egy gyakorlati kérdés, hiszen ez az egyik alapja annak, hogy a tagállamok milyen elvek és milyen elosztásban részesülnek a politika céljait támogató uniós forrásokból. Ez rögtön azt az alapkérdést veti fel, hogy lehet, illetve van e a tudománynak szerepe e kérdéskörben, és ha igen, akkor az mire terjed ki, hiszen itt kemény gazdasági érdekek harcolnak egymással és az uniós költségvetés tervezésekor kell az országoknak erőteljes lobbi tevékenységet folytatniuk. Nekem azonban meggyőződésem, - és ezt kívánom munkámban bebizonyítani - hogy csak akkor lehet eredményes gazdasági társadalmi küzdelmet folytatni, ha megfelelő elméleti háttérrel és tudományos alapokkal rendelkezünk. E tudományos háttér kialakításához kíván jelen munka segítséget nyújtani. Az Európai Unió kohéziós politikája 1986 óta a szerződések részét képezi, a régiók fejlődése közti különbségek csökkentését célozza meg a gazdasági és szociális kohézió erősítésének érdekében. A kohéziós politika támogatja a gazdasági növekedés elősegítését, de nem tekinthető egyszerű jövedelem újraelosztásnak. A kohéziós politika tervezése az Európai Unió költségvetési periódusához igazodik. Hazánk uniós csatlakozásával, a strukturális alapokhoz kapcsolódó tervezés, programozás feladata 2003 végéig lezajlott. Ennek eredményeképpen jött létre a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) a magyar Közösségi Támogatási Keret alapja, és annak öt operatív programja: az Agrár- és Vidékfejlesztés Operatív Program, a Gazdasági Versenyképesség Operatív Program, Humán Erőforrások Fejlesztése Operatív Program, Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program, Regionális Fejlesztés Operatív Program. A fent említett EU költségvetési periódushoz közötti időszakra vonatkozóan a magyar kormány az NFT-ben a következő célkitűzéseket határozta meg: A Nemzeti Fejlesztési Terv, illetve a Közösségi Támogatási Keret az eljövendő három évben mintegy 1350 milliárd Ft értékű fejlesztés megvalósítását teszi lehetővé. Ez az összes hazai közösségi fejlesztéseknek mintegy 50%-a. Mindehhez kapcsolódik évi +0,7%-os GDP növekedés 2004 és 2008 között (összesen 3,5-4%) és a foglalkoztatottak számának mintegy 110 ezer fővel való növelése. (MEH Összefoglaló a Nemzeti Fejlesztési Tervről, december) Az új fejlesztési periódusban, a közötti időszakra vonatkozó Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) előkészítése során számos elemzés született arra vonatkozóan, hogy milyen irányban határozzák meg hazánkban a fejlesztési irányokat ezekhez keretet jelentettek az NFT addigi tapasztalatai és az EU iránymutatásai. A as periódusban Magyarország 2007 és 2013 között 22,4 milliárd eurós uniós támogatásban részesül, hogy felzárkózhasson a fejlett országokhoz. Ez uniós adófizetők pénze, amely a vidékfejlesztési támogatásokkal együtt közel 8000 milliárd forint. Az Új 4

5 Magyarország Fejlesztési Terv legfontosabb célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése. Ennek érdekében hat kiemelt területen indít el összehangolt állami és uniós fejlesztéseket: a gazdaságban, a közlekedésben, a társadalom megújulása érdekében, a környezet és az energetika területén, a területfejlesztésben és az államreform feladataival összefüggésben. (ÚMFT). Az Új Széchenyi Terv (ÚSZT) fejlesztési területeit bemutató vitairatot július 28-án hozta nyilvánosságra a Kormány. A beérkezett fejlesztési elképzelések beépültek az Új Széchenyi Tervbe, melynek középpontjában a foglalkoztatás dinamikus bővítése, a pénzügyi stabilitás fenntartása, a gazdasági növekedés feltételeinek megteremtése, valamint hazánk versenyképességének javítása áll. A tízéves gazdaságstratégia kitörési pontjai és a hozzájuk kapcsolódó programok biztosítják Magyarország hosszú távú fejlődését ehhez között közel 2000 milliárd forint uniós forrás áll Magyarország rendelkezésére. Az Új Széchenyi Terv kitörési pontjai a következők: egészségipar, zöldgazdaság-fejlesztés, vállalkozásfejlesztés, közlekedésfejlesztés, tudomány-innováció és foglalkoztatás. 1 Az uniós forrásfelhasználás kiemelt jelentősége annak köszönhető, hogy ezek a források teremtenek lehetőséget számos hazai fejlesztés megvalósítására, sőt, a hazai forrásrész biztosításával leköti a nemzeti fejlesztési források jelentős részét is. Ennélfogva a Magyarország számára meghatározó horderejű kérdés az uniós forrásfelhasználás, amely számos dimenzióban vizsgálható. Az elméleti és gyakorlati viták között szerepel a területi fejlődés, a felzárkózás, az uniós illetve állami beavatkozás iránya és mértéke, a regionalitás és a regionális dimenzió megítélése, az intézményrendszer és ehhez kapcsolódóan a projektmenedzsment technikák és gyakorlatok, az elért eredmények és azok gyakorlati hasznosulása az egyes fejlesztési és földrajzi területeken egyaránt. RECHNITZER és SMAHÓ (2011:17-21, 28-29) rámutatnak, hogy a területi politika, mint horizontális közpolitika több más közpolitikával szorosan összekapcsolódik és maga is részpolitikákból épül fel. Mint a térbeli folyamatok alakítását felölelő stratégiai célok összessége alkotóelemekből épül fel, amelyek a közpolitika sajátosságából adódnak, de a különféle részpolitikákra is hatással vannak. Mint közpolitika arra irányul, hogy egy ország térbeli szerkezete milyen irányok mentén alakul, fejlődik, ebben milyen szerepe van az eszköz és intézményrendszernek, célja a növekedés, stabilitás és a fenntarthatóság ösztönzése. A területi politika a jövőt alakítani kívánó cselekvési irányait, céljait, beavatkozási rendszereit jelenti. A fejlesztést már a politika megvalósításának technikájaként, eszközeként értelmezzük. A politika irányokat határoz meg, jövőbeli kívánatos állapotokat 1 és (2012. október 25.) 5

6 jelöl ki, egyben a mai viszonyok szerint értelmezi az azok eléréséhez vezető utakat, célokat. A fejlesztés viszont a rendszerek alakítását, átszabását vagy módosítását, a szabályozási keretek meghatározását, a módosítás eszközeinek kijelölését, egyértelműsítését foglalja magába. Szintén a fejlesztés fogalmához tartozik a beavatkozások lehetséges tárházának felvázolása, s ezzel az intézményi keretek kijelölése, annak működési mechanizmusait megtestesítő menedzsmenttechnikák ajánlása. A gazdasági és társadalmi kohézió, amint azt a tagállamok az 1968-ban aláírt Egységes Európai Okmányban megfogalmazták, a különböző régiók közötti egyenlőtlenségek csökkentését és a leghátrányosabb helyzetű régiók felzárkóztatását kívánja támogatni; a politika fejlődésével a gazdasági, társadalmi és területi kohézió elsődleges szempont lett, annak érdekében, hogy a területi fejlődés kiegyensúlyozottabbá és fenntarthatóbbá váljék. ÁGH szerint az ország területi kohéziója feltételezi a szociális kohéziót is és a belső felzárkóztatás alapeleme a területfejlesztés. El kell érni a fejlett területi kormányzás intézményesítését, amely az összes érintett társadalmi szereplő bevonását is meg kell, hogy megteremtse. A szerző megkülönböztet mennyiségi és minőségi felzárkózást: a mennyiségi felzárkózás az EU átlaghoz való közelítést jelent, míg a minőségi felzárkózás alapja az integrált közpolitikák kialakítása, a régiók sajátosságainak kialakítása és adottságaiknak optimális kihasználása (ÁGH 2007). Ezen gondolatok alkotják a disszertáció vizsgálódási területének alapját is, azaz a területi politika, a fejlesztéspolitika, a felzárkózás, az uniós forrásfelhasználás kérdéseit ezen két oldalról közelítem. Ezzel párhuzamosan ki kell emelnem azon álláspontomat, hogy az uniós források felhasználását jelentő fejlesztéspolitika nem zárt, nem lehet zárt rendszerű. A kohéziós pénzek felhasználásának fő dimenziói a gazdasági-, társadalmi-, területi felzárkózás, amelyben értelemszerűen szerepet kell, hogy kapjanak gazdasági, területi, szociológiai szempontok és amelyhez a működési keretet elsősorban a politika, a közigazgatás és a jog adja meg. A területi- és fejlesztéspolitikát a társadalmi, gazdasági, területi körülmények és lehetőségek kell, hogy megalapozzák, de politikai célkitűzések mentén valósulhat meg, amelyhez a megvalósítás feltételrendszerét a jog és a közigazgatás adja a szabályozás és intézményrendszer révén. Ennélfogva a dolgozat elkészítése során is több tudományág megállapításaira szükséges alapozni. A közigazgatás- tudomány, igazgatástudomány kiemelten foglalkozik az intézményrendszer, az új közmenedzsment kérdéskörével, illetve a kohéziós politika rendszerével, annak reformjaival (PÁLNÉ, 2009a, NYIKOS 2013, DÖBRÖNTE-VIDA 2004). A gazdasági közigazgatás a gazdasági igazgatás feladatait, alkotmányos kereteit, intézményrendszerét és eszköztárát is vizsgálja, ahol szerepet kap többek között a támogatáspolitika is. 6

7 A politikatudomány az EU csatlakozás okán a közigazgatásban bekövetkező változásokat, a kormányzás új módszereinek elterjedését, a decentralizáció és a többszintű kormányzás kérdéseit állítja a középpontba. Ez nem véletlen, hiszen egy közpolitika sikerességét, hatékonyságát jelentős mértékben meghatározza az, hogy végrehajtását milyen szervezeti keretek között végzik, miközben az intézményrendszer is hatással van a közpolitikák cél-és eszközrendszerére, azaz az intézmény és politika viszonya kölcsönös (DANSON et al. 1997). A politológiai kutatásokban az intézményi rendszerek, megoldások és a forrásfelhasználás hatékonysága és eredményessége közötti összefüggésben az egyik általános nézet, hogy a partnerség kiépülése növeli a demokráciát, javít a forrásfelhasználáson és mozgósítja a társadalmi, gazdasági szereplőket. A másik nézet szerint a területi decentralizáció lehetőséget ad arra, hogy a helyi adottságokat is figyelembe vegyék a támogatások felhasználása során és ezzel megteremtődik a hálózatosodás és a helyi erőforrások hasznosításának lehetősége is. (PERGER 2009) PÁLNÉ (2009) rámutat arra, hogy a közpolitikai elemzések jelentős része nem az adott politika céljaival, eszközeivel, hanem kifejezetten a menedzsmentjével foglalkozik. Ennek tükrében a dolgozat egyik hiánypótló célkitűzése, hogy áttekintést nyújtson az uniós forrásfelhasználáshoz kapcsolódó fejlesztéspolitika céljairól és eszközeiről. A jogtudomány területére tekintve, az EU széleskörű, kiterjedt szabályozási rendszere adja a támogatások felhasználásának, illetve a végrehajtásnak az alapját; a közgazdaságtudomány a gazdasági felzárkózás, a növekedés, fejlődés vizsgálatának tekintetében nyújt támpontot a kérdések megválaszolásához, az új intézményi közgazdaságtudományi iskola a gazdaságfejlesztés intézményrendszerét tartja az egyik kiemelt szempontjának (AMIN 2004). A regionális tudomány a társadalmi tértudományok legalapvetőbb közös fogalmait, elméleteit, módszereit egységes rendszerbe foglaló és a társadalmi jelenségeket és folyamatokat ezek felhasználásával vizsgáló tudomány.(nemes NAGY 2009:25) Tekintettel arra, hogy nem csak Európát, hanem az egész világot a gazdasági krízis súlyosan érintette, az uniós vezetők is a krízis okozta problémák megoldását és a jövőben annak elkerülését helyezik előnybe, amelyben még nagyobb szerepet kap, kaphat a kohéziós politika. Ez körvonalazódott a 2014-től kezdődő uniós költségvetés vitájában is. A Bizottság számos módosítást javasolt a 2014-től kezdődő időszakban, amellyel szintén a kohéziós politika hatásfokát kívánják növelni. A kohéziós pénzek tervezése, elosztása, kohéziós szabályok alakítása hazánk számára is alapvető fontosságú, hiszen a fejlesztési források, lehetőségek jelentős része ez EU-s forrásoknak tudhatók be, így még inkább kulcskérdés, hogy azokat a lehető legteljesebben és a legeredményesebben használjuk fel, alapos tervezés mentén. A fejlesztések, forrásfelhasználások hatásait vizsgálva szükséges áttekinteni, hogy 7

8 milyen eredményeket tudunk felmutatni a kitűzött célok elérésének tekintetében. A vizsgálódásaimat regionális dimenzióban végzem, mivel a kohéziós, regionális politika és annak forrásai a régiók szintjére irányulnak és így marad ez a 2014-től kezdődő fejlesztési periódusban is. Ezen túl arra is választ keresek, hogy fejlődik e az EU-ban és Magyarországon a kohéziós politika, vagy a fejlődés csak egy látszat, egy illúzió és inkább egy helyben állással jellemezhető. Első megközelítésre azt feltételezem, hogy a szabályozás és az intézményrendszer, a kapcsolódó pénzügyi eszközök EU szinten tervezési periódusonként változnak, fejlődnek azzal a céllal, hogy minél jobb eredményeket érhessen el a kohéziós politika, míg hazánkban inkább stagnálást feltételezek. A dolgozat terjedelmi kötöttségére tekintettel nem vállalkozhattam minden dimenzió, felmerült kérdéskör részletes bemutatására, a dolgozat a meghatározott lehatárolások mentén vizsgálódik, megteremtve az alapot a dolgozat zárófejezetében is felvetett további kérdések megfogalmazásához és elemzéséhez. 1.1 A disszertáció célkitűzései és lehatárolása, a dolgozat felépítése Az uniós források felhasználásának folyamatát és annak sikerét számos tényező befolyásolja, többek között az uniós költségvetés és az adott tagállamhoz csoportosított, felhasználható uniós forrás mennyisége, az uniós szabályozás és iránymutatások, a hazai forrásfelhasználás keretdokumentumának megfelelő előkészítése, a releváns, jól előkészített fejlesztési tervek, a hazai szabályozás, a lebonyolítást végző intézményrendszer és a lehetséges pályázók igényei és felkészültsége. A kutatásban, annak keretei között arra kerestem a választ, hogy a 2004-től eltelt időszakban milyen eredményeket tud Magyarország felmutatni, a felhasználható források milyen célkitűzésekre és mely régiókba áramlottak. Ennek vizsgálatára a következő kérdéseket állítottam a középpontba: Az Európai Unió regionális, kohéziós politikájának fejlődése a tervezési periódusok politikai dokumentumai, elemzései, iránymutatásai alapján. Magyarország és a magyar régiók fejlesztéspolitikai dokumentumainak áttekintése és bemutatása, a fejlesztési tervek összhangjának vizsgálata. A fejlesztési tervek és a fejlesztési igények megalapozottsága, a korábbi tervek, a fejlesztések illeszkedése a régiók fejlesztési igényeihez. 8

9 Az ország, a régiók abszorpciós képessége, az uniós források kihasználásának sikeressége azaz a rendelkezésre álló uniós forrásokat sikerül lehívni, felhasználni. A kérdések megválaszolása szükségessé teszi a vonatkozó a szabályozási háttér bemutatását, a fejlesztéspolitikai dokumentumok bemutatását hasonló és különböző fejlesztési célok a régiók és a különböző időszakok között, a változások, fejlődésük nyomon követését, a regionális gazdasági, társadalmi jellemzők bemutatását és a NFT, ÚMFT/ ÚSZT források regionális felhasználásának bemutatását. A kutatás során megvizsgáltam, hogy a fejlesztési tervekhez kapcsolódó támogatások regionális szinten hová kerültek kihelyezésre és milyen gazdasági, társadalmi és fejlesztéspolitikai tényezők befolyásolhatják a források elosztását. A hét régióra vonatkozóan információgyűjtést és adatfeldolgozást végeztem a fejlesztési rendszer működéséről a korábbi fejlesztési dokumentumok, a régiókra vonatkozó, rendelkezésre álló társadalmi-gazdasági statisztikák segítségével. Az egyes régiók fejlődése jól nyomon követhető a régiók gazdasági és társadalmi jellemzőinek alakulásával; ezzel összefüggésben, - párhuzamosan vizsgálva az egyes régiók által felhasznált EU-s támogatásokat - következtetéseket vonhatunk le a támogatások felhasználásával és a régiók fejlődési irányával összefüggésben. Ez a vizsgálati szempont szűken értelmezett, mivel a régiók fejlődésére a támogatásokon túl számos más tényező is kihat. A kutatásban azonban csak a fejlesztési tervek operatív programjait alapul véve próbáltam feltérképezni az egyes magyar régiók fejlődési pályáját és az azok közötti különbségeket. A téma feldolgozása és értelmezése középpontjában a régiók elemzése áll, mivel elsősorban ez a területi egység adja meg az uniós forrásokra vonatkozó támogatási jogosultságot, országos összefüggésekkel csak összefoglaló jelleggel foglalkozom. Számításaim során a Strukturális Alapok és Kohéziós Alap régiókra bontott megoszlását, az operatív programokból az egyes régióknak nyújtott támogatásokat, a régiókra vonatkozó indikatív megoszlását használtam. A dolgozat terjedelmi kötöttségére tekintettel nem vállalkoztam arra, hogy teljeskörűen figyelembe vegyek további, a fejlődést befolyásoló szempontokat, mint például az egyéb nemzeti vagy uniós politikák hatásai vagy a konjunkturális hatások, hogy új elméleti modellt állítsak fel a konvergenciára vonatkozóan, vagy, hogy elvégezzem a források és területi jellemzők konkrét összefüggésének vizsgálatát. Nem vitatom, hogy ezen szempontok 9

10 figyelmen kívül hagyásával nem lehetséges egy végleges, mindenre kiterjedő megállapítást tenni az Európai Unió strukturális, kohéziós politikája és a magyar régiók fejlődésére vonatkozóan, azonban bízom abban, hogy a munkám választ tud adni a dolgozat fő kérdésköreire. Hipotézisek (H) és alkalmazott kutatási módszerek (KM): H1: Az uniós forrásfelhasználás hatékony, azaz az ország abszorpciós képessége megfelelő. KM1: A rendelkezésre álló forrás és a felhasznált támogatás mértékének összevetése. Statisztikai adatelemzés, összehasonlító vizsgálat. Az abszorpció országos szinten vizsgálva az uniós források felhasználásának sikerességét jelenti, azaz az országnak sikerült lehívnia a rendelkezésre álló uniós forrásokat. Ez adja meg a támogatás felhasználás hatékonyságát. H2: A forrásfelhasználás hatásos, azaz növekedés és konvergencia figyelhető meg a régiókban; csökkent a szegényebb régiók leszakadása. KM2: Az egy főre eső jövedelmek/ GDP közeledése (BARRO, SALA-I-MARTIN, 1992). Szakirodalmi áttekintés, statisztikai adatelemzés, összehasonlító vizsgálat. A hatásos forrásfelhasználás alatt azt értem, hogy a kohéziós politika kiemelt céljához sikerült közelebb kerülni, tehát csökkentek a regionális különbségek. A végkövetkeztetést elsősorban az egy főre eső jövedelemváltozás alapján vonom le, azonban ahogy arra a szakirodalmi áttekintésben is rávilágítok - a GDP sokat kritizált mutató. Ezen felül egy régió helyzetét, fejlődést több indikátor határozza meg, amely közül számos össze is kapcsolódik és egymásra is hatást gyakorol. Ennélfogva a regionális különbségek alakulását, a gazdasági társadalmi elemzést minden rendelkezésre álló KSH területi adat alapján vizsgálom. H3: A szegényebb régióknak a forrásokból nagyobb mértékben kell részesülnie. KM3: Az uniós források regionális eloszlásának vizsgálata. Statisztikai adatelemzés, fejlesztési dokumentumok elemzése, összehasonlító vizsgálat. A hipotézis alapját maga a kohéziós, regionális politika alapvető célkitűzése indukálja, miszerint a politika célja és ezáltal az uniós források felhasználása is a szegényebb régiók felzárkóztatásának előmozdítása. 10

11 Szűkítések, lehatárolások: A dolgozat keretében külön fejezetben foglalkozom a gazdasági, társadalmi, területi fejlettség különféle mérőszámaival, azonban a munkám során a mennyiségi felzárkózást a regionális GDP adatokkal kívánom alátámasztani. Vitathatatlan, hogy a társadalmi fejlődés szempontjából a GDP nem egy tökéletes és nagyon sokat kritizált mutató, azonban egyrészt az uniós támogatásokra vonatkozó jogosultságot ez alapján határozzák meg, másrészt pedig a kritikák ellenére ez a leggyakrabban használt mutató, amelyet a gazdasági teljesítmény mérésére használnak. A regionális GDP alakulása tekintetében elsősorban a tendenciát vizsgálom, hogy a fejlesztési periódusban a régiókban nőtt, csökkent vagy változatlan volt e ez a mutató. Az uniós forrásfelhasználás, a felzárkózás, a fejlesztéspolitika kialakításakor meglátásom szerint elengedhetetlen, hogy az jól megtervezett legyen és igazodnia kell a fejlesztendő terület, a régiók adottságaihoz, amelyet elsősorban azok gazdasági, társadalmi, területi adottságai, lehetőségei és elképzelései határoznak meg. A szakirodalomban az állami teljesítményt, kapacitást leíró mutatók köre tág; az én nézőpontom szerint is lehetőség szerint minden olyan mutatót figyelembe kell venni, amely meghatározza egy régió helyzetét és lehetőségeit: demográfiai folyamatok, nevelés oktatás, egészségügy, szociális helyzet, foglalkoztatottság, munkanélküliség és munkajövedelmek, gazdasági helyzet, gazdasági aktivitás; kutatás fejlesztés, turizmus, infrastrukturális jellemzők közműellátottság és közlekedés. Meglátásom szerint tehát egy nagyon összetett területről van szó, ahol szinte semmilyen gazdasági, társadalmi és területi jellemzőt nem hagyhatunk figyelmen kívül, már csak azért sem, mivel az egyes mutatók gyakran összefüggésben állnak egymással például a GDP alakulását meghatározza az is, hogy milyen az adott terület társadalmi, demográfiai környezete: ahol kevesebben élnek, ott kevesebb GDP-t termelnek. Tehát a GDP mutató kritikáit figyelembe véve minden rendelkezésre álló statisztikai területi alapmutatót figyelembe véve végzem a dolgozat harmadik fejezetében a régiók adottságainak feltérképezését annak érdekében, hogy mind teljesebb képet alkothassak azok helyzetéről. A régiókba áramló uniós forrásokat Magyarország csatlakozásától kezdve, a két fejlesztési periódusban vizsgálom, azaz a , valamint a között érvényben lévő NFT, ÚMFT és az ÚSZT operatív programjainak pályázati adatai alapján. A regionális dimenzióban végzett vizsgálatok a projekt helyszín szerinti lekérdezésen alapulnak, amelyek a pályázatos formában meghirdetett projektek adatait tartalmazzák, tehát például a kiemelt projektek, illetve az operatív programok 11

12 lebonyolításához kapcsolódó adatokat nem, továbbá a területileg be nem sorolható adatok sem tartoznak az elemzésbe. A dolgozat lezártakor csak az NFT adatai tekinthetőek véglegesen kifizetettnek, mivel a második fejlesztési periódus, az ÚMFT, az ÚSZT forrásfelhasználása között zajlik, amely még 2013-at követően is eredményez kifizetést ez az n+2 és n+3 szabály az alapok forrásainak éves elosztásának finanszírozási szabályaival függ össze. Amennyiben a kérdéses forrás felhasználására a határidőig nem került sor, a Bizottság visszavonhatja a későbbi költségvetési kötelezettségvállalásokat. A kötelezettségvállalások automatikus visszavonásához vezet az, ha a finanszírozás elköltése vagy a kifizetési kérelmek benyújtása a második év végéig (n+2) nem történt meg ig ez a határidő az új tagállamok, valamint Görögország és Portugália számára 3 év (n+3). Azonban a dolgozat lezárásakor, a fejlesztési ciklus végén már ezen időszak forrásfelhasználásáról is egy átfogó képet kaphatunk a regionális forrásfelhasználásról. A vizsgált hazai fejlesztéspolitikai dokumentumok körét a két időszak fejlesztési tervei és az országos területfejlesztési koncepció alkotják a kutatás során. Részletesen nem foglalkozom azok kialakításának és elfogadásának folyamatával, sem az intézményrendszer kérdésével. Az egyes kutatási adatok, a jó területi adatbázis ismérveit NEMES NAGY (2009:33-34) a következőkben foglalja össze: megbízható, ellenőrzött forrásból származnak, egyértelmű, világos tartalmú indikátorokból áll, az adatok területileg egyértelműen lokalizáltak, teljesek és alapadatokat is tartalmaznak, áttekinthető és kezelhető méretűek és lehetőséget adnak a keresztmetszeti és időbeli összehasonlításra is. A dolgozatban a közölt KSH, Eurostat és EMIR adatok alapján végzem az elemzést, a helyzetfeltárást. Az egyes tartalmi részekhez kapcsolódó, rendelkezésre álló szakirodalom, dokumentumok, adatok tanulmányozását a dolgozatban jelölt időpontokban zártam le. Az ezt követő változások feldolgozása jelen kutatás folytatásaként valósul meg. 12

13 A dolgozat felépítése Az uniós források felhasználását Magyarország teljes jogú EU tagságától, tehát Magyarország EU csatlakozásától, 2004-től kívánom vizsgálni a dolgozatban megfogalmazott keretek, valamint az előző pontban meghatározott szűkítések, lehatárolások figyelembevételével. A dolgozat második fejezete a szakirodalmi áttekintés, amely az elméleti keretek kialakítását szolgálja. Ennek tükrében a dolgozatban a forrásfelhasználás, fejlesztéspolitika elméleti alapjait annak közpolitikai ciklusa mentén vizsgálom, amelyben áttekintést nyújtok az Európai Unió kohéziós politikájának alapelveiről is, mivel vitathatatlanul ez adja az egyik fő keretét a tagországok forrásfelhasználásának. A szakirodalmi áttekintés a kutatás szűkebb területéhez illeszkedően a következő főbb kérdéseket érinti. A használt régiófogalom és az uniós források felhasználását meghatározó szabályozó tényezők áttekintésével kezdem az elméleti keret felállítását, mivel ez határozza meg az egyes területi egységek, régiók támogatáshoz való jogosultságának alapját és mértékét. Magyarországon ez a hét régióra vonatkozik, ezek állnak a vizsgálat középpontjában. A dolgozatban az uniós régiófogalmat alkalmazom, mivel az uniós támogatások iránya elsősorban a régiós szint; a témakörben nem foglalkozom a régió fogalmának többoldalú megközelítésével, sem a pénzügyi kereteket meghatározó közös költségvetés kérdésével. A régió fogalmán tehát a NUTS rendszer alapján meghatározott, kialakított területi egységet értem, mivel az EU regionális politikája, a célkitűzéseket finanszírozó források ezen területi egységekre vonatkoznak elsősorban. A dolgozat elméleti megalapozásaként a második fejezetben összefoglalom a versenyképességgel kapcsolatos hazai és nemzetközi kutatások és konvergencia elméletek főbb megállapításait. Célom, hogy az elméleti háttér feltérképezésével meghatározzam, hogy milyen tényezőknek tulajdonítják az egyes területek fejlődését, versenyképességét: melyek azok az elemek, amelyek meghatározzák a fejlesztések alapját, melyek azok, amelyek támogatása kitörési pontot jelenthet az egyes régiók, területek számára. A szakirodalomban az állami teljesítményt, kapacitást leíró mutatók köre tág; az én nézőpontom szerint is lehetőség szerint minden olyan mutatót figyelembe kell venni, amely meghatározza egy régió helyzetét és lehetőségeit: demográfiai folyamatok, nevelés oktatás, egészségügy, szociális helyzet, foglalkoztatottság, munkanélküliség és munkajövedelmek, gazdasági helyzet, gazdasági aktivitás; kutatás fejlesztés, turizmus, infrastrukturális jellemzők közműellátottság és közlekedés. Meglátásom szerint tehát egy nagyon összetett területről van szó, ahol szinte semmilyen gazdasági, társadalmi és területi jellemzőt nem hagyhatunk figyelmen kívül, már csak azért sem, mivel az egyes mutatók gyakran összefüggésben állnak egymással például a GDP alakulását meghatározza az is, hogy milyen az adott terület társadalmi, demográfiai 13

14 környezete: ahol kevesebben élnek, ott kevesebb GDP-t termelnek. A dolgozat harmadik fejezetében ennek tükrében kívánom feltérképezni a régiók adottságait. A dolgozat egyik fő vizsgálódási területe a mennyiségi felzárkózás. A konvergenciának, mint fogalomnak számos megközelítésével találkozunk a különféle tudományágak irodalmában: értelmezhető közelítésként, az átlagos egyenlőtlenségek mérsékléseként vagy egy kitűzött cél, szint elérésére való törekvésként, vagyis felzárkózásként. A konvergenciának az Európai Unió monetáris és a kohéziós politikájában is fontos szerepe van: az euro bevezetésének feltételei a konvergencia-kritériumok, ezen kívül a strukturális és kohéziós alapok felhasználásának 2007 és 2013 közötti első célterülete szintén a konvergencia. FERKELT és GÁSPÁR (2008:35) megállapítja, hogy a konvergencia-kritériumok a homogenitást igyekeznek vizsgálni, a kohéziós politika célja a tagországi, regionális felzárkózás támogatása. Megkülönböztethető a nominális (mint például ár-, kamatszint), a reál (egy főre jutó GDP, termelékenység), illetve a szerkezeti konvergencia (mezőgazdaságban foglalkoztatottak aránya, az üzleti élet jogi környezete), attól függően, hogy milyen jellegű mutatók a vizsgálat alapjai. A maastrichti kritériumok az első csoportba tartoznak, a kohéziós politika elsősorban a reálkonvergenciára koncentrál. A konvergencia fogalmat a közgazdaságtudomány, a regionális tudomány napjainkban egyre gyakrabban használja, mivel az Európai Unió egyik célja a régiók közötti fejlettségi különbségek csökkentése, az egyes régiók uniós átlaghoz való felzárkóztatása. A konvergencia azonban nem alakul ki önmagától így alapvető kérdés, hogy a kohéziós politika be tud e- és ha igen, milyen mértékben tud beavatkozni a régiók fejlődésébe. Az Európai Unió regionális politikája mellett szól, hogy a gazdasági integrációból eredő előnyök elosztásához aktív eszközökre van szükség (KENGYEL, 2004a). Bemutatásra kerülnek azok az ökonometriai modellek, melyek segítségével rövid áttekintést adok a finanszírozó alapok eredményeinek és hatásainak előzetes értékeléséhez alkalmazott módszerekről. Bemutatom a leggyakrabban alkalmazott modelleket (HERMIN, QUEST modellek) és ismeretem azok magyar vonatkozásait. A konvergencia elméletek, a mérési modellek és azokkal bemutatott eredmények rámutatnak arra, hogy a támogatások konkrét gazdasági hatásának vizsgálata számos módszertani és elméleti problémával jellemezhető és az egyes elméletek és modellek más-más indikátorokat használnak fel. A dolgozat határait figyelembe véve önálló modell megalkotására nem vállalkoztam, azonban ahhoz, hogy a forrásfelhasználás gyakorlati megítéléséről pontosabb képet alkothassak, elengedhetetlennek tartom ezen modellek bemutatását. A dolgozatban a konvergenciát, azt, hogy a fejlesztési periódusokban csökkent-e régiók lemaradása, elsősorban az egy főre eső jövedelmek közeledésével vizsgálom, amelyet alátámasztok a régiók gazdasági-társadalmi elemzésével is. 14

15 A dolgozatnak nem kérdése az egyes tényezők és a támogatások nagysága közötti összefüggés vizsgálata, az egy további kutatás eredménye lehet. A dolgozat harmadik fejezete a régiók gazdasági- társadalmi elemzése, építve a szakirodalmi áttekintésre. Álláspontom szerint a gazdasági társadalmi folyamatokat bemutató indikátorok adják az alapját a folyamatok értékelésének, hiszen a tendenciák ismerete lehetővé teszi a döntéshozók számára a stratégiaalkotást, előmozdíthatja a beavatkozást, és visszacsatolásként szolgálhat a már elvégzett feladatokról. Ezáltal a fejlesztések, a kohéziós pénzek felhasználásának fő dimenziói a gazdasági, társadalmi és területi jellemzők, ennélfogva a regionális elemzésével foglalkozó fejezetben a következő dimenziók mentén vizsgálódtam: demográfiai folyamatok, nevelés oktatás, egészségügy, szociális helyzet, foglalkoztatottság, munkanélküliség és munkajövedelmek, gazdasági helyzet, gazdasági aktivitás; kutatás fejlesztés, turizmus, infrastrukturális jellemzők közműellátottság és közlekedés. Ennek figyelembevételével végzem el a régiók társadalmi gazdasági elemzését. Az elemzésekhez elsősorban az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében kidolgozott regionális operatív programok vonatkozó összefoglalóit, valamint a Központi Statisztikai Hivatal kiadványait, adatait, továbbá az Eurostat adatait használtam fel, mivel ahhoz, hogy fejlesztéspolitikáról beszélhessünk, ismernünk kell, hogy mit fejlesztünk és miért fejlesztünk. A társadalmigazdasági elemzéseket a releváns, rendelkezésre álló KSH adatokkal kívántam szemléltetni. A dolgozat negyedik fejezetében megvizsgálom, hogy a meghatározott uniós forrásokból (NFT, ÚMFT, ÚSZT) melyik régióba mennyi forrás áramlott. A fejezet a régiók forrásfelhasználását vizsgálva a következő logikai struktúrát követi: a régiók fejlesztési irányainak bemutatása Országos Területfejlesztési Koncepció és a regionális operatív programok alapján, amelyet a régiók forrásfelhasználásának bemutatása és a regionális összehasonlítás követ. Vázolom a Nemzeti Fejlesztési Terv, Új Magyarország Fejlesztési Terv/ Új Széchenyi Terv támogatásainak elosztását régiónként és operatív programonként. Ennek alapján választ kapunk azokra a kérdésekre, hogy a régiók milyen mértékben részesedtek a forrásokból, illetve hogy a szegényebb régiók vajon több forráshoz jutnak-e. A fejlesztési tervek megalapozását, tervezését szolgálhatják azon információk, hogy az egyes régiókban melyek voltak a kiemelkedő fejlesztési területek a pályázati rendszerben: a régiókban melyek a régiókban a legkedveltebb pályázati célterületek, azaz milyen fejlesztési célkitűzésre érkezett be a legtöbb pályázat és legtöbb támogatási igény az adott fejlesztési periódusban, illetve melyek a legsikeresebb pályázati kiírások, azaz mely területeken lett a beérkezett pályázatokból a legnagyobb arányban nyertes, tehát támogatott projekt és melyeknél lett a beérkezett támogatási igényből a legnagyobb arányban megítélt, felhasználható támogatás. A minőségi felzárkózás vizsgálatának szélesebb körű 15

16 megalapozásához összefoglalom a régiók adott időszakra vonatkozó fejlesztési területeit, amelyhez az Országos Területfejlesztési Koncepciót és a regionális operatív programokat vettem alapul. A mennyiségi felzárkózást a GDP változás vizsgálatával kívánom szemléltetni. A dolgozat leíró jellegű, az elemzések feltáró jellegűek másodlagos források, illetve adatbázisok feldolgozásával készült és alapvetően kvalitatív. 1.2 A vizsgálatok módszerei Munkám során a következő kutatási módszereket használtam: A szakirodalmi áttekintés az elméleti keretek kialakítását szolgálja, a kutatás szűkebb területéhez illeszkedően a következő főbb kérdéseket érinti: a használt régiófogalom és az uniós források felhasználását meghatározó szabályozó tényezők áttekintése, a régiók helyzetét, fejlődését meghatározó tényezők, mutatók feltérképezése, a konvergencia és annak mérése. Az ökonometriai modellek segítségével rövid áttekintést adok a finanszírozó alapok eredményeinek és hatásainak előzetes értékeléséhez alkalmazott módszerekről. Statisztikai mutatórendszerek elemzése a rendszeres hivatalos adatfelvételből származó adatok elemzése a régiók múltbeli fejlődési tendenciájának és a fejlesztési beavatkozások irányainak bemutatása, annak meghatározása, hogy milyen fejlődést mutatnak az egyes régiók néhány meghatározó mutató alapján. A fejlettség és felzárkózás vizsgálata összekapcsolódik a társadalomkutatás, a regionális elemzések központi területével, a sokdimenziós elemzéssel. A fejlettség összetett: sokdimenziós, aminek hátterében az áll, hogy a fejlettségnek sok tényezője, egymásba át nem vihető eleme van, illetve sokmutatós, ami abból ered, hogy az egyes dimenziók javarészt nem írhatóak le egyetlen mutatószámmal, több módon is mérhetőek, ami mérési nehézségekhez is vezet (NEMES NAGY 2009: ). Ennélfogva a dolgozatban külön vizsgálom, hogy a szakirodalomban milyen elemeknek tulajdonítják az egyes területi egységek, régiók fejlődését, melyek a leggyakoribb indikátorok. A regionális gazdasági elemzéseknél, amelyek segítségével mélyebb kitekintés biztosítható a régiók helyzetének, konvergenciájának megítélésére is, a következő dimenziók mentén vizsgálódtam: demográfiai folyamatok, nevelés oktatás, egészségügy, szociális helyzet, foglalkoztatottság, munkanélküliség és munkajövedelmek, gazdasági helyzet, gazdasági aktivitás; kutatás fejlesztés, turizmus, infrastrukturális jellemzők közműellátottság és közlekedés. A gazdasági elemzések során elsődlegesen az Új Magyarország Fejlesztési Terv regionális operatív programjainak helyzetelemzéseire, az Eurostat, a Központi Statisztikai Hivatal adatbázisaira, valamint ennek megfelelően számos statisztikai, intézményi, szervezeti 16

17 információra támaszkodom. A források felhasználását alátámasztó pályázati adatok az Nemzeti Fejlesztési Ügynökség EMIR (Egységes Monitoring Információs Rendszere) rendszeréből származnak. Az adatok elemzése regionális feloszlás-pályázó székhelye szerinti lekérdezés alapján történt. Szövegelemzés, a fejlesztési stratégiai dokumentumok elemzése, következetességének vizsgálata a régiók vonatkozásában áttekintettem a rendelkezésre álló fejlesztéspolitikai dokumentumokat, kiemelten az Országos Területfejlesztési Koncepcióban és a időszakra vonatkozó ÚMFT regionális operatív programokban megfogalmazott célkitűzéseket. Alapvető forrásanyagot jelentenek a Közösségi Támogatási Keret és operatív programjai, azok értékelései és a kapcsolódó tanulmányok, elemzések. Ezen módszereken túl a dolgozatba beépítettem a 12 éves saját pályázatírói és projektmenedzseri tapasztalataimat is; a számos szakmai megbeszélésen volt alkalmam részt venni polgármesterekkel, vállalkozókkal és a civil szféra meghatározó szereplőivel. A dolgozat alapvetően leíró jellegű, az elemzések feltáró jellegűek másodlagos források, illetve adatbázisok feldolgozásával és alapvetően kvalitatívek, azaz a módszerek között ki kell emelnem az általános, összehasonlító jellegű idősoros vizsgálatot. 17

18 2. ELMÉLETI ALAPOK, SZAKIRODALMI ÁTTEKINTÉS Mind a területi, mind a fejlesztéspolitika állami beavatkozás révén valósulhat meg, amely csak akkor lehet sikeres, ha előre meghatározott, egymással harmonizáló céljai vannak. Elsőként felmerül az a kérdés, hogy egyáltalán mi az állam funkciója és melyek az állam feladatai? A kérdésre egyáltalán nem egyszerű választ adni. BÁGER (2007) a következő főbb állami funkciók között tesz különbséget: vannak a minimális állami funkciók, mint a közszolgáltatások biztosítása, védelem, törvényesség és rend fenntartása, makrogazdasági irányítás, egészségügy, szociális kohézió, valamint a nemzetközi együttműködés erősítése. Beszélhetünk közbülső funkcióról, ide tartozik például az oktatás. A harmadik csoportot az aktivizáló funkciók alkotják, mint a versenyképesség erősítése, a jövedelem újraelosztása, és az állami ellenőrzés. KALAS (2006) szerint az állami funkciók az államcélokhoz igazodnak, tehát a probléma megoldásában szerepet kap az államcél fogalma is, amely az egész társadalomra vonatkozó jövőbeni eredmények megjelölését jelenti, így az egész állami tevékenység meghatározó tényezőjének minősül. Az állami funkciók azt fejezik ki, hogy az állam hogyan viszonyul a társadalomhoz, tehát melyek a társadalmi lét azon területei, amelyeknél elkerülhetetlen az állami jelenlét, a társadalom fennmaradása érdekében. Kalas belső és külső állami funkciók között tesz különbséget: a belső funkciók között szerepel a gazdasági, kulturális, szociális és egészségügyi, valamint a belső védelem. A külső funkciók a külső védelmi, valamint a nemzetközi együttműködés szervezésében öltenek formát. GAJDUSCHEK (2009) azt emeli ki, hogy különböző korokban, és különböző országokban mást és mást gondoltak arról, hogy mi az állam célja. A demokratikus politikai rendszerekben az állam célja nem a hatalmon lévők érdekeinek védelme, hanem közjó szolgálata, azaz a társadalom egésze érdekeinek védelme, amit három állami funkció megvalósításával lehet elérni: a gazdasági-, a társadalmi-, valamint a védelmi funkció megvalósításával. Az állami feladatok folytonosan változnak, és végeredményben minden állam maga dönti azt el, hogy milyen szélesen, és milyen mélyen avatkozik be a társadalmi viszonyokba, tehát milyen feladatokat vállal magára. A fentiekkel összefüggésben elmondható, hogy általánosságban az állami beavatkozás indokaként számos érv ismert. A közgazdasági érvek alapját a hatékonyság - a piaci kudarcok kiigazítása, valamint a méltányosság a nagy társadalmi különbségek mérséklése adják. Azonban a kormányokat gyakran több tényező is gátolja, mint például a szakapparátusok ellenőrzésének korlátai, a korlátozott információk, a magánpiac korlátozott ellenőrzési lehetősége vagy a politikai folyamatokból eredő korlátok (STIGLITZ 2000). A politikaelméleti megközelítés szerint az állami beavatkozás alapját az ellenőrzés, a problémamegoldás, a megszokás és az érdekek határozzák meg. (KEATING 1997, OLSON 18

19 1997) A közösségi beavatkozások indokaként KENGYEL (2004a:67-69) gazdasági és politikai érveket sorakoztat fel, mint a strukturális gyengeség, a termelési tényezők kihasználatlansága, az erőforrás allokációból eredő egyoldalúságok, a tovagyűrűző hatások és az állami támogatások hosszú távon való csökkenthetősége. Az állami beavatkozások eszközei is sokrétűek lehetnek; amennyiben ezeket a regionális fejlesztésekre vonatkozóan vizsgáljuk, akkor mikroökonómiai a tőke és a munkaerő elosztását befolyásoló; makroökonómiai a beruházásokat és a regionális jövedelmeket meghatározó, valamint a koordinációs jellegű csoportokat állíthatunk fel, amely utóbbi az intézmények és intézkedések közötti összhangot teremti meg (HORVÁTH 2003, FORMAN 2003). A fejlesztéspolitika alakításának folyamata jól jellemezhető és leírható a közpolitika-formálás modelljével. HAGUE, HARROP és BRESLIN (1992) modellje alapján egy közpolitikai folyamat a következő nagyobb szakaszokból áll: Kezdeményezés (initiation): döntés a döntésről, azaz egy probléma megfogalmazódása, napirendre kerülése (agenda setting) és üggyé (issue) válása; Szabályokba foglalás (formulation): a felmerült probléma, ügy kapcsán konkrét politikai döntések meghozatala; Gyakorlatba ültetés (implementation): a megszületett döntések végrehajtásának folyamata; Értékelés (evaluation): a megvalósult közpolitikai program értékelése. KNILL és TOSUN (2011), valamint YOUNG (2010) a közpolitikai folyamat ciklusát a kezdeményezés, a szabályokba foglalás, elfogadás, megvalósítás és az értékelés összekapcsolódásaként írják le, míg ÁGH (2011b) a közpolitikai folyamatnak négy fázisát határozza meg: A kezdeményezés fázisa: ekkor válik el, hogy a kormányzat meg tudja e állapítani, hogy mi a fontos a társadalomnak, s befogadja-e az ügyet a közpolitikai folyamatba; A döntés fázisa: itt kerül előtérbe a hatékonyság kérdése; A megvalósítás fázisa: a társadalmi hatásosság kérdése az érintettek vonatkozásában; Az értékelés fázisa: az egész közpolitikai folyamat eredményesnek tekinthető-e. 19

20 JONES(1984) a közpolitikai ciklust öt szintre bontja, amely összefüggésben van az alkalmazott problémamegoldással: Az alkalmazott problémamegoldás fázisai: A közpolitikai ciklus színterei: 1. a probléma felismerése 1. a megvitatandó kérdések listájának elrendezése 2. a megoldási javaslat 2. a közpolitika megfogalmazása 3. a megoldás kiválasztása 3. a döntéshozatal 4. a megoldás átültetése a gyakorlatba 4. a közpolitika megvalósítása 5. az eredmények vizsgálata 5. a közpolitika kiértékelése Ebben az agenda setting folyamata az, amikor a kormányzat figyelme a problémára irányul. A közpolitika megfogalmazása nem más, mint amikor a politikai opciók megfogalmazást nyernek a kormányzaton belül. A döntéshozatal folyamatában a kormányzat előtt két lehetőség van: cselekvés, vagy nem-cselekvés. A közpolitika megvalósításának folyamatában a döntéshozó a közpolitikát átteszi a gyakorlatba. A közpolitika kiértékelésével megvalósul a közpolitika eredményességének az ellenőrzése, melynek révén az adott közpolitika vagy további megerősítést nyer, vagy pedig a politikai problémák és a lehetséges megoldások újrafogalmazását vonja maga után. Az uniós források felhasználása szorosan kötődik egy ország fejlesztéspolitikájához, melynek közpolitikai ciklusa a fenti terminusokat alapul véve a következő: Az ügy felmerülése, kezdeményezés A politika, a kormány látóterébe azok az ügyek, problémák kerülnek, amelyekre megoldást kíván adni. Ezek jelentkezhetnek a hazai politikai környezetből, az érdekcsoportoktól, a közvélemény oldaláról is, de akár több oldalról is (BACHE, GEORGE 2006). A fejlesztéspolitika, a dolgozat szűkebb keretén belül az uniós források felhasználásának alakítása egyrészt az EU, másik oldalról pedig a kormányoldal kezdeményezésén alapul, amelynek hátterében is kettősség figyelhető meg: az unió alapelveivel összhangban a kohézió megvalósítása, a társadalmi, gazdasági és területi felzárkózás, ezeket figyelembe véve a tagállami oldalról az uniós források teljes körű felhasználása és a hazai célkitűzések megvalósítása áll. A tervezés folyamatát a kapcsolódó fejlesztési programok és tervek alapján kívánom bemutatni a dolgozat keretén belül. 20

21 Szabályokba foglalás, politikai döntéshozatal Az uniós kohéziós források felhasználásának szabályozását több oldalról vizsgálhatjuk. Ezeket két csoportra bontom: egyrészt az úgynevezett kemény szabályok csoportjába tartozik az uniós szabályozás, illetve hazai szabályozás köréből a törvények, rendeletek és utasítások. A másik puhább csoportba egyrészt az uniós, kohéziós politikával foglalkozó egyéb dokumentumok, nemzeti szinten pedig a fejlesztési tervek, a kapcsolódó operatív programok, valamint az egyes pályázatokhoz tartozó pályázati dokumentációs csomagban foglalt szabályozások tartoznak. Az uniós források felhasználását meghatározó, szabályozó tényezőket a 2.1-es fejezetben részletesen ismertetem. Gyakorlatba ültetés, megvalósulás Az 1970-es évektől a közpolitikai tudományos irodalom érdeklődése fokozatosan a megvalósítási folyamatok felé fordult. Általánossá vált az a felismerés, hogy a közpolitikai folyamat döntéshozatalt követő megvalósításának szakaszában nem egyszerű végrehajtás történik, hanem a döntések alapján, azokból kiinduló programokat valósítanak meg, amelyek a megvalósítás során maguk is lényeges változásokon mehetnek keresztül. A megvalósítási szakasz azért került a figyelem középpontjába, mert felismerték, hogy nincs megfelelő kapcsolat a közpolitikai programok eredeti célja és a programok következményei között (HARGROVE, E.C. 1975). A programok megvalósítása sokszor azonban nem egyszerű folyamat, mivel befolyásolja azt a probléma természete társadalmi, gazdasági, technikai és politikai jellege, körülményei, továbbá a hazai közigazgatás rendszere is (HOWLET, RAMESH 1995). Ez igaz a hazai fejlesztéspolitika formálásának folyamatára is. A sikeres megvalósításnak elengedhetetlen feltétele, hogy az előző két ciklus, tehát a kezdeményezés és a szabályokba foglalás igazodjon az uniós és a tagállami érdekekhez, azok jól előkészítettek és relevánsak legyenek, egymásra épülő fejlesztési elképzelésekre épüljenek, továbbá jelentős szerepe van a lebonyolítást végző hazai intézményrendszernek is. Az intézményrendszer segítségével készülnek el a fejlesztési tervek és annak támogatásával kerül kiírásra egy adott pályázati lehetőség, azon keresztül történik a pályáztatás és a projektmegvalósítás folyamata is. Alapvető feladata a megfelelő tájékoztatás biztosítása, amely felhívja a figyelmet a különféle pályázati lehetőségekre és ezáltal befolyást gyakorol a pályázatok számára is. 21

22 Értékelés A közpolitika kapcsán felmerül az a lényegi kérdés, hogy mi lett az adott beavatkozás végeredménye. Ez több dimenzióból is megközelíthető: egyrészt beszélhetünk közigazgatási értékelésről, amely a befektetés, teljesítés, eredmény, hatékonyság és folyamat oldaláról vizsgál, továbbá beszélhetünk jogi illetve a politikai értékelésről is (HOWLET, RAMESH 1995). A hatékonyság, hatásosság és eredményesség fogalmak számos megközelítésével találkozunk a források felhasználásánál foglalkozó irodalomban. A közpolitika fogalomrendszerében az intézmények teljesítményének és a társadalmi kapacitás megítélésében három fogalom játszik szerepet (ÁGH 2008): Az eredményesség (effectiveness): az eredményesség bináris jellegű: egy adott cél vagy teljesül vagy nem; a politikust az érdekeli, hogy amit ígért, amiről döntés született, megvalósult-e, vagy sem. A hatékonyság (efficiency): a folyamat eredményének és a felhasznált erőforrásoknak a kölcsönhatását, összefüggését fejezi ki. A hatásosság (efficacy): a társadalomban, illetve annak érintett rétegeiben bekövetkező hatást, változásokat vizsgálja. A dolgozatban ezen meghatározásokból kiindulva a következő két területet kívánom vizsgálni az uniós források felhasználására vonatkozóan: A támogatások hatékonysága elsősorban a rendelkezésre álló pénzeszközök, pályázati források nagyságában és annak sikeres lehívásában keresendő így a fogalom alatt az ország abszorpciós képességét értem, azaz hogy sikerült e felhasználni teljes körűen a rendelkezésre álló uniós forrásokat, vagy sem. A hatásosság alatt azt értem, hogy a kohéziós politika egyik kiemelt céljához sikerült közelebb kerülni, azaz csökkentek a regionális különbségek. 22