A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása

Átírás

1 A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete Pécs, június 30. Projektvezetők: Pálné Kovács Ilona, Finta István ÁROP Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete 7621 Pécs, Papnövelde u

2 A helyi közszolgáltatások megszervezésének főbb trendjei a szakirodalom és nemzetközi szervezetek dokumentumainak tükrében 1. sz. összegző tanulmány ÁROP kiemelt program MTA KRTK RKI, Pécs, június 30. Szerkesztette: Pálné Kovács Ilona Készítették: Pálné Kovács Ilona, Gyimesi Péter, Mezei Cecília, Kovács Róbert, Hajdú Zoltán, Koós Bálint, Márkusné Zsibók Zsuzsanna, Harsányi Gergely, Lados Mihály, Páger Balázs, Rácz Szilárd, Horeczki Réka, Kovács Sándor, Gál Zoltán, Finta István, Faragó László, Bodor Ákos, Fehér Katalin, Hamar Anna, Jóna László, Lux Gábor, Nárai Márta, Póla Péter, Schwarcz Gyöngyi, Suvák Andrea, Uzzoli Annamária, Váradi Monika Mária, Varjú Viktor 2

3 I. A közszolgáltatás-szervezés általános összefüggései Bevezetés Az emberek közszolgáltatásokkal való ellátása a mindenkori kormányzatok számára az egyik legfontosabb feladat, amelynek terjedelme, tartalma és megszervezési módja sokkal változékonyabb közpolitikai terület a klasszikus politikai és adminisztratív/hatósági kormányzáshoz képest. Különösen így van ez az utóbbi évtizedekben, amikor viszonylag rövid időn belül (néhány évtized alatt kétszer is) jelentős modellváltások következtek be a szisztematikusan építkező, modernizálódó közszolgáltatás-szervezési módszerek, technikák megújításával, bővülésével párhuzamosan. Míg az erőteljes modellváltások jobbára külső tényezők (az állam jóléti funkcióinak átalakulása, illetve az általános kormányzási paradigmaváltás, majd a válság) hatására, addig a közszolgáltatások megszervezésében alkalmazott közpolitikai eszközök, módszerek inkrementalista, belső modernizációja a szervezeti, finanszírozási, szabályozási stb. megoldások módszeres elemzése, továbbfejlesztése nyomán zajlik a közpolitikai elemzés tudománya fejlődésének köszönhetően. A világszerte felismerhető modellváltások külső tényezői között említendő az állami szerepvállalás változása, először expanziója, majd különösen a nyolcvanas-kilencvenes években a jóléti állam viszonylagos visszavonulása a közszolgáltatások területén, egyrészt a közösségi források szűkösebbé válása, másrészt ezzel szoros összefüggésben a neoliberális, neokonzervatív társadalom és gazdaságfilozófia térhódítása miatt. A közszolgáltatások megszervezésében bekövetkezett változások reflektáltak a kormányzási paradigma-váltásokra is, pontosabban a policy eszközökben bekövetkezett változások rendkívül szorosan összefüggenek, az un. új kormányzással (Le Gales, 2011:143). A hetvenes években még uralkodó hagyományos közigazgatást (public administration, PA) felváltja a nyolcvanas években a New Public Management (NPM), majd egy évtizeddel később a goverment/governance vagy New Public Governance (NPG) (Osborne, 2010). A kormányzási környezet átalakulásának lényege, hogy a korábbi monolitikus, hierarchikus és formális állam helyén először a piaci szektor térhódítása követezik be, majd egy többszereplős, hibrid hálózat jelenik meg, amelyben az intézmények és hatáskörök hierarchikus modellje mellett/ helyett a folyamatok és horizontális interakciók válnak dominánssá (Bevir, 2011). Az elsősorban a közigazgatást uraló NPM, illetve a dimenziójában kitáguló állam illetve politikaelméleti governance (NPG) paradigma annak a neoliberális gazdaságfilozófiának párja, amely a közszektor működésében is a piaci mechanizmusokat favorizálja, amely döntően a public choice, rational choice intézményi gazdaságtani iskola keretei között kísérli meg összebékíteni az egyéni érdeket a közjóval, párhuzamba állítva a politikai és a magán piacot (Johnson, 1999). 3

4 A governance modell újítása nem pusztán az, hogy intenzív kapcsolata van a magánszektorral, hiszen ezt a korporatista-neokorporatista rendszerek régóta ismerik, hanem az, hogy a magánszektor sokkal intenzívebb közvetlen szerepvállalása átalakítja a működési módszereket, még akkor is, ha az állam maradt továbbra is a legerősebb társadalomintegráló erő, (Peters, Pierre, 2006). A governance típusú állam helyzetbe hoz, kiszerződik, bevon, alkudozik, partnerségeket, hálózatokat épít, ezzel közforrásokat takarít meg, pótlólagos forrásokat mozgósít. Természetesnek tekinthető tehát, hogy a közszolgáltatások megszervezésében is divatossá váltak a piaci módszerek és logikák, hogy a közszolgáltatásokat nyújtó szervezeti kör kibővült a profit és nonprofit szektor szereplőivel és az általuk használt módszerek, technikák egyre inkább beépültek a közszolgáltatások megszervezésének modelljeibe. Megjegyezzük, ma már a szakirodalomban négyfajta kormányzási modellt különböztetnek meg, visszatükrözve a NPG meglehetősen tág határait és megközelítéseit: a szabályozó (eljárási), a korporatista, a piaci és a hálózati modellt, attól függően, hogy mi a racionalitásuk forrása (jog, menedzsment, verseny, kapcsolatok), és mi a kontroll jellemző formája (szabályok, tervek, szerződések, közös produkció) (Farneti, 2011). Mint tudjuk, az előbbiekben felvázolt modellek sok tekintetben kritika alá kerültek a legutóbbi időszakban, nem csak a kibontakozó pénzügyi- gazdasági válság hatására, hanem azért is, mert a piac konform, NPM logikát követő közszolgáltatási reformok eredményei nem voltak meggyőzőek, illetve jelentős negatív mellékhatásokkal jártak. Az NPM-mel kapcsolatban elsősorban az egyoldalúság negatív következményeit szokták hangsúlyozni (Rhodes, 1997), illetve azt, hogy az értelmezése doktriner volt (Wollmann et al, 2010). A governance típusú hibrid kormányzási rendszerrel kapcsolatban pedig az átláthatóság, a demokratikus legitimáció gondjaira hívják fel a figyelmet (Peters, Pierre, 2006), illetve jelzik, hogy az állam nélküli állam stabil modellje miért nem építhető ki egységes értékek, modellek mentén (Bevir, Rhodes,2011). Az UNDP szakértője Fraser- Moleketi egyenesen úgy fogalmazott, hogy az előttünk tornyosuló problémák oka az a kormányzási modell, amely a piac módszereit és értékeit követte, átadta a döntéshozást a technokrata szempontokat követő szakértőknek, s a polgárokat klienseknek, fogyasztóknak tekintette (2012). Az un. neo-wéberi fordulat már viszonylag hosszú ideje egyfajta kritikája az NPM túlhajtásainak, ami különösen az angolszász országokban volt jellemző. Ezek a kritikák ugyan nem álltak össze egységes és új kormányzási paradigmává (Pollitt, 2008), mindenesetre fontos hangsúlyeltolódásokat jeleznek. A wéberi örökséghez visszafordulva megerősítik az állam szerepét, a demokratikus képviseleti demokráciát, a közigazgatás szabályozó, ellenőrző funkcióit és kiemelik a közszolgálat fontosságát. Ugyanakkor új értékeket is hangsúlyoznak, elfogadva a NPM bizonyos eredményeit: a polgárok irányában való nagyobb nyitottságot, a deliberatív demokrácia elemeket, az eredményérdekeltséget és a közszolgálat, közszolgáltatások nagyobb professzionalizmusát (Lynn, 2008:27). A fordulat tehát nem tekinthető 180 fokosnak, bár vannak, akik egyenesen az NPM haláláról beszélnek (Dreschler, Kattel, 2008), ami bizonyos, hogy az NPM presztízse és érvényesülési tere jelentősen visszaszorult. A közszektor, a közszolgáltatások modelljének erőteljes átalakulása értékelte föl a közszektor működését vizsgáló, értékelő, segítő tudományterületet, a közpolitika elemzés és 4

5 közmenedzsment szerepét és eredményeit (Horváth M. 2005). A közpolitika-elemzés nemzetközi viszonylatban óriási intézményi, oktatási, kutatási és publikációs expanziója egyrészt közvetlenül szolgálta a közszektorban zajló reformfolyamatokat, másrészt hatalmas elméleti és nemzetközi összehasonlító tudásmennyiséget produkált, bár meglehetősen egyenetlen megoszlásban mind tematikus, mind földrajzi értelemben. A közszolgáltatások megszervezése iránti tudományos érdeklődés még mindig döntően az angolszász szakmai köröket jellemzi, ami természetesen összefügg azzal, hogy éppen az angolszász országok kormányzatai voltak a legaktívabbak a menedzsment-újításokban is, az NPM technikák alkalmazásában. Mindez egyáltalán nem jelenti azt, hogy a közszolgáltatási reformok minden esetben a szakmai racionalitások mentén zajlottak, és azt sem, hogy a sikerek vagy kudarcok csak a szakmai megalapozottsággal vagy annak hiányával magyarázhatóak. Önmagában a közszolgáltatásokról birtokolt tudás és a gyakorlati politika kapcsolatrendszere is többfajta intellektuális modell mentén írható le (Wallace 2007:17). Abban azonban egyetértés mutatkozik a szakirodalomban, hogy a közszolgáltatások menedzselésének fejlesztésében különösen fontos szakmai tudás és információ mellett a kísérletezéshez szükséges autonómia és a változások menedzselését garantáló adminisztratív kapacitás hangsúlyozandó, mert a reformok egyre komplexebb tényezőkört, feltételrendszert kell, hogy átfogjanak, tehát a legnagyobb kihívás a közszolgáltatási rendszerek fejlesztésében éppen a komplexitással való megbirkózás lett (Wallace, et al, 2007). A közpolitika tudománya komplexitását több értelemben is hangsúlyozzák az utóbbi időszakban. Egyrészt egyértelművé vált, hogy az egyes közpolitikai ágazatokat, beavatkozásokat elszigetelten elemző és kezelő megközelítés elégtelen, másrészt minden policy terület, illetve beavatkozás különböző elméleti bázisokon elemezhető, harmadrészt a közpolitika tulajdonképpen már nem korlátozódhat a köz szektorra. A közpolitikai elemzés nem pusztán a döntéseket, hanem a végrehajtás folyamatát és hatását, eredményét is át kell, hogy fogja (Peters, Pierre, 2006). Abban eltérnek a vélemények, hogy a közpolitika tudománya mennyire az objektív, politikamentes racionalitás tudománya, de egyre inkább Stone véleménye látszik megalapozottabbnak, amit a közpolitika paradoxonjának tart, nevezetesen a közpolitikai döntések aligha mentesek a politikától, ezért az elemzések sem kerülhetik ki ezt a szempontot (Stone,2001). A külső és belső hatások és a végbement változások komplexitása és ellentmondásossága ellenére a cél tekintetében viszonylag egyetértés mutatkozott: a közszolgáltatások megszervezésében uralkodó követelménnyé vált a minőség és a tág értelemben vett hatékonyság együttes érvényesítése (Pollit, Bouckaert, 2004). Ez a követelményrendszer lényegében teljesíthetetlen, nem csak azért, mert gyakran egymásnak ellentmondó elemei vannak, hanem azért, mert a szakirodalom, a tudomány, vagy éppen a kormányzási gyakorlatok által produkált tudás illetve tapasztalat rendkívül szerteágazó, szinte átláthatatlan (vannak, akik egyenesen káoszt emlegetnek, vö. Wallas, et al, 2007). Tudomásul kell venni, hogy minden kormányzat kerüli a népszerűtlen reformokat, és azt is, hogy a fogyasztók érdeke rendkívül ellentmondásos, aligha definiálható uniformizáltan (Levin, 2007). A közpolitika célja nem is lehet az, hogy kitalálja az ideálisat, csupán az, hogy megtalálja a tanulás módját az ideálishoz vezető folyamatban (Rochet, 2010:3069). 5

6 Nincsenek tehát axiómák, biztos receptek, automatikusan átvehető jó gyakorlatok, legfeljebb elvek, megközelítések, szabályozási, finanszírozási stb. technikák, intézményi formák, eljárásrendek, amelyeknek valamiféle konkrét keveréke lehet végrehajtható egy adott országban, adott településen, adott időszakban. Ez utóbbi kitétel rendkívül fontos: a teljesítmény mérése, a jó gyakorlatok megtalálása a kontextualitás nélkül lehetetlen (de Vries, 2010), vagy más megközelítésben, az országra jellemző intézményi burok (Rosta, 2012) figyelembe vétele nélkül aligha lehet hatékony, versenyképes közszolgáltatási rendszert kialakítani. Ehhez tesszük hozzá a területiség szempontját, a területi kontextus, vagy burok ugyancsak olyan elem, aminek elhanyagolása gondok forrása lesz. Jelen tanulmány tehát nem arra vállalkozik, hogy a tudományosság nevében kinyilatkoztasson, egyedül üdvözítő megoldásokat ajánljon, mert sem a tudomány sem a nemzetközi gyakorlat nem kínál erre megfelelő alapot. A cél legfeljebb az lehet, hogy rámutassunk a fő kérdésekre, megközelítésekre és fejlődési trendekre a közszolgáltatások megszervezésében, bizonyítsuk, hogy az evidence-based kormányzásnak vannak az előnyei, s egyben meg is alapozzuk a magunk számára a projekt későbbi fázisában lefolytatandó empirikus vizsgálatainkat mind tartalmi, mind módszertani szempontból. A jelen tanulmányban szereplő összegzés a közszolgáltatás- szervezés illetve a kormányzás átalakuló trendjeiről természetesen nagyon általános, s némileg egyoldalú is, hiszen ilyen terjedelemben nincs mód arra, hogy a fő trendek árnyalatait, regionális sajátosságait, a trendek alóli kivételeket bemutassuk. S arra sincs lehetőség, hogy a leginkább az angolszász világot átható neoliberális technikák, modellek tekintetében is tapasztalható sokszínűséget példákkal bizonyítsuk, illetve kitérjünk az Európán belüli főbb modellekre. Adottságnak tekinthetjük, hogy a közszolgáltatások szervezésére vonatkozó szakirodalom és a nemzetközi szervezetek is, beleértve az Európai Uniót az NPM értékrendjét és technikáit még mindig érvényesnek, dominánsnak, követendőnek tekinti, miközben az átalakulás irányai is egyre erőteljesebbek. A hazai helyzet egyértelműen jelzi a kettősséget, egyrészt az állam erősödő szerepvállalását, másrészt nyilvánvalóan jelen vannak a közszolgáltatások megszervezésében a korábbi évtizedekben kialakított megoldások. Kétségtelen, hogy kiemelt figyelmet érdemelnének a kelet-közép-európai országok közszolgáltatás-szervezési sajátosságai, erre azonban munkánk érdemi célja szempontjából mégsem fogunk nagy terjedelmet biztosítani. Egyrészt azért, mert a kelet-európai közszolgáltatás-szervezési trendek tartalmi értelemben egyértelműen követik a nyugati mainstreamet, természetesen ugyanolyan diverzitással, mint az a többi országokban tapasztalható, hozzátéve, hogy a policy transzfer problémáit is, ami nem csak a fogadóképesség, hanem a nyugati szakértők teljesítményével is összefügg. Másrészt azért sem, mert a reformok végrehajtása nagyon gyakran elmarad, mint ahogy a végrehajtás értékelése is (Dunn et al, 2006). E problémák elsődleges magyarázata az, hogy a kelet-középeurópai országok, mint rendszert váltó országok meg kellett birkózzanak a demokratikus állam feltételeinek megteremtésével, s azt feltételezték, hogy ezzel párhuzamosan bele lehet ugrani a menedzsment reformok végrehajtásába is, ami mára látszik, tévedésnek bizonyult (Randma-Liiv, 2008/2009). Tény az is, hogy lassan a kelet-közép-európai országok is áttérnek a mechanikus policy transzfer fázisból a policy-tanulási szakaszba. Az uniós csatlakozással 6

7 pedig egyre nagyobb figyelem irányul a saját, nemzeti megoldások keresésére, mert az uniós kondicionalizmus szakasza lezárulván, nagyobb a mozgástér is a saját közpolitikai modellek, stratégiák követésére (Bouckaert et al, 2011). A következő fejezetekben a helyi közszolgáltatás szervezés szempontjából legfontosabbnak tekintett kérdésköröket tekintjük át, amelyeket majdan az empirikus kutatási szakaszban a hazai helyzetre vonatkoztatva szeretnénk érvényesíteni. Az alkalmazott csoportosítás nem az egyetlen lehetőség 1. A jelen tanulmány megközelítése azonban inkább probléma-centrikus, mint didaktikus vagy monografikus. Az áttekintést tudatosan koncentráltuk a legfontosabb elemekre, hiszen a hazai helyi közszolgáltatási rendszer átalakulása tekintetében a fő irányokra célszerű fókuszálni: mit célszerű megőrizni, illetve átvenni a korábbi NPM modellből (szervezeti formák, méretek, technikák stb.) a szereplők körét hogy célszerű kijelölni (állam, önkormányzat, magán, civil szektor illetve ezek valamilyen ötvözete) és a beavatkozás területi léptéke mikor optimális Természetesen tisztában vagyunk azzal, hogy a közszolgáltatásokra vonatkozóan konkrétan ágazatilag és szervezeti környezetükre, mozgásterükre, főbb szereplőikre, a finanszírozásra vonatkozóan már nagyon sok, fontos átfogó és részletszabály és intézkedés megszületett. Mégis azt feltételezzük, hogy az első tapasztalatok birtokában sor kerül még finomhangolásra, korrekciókra egyrészt a nemzeti szintű szabályozásban, másészt helyi illetve közszolgáltatói szereplői, intézményi szinten is. Ehhez kívánunk a projekt során hozzájárulni. 1 Például, ha didaktikai szempontokat követnénk, akkor jobb lenne funkciók, módszerek, szervezeti keretek keretbe rendezni az egyes kérdésköröket (Kökényesi, 2007). 7

8 1. Reformtrendek a területi közigazgatásban Területi reformok a léptékek átalakításának története A modern állam feladatainak ellátása a kezdetektől fogva fontos és mindig meg-megújuló kihívások elé állította a megszervezésükért felelős választott vezető testületeket. Az egyes ellátási, szolgáltatási kötelmek bővülése folyamatos reformkényszert eredményezett és eredményez mind a mai napig, melyre más és más válaszok, megoldási kísérletek születnek az adott ország igazgatás-szervezési és térszemléleti felfogásától függően. E térbeli és szervezetrendszeri változásokhoz fokozottan kötődik az a reformtörekvés, mely az elmúlt évtizedekben szinte folytonosan jellemezte az európai államok közigazgatási és helyi önkormányzati struktúráit is. Ez a folyamat voltaképpen az ideális szervezeti és térbeli méretek megtalálására irányult, kiinduló filozófiája pedig a méret- és költséghatékonyság, valamint a szubszidiaritás és a demokratikus működés keretei közötti egyensúly megtalálása volt. A kiinduló okok, történelmi-társadalmi hagyományok minden országban mások voltak, így a politikai döntések nyomán kialakult megoldási formák is merőben különböznek egymástól. A szakirodalomban méltán nevezik éppen ezért az e reformok mögött meghúzódó döntési folyamatokat a politics of territorial choice -nak avagy a területi választás politikájának (Baldersheim Rose, 2010: 2). A fő célok között szinte minden ország esetében a pénzügyi megtakarítás, a közszolgáltatások minőségének növelése, a kormányzás és a közigazgatás hatékonyságának növelése szerepelt (Pollitt Bouckaert, 2000: 6). A reformhullámok Európában az 1950-es évektől kezdődően alapvetően két irányból közelítették meg a kormányzási térstruktúra átalakításának kérdését. Jellemzően először a helyi szint léptékének konszolidálása történt meg, ezt követően pedig a kormányzati figyelem a mezoszint kérdése felé fordult. A két folyamat időbeli lezajlása és adott esetben összekapcsolódása azonban országonként, sőt régiónként is nagy variabilitást mutat. Fontos megemlítenünk, hogy az átalakítások tartalmi végrehajtására vonatkozóan alapvetően négyféle mód volt adott: (1) a helyi önkormányzatok méretének hatékonysági alapon történő megváltoztatása több település egy egységbe szervezése, összevonás; (2) településközi együttműködések, társulások kialakítása, kialakulásuk ösztönzése; (3) nagyobb mértékű állami juttatások garantálása a feladatellátás biztonsága érdekében; (4) a feladatok átcsoportosítása központi vagy regionális szintre (CoE, 1995: 10). A felsorolt módozatok közül a reformok első hullámában a döntéshozók a helyi önkormányzati összevonások, ezáltal a kormányzati alapszint méretének konszolidálása mellett tették le a voksot. A helyhatósági szint újrastrukturálásában az egyik legnagyobb hatású reformot az NSZK hajtotta végre és 1987 között az átalakítás első hullámában a helyi önkormányzatok számát fokozatosan mintegy 42%-kal csökkentették 2 úgy, hogy az 500 főnél kisebb lélekszámú önálló önkormányzattal rendelkező települések részaránya 44%-ról 20%-ra esett vissza (Norton, 1994: 254). A második hullámban mely 1992-ig tartott újabb számbeli csökkenés ment végbe, melynek köszönhetően a teljes folyamatban összesen 67%- os visszaesést láthatunk az önkormányzati egységek számát tekintve (CoE, 1995: 16). Az 2 Az első reformhullámot követően 1992-ig a csökkenés mértéke még markánsabb, lásd az 1. számú táblázatot. 8

9 újraegyesítésnek következtében az elért eredmények részben eliminálódtak, hiszen a keleti tartományokban hasonló összevonási folyamat nem zajlott le. Ez a tény azonban nem befolyásolja végső következtetésünket, miszerint sikeres és nagy hatású reformról beszélhetünk. Hasonlóan markáns folyamat ment végbe ugyancsak két hullámban, az 1950-es és az 1970-es években Svédországban is, létrehozva a helyi önkormányzati rendszer skandináv modelljét. 3 Az átstrukturálás következtében a több mint 2200 helyhatóságból 290 helyi önkormányzati egységet hoztak létre (Loughlin, 2001: 324). Az 1952-ben elindított első hullám 2000 fős, az 1962-es második hullám pedig már 8000 fős minimális települési önkormányzati lélekszám kialakítását tűzte ki célul (Norton, 1994: 298). A folyamat 1974-re érte el végkifejletét, ekkor már csupán 278 helyi önkormányzatot tartottak nyilván az országban (Norton, 1994: 299). Az összevonási hullám azonban ezzel nem ért nyugvópontra, bizonyos összevont egységek kérelmezték különválásukat, ám ezek a folyamatok már nem befolyásolták jelentősen a kialakított struktúrát (vö. 1. számú táblázat és Norton, 1994: 299). Ma Svédországban 290 helyi önkormányzati egység működik. 1. számú táblázat: A helyi önkormányzatok számának változása az Európai Unió országaiban Forrás: Önkormányzatok és Régiók Európai Tanácsa 4 valamint CoE, Az 1. számú táblázat adataiból jól látszik, hogy a röviden bemutatott két ország példája 3 A megnevezés azért adekvát, mert e modell szerint működő helyi önkormányzati rendszert találhatunk Svédországon kívül Finnországban, Norvégiában és Dániában is. 4 Forrás: 9

10 semmiképpen sem tekinthető egyedülálló esetnek. Az európai trendekről összefoglalóan elmondható, hogy az 1950-es évektől kezdődően szinte minden országban fokozatosan megindult a helyhatósági szint méretének reformja, ezzel egyidejűleg a területi választás politikájának kialakulása. Az egyes nemzeti hagyományok, eltérő felfogások és feladattelepítési modellek ugyanakkor minden esetben jelentősen befolyásolták a reformok véghezvitelét. Így például látszik, hogy Franciaországban és Olaszországban csupán minimális változás történt az alapszint felépítésében, míg az ismertetett példákon kívül az Egyesült Királyságban vagy a posztszocialista országok közül Bulgáriában ezzel ellentétes tendencia figyelhető meg. Az önkormányzati összevonásoknak voltaképpen a helyi szint méretbeli konszolidálásának köszönhetően megnövekedett az egyes egységek átlagos lélekszáma, ezáltal a helyhatóság által nyújtott szolgáltatások igénybevevői köre is. Így az egyes közszolgáltatások nyújtása rentábilisabbá és könnyebben megszervezhetőbbé vált. Ez a tényező az északi modellben különösen fontos, hiszen az alapszintű egységek a decentralizáció és a szubszidiaritás eszméjének érvényesítése mentén rendkívül széles szolgáltatási és ellátási felelősséggel bírnak. Felelősek egyrészt humán közszolgáltatások biztosításáért, így az oktatás, az orvosi ellátás, és a szociális ellátás megszervezéséért. De ugyanígy kizárólagos szerepük van a helyi közösségi közlekedés, a közbiztonsággal kapcsolatos feladatok valamint a helyi kereskedelem feltételeinek megteremtése terén is (vö. Norton, 1994: 304 és Loughlin, 2001: 324). A helyhatóságok azonban nem csupán Észak-Európában látnak el fontos feladatokat és nyújtanak a polgárok életét meghatározó közszolgáltatásokat. A feladatok helyi szintre történő telepítésének tendenciáját jól figyelemmel kísérhetjük a 2. számú táblázatban. 10

11 2. számú táblázat: Helyi önkormányzatok feladatrendszerei 5 Funkciók Egyesült Királyság Németország Spanyolország Franciaország Magyarország Olaszország Hollandia Portugália Svédország Rendőrség, rendfenntartás: - igazgatásrendészet - közbiztonságért felelős rendészet X X X X X X X X X Várostervezés: - tervezés - engedélyezés - területrendezési terv készítése X(részben) X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Lakásügy: - direkt vagy indirekt kezelés - családsegítés lakásügyekben X X X X X X X X Jóléti és szociális szolgáltatások Oktatásügy X (körzeti szinten) X X X X X X X X - ingatlanfenntartás X X X X X X X X X - pedagógiai szakszolgáltatás X X X X X X X X X - személyzeti ügyek kezelése Egészségügyi szolgáltatás (kórházfenntartás, alapellátás) Úthálózatfenntartás és tömegközlekedés Viziközműszolgáltatás X (körzeti szinten) X X X X (részben) X X X X X X X X X X X X X X X X X X Saját szerkesztés, az adatok forrása: CoE, A hivatkozott felmérés az önkormányzati feladatrendszer alatt olyan a helyhatóságok által kötelezően ellátandó feladatokat érti, melyekben a helyi szerveknek önálló döntéshozatali jogaik vannak. 6 A táblázat egy 2007-es adatfelvétel tapasztalatait mutatja be. Fontos megjegyeznünk, hogy Magyarországon a jelenleg is zajló közszolgáltatási reform keretében a funkciók telepítésének egy része megváltozott. 11

12 A 2. számú táblázatból jól látszik, hogy a vizsgált országokban a helyhatóságoknak kiemelkedő feladatkörük van a humán közszolgáltatások mellett a kommunális szolgáltatások terén, illetve a helyi gazdaságfejlesztésben is. E tendencia megmutatkozása nyilvánvaló, ha a szubszidiaritás eszméjét vesszük vizsgálatunk alapjául, azaz feltételezzük, hogy a helyben ellátandó feladatok megoldására legteljesebben a helyi közösségek képesek. A feladatbőség egyben magyarázatot ad a már ismertetett méretbeli konszolidáció kényszerére vonatkozóan is. Belátható ugyanis, hogy ilyen sokrétű szolgáltatásokat csak az ellátottak megfelelően nagy körének lehet hatékonyan nyújtani; az intézmények és szolgáltatások lehető legteljesebb kihasználása érdekében. A pénzügyi hatékonyságot tehát csupán megfelelő méretek között lehet fenntartani. További kérdés ugyanakkor, hogy a szolgáltatások ellátásának felelőssége mellett milyen döntési jogosultságok, illetve egyéb kompetenciák kerülnek a helyhatósági szinthez. A szubszidiaritás és a decentralizáció minél magasabb szintű megvalósításához ugyanis szükség van arra is, hogy szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos döntések meghozatalának jogát a központi kormányzat a helyi avagy regionális szinthez delegálja. Az e tekintetben megfigyelhető európai tendencia bemutatásához a közoktatási feladatok ellátásával kapcsolatos döntési jogosítványok megosztását vizsgáltuk meg az Európai Unió tagállamai tekintetében. 1. számú ábra: A közoktatási feladatellátással kapcsolatos döntéshozatali jogosítványok megosztása az Európai Unió tagállamaiban Az adatok forrása: CEEP, Az 1. számú ábrát megvizsgálva egyértelműen látszik, hogy az Uniós országokban alapvető tendencia a közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos döntési kompetenciák megosztása. 12

13 Csupán hat olyan ország (a tagállamok 22%-a) található, ahol a döntési jogkörök kizárólagosan a központi szinten kumulálódnak. Szubnacionális szintre csupán Németország delegálja teljes mértékben a kompetenciákat, míg helyi szinten négy országban (a tagállamok 15%-a) dönthetnek a feladatellátásról önállóan. 7 A legjellemzőbb tendenciának a központi és a helyi szint közötti kompetenciaosztás mutatkozik, erre kilenc országban találunk példát (a tagállamok 33%-a). A legfragmentáltabb kompetenciarendszerrel Ausztria rendelkezik, itt mind a központi, mind a tartományi, mind pedig a helyi szint rendelkezik valamelyes döntéshozatali jogkörrel. Összességében elmondható tehát, hogy míg az egyes közszolgáltatások biztosítása jellegéből fakadóan helyi szinten szerveződik meg, az irányítási és döntéshozatali kompetenciák megosztása rendkívül sokszínű képet mutat. A közszolgáltatási feladatok telepítésének más módozatát jelenti azoknak a szubnacionális szintre való telepítése. Európában e törekvésre azaz megfelelő kompetenciákkal és feladatellátási kapacitással rendelkező szintek, jellemzően régiók kialakítására is találunk példákat. A regionalizáció napirendre kerülése jellemzően az 1970-es évekre tehető, a folyamat ellenben önfenntartó képet mutat, hiszen napjainkban is találhatunk példákat a központi kormányzatok ilyen irányú törekvéseire. 8 A kezdetben a területfejlesztés és a partnerség 9 minél nagyobb mértékben történő megvalósítására megalkotott térkategóriák országtól és kialakult gyakorlattól függően azonban idővel egyre nagyobb szerepet kaptak a közszolgáltatások biztosításában is. A kontinens sokszínűségére jellemző, hogy a létrejött egységek tekintetében a kompetenciák elosztása, illetve a szubnacionális szint tartalommal való megtöltése is eltérő képet mutat, azonban mint ahogy az 1. számú ábrán is látszik a szubnacionális szintek a tagállamok egy jelentős részében döntéshozatali jogosultságokkal és kompetenciákkal rendelkeznek. A regionalizáció előrehaladásának és kiteljesedésének jó mérőszáma, hogy legfőbb érdekérvényesítő szervük a Régiók Bizottsága immár 334 tagot 10 számlál. A helyi önkormányzatok szerepe sohasem önmagában értelmezhető, hanem a központi és regionális szinttel kialakított viszonyában (CoE, 2007). A kompetenciák megosztása ágazatról-ágazatra, országról-országra és még időben is változik. 7 Az általános szakmai és ellátási kereteket természetesen minden országban keretjogszabályok deklarálják, az elemzés a közoktatási közszolgáltatás részletkérdéseiben való döntési kompetenciák megoszlását vizsgálja. 8 Elég csak Románia küszöbön álló regionalizációjára gondolnunk. 9 E célokat az Európai Unió is erősítette a Strukturális Alapok támogatásainak regionális alapon történő elosztásának politikájával. 10 Forrás: 13

14 3. számú táblázat: A település(köz)i kompetenciaterületek (profilok) országonként Ország Társadalmi területek Gazdasági területek Településtervezés /környezet területei Rendőrség/közrend területei Fontosság Trend Fontosság Trend Fontosság Trend Fontosság Trend Németo. gyenge < erős > erős Spanyolo. gyenge < gyenge -- erős -- erős -- Franciao. gyenge < erős < erős < gyenge < Magyaro. erős < gyenge -- erős Olaszo. gyenge -- erős -- erős -- gyenge -- Hollandia erős < erős -- erős -- erős > Portugália gyenge < erős < erős < erős < Anglia erős > gyenge > erős -- erős > Svédo. erős -- gyenge < erős : virtuálisan nem létező funkció <: bővülő >: leszűkülő Forrás: CoE (2007) Local authority competences in Europe, p. 53. A Világbank egy a szolgáltatások telepítésére vonatkozó tanulmányában (Fiszbein Matsuda, 2012) 4 esetet mutat be a helyi szolgáltatásnyújtás és elszámoltathatóság (erős/gyenge) és a központi kormányzat ereje (erős/gyenge) tengelyek mentén (2. ábra). 14

15 2. ábra: Kormányzati vs. helyi közszolgáltatás nyújtás Forrás: Fiszbein, A. Matsuda, Y. (2012), 19. o. A modellt elemezve alapvetően a centralizáció és a decentralizáció különböző szintű érvényesülését láthatjuk. A decentralizáció mára egyre nagyobb figyelmet kap, amiatt, hogy a jelenlegi politikai törekvések az állami szolgáltatásnyújtás helyett a decentralizációban látják a közjavak és szolgáltatások reformjának legnagyobb lehetőségeit. A gazdasági fő oka a polgárok jólétének és a szolgáltatások hatékonyságának a növelése (önkormányzati közszolgáltatások Pareto-hatékony árképzése). A társadalmi magyarázat, hogy a helyi kormányzat hatékonyabb a közjavak és szolgáltatások nyújtása terén, hiszen testre szabott, a lakók preferenciáit és ízlését visszatükröző szolgáltatást tud nyújtani (Kim, 2008). Vannak azonban ellenpéldák is. A árva- és hajléktalan gyermekek ellátását szolgáltató közszolgáltatás megszervezése igen fontos, azonban jellegénél fogva (nem minden településen, térségben elérhető) központi stratégiára, intézményrendszerre és szervezésre van szükség. Itt a decentralizáció nem biztos, hogy előnyökkel járna, szerepe az országos stratégiákban csak a helybiztosításra terjedhet ki (Tobis, 2000). A tapasztalatok szerint a decentralizációnak gyakran politikai motivációi is vannak (pl. költségvetési hiány csökkentése). Például egy túlterhelt központi kormányzat megpróbálja átruházni a közjavak és szolgáltatások biztosítását és karbantartását a helyi önkormányzatoknak, de nem biztosítják hozzá a megfelelő intézményi és pénzügyi feltételeit. Ebben az esetben, a decentralizáció nem javítja a jólétet, vagy a lakók életminőségét és nem növeli a hatékonyságot sem a közszférában (Kim, 2008). A központosított állammal szemben a decentralizációs elképzelések egyre inkább teret hódítanak a nemzetközi irodalomban. A volt szocialista országokban is erős nyomás volt az állami feladatellátások decentralizálása érdekében. Azzal érveltek, hogy a központi hatóság széttöredezik, és a verseny létrehoz egy sor előnyt, beleértve azt is, hogy a kormány hatékonyabb és rugalmasabb lehet. Politológusok és közgazdászok sora is kiállt a 15

16 decentralizáció mellett, ugyanis szerintük a helyi hatóság hatékonyabban működik, mint a centralizált szolgáltatásszervezés. Cai és Treisman 11 azzal érvelnek, hogy a decentralizáció néha a privatizáció funkcionális ekvivalense. (Kim, 2008) Ami fontos a közszolgáltatásdecentralizáció kapcsán, hogy a feladat delegálása mellett a forrásallokáció is történjen meg. Az 2. ábrában vázolt modellben az első eset szerint a helyi közszolgáltatás szervezést leginkább támogató közigazgatási forma a fentebb kifejtett hatékony decentralizáció, amikor az állam erős, meghatározza a fő irányokat, azokhoz forrásokat rendel, de a helyi szolgáltatási struktúra kialakítása és megvalósítása már a helyi hatalom feladata. Ez lenne az ideális modell, gyakorlati megvalósulására a fejlődő világban példa lehet Brazíliában a Minas Gerais tartományban megfigyelhető szolgáltatásszervezés. A fejlett államokban is vannak jó gyakorlatok, ilyen lehet e modellvariáció esetén Svájc közszolgáltatás-szervezési gyakorlata. Az erős állam, gyenge helyi szerep relációban (a tanulmány példa Mexikót említi), a centralizált államszervezet birtokolja az irányítási és megvalósítási funkciókat is, a helyi szint szerepe elenyésző. Ezekben az államokban általában a központ túlzott kompetenciái és helyi információhiánya miatt a szolgáltatások minősége gyenge. Sok esetben ezt a problémát észlelve piaci és civil szervezetek felé delegálták az egyes állami szolgáltatások ellátását. Abban az esetben, ha a központi kormányzat a gyenge szerepű és meghatározó a helyi lépték, szintén problémák forrása lehet, ekkor ugyanis a decentralizáció teljesül, de hatékonynak nem nevezhető, ugyanis ez esetben a helyi kormányzatok építik ki saját szolgáltatási struktúráikat, viszont a központi felügyelet hiánya miatt párhuzamok keletkeznek, és a szinergiák kihasználása teljesen elmarad (Fülöp-szigetek). Általában ez a modell nem maradandó hosszabb távon. A negyedik variáns, amikor mind az állami, mind pedig a helyi hatalom, hatáskör gyenge. Ilyen helyzet általában válság időszakok után alakul ki, amikor nincs olyan szintje a kormányzásnak, amelyik képes lenne ellátni a közfeladatokat. Ilyenkor jobb esetben a civil szektor lép fel, más esetekben a pusztán piaci elveket szem előtt tartó magánvállalkozások és külföldi vállalatok (nyugdíj- és egészségpénztárak) épülnek rá a résre (Fiszbein Matsuda, 2012). Összességében a Világbank szakértői szerint a helyi szint jelentősége kiemelt a közszolgáltatások ellátásának legnagyobb hatékonysága érdekében, azonban 5 kritérium fogalmazható meg, amelyeknek teljesülnie kell ahhoz, hogy a decentralizált jellegből fakadó előnyök érvényesüljenek: 1. megfelelő jogszabályi keretek; 2. fiskális keretek megléte; 3. helyi fogékonyság a szolgáltatások érdekében; 4. maximális hatékonyság megteremtése helyi szinten (apparátus, technikai feltételek); 5. az elszámolás és elszámoltathatóság kereteinek kidolgozása (Shah, 2005). 11 Cai, Honbin - Daniel Treisman: Did government decentralization cause China s economic miracle? 16

17 2. A mérethatékonyság Mint láttuk az előző fejezetben, az európai, illetve a világ területi közigazgatása szerkezetileg rendkívül sokszínű, az egyes reformkorszakokban is más és más modellt követett ( territorial choice, vö. Baldersheim et al, 2010), s mások voltak a motivációk és a következmények is. E reformok szempontjai között természetesen mindig szerepel a mérethatékonyság abban az értelemben, hogy a helyi közszolgáltatások megszervezése, finanszírozása és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés milyen területi lépték mentén optimális. Természetesen a mérethatékonyságnak az eredeti fogalma illetve követelménye az üzleti szektorból származik, arra törekedve, hogy a szervezeti kapacitásokat úgy formálják, hogy a tevékenység, produktum szempontjából optimális méretű legyen a ráfordítás és haszon. Visszatérve a helyi közszolgáltatások területére, e tekintetben is van egy szűkebb, elsődleges értelmezés, mely szerint az adott közszolgáltatást nyújtó szervezet mérete legyen optimális, amit viszont alapvetően befolyásol, hogy a fenntartó önkormányzat mire képes. Itt is fontos azt a distinkciót megtenni, hogy a település és az önkormányzat mérete (lakosságszáma) nem ugyanaz, hiszen az integrált önkormányzati rendszerekben több település alkot egy önkormányzatot. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a fragmentált rendszerek esetében is van megoldás a mérethatékonyság kezelésére, (1) a differenciált hatáskör telepítéssel, amikor a nagyobb méretű település önkormányzata maga lát el több településre, önkormányzatra nézve szolgáltatásokat, (2) vagy társulással, amikor az önkormányzatok közösen tartanak fenn, szerveznek meg közszolgáltatásokat. Az önkormányzati méret problémája A szakirodalom sokat foglalkozik a helyi önkormányzati rendszer szerkezete és a közszolgáltatások megszervezésének összefüggéseivel. Az egyik mértékadó szakember véleménye szerint, a konszolidált (nagyobb, integrált) méretű önkormányzatok (vagy társulások) előnyösebbek mert: nagyobb szervezeti kapacitással rendelkeznek, több szolgáltatást képesek megszervezni, fajlagosan olcsóbb az általuk nyújtott közszolgáltatás, a komplexebb közszolgáltatások miatt a lakosság jobban érdekelt a helyi politikában való részvételben, kisebbek az önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek, hatékonyabb a tervezés és helyi gazdaságfejlesztés, könnyebben kezelhetőek a spill over (pl. potyautas) problémák (Swianiewicz, 2010: 3). A negatív következmények közül leginkább a demokrácia deficitet szokták felemlíteni, miután a polgároktól távolabb kerül a döntéshozás. 17

18 Kétségtelen, hogy a reformok mérlege attól is függ, hogy az adott önkormányzati rendszer milyen filozófia, milyen kormányzási modell mentén működik. Ahol a helyi közösségek értéke magas (napoleoni modellt követő országok, de Kelet-Európában is az derült ki, hogy a kisebb településeken magasabb a választási részvétel), ott a demokratikus deficitet nagy árnak tartják, és nem hajtanak végre integrációt, míg Angliában vagy a Skandináv országokban a funkcionalitás szempontja szinte kizárólagosan érvényesülhetett, komolyabb helyi ellenállás nélkül. És az is tény, hogy a legutóbbi időkben az integrált rendszerekben is javult az állampolgári elégedettség politikai értelemben is, tehát mintha a méretnek manapság már nem lenne olyan direkt jelentősége a helyi közösséghez tartozás erősségében, nyilvánvalóan a kommunikációs feltételek javulása, a közszolgáltatások és közszolgálat egységesülése miatt (Swianiewicz, 2010). Az Európa Tanács többször is foglalkozott a helyi önkormányzatok optimális méretével (CoE, 2001). A dokumentum megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok mérete a történelmi körülmények, a helyi sajátosságok és az értékválasztások függvénye, ezért állandó (ideológiák, mentalitások és érdekek mentén folytatott) viták tárgya, hogy mi az ideális méret. A nagyméretű helyi önkormányzat mellett négy érv szól: hatékonyság (több, jobb szolgáltatás alacsonyabb költségek mellett); demokrácia (állampolgári kontroll és elszámoltathatóság); fejlesztés (gazdasági fejlesztést támogató szervezeti háttér); elosztás (a szolgáltatások, feladatok és adóterhek megfelelő elosztása). A kis méret melletti érvek a közösségi döntések elméletéből (a haszonelvű és individualista egyének feltételezéséből) erednek. A dokumentum szerint a nagy méret ellen szól a túlzott bürokrácia, a magas adminisztrációs költségek és a pazarlás miatt csökkenő hatékonyság ( mérethatékonytalanság ), bár az empirikus eredmények ellentmondásosak e kérdésben. Egyes szolgáltatások csak megfelelő méretben szervezhetők jól (lakásügy, tervezés, közlekedés, vízellátás, környezetvédelem), illetve nagyszámú lakosságot feltételeznek (kulturális szolgáltatások, idősek ellátása, oktatás) vagy bizonyos fokú centralizáltságot igényelnek az egyenlő hozzáférés és a redisztribúció miatt. Egyes érvelések szerint a kisebb önkormányzatoknál az adminisztráció kevésbé szakszerű, pénzügyileg kiszolgáltatottabbak és a szolgáltatásaik minősége alacsonyabb bár empirikus bizonyíték nincsen ezekre. Érthető módon, amikor a döntéshozók az önkormányzati szolgáltatások költséghatékonyságát kívánják fokozni, előkerül a mérethatékonyságban rejlő vélt, vagy valós lehetőségek kiaknázása. A nagyobb jobb, de legalábbis olcsóbb nézet széles körben elterjedt, ugyanakkor a vonatkozó szakirodalom alapján ez a vélekedés korántsem tekinthető evidenciának. A témának hatalmas irodalma van, ennek ellenére a kutatási eredmények nem koherensek, inkább mozaikos képet mutatnak. A helyzetet jól jellemzi, hogy amikor Byrnes és Dollery áttekintette a mérethatékonysággal foglalkozó empírikus kutatások eredményeit (Byrnes Dollery, 2002:3), azt találta, hogy a kutatások 39% nem állapított meg statisztikai összefüggést az önkormányzat lélekszáma és a kiadások alakulása között, 8% mérethatékonyságra, 24% mérethatékonytalanságra, 29% pedig U-alakú költséggörbére következtetett. Az eredmény első pillanatban megdöbbentő, ugyanakkor rámutat a témával kapcsolatos mérési problematikára. Az önkormányzati (és kormányzati) tevékenységek 18

19 teljesítményének mérése több okból is nehéz (Ammons, 1986), ami hozzájárul a kutatási eredmények fent bemutatott inkoherenciájához: egyrészt nehéz megfelelő teljesítményindikátort kidolgozni, számszerűsíteni (output mérhetősége, minőségi jellemzők megragadása, ) szolgáltatás előállításának és nyújtásának költségei sokszor nem egyértelműen meghatározhatóak, számszerűsíthetőek; esetenként magának az értékelendő szolgáltatásnak a megragadása, lehatárolása is problémás. Fontos rámutatni, hogy a vizsgálatok, főként, amelyek az egész önkormányzat költséghatékonyságát vizsgálják, jellemzően a népesség számát tekintik a nyújtott szolgáltatások mennyiségi proxy változójának (nehezen megragadható változó helyettesítőjének), míg inputnak az egy főre jutó ráfordításokat (Dollery et al, 2008:172), azt feltételezve, de nem vizsgálva, hogy a népesség növekedésével a nyújtott önkormányzati szolgáltatás mennyisége is arányosan növekszik. A szolgáltatás mennyiségének mérhetősége mellett legalább ilyen problémát jelent a szolgáltatás minőségének és a fogyasztók lakosok elégedettségének a megragadása. Ezeket a szempontokat a vizsgálatok többnyire figyelmen kívül hagyják (pozitív ellenpélda: Andrews et al., 2006), s a komplex valóságot erősen leegyszerűsítik, így a vizsgált szolgáltatások minőségi eleméről nem vesznek tudomást, a fogyasztók preferenciáját csupán a több szolgáltatás jobb határozza meg és figyelmen kívül hagyják a szolgáltatás igénybevételének idő- és költségbeli ráfordításigényét. Az önkormányzati szolgáltatások hatékonyságával kapcsolatos szakirodalom alapvetően két nagy csoportba sorolható (De Borger Kerstens, 2000), annak függvényében, hogy a kutatás fókuszába az egész önkormányzatot, vagy csupán annak egy-egy szolgáltatását helyezi. A méret vitáját árnyalja, hogy nem lehet objektív módon eldönteni, hogy mekkora méret számít kicsinek vagy nagynak, ez ágazatonként (policy areas) különbözik, továbbá a helyi önkormányzatok mérete is egy multidimenzionális fogalom, esetenként a szolgáltatások mérete nem is mérhető. A minimális méret, ami alatt már nem lehet megfelelően ellátni egyes feladatokat (funkciókat), a tanulmány szerint 7 ezer fő a menedzsment és adminisztráció tekintetében. A mérethatékonyság nemcsak a kis önkormányzatok önkéntes vagy kötelező összeolvadásával (amalgamation), hanem a településközi együttműködésekkel is elérhető. Sokak szerint ez az egyetlen rugalmas, könnyen megvalósítható és politikailag is kevésbé problémás megoldás. 12 Problémát jelenthet, ha nincs kapcsolat a döntéshozók és az adófizetők között (intézményi probléma), illetve az adófizetők és a haszonélvezők között (gazdasági probléma). A megoldás a több helyi egység között kiépített erős központ lehet. A nagyobb méret azon költségek tekintetében okoz előnyöket, amelyek alapvető, fix, a mérettől független költségek (polgármester, köztisztviselők, hivatalnokok, egyes alapvető szolgáltatások stb.), költséghatékonyság a közepes méretkategóriában, a kb. 40 ezer fős önkormányzatnál jelentkezik a legjobban. A nagyvárosok esetében a méret problémája ellentétes, itt körzetek, 12 Az összeolvadások rombolhatják az emberek helyi identitástudatát. 19

20 kerületek létesítésével igyekeznek megoldani ezeket. Az önkormányzatok mérete tekintetében tehát nem lehet általánosan elfogadott, széles körben elfogadott optimumról beszélni (ACIR, 1987; Holzer et al, 2009), inkább csak irányzatokról és tendenciákról lehet számot adni. A szakirodalmi spektrum egyik szélsőségét nyilvánvalóan azon kutatások jelentik (pl. Davies, 1971, 1972, Foster, 1980), amelyek egyáltalán nem állapítottak meg összefüggést az önkormányzatok mérete és az önkormányzati kiadások alakulása közt, így optimális, illetőleg hatékony méretre sem tettek megállapítást. Ezzel a szélsőséges nézőponttal szemben a vonatkozó szakirodalom túlnyomó része elfogadja az önkormányzati szolgáltatások tekintetében a mérethatékonyság létét. Ezek alapján a volumen növekedésével az egy főre jutó költségek kezdetben csökkenést mutatnak, majd egy méret elérése után szisztematikus emelkedés figyelhető meg, azaz egy klasszikus U-alakú átlagköltség görbével jellemezhető az önkormányzatok mérethatékonysága. Ez egyben azt is jelenti, hogy a legkisebb és a legnagyobb lélekszámú önkormányzatok kevésbé hatékonyak, esetükben fajlagosan magasabb költségszint mellett nyújthatóak az önkormányzati szolgáltatások. Ezeket a határpontokat az egyes kutatások eltérően határozzák meg, ami a módszertani, időbeli, szabályozási, stb jellemzők tekintetében megfigyelhető heterogenitás mellett aligha meglepő. A vonatkozó szakirodalom áttekintése alapján mind az 1987-es ACIR jelentés, mind pedig a 2009-es LUARCC jelentés az önkormányzatok mérethatékonyságáról (Holzer et al, 2009) összességében azt állapította meg, hogy a méret növekedésével, kb fős lélekszámig, az egy főre számított költségek csökkennek, azt követően egy jelentős tartományban változatlan az átlagköltség, majd pedig kb fős határt átlépve szignifikánsan emelkedni kezdenek, klasszikus U- alakú görbét képezve. Ehhez képest például Lengyelországban arra a következtetésre jutottak, hogy a fő alatti településeken nem lehet hatékonyan a közszolgáltatásokat megszervezni, viszont a teljesítmény a mérettel nem növelhető határtalanul, az optimális méret körül van (Swianiewicz, Herbst, 2002). A helyi önkormányzatok szolgáltatásnyújtásának mérethatékonyságával kapcsolatos nemzetközi kutatások bizonytalan eredményekről számoltak be (CoE, 2009). Empirikus nehézséget jelent, hogy nagyobb településeken a mérethatékonyság nem feltétlenül a költségek csökkenésében jelenik meg, hanem a jobb szolgáltatásokban. Sokszor nem könnyű elkülöníteni a méretbeli változások hatását más (demográfiai, társadalmi, földrajzi) hatásoktól. Nem valószínű, hogy mérethatékonysági előnnyel jár, ha például egy alacsony népsűrűségű kistelepülés összeolvad egy másik hasonló településsel. Azok a tanulmányok előnyösebbnek mutatták az összeolvadásokat, amelyek a településméret és a települési kiadások kapcsolatát vizsgálták szemben azokkal, amelyek az intézmények méretét és a kiadásokat vetették össze. Az adminisztráció tekintetében nem mindegy, hogy a költségek mennyire centralizáltan vannak elszámolva így lehet ágazati tevékenység költségeként vagy adminisztrációs költségként is elkönyvelve ugyanaz a tétel, ami torzíthatja a mérethatékonysági számításokat. Az általános iskolák esetében egyértelműen csökkenő az egy lakosra jutó költség ezer lakosig ha feltételezzük, hogy a nagyobb településeken 20

21 nagyobbak az iskolák. Az összeolvadások eredménye gyakran az, hogy a kiadási szint az egyesülő önkormányzatok legmagasabb kiadási szintű egységéhez igazodik, így elveszhet a mérethatékonyság. A (finn) gyakorlat azt mutatja, hogy az adminisztrációs költségeken kívül egyéb funkcionális költségekben nem lehet megtakarítást elérni. A kisebb települések leggyakrabban az egészségügyi és szociális szolgáltatások területén keresik az együttműködést, míg a nagyobbak inkább a technikai szolgáltatásoknál (technical services: energia-, vízellátás, szennyvízkezelés, közutak stb.). A vonatkozó szakirodalomi eredmények áttekintése alapján mind az angolszász (Amerikai Egyesült Államok, Ausztrália, Kanada), mind pedig európai (Dánia) tapasztalatok alapján az önkormányzatok önkéntes vagy kötelező jellegű összevonása fős létszámhatárig támasztható alá (Commission on Administrative Structure, 2004:93; ACIR, 1987; Holzer et al, 2009). Ezen eredmények alapján joggal feltételezhető, hogy azon önkormányzati reformok, amelyek a nagyobb lélekszámú önkormányzatokat hoztak létre, pozitív hatást gyakoroltak az összevont önkormányzatok pénzügyi helyzetére (Aulich et al, 2011:39), hiszen a mérethatékonyság révén azonos szolgáltatási szintet alacsonyabb átlagköltséggel lehet(-ne) biztosítani. Annak ellenére, hogy az erre irányuló vizsgálatok az önkormányzatok területi szervezésének egyik legfontosabb megalapozó dokumentumát jelenthetnék, ezen a téren meglehetősen kevés vizsgálat folyt és az eredmények korántsem nevezhetőek koherensnek. A kutatások egy része hosszabb távon vizsgálta az összevonások hatásait összehasonlító esettanulmányok, illetőleg különbségek különbsége kvázi kísérleti statisztikai módszerrel. Amerikai és kanadai tapasztalatok alapján Bish (2001); németországi adatok elemzése alapján Kickert (2008:47) valamint Fritz (2011); illetőleg svájci példák alapján Lüchinger-Stutzer (2002) azt állapítja meg, hogy az önkormányzati összevonás összeolvadás pénzügyi megtakarítást nem eredményezett, de több szempontból javult az önkormányzatok helyzete teljesítménye. Ilyen pozitív eredménynek tekintették a nyújtott szolgáltatások minőségének és elérhetőségének javulását (német, amerikai esetek), a stratégiai kapacitások megteremtését (svéd, német példa), a negatív demográfiai tendenciák, így például az elvándorlás mérséklődését (svéd). Más vizsgálatok ugyan feltártak pénzügyi megtakarításokat, amelynek forrását a párhuzamosságok felszámolása jelentette, ám azok jóval elmaradtak a tervezettől az 1990-es évek Dél-Ausztráliájában megvalósított összevonások révén ténylegesen elért megtakarítás a tervezett alig tizedét érte el (McKinlay Douglas, 2006:23). A közelmúlt összevonásait vizsgáló kutatások közül több is egyértelműen pozitív eredményről adott számot, ami a rövidtávon jelentkező költségcsökkentés lehetőségére mutat rá. A 2003-as izraeli önkormányzati reform eredményeinek vizsgálata után Reingewertz (Bönisch et al, 2011:6) 9%-os kiadáscsökkentést állapított meg, egyértelműen pozitívnak ítélve a reform hatását az összkiadás alakulására. A legfrissebb japán tapasztalatok alapján Mabuchi (2001) arra a következtetésre jut, hogy minél kisebb lélekszámú önkormányzatokat érintett az önkéntes összeolvadás, annál jelentősebb költségcsökkenést realizáltak. A japán Hirota Yunoue (2009) szerzőpáros ugyanakkor arra is rámutatott, hogy az összeolvadás előtt megugrottak a kiadások (potyautas magatartás) és az összkiadás csökkenésében ez a 21

22 magasabb bázis is szerepet játszott. Feltételezhetően az összevonások eredményeit nagyban befolyásolja a vizsgálat időtávja is, hiszen amerikai esettanulmányok tapasztalatai alapján a párhuzamosságok felszámolásának köszönhetően az első 2-3 évben a kiadások csökkennek, ezt követően azonban a meginduló nivellálódás (bér és juttatások, szolgáltatási színvonal) eredményeként a kiadások összességében növekedést mutatnak (Hamilton, 2013: ) A településméret kérdésével, hasonló megállapításokat téve foglalkozik a határreformokról szóló, Rec (2004) 12 számú ajánlás. Kiegészítve azzal, hogy az optimális méret mindig azon dől el, hogy az állampolgárok elégedettek-e a szolgáltatásnyújtással. A településméret és az állampolgárok helyi közszolgáltatásokkal való elégedettségének összefüggése is ellentmondásos. Egyrészt a nagyobb településeken több forrás és több speciális szolgáltatás áll rendelkezésre, azonban a kisebb településeken a homogénebb állampolgári közösség igényeit könnyebb kielégíteni. Ez is ágazat- (policy area) függő: skandináv tapasztalatok alapján a 30 ezer főnél nagyobb településeken a méret növekedésével csökken az elégedettség. Az időskorúak ellátása, az általános iskola és a nappali ellátás esetén 3 ezer lakos alatti és a 30 ezer feletti településeken elégedetlenek. A kulturális szolgáltatások, könyvtárak, sport, fesztiválok tekintetében kifejezetten a nagytelepülések lakói elégedettek. Az állampolgárok jellemzően abban az esetben elégedettebbek az összeolvadásokkal, amikor homogén önkormányzatok (szolgáltatások) összevonása történik. A legfontosabb azonban, hogy a konszolidációs reformok, a mérethatékonyság forszírozása teszi lehetővé a kompetenciák, a döntési mozgástér decentralizációját. A drasztikus, politikailag nem népszerű strukturális reformok elkerülése (például a társulási formák alkalmazásával), lényegében szintén vagy még inkább a kis önkormányzatok marginalizálódásával jár együtt (Swianiewicz, 2010). Mindez arra bizonyíték, hogy nem feltétlenül a teljes területi, községi közigazgatási struktúra uniformizált konszolidálása a megoldás, hiszen a közszolgáltatások mérethatékonyságának javítására más modellek is használhatóak az alapstruktúra érintetlenül hagyása mellett. Ugyanakkor a helyi önállóság pusztán politikai célú megőrzése csak látszateredmény, ha a helyi önkormányzati rendszer kiüresedik. A legjobb gyakorlatnak a szakirodalom és a nemzetközi szervezetek is a vertikális szintek közötti rugalmas, együttműködéseken, sajátos képességeken és innovatív megoldásokon alapuló munkamegosztást tartják. Az Európa Tanács iránymutatásokat is megfogalmaz: 1. A helyi önkormányzatok mérete változtatásának potenciális hatásait meg kell fontolni a közszolgáltatások hatékonysága és hatásossága valamint a helyi demokrácia tekintetében. A következményeket ágazatonként külön-külön kell felmérni. 2. A túl kicsi önkormányzatok esetében meg kell fontolni a külső szövetség, illetve együttműködés lehetőségét, horizontálisan, vertikálisan vagy akár határokon átnyúló módon is. 3. A túl nagynak ítélt önkormányzatok esetében a belső decentralizációt illetve dekoncentrációt meg kell fontolni. 22

23 4. Önkormányzatok határainak módosítása, egyesülései előtt a Charta 5. cikkének megfelelően ki kell kérni az érintett lakosság véleményét. 5. Egyesülés esetén az intézményrendszer struktúrájának a lehetőségekhez képest támogatnia kell azt, hogy megmaradjon a lakosság azonosulása a régebbi egységekkel. 6. A helyi önkormányzatok méretének változtatását a hatások értékelése kell hogy kövesse. 7. Az új technológiákat a helyi közszolgáltatások és a helyi demokrácia minőségének javítása szolgálatába kell állítani. 8. Szükséges a tapasztalatcsere előnyeit kihasználni (LOREG honlap, adatbázis). A 2008-as kiadványával Az Európa Tanács (CoE, 2008) megegyező című, de más intézményekkel közösen kiadott kézikönyvében (CoE Toolkit Manual, 2010) kitér a településközi együttműködések optimális méretének a kérdésére is (hány település csatlakozzon egy együttműködéshez): Az együttműködés mérete függ a kérdéses ágazattól (policy area), funkciótól és a rendelkezésre álló erőforrásoktól. Az együttműködések határainak figyelembe kell vennie más adminisztratív (pl. régió-) határokat. A határok függhetnek funkcionális, demográfiai illetve földrajzi tényezőktől is. A túl nagyszámú együttműködő partner kontraproduktív is lehet, célszerű a szerződő felek és az üzleti tevékenységben (business arrangements) részt vevők számát korlátozni. Az együttműködés formáira vonatkozóan is fogalmaz meg javaslatokat: Nem formális együttműködés: általában az együttműködés első lépését jelenti, személyes kapcsolatokon alapul és rendszeres találkozókban ölt testet Szerződés: számos problémára megoldást jelenthet, de nem alkalmas komplex tevékenységek (arrangements) menedzselésére Magánjogi szervezet (NGO, társulás - association): kulturális események szervezése, idősotthon, óvoda stb. ellátására alkalmas, leginkább a nem bürokratikus tevékenységekhez megfelelő Magánjogi vállalkozás, vállalat: egyes saját szerződéses bevételt termelő kereskedelmi (commercial) tevékenységek végzésére megfelelő (víz, szennyvíz, távfűtés, közösségi közlekedés) Egy- vagy többcélú közintézmény: bármely települési feladatot átvehet, ha a jog nem tiltja Integrált területi közintézmény: bármely települési feladatot átvehet, ha a jog nem tiltja, több fontos feladat helyezhető ebbe a szervezetbe. Az önkormányzati szolgáltatások méret optimuma A hatékonysággal foglalkozó szakirodalom másik nagy vonulata nem az önkormányzatok optimális, vagy éppen hatékony méretét kívánja meghatározni, hanem egy egy 23

24 önkormányzati szolgáltatás, tevékenység nyújtásának optimális, vagy legalábbis hatékony méretét kívánja megragadni. Ezen megközelítés esetében a korábban jelzett mérési problémák mérsékeltebbek, jóval könnyebben lehatárolható a szolgáltatás, meghatározható annak költsége és eredménye (De Borger Kerstens, 2000). A kapcsolódó szakirodalom legalapvetőbb megállapítása, hogy az önkormányzati tevékenységek, szolgáltatások mérethatékonyságát döntően az határozza meg, hogy tőke vagy munkaerő intenzívnek tekinthető-e (Oakerson, 1987). Ahogyan Dollery Fleming (2006: 274) megfogalmazta: általánosságban a munkaerő intenzív, ügyfélorientált szolgáltatások (egészségügy, rendvédelem, ) idioszinkratikus természete miatt a szolgáltatás mennyiségi növelése, egy ponton túl, csak a létszám növelésével biztosítható, ami miatt a mérethatékonyság csak egy meglehetősen szűk sávban érvényesül. Ezzel szemben a tőkeintenzív szolgáltatások (mint például a vezetékes közszolgáltatások: ívóvíz, szennyvíz, energia) esetében jellemzően a mérethatékonyság jóval erősebben és nagyobb volumenig érvényesül, mivel a méret növekedésével a szolgáltatás fix költségeit több fogyasztóra/felhasználóra terhelhetik. Ebből következően az egyes önkormányzati tevékenységek, szolgáltatások más és más optimum szinttel jellemezhetőek, így nincs olyan önkormányzat, amely valamennyi szolgáltatását a minimum költségszinten lenne képes nyújtani (Dollery, 2008:171). Amennyiben az önkormányzat a szolgáltatás önálló előállítása helyett, a szolgáltatás nyújtására helyezi a hangsúlyt, lehetővé válik a mérethatékonyságban rejlő lehetőségek kiaknázása (Parks Oakerson, 1993, illetve Fox Gurley, 2006), hiszen a szolgáltatást a hatékony, vagy éppen hatékonyabb mérettartományban elhelyezkedő szolgáltatótól rendelheti meg kapcsolódva ezzel mind a közösségi választások irányzatához, mind pedig az új közszolgáltatás menedzsmenthez. A szolgáltatás szintű mérethatékonysági kutatások közül kiemelkedik az angol adatok elemzésén alapuló Andrews-jelentés (Andrews et al. 2006), amely az önkormányzati szolgáltatások komplex teljesítményét vizsgálta a méret alakulásának függvényében. A kutatás jelentőségét az adja, hogy a szokásos költség dimenzión túl, a fogyasztói megelégedettséget (CSC) és a több dimenzióban mért teljesítményt (CPA) is vizsgálta s kereste a mérettel való összefüggését. A kutatás eredményei közül ki kell emelni, hogy a lélekszám és az önkormányzati szolgáltatások teljesítménye (CPA) közt csupán gyenge kapcsolat mutatható ki: a 33 teljesítménymutató közül csak 6 esetében volt szignifikáns a kapcsolat. Így az oktatás és környezet dimenzióban ( ), ahol a legalacsonyabb teljesítményt a ezer fős lélekszámnál mutatták a területi önkormányzatok (Andrews et al. 2006:15). A felhasználói elégedettség vizsgálata során a kutatók 50 különböző mutató közül 33 esetében találtak szignifikáns kapcsolatot a mérettel. A kapcsolat az egyes dimenziókban eltérő jelleget mutat: az önkormányzati lakásbérlettel, valamint a háztartási hulladék kezelésével az elégettség kb főig emelkedett, majd csökkenésbe fordult. A közlekedési szolgáltatásokkal, a muzeális intézményekkel, valamint parkokkal való megelégedettség a mérettel nőtt (lineáris pozitív kapcsolat). Ellenkező tendencia rajzolódott ki ellenben a tervezéssel és a segélyezési tevekenységgel kapcsolatban: annál elégedettebbek voltak az ügyfélek, minél kisebb lélekszámú volt a vizsgált egység. Összességében a jelentés arra a következtetésre jutott, hogy 24

25 a méret növekedésével a teljesítmény jellemzően javul, de rámutattak, hogy éppen a legkisebb költségvetési jelentőséggel bíró kulturális szabadidős segélyezési lakhatási környezeti dimenziókban a legerősebb ez a kapcsolat, míg a jóval nagyobb jelentőségű szociális szolgáltatások és oktatás esetében ez a kapcsolat jóval gyengébb (Andrews et al. 2006:5). A releváns külföldi szakirodalom az önkormányzati szolgáltatások és tevékenységek méretgazdaságossági vizsgálata során jellemzően eltekint a minőség és az ügyfél megelégedettség vizsgálatától, amit jellemzően adathiány is indokol. Az amerikai irodalomban a legtöbbet tanulmányozott munkaerő intenzív szolgáltatása a rendvédelem, amely esetében a mérethatékonyság rendkívül korán kimerül, Beaton (1974) szerint például már kétezer fő fölött mérethatékonytalanság jellemzi a szolgáltatást. A másik jelentős munkaerő intenzív önkormányzati szolgáltatás, az oktatás tekintetében némiképp más a helyzet, itt a kutatások jellemzően U-alakú átlagköltséggörbét tételeznek. Az általános iskolák esetében a költségminimum viszonylag alacsonyan, főnél, helyezkedik el (Hind, I, 1977, White-Tweeten, 1973), míg középiskola esetében ennél jóval magasabban, főnél (Cohn, E. 1968, Osburn, D. D, 1970). Az oktatás sajátossága, hogy e területen rendelkezésre állnak minőségi mutatók is, amely alapján több kutató (Michelson, 1972, Niskanen-Levy, 1974) is arra mutatott rá, hogy a nagyobb intézményekben elért költséghatékonyabb szolgáltatás hátterében a nagyobb csoportlétszám áll, aminek negatív következményeként az ott tanuló diákok rosszabbul szerepelnek az oktatási teszteken, azaz ebben az esetben a költségszint csökkenése mögött nem mérethatékonyság, hanem alacsonyabb szintű szolgáltatás nyújtása húzódik meg. A tőkeintenzív infrastrukturális szolgáltatások esetében ezzel szemben a méret növekedésével jóval nagyobb volumenig megfigyelhető az átlagköltség csökkenése, legyen szó ivóvíz szolgáltatásról és szennyvíztisztításról (Cosgrove Hushak, 1972), szilárdhulladékról (Savas Stevens, 1976), vagy éppen önkormányzati utak (Swanson, 1956) fenntartásáról. A fentiek alapján kijelenthető, hogy az önkormányzati szerkezet, méret és a közszolgáltatások megszervezésének hatékonysága, minősége, a hozzáférés tekintetében sem rendelkezünk egyértelmű, konszenzust érdemlő törvényszerűségekkel, még akkor sem, ha számtalan meggyőző példa hozható fel a nagyobb szervezeti méret előnyei mellett. Csak az nem állítható, hogy a nagyobb szervezeti méret vagy a nagyobb önkormányzat a konkrét országban, térségben mekkora. A tanulság inkább az, hogy a feladatok telepítésekor, a szervezeti forma kialakításakor vannak alkalmas módszerek a mérlegeléshez, és vannak jó gyakorlatok a modell, megoldás kiválasztásához. Szinte biztos azonban, hogy még egy ország szintjén sem lehetséges uniformizált méretet megállapítani. S minden megoldás jár előnyökkel és hátrányokkal. A gondos elemzés nem spórolható meg. 25

26 3. A teljesítmény mérése A kormányzás teljesítményelvűsége különösen az utóbbi két évtizedben vált egyre erőteljesebbé, különösen nemzetközi szervezetek (például az OECD) elkötelezettsége és az NMP filozófia térhódítása nyomán. A modern kormányzási rendszerekben a teljesítménymérési funkció már elkülönült szervezeti egységekkel, külön költségvetéssel rendelkezik; mivel nagyon fontosnak tartják, hogy a kormányzati programok, közpolitikák értékelése megtörténjen, lehetőleg külső, független és objektív értékelő munkáját igénybe véve. Tulajdonképpen nem a teljesítmény elvárása tekinthető nóvumnak, hiszen a klasszikus közigazgatási értékek között is megjelent ez, bár korlátozódva az eredményességre (output), tehát a feladat teljesítésére, később a közjó szolgálatára, a ténylegesen elért hatásra (outcomes). Más kérdés, hogy ebbe többnyire nem értették bele az állampolgár elégedettségét. Mára a teljesítmény alatt komplexebb fogalmat értünk, amelyik magába foglalja a gazdaságosságot, hatékonyságot, eredményességet és a minőséget is (Horváth M, 2005:168). Az újdonság további vonása, hogy egyre inkább törekszenek a teljesítmény mérésére. Ugyanakkor az is tény, hogy a teljesítmény mérés alkalmazott módszerei, eszközei, a menedzsmentje, s egyáltalán a teljesítmény fogalma egyáltalán nem egyértelmű, kiderült, hogy számtalan hiba forrása. Ezért jutottak arra a következtetésre a témakör vezető szakértői, hogy a rossz teljesítménymérés többet árt, mintha egyáltalán nem lenne (Bouckaert, Halligan, 2006:457). A felhasznált erőforrások (inputok) a belső szervezeti folyamatok és tevékenységek (throughput) eredményeképp konkrét szolgáltatásokká, termékekké (outputok) válnak. Egy intézmény menedzsmentje tehát elsősorban azzal foglalkozik, hogy milyen jellegű és mekkora mennyiségű erőforrás szükséges a működéshez, és miképp szervezhetik meg hatékonyan a belső folyamatok ahhoz, hogy megfelelő mennyiségű, és minőségű outputot hozzon létre a szervezet. Ezért az egyes intézmények vezetőinek elsősorban az inputokról és outputokról szükséges visszajelzést kapniuk (Kiss-Révész, 2011). A létrejött termék vagy szolgáltatás a szervezetet elhagyva valamilyen hatást gyakorol a társadalomban. A kritikus kérdés itt az, hogy milyen eredmények (outcomes) jelentkeznek a konkrét output hatásaként. Az önkormányzati teljesítmény mérésének hagyományos technikái A teljesítménymérés a következő mozzanatokból áll: az adott szolgáltatás céljának meghatározása; a célkitűzések realizálódásának értékelése mennyiségi és minőségi ismérvekkel; a mérés eredményének visszacsatolása a döntéshozatali fórumokhoz és a fogyasztókhoz (Vígvári, 2002). A teljesítménymérés első technikai lépése a ráfordítások (inputok) mérése. A ráfordítások az adott kiadási programra fordítható erőforrások. Az erőforrások kifejezhetők például a költségvetési szervnél alkalmazott köztisztviselők és közalkalmazottak számával, a használt 26

27 eszközök méretével, stb., de a naturális megközelítés mellett az erőforrás-felhasználás a ténylegesen elköltött pénzösszeggel is meghatározható. A következő lépésében a tevékenység eredményét kell meghatározni. Ilyen output lehet az elbírált beadványok száma, a közművel ellátott terület növekedése, a kiadott építési engedélyek száma. A tevékenység és az eredmény hányadosaként meghatározható hatékonysági mutatók lehetnek például az egy ügyintéző által feldolgozott ügyiratok száma, az egységnyi útfelület javításának költsége, az egységnyi beruházásra jutó energia megtakarítás, stb. Ilyen mutatók képezhetők aggregált formában is, mint például a különböző önkormányzatok esetében az egy lakosra jutó igazgatási költség, az egy lakosra jutó egészségügyi alapellátás költsége. Az önkormányzati szolgáltatások egy részének eredménye közvetlenül vagy közvetve mennyiségileg meghatározható. Vannak azonban olyan önkormányzati tevékenységek, amelyek esetében az eredmény mérése a hagyományos módszerekkel nem lehetséges. Az ilyen szubjektív outputok esetében az eredmény kérdőíves felmérésekkel, közvélemény kutatásokkal értékelhető. A teljesítménymérés indikátorai A teljesítmény egyes elemeinek mérése mutatószámok (indikátorok) segítségével történik. A teljesítménymutatók egy lehetséges tipológiáját adja Bouckaert Van Dooren (2003): Input indikátorok: pl. alkalmazottak száma, az intézményi költségvetés nagysága, ezer lakosra jutó háziorvosok száma. Output indikátorok: pl. háziorvosi ellátásba részesülő lakosok száma, közművel való ellátottság mértéke. Eredményindikátorok (intermediate outcome indicators): pl. százmillió forint támogatásra jutó létrehozott új munkahelyek száma, egységnyi beruházásra jutó energia megtakarítás. Hatásindikátorok (end outcome indicators): pl. útminőség javulása, hajléktalanok számának csökkenése. Környezeti indikátorok: pl. gazdaságélénkítő beruházások révén elért helyi adó bevetél növekedés, gazdasági mutatók alakulása GDP növekedése. A fenti mutatószámok közötti kapcsolatokkal létrehozhatók azok az arányszámok, amelyek a teljesítmény gazdaságossági (inputköltségek), hatékonysági (output-input viszony), eredményességi (outcome-output viszony) szempontú vizsgálatát teszik lehetővé. A teljesítménymérés, a monitoring, értékelés (evaluation) mára önálló tudományterületté nőtte ki magát a közmenedzsmenten belül. Az értékelés nem egyszerűen egy tudományterület, különösen nem módszerek mechanikus alkalmazása, hanem politikai, szervező tevékenység, amelynek során zajlik a tervezés, programozás, végrehajtás s az egyes szakpolitikai stratégiák kidolgozása (Rossi-Freeman, 1993). Az értékelés történeti fejlődése végül is a kísérleti, pragmatikus, naturalisztikus, majd a plurális fokozatokat járta végig (Pawson-Tilley, 1997). A legfrissebb, ún. realisztikus megközelítésnek a lényege az, hogy az értékelés az alkalmazott tudományos kutatásnak minősül, ahol a tanulságok levonása akkor érhető el a leginkább, ha 27

28 az értékelő a CMO-mintát (context-mechanism-outcome) követi, amelyik mindig tudomásul veszi, hogy az adott program, illetve politika csak konkrét környezetében, a reális folyamatok figyelembe vételével értékelhető, ún. ideális elvárások aligha fogalmazhatóak meg standard viszonyítási alapként. Az értékelés módszertani megújulásának lényege, hogy mennyiségi és minőségi módszereket egyaránt alkalmaz, hogy milyen arányban, többnyire a vizsgált terület sajátosságaitól, céljától, az értékelő szakmai attitűdjétől függ. Abban általános vélemény alakult ki, hogy az értékelés minőségi elemei nélkülözhetetlenek, különösen akkor, ha az adott területről mély, magyarázó értékű információkra van szükség. Ugyanakkor a minőségi elemzési módszerek (interjú, közvetlen megfigyelés, dokumentum-elemzés) kevésbé adnak lehetőséget az általánosításra. Az értékelés módszereinek kiválasztása lényegében stratégia, amelytől jelentős mértékben függ, hogy az értékelés eredményei mire használhatóak (Patton, 1990). 3. ábra Az evalváció és az egyéb visszacsatolási mechanizmusok közötti különbségek Tudományos tanulmányok Hagyományos (Költségvetési ellenőrzések) auditok 1. Az evalváció az információk gyakorlati hasznosítását tartja szem előtt. 2. Az evalvációk a közpénzek elköltését hogy a program céljai helyénvalók-e, megvalósulnak-e, és ha igen, akkor hatékonyan és eredményesen-e (az audit és az evalváció közötti Monitoring erre a kérdésre a későbbiekben visszatérünk). 3. Az evalváció inkább egyszeri tevékenységet jelent, és a szóban forgó programot nagyobb mélységben igyekszik vizsgálni. Egy jól működő, állandó monitoring rendszer mindazonáltal gyakorta képezi a sikeres evalváció előfeltételét. Teljesítménymérés 4. hogy a megfigyelt szélesebb hatásokra (outcomeokra) magyarázatot találjon, és megértse a közösségi beavatkozás logikáját. (Egy jól felépített teljesítménymérési rendszert azonban esetenként pl. az Egyesült Államokban az evalváció egy formájának tekintenek). Közpolitika-elemzés (policy analysis) Forrás: OECD, 1999: Az evalváció tárgya elsősorban az utólagos (ex post) értékelés. A közpolitika-elemzést esetenként úgy határozzák meg, mint a jövőbeli közpolitikai alternatívák előzetes (ex ante) evalvációját. 28

29 Az értékelés közpolitikai szerepe és megközelítése szempontjából az unió tagországaiban lényegében három modell alakult ki: Az ún. menedzseri modell, amely döntően az Egyesült Királyság konzervatív kormányzatai idején érvényesült a maga tiszta formájában a "Value for money" jelszó alatt, lényegében azt célozza meg, hogy bizonyítsa a közpénzek felhasználásának gazdasági hatékonyságát. Éppen ezért az értékeléshez külső szakértőket alkalmaznak, a szempontok, kritériumok többsége számszerű. Az ún. demokratikus modell (például Dániában) elsődlegesnek azt tartja, hogy elsősorban a közpolitikai programok társadalmi elfogadottsága növekedjen, ezért az értékelésbe ugyan bevonnak külső szakértőket, de a tényleges konklúziókat a közhatóságok, választott testületek vonják le, s a konklúziók közvetlenül megjelennek a policy szabályozásában is. Az ún. pluralisztikus modell törekszik a két előző modell elemeit összekapcsolni, s technokrata és politikai szempontokat egyaránt érvényesíteni (például Franciaországban, vagy az USA-ban az ún. stakeholders-értékelési modell). Ma már alapvető igény, hogy az értékelés ne csak a költséghatékonysághoz, hatásossághoz járuljon hozzá, hanem elősegítse az adott politika innovációját, rámutasson az innovatív kezdeményezésekre, hozzájáruljon a policy, illetve a program finom hangolásához. Az alkalmazott módszerek között a leggyakrabban használtak: a hatáselemzés, költséghaszon elemzés, benchmarking, illetve számtalan szoftabb, alkalmazott társadalomtudományi módszerek (elégedettség mérés, hozzáférés stb.). A teljesítményindikátorok természetesen rendkívül differenciáltak, ennek ellenére nem képesek mindent mérni. A mérés öncélúvá is válhat, és természetesen nem ér semmit, ha nem rendeződik egy szisztematikusan felépített teljesítménymenedzsment ciklusba (Horváth M. 2005), s ha a közszektor nem használja az értékelést saját teljesítményének javítására. Ez nem jelenti azt, hogy a teljesítmény mérése általában lehetetlen és, hogy ne lennének pozitív példák. A szakirodalom a brit New Labour időszakában bevezetett rendkívül intenzív teljesítménymérési (audit) gyakorlatot például nem csak azért tartja sikeresnek és fontosnak, mert a közszektor ellenőrzése, teljesítményre motiválása valósult meg ezzel, hanem, mert a mérés és ellenőrzés, összehasonlítás igénye átterjedt a közszektorral együttműködő civil szektorra is. Az audit természetessé vált a brit társadalomban, bár leszámolva bizonyos utilitarista illúziókkal, miszerint objektív mércével, például indikátorok százaival, minden ellenőrizhető (Le Gales, 2011:156). Az Európa Tanács, illetve intézményei foglalkoztak a közszolgáltatások teljesítményének mérésével is (CDLR, 1997). A helyi közszolgáltatások teljesítményének optimalizálásához először fel kell becsülni a szükségleteket, ezután meg kell határozni és ki kell dolgozni az ezeknek megfelelő programokat, majd keresni kell egy megfelelő minőséget, végül annak a módját, hogy hogyan lehet javítani a teljesítményt a lehető legkisebb költségek mellett. A helyi közszolgáltatásokban alkalmazható teljesítményindikátorok között javasolja a következőket: a szolgáltatás volumene (igénybevevők száma, igénybevételek darabszáma stb.) 29

30 egységköltség (pl. egy tanulóra jutó költség termelékenység ) minőségindikátorok 1. a nyújtott szolgáltatás színvonala, eredménye mennyire felel meg az igényeknek (időszerűség, hozzáférhetőség, folyamatosság, udvariasság, kényelem) 2. közös céloknak való megfelelés (gazdaságosság, egyenlő bánásmód) 3. minőségmenedzsment (szabályorientáció helyett felhasználóorientáció) 4. hozzáférhetőség (nyitvatartási idő, várólista) 5. elégedettség szintje (lakossági megkérdezések alapján) a nyújtott és az igénybe vett szolgáltatás közötti mennyiségi viszony (pl. várakozási idő) hatásosság (a célok elérése). A teljesítményindikátorok használatának céljai: a szolgáltatásmenedzsment racionalizálása; a szolgáltatásmenedzsment feletti politikai kontroll erősítése és a közösségi tevékenységek átláthatóságának növelése. A teljesítményindikátorok használata elsősorban a technikai szolgáltatásoknál terjedt el az outputok könnyű mérhetősége miatt, de az igény egyre inkább felmerül a szociális és más humán szolgáltatások esetében is. A Világbank keretében ugyancsak elterjedt a teljesítmény mérésére alkalmas indikátorok kifejlesztése és alkalmazása. Megkísérelték például egy olyan modell megalkotását, mely a kormányzás és a minőségi szolgáltatásnyújtás közötti keretrendszert alakítja ki specifikus indikátorok segítségével. A modell kezdeti lépése a kormányzati/önkormányzati mutatók képzése a következő öt kulcsterületen: emberi erőforrások, a finanszírozás és a menedzsment, információ nyújtása a kritikus inputokról, szolgáltatók bejegyzése, valamint a szolgáltatásnyújtás minősége. A következő lépés az adatok és mutatók szisztematikus gyűjtése. Ehhez több, új típusú eszközre is szükség van: felmérések (mint például az állami kiadások nyomon követésére irányuló felmérések), háztartási felmérések, másodlagos források gyűjtése, az adminisztratív adatok és kvalitatív vizsgálatok lefolytatása, statisztikai adatbázisok elemzése. Az adatgyűjtést elemzés követi, és ezeket rendszeresen meg kell ismételni. Az indikátorokat elsődlegesen két csoportba sorolták. Az objektív indikátorok azok, amelyek számszerű, vagy egyéb általános érvényűen megalapozott állítással előállíthatók. Szubjektívek azok az indikátorok, amelyek egyes egyéni vélekedések által meghatározottak (Fiszbein Ringold Rogers, 2011). 13 A megfelelő adatgyűjtések rendszerezése és elemzése után kirajzolódik, hogy egy adott közszolgáltatás esetén mely közigazgatási szint szerepe erősebb, ki látja el megfelelőbben a közszolgáltatást. 13 Objektív indikátor pl. az egészségügy területén egy kórház felszereltsége, az orvosok száma egy másikhoz viszonyítva, míg az oktatás területén az elméleti és a gyakorlati oktatás aránya. Szubjektív pl. a beteg véleménye az orvosról vagy a kórházról, ami lehet akkor is rossz, ha egy high-tech klinikán kezelik; a lakosok véleménye a közúthálózatról, a parkolási lehetőségekről. 30

31 Összegzésként arra szeretnénk felhívni a figyelmet, hogy a teljesítmény mérése sohasem teljesen objektív, nem puszta technikai eszköz a döntéshozó kezében, mert alapvetően függ attól a kontextustól, amelyben alkalmazzák, és amilyen célt kívánnak vele szolgálni (Van Doreen,Van de Walle, 2008). A lényeg sokkal inkább az, különösen egy olyan országban, ahol a kormányzati teljesítmény mérésének még központi szinten sincsenek komoly hagyományai, hogy kialakuljon a mérésre irányuló közpolitika igény, s ezt az igényt szolgáló intézmény, információs és eszközrendszer. 31

32 4. A minőségbiztosítás Ahogy a tervezés volt a hetvenes évek közpolitikai panaceája, úgy vált a minőség a későbbiekben a közszektor fejlődését megváltó szuper általános jelszavává, és így a csalódás okává is (Pollitt, 2009). Megjegyezzük, esetenként nehéz is elválasztani a teljesítmény és minőségmérés szempontjait. A minőség fogalmának és különösen mérhetőségének problémája lényegében kezdetektől vita tárgya volt, miközben a minőség pozitív célját aligha lehetett megkérdőjelezni, annak ellenére, hogy a minőség javítását az utóbbi időszakban összekapcsolják a költségek csökkentésével ( more for less, value for money ), s ezzel végképp összemossák a teljesítményt, hatékonyságot és minőséget (Holzer et al, 2009). A minőségbiztosítás első formái az üzleti szektorból származnak. Ezek az úgynevezett bottom up jellegű minőségi körök, amelyek lényege, hogy a szervezetben együttdolgozók szűkebb csoportja fogalmaz meg javaslatokat. Hasonló ehhez a TQM (total quality management), amelyik már szisztematikus, stabil háttérszervezeti kapacitásokkal rendelkezik. Jelentős fordulat volt, amikor a minőséget kívülről kívánták értékelni, s ezzel előtérbe került a fogyasztói, polgári elégedettség szempontja 14 (Holzer et al, 2009). Ugyanakkor mára az is egyértelmű, hogy pusztán az állampolgári elégedettség vagy vélemény nem elegendő a minőség mérésére. Ráadásul a szakirodalom azt is megállapítja, hogy a fogyasztói elégedettség mérése önmagában rendkívül bonyolult módszertani probléma, hiszen fontos különbséget tenni a fogyasztói elvárások és elégedettség között (a kettő közötti viszony kimutatására dolgozták ki az un. SERVQUAL modellt éppen a helyi önkormányzatok számára, Donnelly et al 1995). Jelen fejezetben a minőség mérésének objektív szempontjaival és a minőségbiztosítással foglalkozunk. A közszolgáltatások minősége az elvárásoknak (célkitűzéseknek) való megfelelést jelenti: egy közszolgáltatás valamely minőségi paramétere akkor megfelelő, ha az a tevékenységgel szemben támasztott közösségi elvárásokat teljesíti (Kiss, 2011). Az elvárások körét tágan szükséges értelmezni: nem csak a kimenetek (output vagy outcome) megfelelőségére, hanem a felhasznált erőforrások (input) hasznosulására (azaz a gazdaságosságra, a hatékonyságra és az eredményességre) is megfogalmazhatóak elvárások. A közszolgáltatások esetében hangsúlyos szerepet kap (és versenyképességi szempontból is jelentős) az adott közszolgáltatás által keletkező hasznok társadalmi elosztása, azaz a méltányossági dimenzió. A minőséget értelmezhetjük normatív vagy leíró fogalomként: ezt úgy lehetne érzékeltetni, hogy a minőségi jelző alatt az elérhető legjobb vagy pedig a specifikációnak megfelelő meghatározást értjük-e (a köznyelvi megfogalmazás inkább az előbbi, a szakmai inkább az utóbbi megközelítéssel jellemezhető). Operacionalizálhatóság szempontjából a közszolgáltatási minőség értelmezése esetében az utóbbi megközelítés javasolt: azaz a specifikációnak (elvárásoknak, célkitűzéseknek) megfelelő szolgáltatást nevezhetjük megfelelő minőségű szolgáltatásnak. 14 E kérdéssel részletesebben a következő fejezetben foglalkozunk. 32

33 Bár a nemzetközi szakirodalom és gyakorlat alapján számos példát és jó gyakorlatot lehet találni a közszolgáltatások mérésére, jól megfogalmazott célkitűzések nélkül a minőséget mérő mutatók összegyűjtése szükségszerűen csak ötletszerű lehet, hiszen nem a társadalom és a közpolitika-alkotó, hanem a mérési rendszer kialakító értékítéletét fogja tükrözni. A minőség mérése és a mérési keretrendszer kialakítása tehát leginkább olyan területeken célszerű, ahol elfogadott ágazati stratégiák rendelkezésre állnak. Ha egy közszolgáltatás minőségéről beszélünk, akkor általában az előállított output, illetve az ezek következményeként előálló outcome megfelelősége (célkitűzéshez viszonyítása) áll a vizsgálat középpontjában. A minőség tág fogalmába belefér az is, hogy az outputot, outcomeot hatékonyan, azaz az éppen szükséges erőforrás (input) felhasználásával állítottuk elő. Ha azonban a vizsgálódásainkban ezt a tágabb meghatározást követjük, akkor már célszerűbb elemzési keretet ad a teljesítmény fogalma. ISO: minőségbiztosítás a standardokon keresztül Mint már a fentiekben is érzékeltetni kívántuk, a minőség fogalma részletesen több kifejezéssel is leírható attól függően, hogy mely jellemzőjét helyezzük előtérbe. Amennyiben a fő célunk az operacionalizálhatóság optimalizálása, fontos, hogy minőségnek, minőséginek a specifikációknak, elvárásoknak megfelelő szolgáltatásokat tekintsük. Amennyiben a közpolitikai döntéshozó ezen alapelvárások alapján próbálja megtervezni és a későbbiekben megszervezni a közszolgáltatások nyújtásának rendszerét, valamilyen támponttal kell rendelkeznie arra vonatkozólag, hogy mit tekinthet minőségi szolgáltatásnak. Ugyanígy fontos továbbá az is, hogy részletes indikátorlista alapján a későbbiekben ellenőrizni is tudja a minőségi elemek betartását, érvényre jutását. E feladat végrehajtásához nyújtanak mára már szinte elengedhetetlen segítséget a nemzetközi standardok, melyek mentén az egyes szolgáltatások könnyen összemérhetővé, ezáltal minőségbiztosítási szempontból ellenőrizhetővé válnak. A standardizálás leghatékonyabb eszközrendszerének az ún. ISO szabványok alkalmazása látszik s mára már nem csak az üzleti szektorban. A szabványosítás nemzetközi szintre emelődésének története 1946-ig nyúlik vissza. Ez év októberében alapították meg Londonban az International Organization for Standardization nevű szervezetet, melyet ma ISO-ként 15 ismerünk (ISO, 1997: 15). Az új világszervezet létrejöttével a szabványosítás és a szabványok alkalmazásának lehetősége is teljesen új szintre emelődött. A szervezet fejlődése és terjeszkedése folyamatos volt, a genfi központból jelenleg 163 ország szabványokért felelős tagszervezeteinek működését koordinálják. 16 Ez a szám is jól mutatja azt, hogy a szabványok, működési standardok kidolgozása és működtetése milyen nagy jelentőséggel bír az ipar, és a szolgáltatások, így a közszolgáltatások területén is. Az egyes szervezetek működésének, munkahelyi környezetének, környezeti terhelésének szabványok szerinti kialakítása és folyamatos felülvizsgálata két szempontból is nagy jelentőséggel bír. Az adott szervezet részéről a szabványosítás egyszerűsíti a működést azáltal, hogy meghatározott eljárásrendek követését veszi alapul. Ez a piaci szervezetek, az 15 A rövidítés a görös isos, egyenlő szóból származik. 16 Forrás: 33

34 ipari szektor részéről éppúgy fontos, mint a közszolgáltatások főként a közüzemi szolgáltatók esetében. A fogyasztói oldalról ugyanakkor az ISO minősítés bizalmat épít. Amennyiben ugyanis a felhasználó tudatában van annak, hogy a nemzetközi intézmény által tanúsított működésű szervezet által előállított terméket/szolgáltatást vásárol, nagyobb biztonságban érezheti magát a minőséget illetően. Ez utóbbi tényező a közszolgáltatások rendszerében kifejezetten nagy jelentőséggel bír, hiszen ez esetben a fogyasztó/igénybevevő mozgástere a szolgáltató megválasztása tekintetében igen szűk keretek között értelmezhető. Nem véletlen tehát, hogy a közszolgáltatásban részt vevő szervezetek egyre nagyobb számban választják a minőség tanúsításának ezt az önkéntes módját. Ebben a szektorban is halmozottan érvényesülnek ugyanis azok a követelmények, melyeket fentebb a piaci szektorra vonatkozóan felsoroltunk. Az ISO szabványok alkalmazása ezenfelül megkönnyíti a közszektor szereplői számára a rájuk vonatkozó törvényi előírások betartását is, többek között például a minőségi, a környezetterhelési és a munkakörnyezeti kérdésekben. Általános tendenciaként fogalmazható meg, hogy a közszolgáltatást nyújtó szervezetek közül elsősorban a közüzemi vállalatok élnek az ilyen típusú szabványok bevezetésének lehetőségével. A hazai tapasztalat szerint a főbb közüzemi szférákban tevékenykedő szolgáltatók szinte kivétel nélkül rendelkeznek ISO tanúsítvánnyal. A tanulmány elkészítésének keretében két szolgáltatási ágat, az autóbusz-közlekedést és a villamosenergiaellátást vizsgáltuk meg. E két szférában a vállalatok mindegyike ISO jóváhagyás szerinti működési sémák szerint végzi a tevékenységét. 17 A standardizálásra való törekvést ennél kisebb mértékben figyelhetjük meg azonban a humán közszolgáltatások esetében. Ennek valószínűsíthető oka, hogy az ilyen típusú feladatok ellátása sokkal inkább szabványosítható keretek között történik. Ennek ellenére e szféra esetében is beszélhetünk bizonyos objektív mérőszámokról, melyek standardszerűen meghatározzák az adott szervezet működését. Ilyenek például a nemzetközi ajánlások az oktatás vagy az egészségügy tekintetében. E dokumentumok azonban korántsem támasztanak annyira részletes és pontos követelményeket, mint az ISO standardok, lévén hogy a humán közszolgáltatások esetében mindig a helyi igényeknek megfelelően kell kialakítani a szolgáltatás tartalmát egy adott keretrendszeren belül. Ennek ellenére, az ISO séma egy lehetőségnek tekinthető a közszolgáltatások némelyikének minőségbiztosításában. A CAF: lehetőség és modell a belső ellenőrzésre A minőség mérésének filozófiájában és megközelítési módjában is különleges szisztémát jelent az olyan ellenőrzési rendszer, amelyben az egyes szervezetek és a szervezetben tevékenykedő szereplők saját maguk értékelik teljesítményüket és fogalmaznak meg kritikát valamint előremutató javaslatokat a működéssel kapcsolatban. Ennek az úgynevezett belső ellenőrzésének kitűnő példáját adja az un. Common Assessment Framework (CAF) rendszer. 17 A Magyarországon működő 24 Volán vállalat és 3 egyetemes áramszolgáltató mindegyike rendelkezik ISO tanúsítvánnyal. Forrás: saját adatgyűjtés. 34

35 A közigazgatás és a közszolgáltatások minőségi standardjainak meghatározása és a teljesítmény valamint a hatékonyság növelése az Európai Unió közös célkitűzéseinek egyik legfontosabb alappillére. A fő cél, hogy az igazgatás és a szolgáltatás terén minél hatékonyabb és a jobb minőségű struktúra alakuljon ki, növelve ezzel az állampolgárok elégedettségét, valamint ezzel egyidejűleg az állami intézményekbe vetett bizalmat úgy nemzeti, mint Európai Uniós szintéren. Mindez szorosan illeszkedik a teljes körű minőségmenedzsment (TQM) filozófiájába, melyben a ( ) minőségi szempontok érvényesítése a szabványosításhoz hasonló, majd egyre jobban specializálódó megoldásokkal történt (Horváth M., 2005: 71). A fő cél ugyanis ebben a szisztémában a szervezet teljesítményének és a teljesítmény értékelésének különböző objektív szempontok és mérőszámok alapján történő értékelése. A piaci szervezeteknél használt minőségbiztosítási rendszerek 18 azonban megközelítésmódjuk miatt a közszektorban csak nehézkesen vagy alig alkalmazhatóak. E felismerésből kiindulva az Európai Unió több szakmai szervezetet is megbízott egy új, a tagállamok szervezetei által hasznosítható, kifejezetten a közszektor szereplői számára adaptált minőségbiztosítási rendszer kidolgozásával (Abdalla, 2008: 68). A munka eredményeképpen készült el 2000-ben a Közös Értékelési Keretrendszer, a CAF, melynek felülvizsgálata és bővítése azóta is zajlik. 19 A modell 9 fő kritérium alapján értékeli a szervezet teljesítményét, mellyel felméri egyrészt a működési jellemzőket, azaz a szerv mindennapi gyakorlatának minőségét, fejlesztési lehetőségeit. E jellemzők között a vezetés teljesítménye éppúgy megtalálható, mint a folyamatok és a változások kezelésének hatékonyságával és eredményességével kapcsolatos kérdések. Az első fázis tehát egyértelműen a vezetők és a fejlesztésben, szervezésben érdekelt személyek számára nyújt hasznos információkat a gyakorlati működéssel kapcsolatos belső tapasztalatokról. A második értékelési fázis ezzel szemben a szervezet működését, szolgáltatási eredményességét méri fel a társadalomra, társadalmi környezetre gyakorolt hatások által (Horváth M., 2005: ). E felépítésnek köszönhetően tehát a modellt alkalmazó szervezetek komplex és átfogó képet kapnak a szervezet belső életéről és tevékenységének társadalmi lecsapódásáról is. A belső önértékelés garanciáját a struktúrában az jelenti, hogy az adott szervezet munkatársai saját maguk értékelik a teljesítményt természetesen az értékelésre való felkészítés után, az objektív kérdések és szempontrendszer alapján (Abdalla, 2008: 71-72). Így a vezetők és politikai döntéshozók pontosan azoktól a személyektől kaphatnak építő jellegű javaslatokat és értékelést, akik a mindennapi működésben való részvételük által személyes tapasztalatok alapján képesek véleményt alkotni. A CAF alkalmazása a tagállamok és szervezeteik számára nem kötelező, csupán ajánlott segédeszközként van jelen a szervezetfejlesztés lehetőségei között. Ennek ellenére az Unióban mára már 3000 szervezet 20 regisztrált felhasználója, s a szám várhatóan tovább fog növekedni (CAF, 2013: 7). Érdekesség, hogy a felhasználók között a klasszikus közigazgatási szervek mellett megtalálhatóak EU-s intézmények éppúgy, mint közszolgáltatási szervezetek. Ez a tendencia is azt mutatja, hogy a modell kellőképpen flexibilis ahhoz, hogy többféle 18 Ilyen például az ISO 9000-es kvalifikáció. 19 A CAF legfrissebb verzióját idén (2013) publikálta az EIPA ben ez a szám még 2382 volt. 35

36 szervezettípus esetében is alkalmazható legyen, ez pedig előrevetíti a továbbélésének lehetőségeit. A flexibilitást jól mutatja, hogy az alapvetően a közigazgatásra kidolgozott rendszer közszolgáltatási ágakra történő adaptációja is igen sikeres. Jó példa erre a brit oktatási minisztérium által kidolgozott rendszer, mely a gyermekek és fiatalkorúak az általánostól eltérő szolgáltatási igényeinek felmérésében működik közre ( Ezen felül a modellt a közszolgáltatási rendszeren belül az egészségügyben, a kulturális szektorban, a rendvédelmi szférában, a szociális szolgáltatások biztosításában és a közlekedési szférában is alkalmazzák (caf.eipa.eu). A modell magyarországi alkalmazására több helyen is találhatunk példát. Jogszabályi szinten első ízben az 1057/2001 számú kormányhatározat deklarálta a CAF alkalmazásának követelményét a következőképpen: ( ) a közigazgatás egészére érvényesíthető egységes minőségbiztosítási, -fejlesztési rendszer bevezetése érdekében el kell készíteni az Európai Unióban kidolgozott CAF rendszer (Common Assessment Framework) hazai adaptációját ( ) (1057/2001. Korm. hat. II/18. bek.). Ennek megfelelően a közigazgatási és közszolgáltatási szervezetek felkészültek a CAF adaptálására, s mára már 106 intézmény alkalmazza a modellt minőségbiztosítási és fejlesztési célokra (caf.eipa.eu). E szervezetek között azonban túlnyomó többségben vannak az államigazgatási szervek, csupán néhány közszolgáltató szerv jelent kivételt. 21 Jelen fejezetben a minőségbiztosítás általános szerepét és fontosságát kívántuk érzékeltetni. Gyakorlati példaként az ISO és a CAF rendszereinek működését mutattuk be. Mint láthattuk az ISO minősítést javarészt a kommunális közszolgáltatások szférájában használják, a CAF pedig a közigazgatási alrendszer számára jelenti a minőségbiztosítás működtetésének alternatíváját, a humán közszolgáltatások esetében pedig ezektől eltérően inkább a nemzetközi ajánlások szisztémája jelöl ki követendő utakat. A három irányban egyvalami azonban közös: mindegyik önként vállalt tanúsítórendszer, melyek használatának és terjedésének alapját a piac, a felhasználók igényei teremtik meg. 21 Ilyen közszolgáltató szervnek tekinthető például a Kodolányi János Főiskola vagy a Dél-dunántúli Regionális Munkaügyi központ. 36

37 5. A fogyasztó érdeke A fogyasztóvédelem a közszektor esetében gyakran meglehetősen háttérbe szorul, holott ez egyáltalán nem indokolt. A fogyasztóvédelem háttérbe szorulásának oka, hogy a közszektornak a fél-civil fél-állami ellenőrzése esetében ellentmondásos az értelmezési keret is. A másik nagyon fontos kérdés a közszolgáltatások fogyasztóvédelme esetében, hogy a fogyasztók egyúttal tulajdonosok, akik a közösségi-politikai felügyelet végső gyakorlói. Ilyen értelemben azok az elméletek, amelyeknél felmerül a fogyasztó jobb kiszolgálása mint pl. a New Public Management önellentmondásba keverednek, demokratikus deficitet idéznek elő. A fogyasztóvédelem szempontja még átfogó igényű alapmunkákban (Flynn 2002, Peters-Pierre 2007, Horváth I. 1999) sem nagyon fordul elő. Az 1990-es évek majori Nagy Britanniájában, a New Public Management közszolgáltatási paradigma fejlődésének második szakaszában prioritássá vált a fogyasztók igényeinek jobb kielégítése (Kovács, 2013). E szempont a hatékonyságot középpontba állító reformok esetében több országban is megjelent részelemként. A fentiek mellett a közszektorra, közszolgáltatásokra vonatkozó közgazdaságtani szakirodalomból (Vigvári 2005, Győrffi-Vigvári-Zsugyel 2012) logikusan levezethetőek a közszolgáltatások esetében a fogyasztói érdekvédelem szükségessége és problémái: Ilyen sajátosságok a piaci szolgáltatásokkal szemben a közszolgáltatások esetében: (1) a természetes monopóliumok megléte: nem lehet kilépni a szolgáltatásból, nem visszautasítható; (2) a hatósági árak (és feltételek) működési környezete: szociális szempontok, adószerű behajtás; (3) az a tény, hogy a közszektor egyszerre szabályoz, szolgáltat és ellenőriz: a szolgáltató hatóságként léphet fel, fokozott kiszolgáltatottság vagy; (4) a szolgáltatáshoz való hozzáférés biztosítása megfizethetőségi gondok esetében is. E feltételek külön-külön is, és nem feltétlenül minden közszolgáltatás esetében érvényesülnek. Valamivel jobb a helyzet a gyakorlati szakirodalom esetében, amely tükrözi a fenti észrevételeket, sajátosságokat ben a TÁMOP projekt keretében létrejött előadások (Blahó 2009, Kocsis 2009) részletekbe menően mutatják be a konkrét hazai helyzetet. A közszolgáltatások esetében a fogyasztóvédelem hatékony érvényre juttatása érdekében a szabályozási, hatósági kikényszerítési-ellenőrzési és szolgáltatási-végrehajtási funkciók megjelennek a Polgári Törvénykönyvben, vagy a Fogyasztóvédelmi Törvényben. Ha például olyan konkrét közszolgáltatásokat vizsgálunk, mint a földgáz és villanyáramellátás, akkor az egyik fontos intézkedésként, a fenti New Public Management paradigmarendszerével összhangban kidolgozott piacnyitással (egyetemes szolgáltatás), vagy pontosabban mesterséges piaci környezet megteremtésével találkozunk, amely a korábbi természetes monopóliumok helyén alakul ki, vagyis az állam által engedélyezett egyetemes 37

38 szolgáltatóktól szabadkereskedelmi módszerekkel történik a vásárlás. A feltételek így is csak erre a környezetre jellemzőek és csupán kismértében emlékeztetnek a ténylegesen szabadpiaci feltételekre. Sajátosságai: (i) (ii) (iii) szabályozott díjelemek, díjszerkezet, díjszint; kötött szerződési keretek: csatlakozási, hálózathasználati, energia-vásárlási (egyetemes szolgáltatási) szerződések; fokozott piacvédelem egyes szociálisan rászoruló (pl. fogyatékkal élők) csoportok esetében. A felmerülő gondok esetében pedig marad a hagyományos megoldás, a békéltető testületek, bíróságok munkája. Általánosabban fogalmaz egy másik, frissebb előadás (Mozolai 2013). A fogyasztók védelmét az Alaptörvény biztosítja. Ennek pillérei: (a) állami fogyasztóvédelem, békéltető testületek, fogyasztói érdeket megtestesítő egyesületek; (b) konkrét közszolgáltatások terén pedig konkrét fogyasztóvédelmi szempontok megjelenítése. Ilyenek a vízi közmű, hulladékgazdálkodásban fogyasztóvédelmi előírások bevezetése, vagy a villamos energia, földgáz területén érthetőbb számlakép kialakítása (elszámolási időszak, elszámolt fogyasztás, rezsicsökkentés megjelenítése). Látható, hogy az elemzés végén visszajutottunk a kiinduló problémához: a közszolgáltatások esetében a védelmet a közszektor a közszolgáltatások szervezőjével szemben, magának a szervezőnek (pl. állam, önkormányzatok) kellene megalkotnia, vagy legalább is, a közhatalomnak kiemelkedő szerepet kell vállalnia. A szolgáltatási charták Sajátos és nagyon népszerűvé vált eszköze a fogyasztó érdekének garantált megjelenítésében az ún. szolgáltatási vagy állampolgári charta, amelynek modellje megjelenik mind az OECD, az ENSZ és a Világbank ajánlásai között. A modell előzményeit Nagy-Britanniában találjuk, ahol a hatékonyság növekedésének a szolgáltatások minőségi oldalára gyakorolt hatását, valamint a menedzsment technikák alkalmazásának korlátait a piaci technológiákat elsőként sikerrel alkalmazó brit kormányzat is érzékelte. A közpénzből finanszírozott szolgáltatások minőségének megtartása és növelése egyrészről a politikai érdek, másrészről pedig a társadalom részéről érkező elvárás és implicit nyomás miatt is fontos. A kormányzat részéről adott válaszlépés a Citizen s Charter program 1991-es meghirdetése volt, mely a későbbiekben mintaként szolgált hasonló fogyasztói érdekképviseleti modellek kialakulásához (Jenei, 2005). A konzervatív miniszterelnök, John Major nevéhez köthető proklamáció a maga idejében forradalmi áttörésnek számított. Alapvető filozófiai váltást, a piacosított közszolgáltatások rendszerének átstrukturálását hozta ugyanis magával legalábbis elméleti szinten. A hatékonyság és takarékosság ígérete mellett ugyanis megjelenik benne az állampolgárok 38

39 jogosultsági szintjének növelése, a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a rendelkezés szabadságának kiterjesztése. Az addig tisztán technokrata alapokon álló szervezési metódus mellett tehát egyre nagyobb figyelem irányult a valós igényekre, elvárásokra, azok befogadására, feldolgozására és a mindennapi ügymenetbe történő beépítésére. E szabadságot a Charter kezdősoraiban a következőképpen fogalmazza meg: növelnünk kell a választási lehetőségek számát éppúgy, mint a verseny lehetőségét ott, ahol csak tudjuk, de úgyszintén fejlesztenünk kell a jó színvonalú szolgáltatások nyújtásának biztosítékait is 22 (Citizen s Charter, 1991: 4). A célkitűzés tehát kettős: nem elegendő csupán a választás lehetőségével felruházni az állampolgárokat, mint az a közszolgálati-közszolgáltatási reform eredményeként bekövetkezett, konkrét és számon kérhető biztosítékokat kell lefektetni arra vonatkozóan, hogy az adott elvárt szolgáltatás minőségi színvonala milyen legyen. E filozófia szemmel láthatóan végigvonul az egész dokumentumon. Az elméleti és javarészt politikai, társadalmi, gazdasági, filozófiai értékeket felvonultató bevezetőben is feltűnnek igen explicit értékek és követelmények, melyek mentén a közszolgáltatások rendszerét meg kell szervezni. Ezek körében a dokumentum egyértelművé teszi, hogy minden állampolgárnak joga van elvárni: a pontosan meghatározott szolgáltatási standardokat; a közszolgáltatások működésének átláthatóságát, nyitottságát; a pontos és közérthető tájékoztatást az adott szolgáltatás működéséről; a választás minél nagyobb lehetőségét ott, ahol csak lehetséges; a diszkrimináció-mentességet; a hozzáférés flexibilitását (Citizen s Charter, 1991: 5) Jól látható tehát, hogy a dokumentum alapvetően magában hordozza a minőség, az átláthatóság és a verseny keretei között biztosítandó egyenlő hozzáférés követelményrendszerét. A polgárközeliség értéke érezhetően fontos célkitűzés volt a dokumentum elkészítésekor, hiszen elméleti és általános deklarációk mellett igen konkrét, az állampolgárok mindennapi életét, életminőségét befolyásoló kritériumok is különleges hangsúlyt kapnak. A karta ugyanis közszolgáltatási áganként bontva rögzíti az egyes szolgáltatókkal, szervezetekkel, intézményekkel kapcsolatos elvárásokat, illetve standardokat fogalmaz meg azokra vonatkozóan. Így például a londoni metró esetében pontosan meghatározza, hogy az egy napra tervezett futásteljesítmény 98%-ának teljesülnie kell, a vonatokat belülről naponta, kívülről háromnaponta takarítani kell (Citizen s Charter, 1991: 18). Ezek az elvárások tehát pontosan meghatározott követelményrendszer alapján épülnek fel és adják meg az egyes közszolgáltatások működtetésének keretrendszerét. A Citizen s Charter legfontosabb újdonsága és egyben előnye abban áll, hogy világosan és részletekbe menően lefekteti azokat a kritériumokat, melyeket az adófizető állampolgárok joggal elvárhatnak az adott közszolgáltatásoktól valamint az azokat nyújtó szervezetektől, 22 ( ) we need to increase both choice and competition where we can; but we also need to develop other ways of ensuring good standards of service. 39

40 vállalatoktól. Ezáltal első ízben teremtődött meg egy komplex, a közszolgáltatási ágakat teljes mértékben lefedő 23 vállalási modell, mely alapvető minőségi kritériumokat határozott meg. Amellett, hogy a dokumentum szinte minden fejezetében az adott szolgáltatást nyújtó szervezet privatizálását, működésének piaci alapokra való helyezését preferálja, megalkotta a nem tökéletes piaci keretek között működő ellátás piaci eszközökhöz hasonló lehetőséggel történő minőségmérésének standard modelljét. Az átláthatóan és világosan lefektetett követelmények és vállalások ugyanis az állampolgárok részéről szigorúan számon kérhetőek voltak, ezáltal a kijelölték a szolgáltatási standard minimumkövetelményét. A Charta tehát a minőségmérés külső, implicit modelljét vezette be, melynek logikája a következő: a kormányzat standardokat állít fel az egyes közszolgáltatások tartalmára vonatkozóan, ezeket a standardokat számon kérhetővé teszi, majd pedig átadja az ellenőrzés lehetőségét az állampolgároknak. Ezáltal tehát a döntő lépés a fogyasztó státuszában lévő állampolgár kezében van: kíván-e élni az ellenőrzés lehetőségével, kívánja-e érvényesíteni a jogait avagy sem. A charta által bevezetett filozófia sikerességét és népszerűségét mi sem mutatja jobban, mint hogy mára világszinten elterjedt szisztémáról van szó. Elsősorban természetesen az angolszász világban Kanadában, Új-Zélandon, Ausztráliában működik a rendszere, de találkozhatunk chartákkal az Európai Unió tagállamaiban is, így például Belgiumban vagy éppen Spanyolországban. Sőt az állampolgári kartákat a tervezési dokumentumok is a minőségmenedzsment és mérés integráns elemeként ismerik el 24, ezáltal elmondható, hogy beépültek a minőség-ellenőrzés általános modelljei közé. A Világbank szerint a polgárok jobb információellátásának egy lehetséges eszköze az állampolgári charta. A szolgáltatásnyújtás minőségének fejlesztése nem történik egyik napról a másikra. Azonban, ha egy jól tervezett és helyesen végrehajtott Citizen Charter készül, akkor az képes számos előnyt generálni az érdekelt felek és a szolgáltatók számára, beleértve a minőség javulását a szolgáltatásnyújtás területén, az elszámoltathatóság növekedését, a korrupció minimalizálását. A megfelelőség kritériumai: tükröznie kell az állampolgárok prioritásait és jól működő jogorvoslati mechanizmust kell tartalmaznia. A charta létrejötte egy egyeztetési folyamat, a végleges verzió viszont folyamatos monitoring alatt kell, hogy legyen (Post Agarwal, 2011). Az OECD szerint a kelet-közép-európai országokban is egyre inkább jellemző lesz a közszolgáltatás minőségének javítását szolgáló minőségmenedzsment és az ehhez kapcsolódó szolgáltatási charta. Ennek többek között az az előnye, hogy egyfajta iránymutatást és visszacsatolási lehetőségeket nyújt a közszolgáltatások terén is, amelyen keresztül növelhető az igénybevevők elégedettsége és a szolgáltatások minősége is. A szolgáltatási charta feladata, hogy a szolgáltatások továbbfejlesztését támogassa, így ezzel kapcsolatban jelentősége van a teljesítmény monitoringnak (objektív és szubjektív indikátorokon, valamint véleményeken keresztül), a szolgáltatások fejlesztésével kapcsolatos akciótervek 23 A charta 11 közszolgáltatási ágazatra vonatkozóan tartalmaz vállalásokat. 24 lásd például: Seven Steps to a Ciziten Charter with Service Standard Implementation Plan for Governmental Organizations, IPSG, Amsterdam,

41 készítésének, valamint a fejlesztések fenntarthatóságának. A szolgáltatási charta elkészítésének főbb pontjai a minőségkoncepció létrehozása, a célhierarchia megalkotása, a teljesítménymérés és az érdekeltek körének feltérképezése. A charta bevezetésével kapcsolatban különböző lépéseket kell megtenni, fontos a konzultáció és felmérés a szervezeten belül valamint kifelé a célcsoporttal is, egy panasz- és javaslattevő rendszer létrehozása, valamint a chartában megfogalmazott céloknak a promotálása és kommunikációja. A szolgáltatási charta építésére és implementálására vonatkozólag mind nyugat-európai, mind közép-európai példákat is gyűjtött az OECD. A helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos minőségi folyamatok javítása és fejlesztése még hatékonyabban történhet, ha abba a szolgáltatások fogyasztóit, a polgárokat is bevonják bizonyos mértékig. (Parrado Díez, 2005; Löffler et al., 2007) Az ENSZ által kiadott charták (Charter for the Public Service in Africa; Ibero-American Charter for the Public Service) a felhasználók számára a közszolgáltatások alapvető elveit, általános szabályait, valamint a foglalkoztatottaknak történő javadalmazás, előrejutás lehetőségét fogalmazták meg. Az alapvető elvek azok, amelyek általánosan, minden országra alkalmazhatóak, úgymint: egyenlő bánásmód elve, semlegesség elve, jogszerűség elve, folytonosság elve, a szolgáltatások közelsége és megközelíthetőségének problémája, részvétel kérdése, minőség hatékonyság eredményesség, szolgáltatások értékelése (szempontrendszer még nincs kidolgozva), áttekinthetőség, gyors reakció, megbízhatóság és titoktartás kérdésköre. A közszolgáltatásoknak tartalmaznia kell a politikai-adminisztratív rendszerek különböző szektorait, azaz az oktatás, egészségügy stb. kapjon kiemelt szerepet. Megjegyezzük 2004-ben Magyarországon is bevezetésre került a Citizen s Charter kísérleti programként a Belügyminisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal, valamint a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal közreműködésével. A program célja egy modellkísérlet volt, amely az országos bevezetést volt hivatott előkészíteni. A tervek szerint az Ügyfélszolgálati Kartát az adott szakterületet irányító tárcák felügyelték volna, míg az önkormányzatok önkéntes alapon csatlakozhattak volna a programhoz (ÁROP ). Az ügyfél-elégedettség mérésére szolgál az un. SERVQUAL módszer, vagy a korábban alkalmazott a Johnstonn-modell, amelyik 18 tényező mérését irányozza elő, pl: szakértelem, kommunikáció, udvariasság, rugalmasság, kedvesség, alkalmasság, tisztesség, megbízhatóság, hozzáférés, esztétika, figyelmesség, elérhetőség, gondosság, kényelem stb. (A dimenziók a közszolgáltatások különböző megközelítésétől, a szondázási igény részletességétől függ.) A közszolgáltatások értékelésével kapcsolatos módszertani útmutatók más kvantitatív és kvalitatív módszereket (interjú, közvetlen ügyintézés utáni lekérdezés (ún. Critical Incident Techique) stb.) is javasolnak (ÁROP ), amelyekből néhányat jelen ÁROP kutatás is használ. 41

42 6. A hozzáférés E kérdés rendkívül komplex, nem szűkíthető le a fogyasztó és a szolgáltatás nyújtásának földrajzi távolságára, sőt ma már sokkal inkább a társadalmi esély egyenlőségi oldala hangsúlyozódik a fogalomnak, miután az emberi jogi megfontolások, elvárások egyre hangsúlyosabbak. Kutatásunk során mi elsősorban a földrajzi távolság szempontját elemezzük, nincs módunk az esélyegyenlőségi szempontok teljes beépítésére, bár törekszünk ebben a kérdésben is információkat szerezni. A földrajzi távolság, mint a szolgáltatásokhoz való hozzáférés egyik máig is változatlanul fontos szempontja már régóta foglalkoztatja a kutatókat, s viszonylag régen jutottak arra a következtetésre, hogy komplex problémáról van szó. A földrajzi távolság mérése önmagában a közlekedési, kommunikációs technikák fejlődésével válik egyre differenciáltabbá, ráadásul kombinálódik az egyes fogyasztói csoportok eltérő jövedelmi, stb. sajátosságaival (McLafferty-Ghosh, 1982). A hozzáférés optimalizálása azért is nehéz, mert az egyes szolgáltatásokat telepítő döntések eltérő időszakokban, eltérő szempontok mentén születtek, ezért az egymással való összhangjuk biztosítása csak utólagos korrekciók mentén lehetséges. A közszolgáltatások (vonalas, pontszerű intézményi) térbeli megjelenése hosszú távú folyamatok eredményének tekinthető. A kialakuló központi és nem központi helyek, települések közötti településközi, térbeli interakciók intenzitása nagyfokú különbségeket mutat egy-egy országon belül is, s különösen országok között. A közszolgáltatások földrajzi, közlekedési elérhetősége elsősorban azt jelenti, hogy a tér különböző pontjain élő emberek egy másik települést, annak központi szerepkörű intézményét mennyi idő alatt, milyen pénzügyi feltételekkel éri el. A tényleges elérhetőségi viszonyok alakulásában lényegi elemként jelenik meg a napi kapcsolatteremtési (elérhetőségi) gyakoriság, valamint az, hogy közvetlenül, avagy átszállással, átszállásokkal képes a számára elsődleges ellátást nyújtó települést elérni. A centrum periféria a közszolgáltatások intézményi rendszerében is megjelenik: az intézménnyel rendelkező település e tekintetben centrumként és kínálati helyként jelenik meg, míg az adott intézménnyel nem rendelkező települések egyfajta perifériaként élhetik meg az adott közszolgáltatási relációt. Az intézményi-szolgáltatási hierarchia (alapfokú, középfokú, regionális, országos) a maga hierarchia szintjén formál adminisztratív úton szabályozott, avagy szabadon választható kapcsolatokat. A központi helyek, a közszolgáltatások elérhetőségének (megközelítésének) kutatása a közlekedési földrajz egyik meghatározó kutatásaként formálódott évtizedeken keresztül. A térkapcsolatok értelmezési körében szinte egy időben jelent meg a fizikai földrajzi (légvonal), a társadalmi, az idő, a költség, s a kényelmi távolság kérdéskörének elemzése. A kutatási folyamatban hosszú ideig az idő (izokron) és a költségtávolság elemzése emelkedett ki. A térgazdaságtanban formulázódott meg az általános elérhetőségi, az összesített 42

43 elérhetőségi, a komplex elérhetőségi index fogalma. A vonalas infrastrukturális közszolgáltatások esetében a bekapcsoltság kérdésköre kiemelkedő jelentőségű. A van nincs, elérhető nem elérhető stb. térbeli eloszlások azt jelezik, hogy egy-egy adott település az adott közszolgáltatással egyáltalán elért-e, van-e rákapcsolódási stb. lehetősége az ott élő fogyasztóknak. A tisztán, avagy dominánsan közösségi jellegű közszolgáltatások még a leginkább liberális piacgazdaságokban is szervesen jelen vannak, s a magán- és versenygazdasághoz képest sok tartalmi, szabályozási, működési stb. sajátosságot hordoznak. A közszolgáltatásokon belül is külön sajátosságokkal bír a közigazgatás (állami, önkormányzati), illetve annak különböző alrendszerei. A különböző jellegű közszolgáltatások esetében eltérő költségtartalommal jelenik meg a szolgáltatást nyújtó, illetve az azt igénybe vevők esetében. A tűzoltóság, mentők tekintetében a költségek teljessége csaknem a szolgáltatást nyújtónál jelennek meg. Az esetek többségében az utazásokból eredő költségek a szolgáltatást igénybevevőt terhelik. A szolgáltatást nyújtó nem mozdul ki a szolgáltatást nyújtó intézményéből. A térbeli eloszlást hordozó hálózatokban a közszolgáltatást nyújtó méretgazdaságossági igényei és a szolgáltatást igénybe vevők érdekei (idő- és költség-ráfordításai) nem esnek egybe a legtöbb esetben. A szolgáltatást igénylő érdeke az, hogy minél közelebb, gyorsabban, olcsóbban jusson minőségi szolgáltatásokhoz. A közszolgáltatások tekintetében különös figyelemmel kell lennünk azok esetében, amelyek igénybe vétele kötelező (például általános iskolai oktatás), hiszen itt a közszolgáltatás kötelező jellege miatt nincs választási lehetősége a potenciális fogyasztónak. Az Európai Unió közszolgáltatásokkal kapcsolatos felfogását egyfajta racionális tagállami dominancia jellemzi, vagyis, hogy az EU dokumentumai alapvetően tagállami kompetenciaként kezelik azt, hogy mely tagállam mit ért, s milyen gyakorlatot alakít ki a közszolgáltatások tekintetében. A hálózatos közszolgáltatások (energia-szolgáltatás, víz- és csatornaszolgáltatás, közlekedés, távközlés, internet) elérhetősége általában a településen belül, sőt a fogyasztási helyen (lakás) jelentkezik, a tekintetben, hogy van, avagy nincs jelen az adott településen, településrészen, illetve ingatlanon az adott közszolgáltatás kiépített vonalas infrastruktúrája,változik az elérhetősége a fogyasztó szempontjából. 43

44 7. A fő szervezeti- működési elvek és modellek A közjavak, magánjavak elválasztásának alapvető dilemmája a közismert potyautas jelenség, amely meghatározza, melyek azok a szolgáltatások, termékek, amelyekért az állam célszerű, hogy felelősséget vállaljon (Johnson, 1999). A tiszta politikai, közgazdaságtani képletek (fogolydilemma, Pareto optimum stb.) azonban még nem igazítanak el abban, hogy a közjavakat milyen formában, léptékben célszerű, hatékony a közösséghez eljuttatni, sőt abban sincs világos, egyértelmű és örök képlet, hogy hol kell meghúzni a magán és közjavak határát. A közszolgáltatásokra vonatkozó szakirodalom kitüntetett figyelmet szentel természetesen az intézményi és eljárási, működési elemeknek, már csak azért is, mert a közszolgáltatásszervezési újítások a gyakorlatban éppen ebben a vonatkozásban a leglátványosabbak, a leginkább megragadhatóak. Miután az intézményi és eljárási vonatkozások áthatják szinte valamennyi általunk érintendő területet, ehelyütt csak a legáltalánosabb trendeket mutatjuk be. A kormányzási és a közszolgáltatás szervezési modellújítások lényege a pluralitás, a szervezeti formák és eljárásrendek tekintetében a hagyományos bürokratikus, vertikális és a piaci horizontális elemek vegyítése volt. A jelenséget leginkább visszatükröző, a NPM fogalomkörébe tartozó elemek a privatizáció, kiszerződés (contracting out), illetve a köz és magán partnerség (PPP), amelyek magukba foglalják mind a vállalati és civil szervezeti formák megjelenését mind a kapcsolatrendszerek szerződéses, kontraktuális modelljét. Az egyes megoldások alkalmazkodnak az adott ország, ország csoport közigazgatási kultúrájához is, jó áttekintést ad erről az alábbi ábra. 4. sz. ábra: Megközelítési mód fő iránya Magánszektorhoz való viszony Központi érték Új közmenedzsment (angolszász) Menedzselés privatizáció, kiszervezés kevesebb állam, hatékonyság a közszférában Klasszikus közigazgatás (francia) Közjog köz-magán szerződési rendszer közmegbízások magánvállalkozások általi ellátásának szabályozása Új igazgatási modell (német) államigazgatási jog vállalati módszerek alkalmazása a közigazgatásban racionalizálás, működés fejlesztése Forrás: Horváth M 2005:62 A hetvenes, nyolcvanas években világszerte hasonló nyomás nehezedett a közszektorra, csökkenteni a kiadásokat, növelni a hatékonyságot, amire a privatizáció, s annak nagyszámú változata, többek között a kiszerződés látszott alkalmasnak (Kettl, 2011). A privatizáció, vagy 44

45 más kifejezéssel az állami funkciók, vagyon elidegenítése azonban nem egyszerűen egy költségvetés csökkentési technika volt, hanem általánosságban vetette fel az állami szerepvállalás határait, amihez képest az, hogy miért és hogyan, mint két fő megközelítés már részkérdés, még akkor is, ha ez a közpolitikai kutatások számára továbbra is bőven ad feladatokat (Thynne, 2006). Az állam általi szolgáltatás vásárlás intézménye szükségszerű és több ezer éves, tény azonban hogy az utóbbi évtizedekben vált, az angolszász országokban különösen népszerűvé. Egyes országokban egyenesen kötelezővé vált, mint például az ausztrál Viktoria államban törvény írta elő a helyi közszolgáltatási költségvetés legalább felének a kiszerződött felhasználását, de törvényi kötelezés nélkül is az olasz helyi önkormányzatok %-ban szerződik ki a legfontosabb helyi közszolgáltatásokat (Farneti et al, 2011). Franciaországban is már a 19. század végétől alkalmazott technika a helyi közszolgáltatás magántársaság általi ellátása (Grossi et al, 2010). A kiszerződés ugyanakkor számtalan probléma, kritika és ellentmondás forrása. Németországban például a helyi közszolgáltatások (melyek túlnyomórészt eleve helyi szintre is vannak telepítve) többségét az önkormányzatok tulajdonában lévő társaságok látják el, miközben, ha kiszerződnek, akkor nem tehetik ezt a saját társaságaik tekintetben (Grossi et al, 2010). Gyakran érvelnek a kiszerződés ellen azzal, hogy az állam, illetve az önkormányzat a kiszerződéssel nem szabadul az ellátás felelősségétől, tehát bizonytalanságot eredményez. A dilemmák alapja azonban inkább a technika, a szerződési logika maga. A közszektornak ugyanúgy kell viselkednie a szerződéskötés során, mint a vállalkozóknak, csak hogy a piac általános szabályai, különösen a verseny tényleges hiánya miatt, e szerződéses viszonyokban gyakran nem érvényesülhetnek, ezért nem is tudják a felek magatartását meghatározni. Az USA-ban eleinte a szerződéskötéshez szükséges tudást a központi és helyi kormányzatok például a szociális szolgáltatások terén a szerződéskötés kiszerződésével törekedtek pótolni, s mára már teljes integrált kiszerződési szolgáltatásokra szerződnek. Összességében azonban illúzió, hogy minden esetben magasabb lesz minőség és alacsonyabb az ár, mintha liszt nélkül akarnánk tortát sütni (Kettl, 2011:248). A kiszerződés aligha iktatható ki a közszolgáltatások eszköztárából, de kétségtelenül kihívás, hogy a közszektor okosabb vevő legyen. Az erre irányuló stratégia elemei a szervezeten belüli szerződési szaktudás megszerzése, a jobb információs rendszer, a nagyobb transzparencia. Különösen fontos, hogy a közszektor felkészült legyen a kiszerződéssel járó kockázatok kezelésére. Általában három kockázati dimenziót szokás említeni, a fogyasztók, polgárok érzékenységét, a szolgáltatás terén jellemző versenyhelyzetet és a szolgáltató váltással együtt járó költségeket, s ezek a kockázatok eltérő erősségűek a különböző kormányzási modellekben. Minél komplexebb és szofisztikáltabb a megoldandó közszolgáltatások köre, annál kevésbé alkalmas a sematizált kormányzási modell, s általában feltételezhető, hogy a differenciált kormányzási modellek párhuzamos alkalmazásával a szolgáltatások kiszerződésével járó kockázatok kezelhetőek (Farneti, 2011: ). A partnerség, a hálózati kormányzás, mint kulcsfontosságúvá vált kormányzati paradigma, ugyancsak a közszolgáltatások megszervezésének funkcionális és szervezeti innovációját kínálja. Köztudott, hogy a horizontális kormányzás, a partnerek bevonása különböző nemzetközi szervezetek (EU, OECD, Világbank) által is képviselt általános követelménnyé 45

46 vált, elsősorban arra a felismerésre alapozva, hogy a közszektor pótlólagos forrásokra, tudásra, támogatásra szorul, hogy növekvő és egyre bonyolultabbá váló feladatait megoldja. A partnerség fogalma és formája rendkívül sokszínű, és eleinte a legtöbb esetben pozitív tartalommal jelent meg a szakirodalomban (McQuaid, 2011). Ha a közszolgáltatásokra koncentrálunk, akkor célszerű az OECD meglehetősen általános meghatározásából kiindulni, eszerint a partnerség formális vagy informális együttműködés különböző intézmények, szereplők között, osztozva a feladaton, a felelősségen, kockázatokon, forrásokon és a hasznon is (OECD, 1990:18). A partnerségi elem a kormányzásban, a közszolgáltatások megszervezésében sajátos új kvázi piaci, illetve kvázi állami intézményi és működési formákat, ügynökségeket eredményezett, amivel kapcsolatban számtalan pro és kontra-érvelés található a szakirodalomban. Vannak, akik azt hangsúlyozzák, hogy a rosszul megválasztott és illesztett új partnerségi formák rontják az átláthatóságot, mások viszont éppen arra hívják fel a figyelmet, hogy a partnerségi formák valódi előnyökkel járnak, de rendkívül fontos a megfelelő forma, a kölcsönösség, a világos fókusz, az eredményorientáltság, a szervezeti környezethez való pontos illeszkedés (McQuaid, 2011). A partnerségi formák egyik legelterjedtebb változata a public-private partnership (PPP), különösen a nagyobb léptékű infrastrukturális fejlesztésekben (nem csak műszaki infrastrukturális beruházásoknál, hanem kórházak, iskolák építésénél is). A nyolcvanaskilencvenes évek tapasztalataiból okulva mára már a nemzetközi szervezetek részéről is óvatosság tapasztalható, s az a vélemény a jellemző, hogy a PPP egy opció, de korántsem az egyetlen, s a siker függ a kormányzási környezettől (Greve, Hodge, 2011). A partnerek kiválasztásában, a szerződéskötésben egyre több például az EU keretei között a szigorú szabályozási elem, nem is annyira a korrupció elleni küzdelem, hanem a konstrukció hosszú távú hatásainak bizonytalansága okán. Marketing a közszolgáltatásokban: A közszolgáltatások megszervezése terén is érvényesülő eszköz a marketing, bár hosszú ideig annak elsősorban a klasszikus piaci formája, amelyik lényegében a riválisok versenyére illetve interakcióira épül. A közszolgáltatásokban résztvevő szektorok pluralizálódása, különösen a civil szektor bekapcsolódása tette szükségessé a marketing modell közszolgáltatásokra történő adaptációját, amelyik sokkal többet merít a közigazgatás és közmenedzsment eszköztárából és elsősorban a szervezetközi kapcsolatok és kapcsolati tőke szerepére koncentrál. A kapcsolati marketing három aktivitásterületet illetve dimenziót ölel fel: a mikro szint a szervezet és a fogyasztó, a makro a szervezetek közötti, míg a mezo a szervezet és a társadalom viszonyában érvényesül, s mindhárom nagymértékben hozzájárul a közszolgáltató szervezet teljesítményéhez, a bizalom építéséhez és a kockázatok kezeléséhez (Osborne, McLaughlin, Chew, 2010). Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti eszközök, intézményi formák, eljárások a közszolgáltatások megszervezésében mind központi, mind helyi, területi szinten alkalmazásra kerültek. Talán annyi distinkció már az elméleti alapok bemutatásánál megemlíthető, hogy a helyi/területi önkormányzati szektorban általában pragmatikusabb módon alkalmazták az újításokat, nem szakítva gyökeresen a korábbi módszerekkel, szívesen használva vegyes 46

47 megoldásokat, érvényesítve a helyi specialitásokat, törekedve a konfliktusok kerülésére (Kuhlmann, Fedele, 2010). Ebből az is következik, hogy a neo-weberi váltás sem lesz drasztikus, az intézményi inerciák tovább működnek, ezzel talán elkerülhető lesz az újabb egyoldalúság, mintakövetés szokásos veszélye. Említésre érdemes, hogy a közszolgáltatások megszervezésének komplexitása, mint probléma vezetett például a közigazgatási logisztika kialakulásához (Bukovics, Potóczki, 2013), amelyik az egyes ágazatok és funkciók közötti interdependenciákra építve törekszik a logisztika eredetileg vállalati világban kialakult módszereit és szemléletét a közigazgatásba átültetni. Végezetül kitérünk egy olyan mozgalomra, amely a településirányítás komplexitásának kezelését kísérli meg: Smart városok A formálódó új gazdasági és társadalmi rendszerben (a tudás, az információ, az innováció játsszák a legfontosabb szerepet) jelennek meg az okos, vagy más szerzők szerint kreatív városok, melyek kihasználják az egyre növekvő gazdasági és politikai erejüket arra, hogy a technológia által nyújtott lehetőségeket felhasználva teljesen új alapokra helyezzék a város fejlődését, és a hazai és nemzetközi versenyképességét. Az okos, vagy élhetőbb város olyan települést takar, mely a rendelkezésre álló technológiai lehetőségeket (elsősorban az információs és kommunikációs technológiát) olyan innovatív módon használja fel, amely elősegíti egy jobb, diverzifikáltabb és fenntarthatóbb városi környezet kialakítását. Egy várost akkor nevezhetünk okosnak, ha az emberi tőkébe, tradicionális (pl. közlekedés) és modern információs és kommunikációs infrastruktúrába történő befektetés ösztönzi és hajtja a fenntartható gazdasági fejlődést és a magas életszínvonalat, miközben a természeti erőforrásokat bölcsen kezelik (Smarter cities 2010). Az okos város tehát az okos technológiát úgy használja, hogy a város infrastrukturális rendszerei és szolgáltatásai sokkal jobban kapcsolódjanak egymáshoz, intelligensebbek és hatékonyabbak legyenek. Az új technológia óriási, eddig még ki nem használt lehetőségeket teremt a városfejlesztésben is. Ennek ellenére miközben a technológia, mint infrastruktúra elérhetősége kiemelkedő mértékben fejlődött az információ feldolgozása és használata nem tartott lépést a technológia fejlődésével. Különösen igaz ez a közszférára, ahol az IKT nyújtotta lehetőségek kihasználtsága kiábrándítóan alacsony (Selhofer et al. 2010). A városok működése hat hálózatokból, infrastruktúrából és környezetből álló alap rendszerre épül, melyek a kulcs funkcióihoz kötődnek: Az emberek alrendszer, mely magában foglalja a közbiztonságot, az egészségügyet és az oktatást. Az üzleti rendszer, mely tartalmazza a város üzleti életet befolyásoló politikáját és a szabályozási környezetét is. 47

48 A közlekedési rendszer. A kommunikációs rendszer. A vízgazdálkodás és Az energiagazdálkodás. Ezek a rendszerek természetesen nem egymástól elkülönülve léteznek, hanem egymáshoz kapcsolódnak, és egy megfelelően működő, szinergikus rendszerben hozzájárulnak egy optimálisan működő és hatékony rendszer, városi élet kialakításához. Egy élhetőbb város képes arra, hogy a ma rendelkezésre álló új technológiai lehetőséget használja fel ahhoz, hogy a szűkös erőforrásokat a leghatékonyabb módon használja fel ezen alrendszerek minél jobb működése érdekében. Ábra. Példa az egyes alrendszerek összefonódására, kapcsolatára. Az emberi tőke befolyásolja az IKT használat és alkalmazás sebességét. Az IKT használat mértéke befolyásolja a város üzleti környezetének vonzerejét A víz minősége befolyásolja a városlakók egészségét. Az ipar használja a vízkészlet jelentős részét. Az ingázás befolyásolja az életminőséget. A fokozódó üzleti élet, kereskedelem, növeli a környezeti infrastruktúra használatát. Az energia rendszer használja a vízkészlet jelentős részét. Forrás: Dirks Keeling 2009, 10. A közlekedés az egyik legfontosabb energiafelhasználó. Az okos városok rendszerei digitalizáltak (megfelelő a műszerezettségük), összekapcsolódnak, intelligensek. Mindez azt jelenti, hogy a városok rendszereit mérhetővé teszik, az egyes alrendszerek pedig képesek egymással kommunikálni, adatokat megosztani és információvá alakítani. Az így létrejövő információ pedig alkalmassá teszi a várost az előrejelzésre, a viselkedések, alrendszer működése jobban kiszámíthatóvá válik és lehetővé teszi a jobb beavatkozást (Dirks Keeling 2009). Mit is jelent mindez: Műszerezett: Mára elérhetővé vált, hogy szinte mindent elektronikusan érzékeljünk, mérjünk és monitorozzunk. Ez adatok gyűjtését és integrálását jelenti szenzorok, kioszkok, mérők, PDA-k, kamerák, okos telefonok, beültetett orvosi eszközök, vagy az internet segítségével. Minden, ami megbízható digitális információt rögzít és továbbít egy rendszer számára ide tartozik. 48

49 Összekapcsolt: Emberek, intézmények, tárgyak és rendszerek elektronikusan össze vannak kötve, új módokon tudnak egymással kommunikálni. Mindent össze tudunk kapcsolni mindennel: autókat, készülékeket, csővezeték rendszereket, utakat, de még gyógyászati eszközöket és haszonállatokat is. Ez adatok és folyamatok, értékláncok és iparágak mentén történő, faltól falig való integrálását jelenti. Az integráció magában foglalja a nem strukturált adatok összekapcsolását is pl. közösségek web 2.0 típusú kapcsolódásait (on-line közösségek). Intelligens: Újszerű, vezető információ elemzési technológiák képessé tesznek minket a különböző érzékelők és mérő műszerek által összegyűjtött nagy mennyiségű adat értelmezésére, új összefüggések feltárására és tudás megszerzésére. Ezek alapján pontosabban és gyorsabban meghatározhatjuk a szükséges beavatkozási lépéseket, mellyel hatékonyabbá, gyorsabban reagálóvá, sok esetben valós idejűvé vagy akár a szükséges lépéseket előrejelzővé tehetjük rendszereinket, folyamatainkat és infrastruktúránkat. Ez a fajta új intelligencia minél szélesebb körben történő elterjedése és beépülése fogja a várost és annak működését okossá, smart -á tenni. A smart városok vizsgálatok többnyire a metropoliszokra, illetve nagyvárosokra fókuszáltak, kevés információval rendelkezünk arról, hogy milyen szerepük lehet a kis- és közepes városoknak a kreatív gazdaságban, és milyen stratégiát kell követniük, hogy sikeresek legyenek az új gazdaságban. Az önkormányzatok esetén nagyon fontos információkat szerezni arról, hogy milyen állapotban van az e-közigazgatás, van-e valamilyen egységes városgazdálkodást, városi szolgáltatásokat, ügyviteli rendszert működtető informatikai rendszer, továbbá milyen módon működik, illetve tervezik-e a jövőben ilyen fajta rendszerek alkalmazását. Szintén fontos szerepe lehet az önkormányzatnak a közösségi közlekedés fejlesztése, átalakítása és a turizmus terén. Vajon e területeken mekkora szerepet kapnak a smart megoldások az egyes településeken? Fontos kérdés az is, hogy a város költségvetésének mekkora részét fordítja IKT fejlesztésekre, van-e erre vonatkozó stratégiája, elképzelése, e területért felelős munkatársa. Milyen szolgáltatások érhetők el online, mennyire transzparens online is a város? (Horváthné Barsi et al. 2010). A közszolgáltatások összehangolásának területén vélhetően szintén nagy tartalékok vannak az IKT megoldásokban. 49

50 8. Változás menedzsment, a közszolgáltatási reformok végrehajtásának főbb sajátosságai A közpolitika tudománya a reformok két típusát ismeri, az átfogó, egyszeri reformokat, amelyik drasztikus változásokat eredményeznek rövid idő alatt, illetve a lépésről lépésre araszoló, inkremantalista módszert. Lindblom nevéhez fűződő kislépések tudománya (muddling through), a pragmatikus, lépcsőzetes ág módszer gyakrabban érvényesül, mint a racionális, átfogó, gyökér módszer (Lindblom, 1994). A közszolgáltatások terén nyilvánvalóan elsősorban a lépcsőzetes és egyes részelemekre koncentráló módszer érvényesül, s nem mindig kapcsolódik össze a közigazgatás szerkezeti változásaival. Az NPM reformokkal kapcsolatban sok kritika fogalmazódott meg már a korábbi időszakban is. Gyakran az üzleti módszerek alkalmazását, illetve az állam szerepének csökkentését csodaszernek tartották. A divatirányzatokat a nemzetközi szervezetek szakértői terjesztették anélkül, hogy a konkrét alkalmazás feltételeivel tisztában lettek volna. A reformok csomagban kapcsolódtak össze, de az egyes érdekcsoportok és reformigények belépése a reform feletti szilárd politikai uralmat gyakran veszélyeztette. Az ambiciózus célokhoz képest a végrehajtás hatékonysága mindig szerényebb (policy slippage), a meghirdetés után kevesebb volt a figyelem a végrehajtás iránt. A reformok gyakori célja a költségek megtakarítása, miközben az eredmény sokszor éppen az ellenkező, az adott funkció teljesítése rosszabb minőségű, sőt az árak sem csökkennek (Wollmann, Marcou, 2010). Az egyik legnagyobb paradoxon, hogy a reformok szinte mindig a hatékonyság bűvöletében fogalmazódnak meg, miközben a hatékonyság mérése, a komplex politikai és egyéb externáliák számbavétele alig történik meg. A reform gyakran egy jövőbeli probléma forrásává válik (Wright, 1997:12). A reformkudarcok oka általában nem a célok kijelölésében, hanem a végrehajtás eszközeiben és a reform folyamatában keresendő. Rhodes hívta fel a figyelmet például a kísérletekre, amelyek alkalmasak lennének a hibákat előre jelezni, erre azonban a reformer kormányok nem pazarolják az időt (Rhodes, 1997). Németországban rendkívül sikeresnek minősített új irányítási modell elterjedése viszont erősen alapozott a kísérleti reformok tapasztalataira. Ennek ellenére a reformokat követő értékelés szerint az elkövetett hibák listája tekintélyes maradt, amelyből a politikusok ellenállását, a nem reális időbeli ütemezést, az egész reform folyamat átfogó megtervezésének a hiányát, a reform célok teljesülését mérő eszközök hiányát emelték ki (Reichard, 1997). Amennyiben azt nézzük, hogy a reformok mennyiben bizonyultak fenntarthatónak, figyelembe kell venni, hogy a politikai instabilitás, újabb és újabb a reformok kilátásba helyezése általában nehezíti a reformlépések megszilárdulását, intézményesülését. Hasonlóan a bürokraták mozgatásával, leépítésével kapcsolatos reformok végrehajtását nehezítik a hiányzó források, illetve a bürokrácia nyomása a politikai elitre (Schneider-Heredia, 2003). A reformok sikerét vagy kudarcát értékelve irányította rá a szakma a figyelmet az un. reformkapacitások jelentőségére. Knill a közigazgatás hatalmi szerkezeten belüli szerepe, a formális és tényleges vétópontok alapján un. autonóm és instrumentális típust különbözetett meg 50

51 (1999). Az autonóm bürokrácia képes közpolitikai programokat előkészíteni és végrehajtani, míg az instrumentális modellben a közigazgatás személyzetének lényegesen gyengébb a befolyása a politikaformálásra és végrehajtásra, így a radikális, a politika felől indított reformnak lényegesen nagyobb az esélye. A reformok intézményes háttere, szakmai megalapozottságának garanciái fontos elemei a reformkapacitásoknak. Németországban a közigazgatás-szervezés az egyetemi, akadémiai apparátusokon kívül is jelentős háttérintézményi ellátottsággal rendelkezik. Kiemelkedő a Deutsches Forschungsinsitiut für Öffentliche Verwaltung, Speyerben, amelyik a szövetségi kormányzat megbízásából végez kutatásokat. A szövetségi kormányzaton belül a belügyminiszterek konferenciája általános közigazgatás-szervezésért felelős munkabizottsága számára az intézet folyamatos értékelést végez a szövetségi és a tartományi közigazgatásiközszolgáltatási modernizációs tevékenységről (Brenski, Liebig, 2007). Az állandóságra törekvést jelzi, hogy a közigazgatási modernizációs döntések törvényekben jelennek meg (Hill, 2005). A jelentések standard szerkezetet követnek (közigazgatás-politika, feladatátrendezés, szervezetfejlesztés, tervezési és folyamatoptimalizálás, új kormányzás, személyzetfejlesztés, szabályozásoptimalizálás, e-kormányzás) és megadják azoknak a személyeknek az elérhetőségét, kik az információkat képesek átadni az érdeklődőknek, s ezzel a kölcsönös tanulási folyamatot erősíteni. A kilencvenes évtizedben lezajlott reformfolyamatok egyik alapvető jellemzője az volt, hogy többnyire alulról, a gyakorlatból kezdeményezték őket, ezért elmaradt a rendszerszintű értékelés és a tanulás fázisa (Klages, 1997). A Kelet-Közép-Európában lezajlott reformfolyamatokról az a vélemény alakult ki, hogy a rendszerváltással keletkezett tabula rasa helyzetet lényegében nem tudták kihasználni. Nunberg Magyarország esetét különösen érdekesnek tartja, amelyik élvonalba tartozott a régióban a politikai, gazdasági reformokat illetően, s ambiciózus reformokat fogalmazott meg a közigazgatásra vonatkozóan is, azonban ezeket opportunista, gyakran csak színlelt lépésekkel hajtotta végre inkább külső, elsősorban EU nyomásra (Nunberg, 2003). A keleteurópai új demokráciákban a governance és a közszolgáltatások modernizációja is jelentős különbségeket mutat már a kiinduló pontokban is. A rendszerváltás értelemszerűen jelentős energiákat kötött le a hagyományos demokratikus állam és politikai berendezkedés kialakításában, az európai standardokhoz való felzárkózásban (Bouckaert et al, 2011). Legalább ilyen fontos különbség a feltételekben jelenik meg, a kevésbé fejlett üzleti és civil szektor önmagában nehezebbé tette a partnerségi, hálózati, kiszerződési technikák alkalmazását különösen helyi szinten (Denters, 2011), nem is beszélve a kulturális különbségek meghatározó szerepéről (Pickvance, 1997, Tönnisson, 2004). Meg kell jegyezni, hogy a közigazgatási reformok többsége nem előre elhatározott fehér könyv mentén zajlik, és a legdominánsabb mozgatóerőnek a nemzetközi politikai gazdasági-pénzügyi befolyás bizonyult (Kaufman, 2003). Érdemes kitérni az un. nagy reformokkal kapcsolatos tapasztalatokra is. A kormányzatokkal szemben a választói elvárás általában az, hogy egyszerre és minden vonatkozásban cselekedjen, ez a nyomás és a folyamatos időzavar a leggyakoribb oka a reformok ellentmondásosságának. Levin eltöltve hosszabb időt a kanadai kormányzásban, jegyezte meg 51

52 szellemesen, Nem azon csodálkoztam, hogy hány dolog nem sikerült, hanem hogy hány döntés bizonyult jónak, annak ellenére, hogy rendkívül rövid idő alatt született meg (Levin, 2007: 139). Az átfogó nagyreformok akadálya az is, hogy a közszolgáltatások többsége erősen decentralizált, s hogy egyre többeknek van részvételi lehetősége az előkészítésben, ami késlelteti és diverzifikálja a reformokat. A nagy, átfogó reformok központilag vezéreltek, de lehetetlen és veszélyes is a helyi visszacsatolásokat kikerülni. Ugyancsak fontos számolni az előre nem várható események bekövetkezésével, amire a reform folyamat megtervezésekor csak a rugalmas alkalmazkodás lehetővé tételével lehet készülni. A veszélyforrások ellenére jellemző, hogy a kormányzatok időről időre ígéretet tesznek különböző rendszerek gyökeres átalakítására, meglehetősen rövid idő alatt. Az ellentmondás nem küszöbölhető ki, de a veszélyek csökkenthetőek, ha a politikusok óvatosabbak az ígéretekkel, ha nagyobb figyelmet fordítanak a végrehajtás folyamatára, s ha minél nyitottabbak a folyamatban való részvételre. A közigazgatási szakemberek és kutatók pedig jó, ha tisztában vannak azzal, hogy a reformok belső racionalitása nem tud kizárólagos szempont lenni (Levin, 2007:149). Transzformáció és adaptáció közszolgáltatási reformok a posztszocialista országokban A közszolgáltatási szektor felépítésének és finanszírozásának megváltozása a posztszocialista országokban jellemzően ben kezdődött és a mai napig tartó folyamat. A középeurópai rendszerváltások után ezek az államok hatalmas kihívásokkal kerültek szembe, ugyanis teljes államszervezeti, pénzügyi és gazdasági rendszerük átalakításra szorult. Összességében elmondható, hogy az átalakítás fő tendenciáira nagymértékben hatottak az 1990-es évek elején uralkodó eszmei irányzatok, így az NPM és a neoliberális államszervezés ideája. Ennek megfelelően a térség transzformációs mechanizmusa az úgynevezett négy D, a demokratizálás, decentralizáció, dereguláció és demilitarizáció jegyében zajlott le (Báger Vígvári, 2007: 48). Az államreformmal és a demokratizálás kihívásaival amúgy is küzdő posztszocialista országok a közszolgáltatási alrendszer tekintetében is súlyos problémákkal kerültek szembe. Az államszocializmus paternalizmusa ugyanis rendkívül kiterjedt ellátórendszert működtetett sokszor a meglévő gazdasági és pénzügyi eszközökhöz képest jóval magasabb színvonalon illetve ellátotti körben. Voltaképpen ezen országok Esping-Andersen jóléti állam tipológia mentén osztályozva a rendkívül nagy mértékű dekommodifikációt biztosító szociáldemokrata modellbe tartoztak, természetesen az észak-európai államok gazdasági és pénzügyi potenciálja nélkül (Esping-Andersen, 1991: ). Találó leírása ennek az állapotnak a Kornai János nevéhez köthető elnevezés, miszerint az államszocializmus nem volt más, mint koraszülött jóléti állam (idézi: Báger Vígvári, 2007: 49). A megváltozott gazdasági körülmények miatt fenntarthatatlan struktúra reformja a rendszerváltási folyamatok lezajlásától kezdődően folyamatosnak tekinthető. Mint azt már korábban is említettük az átalakítás lebonyolításának elméleti megalapozásában kiemelkedő szerepet játszott a New Public Management ideája, mely s ezt a vonatkozó szakirodalmat áttekintve általánosságban kijelenthetjük a térség országaira nézve magával hozta a 52

53 privatizáció és a dereguláció meg-megújuló hullámait (Jabes, 2003: 8). Ez a tendencia a vizsgált régióban ugyanakkor csupán követni próbálta a korábbi nyugat-európai trendeket, mintegy imitálva a fejlettebb államokban lezajlott változásokat (vö. Rosta, 2012). Az imitáció esetünkben azt jelenti, hogy az adott ország politikai vezetése ( ) egy eddig nem használt, de más országokban eredményes vagy eredményesnek tűnő szervezeti struktúrát, vezetési és irányítási, pénzügyi vagy egyéb gazdálkodási módszertant, ( ) átvesz és módosítás nélkül alkalmaz. Ezen reformokat a politikai vezetés oly módon használja fel és ülteteti át saját intézményi keretei közé, hogy nem illeszti a saját informális intézményeihez, azaz hagyományaihoz, szokásaihoz, norma- és szokásrendszeréhez (Rosta, 2012: 133). Voltaképpen ilyen típusú reformfolyamatokról beszélhetünk a posztszocialista országokban. Ez az alapvető meghatározottság pedig sajnálatos módon magában hordozta a nem teljes értékű, nem kellőképpen hatékony és eredményes vagy éppen eredménytelen reformokat. A privatizáció és a kiszervezés mint a válságkezelés általános panaceája természetesen érintette a közszolgáltatási szektort is, erre számtalan példát is láthatunk főként a közüzemi szolgáltatások terén. Általános tendenciaként vázolható fel elsősorban a nagy közszolgáltatók így például a villamos energia és gázszolgáltató vállalatok részleges vagy akár teljes privatizációja, illetve a verseny feltételeinek minél szélesebb körben történő megteremtése. Jó példa erre a romániai villamos energia és gázszektor, melyet a decentralizált energia piaci modell jelzővel tudunk a legjobban leírni, s mely sok elemében hasonló a Magyarországon is működő rendszerhez. A szisztéma melynek kereteit a 2003/54/EC számú európai bizottsági direktíva is rögzíti lényege, hogy a fogyasztók több, a piacon egymással is versengő vállalattal köthetnek szerződést (Stanciulescu Androniceanu, 2007). A humán közszolgáltatások területén is hasonló piacosítási folyamatok, próbálkozások figyelhetőek meg, azonban ezek csupán mérsékelt sikerrel jártak. Ilyennek tekinthető az egészségügyi alrendszerben a magánbiztosító társaságok bevonásának kérdése, melyre a vizsgált régió több országában történt próbálkozás. A tapasztalatok ellenben azt mutatják, hogy míg az egyes közüzemi szektorokban az ilyen típusú reformok eredményesek és fenntartható rendszer kialakulásához vezetnek, a humán közszolgáltatások terén ez korántsem általános. E kijelentésünket alátámasztja a 2006-os cseh (vö. Darmopilová Špalek, 2009) és a 2007-es magyar egészségügyi reform példája. Mindkét ország törekvése egy olyan egészségügyi modellre való átállás volt, melyben magánbiztosítók is szerepet vállalhatnak az alrendszer finanszírozásában. A reformok azonban nem valósultak meg, s ez is azt mutatja számunkra, hogy még igen nagy horderejű változások is csupán korlátozottan képesek érvényesülni a sajátos történelmi hagyományok miatt. A folyamatos reformokból származó nehézségek ellenére úgy tűnik, a közszolgáltatási struktúrák funkcionálása a térségben nem tekinthető rossznak, legalább is a lakossági elégedettség tükrében. Jól mutatják ezt a Világbank által, 2012-ben készített felmérés adatai. Mint látható a három kiválasztott szolgáltatási szférával kapcsolatos elégedettségi mérőszámok amellett, hogy országonként és földrajzi térségenként szórást mutatnak jobbára a nyugat-európai átlaghoz közelítenek. Például a közoktatási közszolgáltatással kapcsolatos elégedettség mértéke a vizsgált régióban több ország esetében meghaladja a nyugat-európai értékeket. 53

54 A közszolgáltatásokkal való elégedettség mértéke a posztszocialista EU tagállamokban Ország Egészségügy Közoktatás Szociális ellátórendszer Észtország Lettország Szlovénia Horvátország Litvánia Lengyelország Magyarország Szlovákia Csehország Bulgária Románia Nyugat-európai átlag Saját szerkesztés, az adatok forrása: World Bank, 2012: 16 A posztszocialista országok közszolgáltatási rendszere ennek ellenére rendkívül színes képet mutat. A politikai és gazdasági történelmi hagyományok egyezése a rendszerváltások után hasonló utakon indította el ezen országokat, azonban a reformok kimenetele és a kiépült rendszerek rendkívül nagy variabilitást mutatnak. A folytonos adaptációs kényszer, az Európai Uniós elvárásoknak való megfelelés és a mindenkori gazdasági állapot permanens átstrukturálásokat eredményez. Ebben ezek az országok rendre felhasználják a nyugat-európai gyakorlatokat, azonban gyakran nem a saját nemzeti kereteik elvárásainak és hagyományainak megfelelő keretek közé igazítva. Vélhetően éppen a költségvetési megszorítások, a válság vezet oda, hogy egyre inkább keresi ez a régió is a saját körülményekhez jobban alkalmazkodó megoldásokat, még akkor is, ha a jó gyakorlatoknak, nemzetközi ajánlásoknak, benchmarkingoknak továbbra is erős befolyásoló szerepe lesz. 54

55 9. A helyi közszolgáltatások tervezése Nemzetközi összehasonlításban nem egyedülálló a helyi szintű rendezési és fejlesztési tervezési feladatok ellátása. Az EU Bizottsága az ún. területi tervezési compendiumok-ban a tagállamok területi tervezését vizsgálta, melynek keretén belül áttekintette a szakpolitikai tervezést is. Az EU kompendium a területi tervezési rendszerről és politikáról összegző bizottsági dokumentumok explicit módon nem foglalkoznak a közszolgáltatások tervezésével, az anyag a kereskedelemfejlesztés, gazdaságfejlesztés, a környezetgazdálkodás, az épített, történelmi és régészeti örökség, a lakásgazdálkodás, az iparfejlesztés, a turizmus és a pihenés, a természeti örökség, a közlekedés és a hulladékgazdálkodás ágazatainak tárgyalására tér ki. A tervezés minden európai uniós tagállamban alapvetően három szinten folyik: nemzeti, regionális, helyi hatóságok szintjén. A fizikai vagy terület-felhasználási (land use) tervezés tartalma és a szavak használata csaknem azonos a mi rendezési tervezési szóhasználatunkkal és gyakorlatunkkal. Európa legtöbb országában ez deklarált módon jobban kötődik a helyi szinthez, a helyi önkormányzatokhoz, bár máshol is van példa az országos, vagy regionális rendezési tervezésre. Európában általában igaz, hogy minél közelebb készül egy terv a helyi szinthez, annál inkább foglalkozik a konkrét területek (telkek) használatával, így annál inkább rendezési típusú, míg minél magasabb szintű a terv, annál inkább a fejlesztési jelleg dominál. A különböző tagállamokban az azonos vagy hasonló elnevezésű helyi tervek is más típusúak lehetnek, mások a feladataik, így elnevezésük lefordítása és azok összehasonlítása igen nehéz. Van, ahol kötelező normákká válnak és van, ahol csak a helyi politika orientáló eszközei. Van, ahol csak a terület-felhasználást szabályozzák és van ahol a használatot is. A közszolgáltatások tervezésének kérdése több oldalról vizsgálható. A ki tervezzen kérdésre adott válasz a közszolgáltatás ellátásának módjától függően változhat. A közszolgáltatásokat az állam és a piac is teljesítheti, s ebben nemzetközi normák, szabályok sincsenek rögzítve. Noha az EU törekszik a versenypiaci körülmények biztosítására, már ahol lehet, a közszolgáltatások körénél ez mégis korlátozottan érvényesülhet, hiszen a tisztán üzleti alapon működő szolgáltatások teljesítését is figyelemmel kell kísérnie az államnak, és részletes szabályokat kell megfogalmaznia a teljesítésre (minőség, ellátottak köre stb.) vonatkozóan. Ez egyúttal felveti a közszolgáltatások tervezésének általános (az ellátás módjától független) követelményét is, hiszen tisztában kell lenni a szolgáltatások teljesítésének elvárt, és biztosítandó szintjével, és az állami vagy önkormányzati beavatkozás feltételeivel, időzítésével. A közszolgáltatás tervezési folyamat lépései: 1) helyzetfeltárás, a települési adottságok felmérése; 2) szükségletek meghatározása; 3) célkitűzések; 4) szakmai feladatok meghatározása; 5) a végrehajtási, a finanszírozási és az ellenőrzési tervek elkészítése (Dicső, 55

56 2010). A tervezéshez minőségi kritériumokat a különböző szakmai elvárások (dokumentumok) és a kutatási eredmények adnak. Fontos kiemelni, hogy a terveknek tartalmazniuk kell a közszolgáltatás tartalmának a pontos meghatározását (indikátorok) a teljesítés szervezeti formáját, a teljesítés helyét/hozzáférhetőségét és a pénzügyi feltételek biztosítását. A hálózati infrastruktúrák biztosításáról az államnak kell gondoskodnia. Az infrastruktúrák fejlesztése és fenntartása (és ezek tervezése) a tulajdonosok (állam vagy magántőke) feladata, miközben ezen infrastruktúrák felhasználásával a közszolgáltatás garantálása (így tervezése) is állami feladat. Az államnak és feladatmegosztás esetében az önkormányzatoknak úgy kell tervezniük a helyi közszolgáltatásokat, hogy azok mindenki számára hozzáférhetőek legyenek és az árakban ne legyenek indokolatlan területi különbségek. Így nem csak a szolgáltató, hanem ez a szabályozó hatósági szerepkör is fenntartja a folyamatos állami monitoring és tervezési funkciókat. Dicső (2010) a közszolgáltatás tervezés során a következő szabályozási eszközök alkalmazását említi: a piacra lépés engedélyezése, a verseny szabályozása, a fejlesztési tervezés, az ármegállapítás, a fogyasztóvédelem és a működés szabályszerűségének ellenőrzése. A közszolgáltatás szakmai teljesítése színvonalának határt szab a mindenkori gazdasági teljesítőképesség, a finanszírozhatóság (Kökényesi, 2002). A költségvetési tervezés sem függetleníthető tehát a közszolgáltatások tervezésétől. A központi költségvetési keret a felvállalt állami feladatoktól, azok biztosítani kívánt szintjétől, a rendelkezésre álló forrásoktól, a tervezett hiánytól egyaránt függ. Így a közszolgáltatásokra fordítható finanszírozási keret évről-évre változik. Helyi szinten a helyi közszolgáltatások ellátásának költségvetési illesztése a folyamatosan változó feltételrendszer mentén nehéz feladat. László Csaba a költségvetés készítés meghatározó elemeként értelmezi a tervezést magát. A költségvetésből gazdálkodók tervezési tevékenysége a költségvetés kialakítására irányul, amelynek során a bürokraták által előkészített, az alkufolyamatban minden szereplő által megvitatott és átalakult tervet (azaz költségvetést) a döntési jogkörrel felhatalmazott politikai testület elfogadja (László, 1994.). Ezzel szemben Báger bővebb értelmezéssel operál. Szerinte a tervezés magában foglalja az önkormányzat és intézményei külső környezetének és belső adottságainak elemzését és a további fejlődés útjainak feltárását egyaránt, továbbá lehetőséget biztosít a résztvevők közötti információcserére és az érdekegyeztetésre is (Báger, 2005). Az önkormányzatok tervezése hasonlóan az üzleti szektorhoz nem korlátozódhat kizárólag a tervek elkészítésének folyamatára, hiszen a tervezés sikerességének egyik fokmérője a tervek eredményes megvalósítása, a cselekvést, a mindennapi feladatellátást és a vezetői döntéshozatalt támogató ereje. Ezért foglalkozni kell a tervek végrehajtásának elemzésével is, az előirányzat előirányzat teljesítés eltérésének elemzésén és az erre épülő beszámolási folyamatokon keresztül, a tervezés és a tervekben kitűzött célok megvalósításának hatékonyságát és eredményességét mérő mutatószámrendszer kidolgozásának megvalósításával együtt. A tervezés közszektorbeli kiemelt jelentősége a következő okokra vezethető vissza: 56

57 A költségvetési szervek az állampolgárok különféle jogcímeken megvalósuló befizetetéseiből látják el a közfeladatokat, illetve elégítik ki a társadalmi közös szükségleteket. Az állam és különböző apparátusai lassan reagálnak a gazdasági környezet, a piaci keresleti-kínálati viszonyok impulzusaira, ezért a közfeladat-ellátást és a finanszírozási rendszert minél pontosabban, előrelátóan, a bizonytalanságok, kockázatok szintjének minimalizálásával kell végiggondolni, ami hatékonyan működő tervezés nélkül megvalósíthatatlan. A modern piacgazdaságban működő közszektor tervezésének jellemző vonásai: többszintű és sokszereplős (a rendszer nem csak a gazdaság alapellentéteiből áll); kétirányú (egyszerre top-down és bottom-up); elfogadja az állami (kívülről, felülről) beavatkozás szükségességét (a nemzet távlati érdekeit érvényesíti); érték-pluralista; törekszik megfelelni a társadalmi tudás szintjének (tudományos és racionális), ugyanakkor korlátozza a rendelkezésre álló információ tömege és jellege; duális: részben segíti (generálja), részben korlátozza a magánszférát; és politikailag meghatározott (Faragó, 2001). A jogszabályokban a tervezés területén az éves költségvetés készítésre vonatkozó előírások dominanciája figyelhető meg. A helyi önkormányzat éves költségvetés készítéssel kapcsolatos feladatait az Ötv, az Áhtv. és az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról rendelkező kormányrendelet egyértelműen szabályozzák. A helyi önkormányzat gazdálkodásának az alapja az éves költségvetés, amely az államháztartás részét képezi. A költségvetés egy konkrét pénzalapot jelent, ami meghatározott célok finanszírozását szolgálja. A költségvetés egyúttal egy pénzügyi terv is, ami jellegéből adódóan jövőorientált, bizonytalanságokat és kockázatokat is tartalmaz, továbbá egy olyan jogi dokumentum, amelyet legitim politikai testület hagy jóvá, és amely közpolitikai célok kifejezője és érvényre juttatója (Vigvári, 2007). A központi költségvetés meghatározott időszak bevételi és kiadási előirányzatának szembeállítása, és politikai értelemben a kormány programja, közpolitikai szempontból az összes állami feladat rendszerezése, pénzügyi vonatkozásban a kiadási igények és a bevételi lehetőségek összehangolásának eszköze (Magyary, idézi: Sivák Vigvári, 2012). Az Áhtv. úgy definiálja a költségvetést, mint egy olyan dokumentum, amely a költségvetési évben teljesülő költségvetési bevételek (bevételi előirányzatok) és költségvetési kiadások (kiadási előirányzatok) előirányzott összegét tartalmazza. (Áhtv.4. (2)). A jogszabály is tervként értelmezi a költségvetést, amely a kiadások és bevételek következő évre előirányzott, vagyis megtervezett összegeit tartalmazza. Az éves költségvetésben szereplő kiadási előirányzatok összege többféle megközelítést, célkitűzést és érdekhordozói preferenciát képviselő módszerrel tervezhető. A költségvetés tervezési módszerek egyfajta csoportosítása szerint két fő tervezési módszer különböztethető 57

58 meg, az egyik az inkrementális vagy bázis alapú költségvetés tervezés, a másik a teljesítményalapú költségvetés tervezési technika. Az utóbbi csoportba sorolható a nullbázisú (ZBB, Zero Based Budgeting) és a cél- és teljesítmény alapú (vagy programalapú) költségvetés tervezés módszere (Vigvári, 2007). A hazai önkormányzatok viszonylatában a hagyományos bázis alapú költségvetés tervezésnek van a legnagyobb relevanciája. A központi költségvetés tervezése a pénzügyi erőforrások tervezéséből, a kielégítendő szükségletek felméréséből és az államháztartás gazdálkodásának makroökonómiai hatáselemzéséből (jövedelem-újraelosztás, monetáris politika, nemzetközi kapcsolatok, gazdasági növekedés, stabilitás) áll (László, 1994: 118). Ebben a feltételrendszerben azonban a központi költségvetés előirányzatai, vagy az egyes közszolgáltatásokhoz rendelt normatívák csak az egyik befolyásoló elemet képezik, hiszen az önkormányzati gazdaság egészének (fiskális feltételek, szabályozási környezet, piaci impulzusok, gazdasági szereplők beruházásiés árukínálata, érdekérvényesítési potenciál) alkalmazkodási folyamata teremti elő a közszolgáltatások finanszírozásának, biztosításának feltételrendszerét (Vigvári, 2007:23). Másik vizsgálati aspektus lehet a területi tervezési és közszolgáltatási tervezési összefüggések feltárása, azaz annak bemutatása, hogy a helyi (elsősorban települési szintű) átfogó tervezési dokumentumok és maga tervezési tevékenység milyen szinten és milyen aspektusait érintve dolgozzák fel a közszolgáltatások témakörét. Az 1990 utáni szabályozási rendszerben a településfejlesztési koncepció és program mint átfogó programozási dokumentumok a közszolgáltatások kérdéskörét, mind a helyzetértékelés, mind pedig a célrendszer, illetve a beavatkozások szintjén is kezelte. A helyzetértékelésben a különféle közszolgáltatások (elsősorban oktatás, kultúra, szociális és egészségügyi szolgáltatások) elkülönült tárgyalására került sor és ugyanilyen tematikus elvet követett a tervezett beavatkozások (fejlesztések) rendszerezése is. A dokumentumok jellemzően nem új elképzeléseket tartalmaztak az egyes közszolgáltatás típusokra vonatkozóan, hanem meglévő közszolgáltatás-specifikus helyi szintű programok tartalmát dolgozták fel (amennyiben a település rendelkezett ezekkel) és szabták át formai szempontból az átfogó programok elvárásainak megfelelően. Még 2009 előtt fontossá vált részben az önkormányzatokat is érintő erősödő versenyhelyzetre reagálva és később még inkább az EU előcsatlakozási alapok megjelenésével a város tudatos fejlesztési lépéseinek stratégiai jellegű átgondolása és formalizált rögzítése (ekkor még nem volt kötelező az IVS készítése). A programok kötődtek politikai ciklusokhoz, de igyekeztek a forrásfeltárhatóság okán az EU költségvetési időszakokhoz igazodni, különösen a 2004-es EU csatlakozás után (MTA RKK BO, 2009; Földi, 2010, 2011). Ez a programozás magában foglalta az önkormányzatok kötelező feladatellátáshoz kötődő, közszolgáltatási feladatokhoz kapcsolódó, főleg infrastrukturális jellegű fejlesztéseket is. Számos jó példa áll rendelkezésre e korábbi (2009-t megelőző) időszakból, különösen a nagyobb városok, elsősorban a megyei jogú városok köréből. Néhány város két éves akcióterveket készített a programok tovább bontásaként (MTA RKK KÉTI BO, 2009; Melléklet: városi interjúk). Az elmúlt évtized elején a városfejlesztési programok elkészítésére és tartalmára születtek kormányzati szintű ajánlások (pl ben a Településfejlesztési füzetek számában), de ezek nem 58

59 kerületek jogszabályi szinten rögzítésre. Mivel az építési törvény nem szabta meg a településfejlesztési koncepcióhoz kapcsolódó tervezési tartalom mélységét és részletezettségét, több város e keretek között végezte el a középtávú programozást is (MTA RKK KÉTI BO, 2009; Melléklet: városi interjúk). Áttekintve jó néhány, 2009 előtt keletezett koncepciót és nem kötelező, de szükségessé váló átfogó jellegű településfejlesztési programot, megállapítható hogy azok elsősorban tematikus/ágazati struktúrával rendelkeztek a helyzetelemzést, a célrendszert és a beavatkozások rendszerét tekintve is jellemzően ágazati programok rövidített gyűjteményei voltak, amelyek ritkábban tartalmaztak ágazatok közötti szinergiavizsgálatokat és területi aspektusokat. Az átfogó programozási dokumentumok a közszolgáltatások kérdéskörét, mind a helyzetértékelés, mind pedig a célrendszer, illetve a beavatkozások szintjén is kezelte. A helyzetértékelésben a különféle közszolgáltatások (elsősorban oktatás, kultúra, szociális és egészségügyi szolgáltatások) elkülönült tárgyalására került sor és ugyanilyen tematikus elvet követett a tervezett beavatkozások (fejlesztések) rendszerezése is. A programok vonatkozó részei gyakorlatilag kivonatai voltak a különféle közszolgáltatások (1998.évi XXVI. tv 4. fb) törvényben meghatározott körére készült helyi vonatkozású speciális terveknek/programoknak, illetve az intézményvezető vagy a témáért felelős önkormányzati bizottságok tagjaival készült interjúk tartalmára alapozódtak. Fontos tehát, hogy a települési szintű átfogó tervek jellemzően nem új elképzeléseket tartalmaztak az egyes közszolgáltatás típusokra vonatkozóan, hanem meglévő közszolgáltatás-specifikus helyi szintű programok tartalmát dolgozták fel (amennyiben a település rendelkezett ezekkel) és szabták át formai szempontból az átfogó programok elvárásainak megfelelően. A települési szintű programok a közszolgáltatások vonatkozásában elsősorban a szervezetfejlesztési, de még inkább az infrastrukturális fejlesztési igényekre reagáltak elsőként a specifikus célok vagy ágazati célok szintjén, majd a specifikus feladatok, beavatkozások (pl. a közoktatáshoz kapcsolódó sport és szabadidős létesítmények komplex fejlesztése) és projektjavaslatok (melyik iskola sportlétesítményei) mélységében. Az egyes közszolgáltatás típusok tartalmi, szakmai jellegű javaslatai jellemzően kevéssé szerepelnek ezen átfogó fejlesztési dokumentumokban től a városok számára kötelezően előírt két tervezési dokumentumból (Településfejlesztési Koncepció, Integrált Településfejlesztési Stratégia) az utóbbi az, amely a közszolgáltatásokkal program szinten mélyebben is foglalkozik (Étv.). Ugyanakkor, fontos észrevételezni, hogy míg a korábban opcionálisan elkészített településfejlesztési programok ágazati szinten esetenként ágazati program mélységben is foglalkoztak az egyes közszolgáltatásokkal, az ITS ennek infrastrukturális fejlesztési aspektusait ragadja meg városrész szinten, megjelölve a beavatkozások helyét és pontos tartalmát (Városfejlesztési kézikönyv, 2009). Az ITS-ek vonatkozásában csakúgy, mint a korábbi programoknál jelentős a helyzetértékelés munkarész, amely a kiindulási állapotot tükrözi a város egészére és a városrészekre egyaránt a közszolgáltatások vonatkozásában is, viszont erre nem épül ágazati cél- és beavatkozási rendszer. A kézikönyvben megfogalmazott elvárások szerint az ITS egészére vonatkozó átfogó cél(ok) alá rendelt specifikus célokhoz közvetlenül a városfejlesztési célok kapcsolódnak, tehát az ágazati (ezzel a közszolgáltatásokat érintő) célok 59

60 nem integrálódnak a rendszerbe. Az ITS-ben jellemzően a közszolgáltatások fejlesztéseinek infrastrukturális vonatkozásai kapnak hangsúlyt területi alapon, azaz mely városrészben/akcióterületen mely közintézmény fejlesztése indokolt és milyen fejlesztési tartalommal (bővítés, rekonstrukció, funkcióváltás stb.), mikor (projektek ütemezése), milyen költségvonzattal és milyen forrásból (forrástérkép) (Városfejlesztési kézikönyv, 2009). A közszolgáltatások speciális köre (közoktatás, szociális ellátás, egészségügy) különleges figyelmet kap az ITS anti-szergegációs terv fejezetében. Az ITS mellékleteként, vagy fejezeteként megjelenő terv tartalma a város társadalmi és fizikai értelemben is szegregált, marginalizált területeinek felzárkóztatására irányult és a fizikai beavatkozások mellett horizontális, esélyegyenlőségi szempontokra kihegyezett, közszolgáltatásokat érintő beavatkozásokat is tartalmaz. A tervben (ITS) e dokumentumrész tartalmi, szervezeti és infrastrukturális fejlesztési célokat és beavatkozásokat is tartalmaz az említett közszolgáltatások vonatkozásban. Az intézkedések ütemezésre kerülnek, az elvárt eredmények monitoring mutatókkal ellátottak. Az anti-szegregációs terv az ITS-es készítésének első hullámában ( ) jelentős hangsúlyt kapott a szakértői segítségen (városokhoz kirendelt anti-szegregációs szakértő) és a mentori elfogadási kötelezettség miatt. Az önkormányzatok az anti-szegregációs tervet a közintézmények együttműködésével komolyan előkészítették, főként mivel annak mentor általi ellenjegyzése (ezzel elfogadása) feltétele volt a ROP (ÚSZT) városfejlesztési tartalmú konstrukciókra készített pályázatok befogadásának. Ugyanakkor, 2010 után a mentori felügyelet megszűnt és így a később készült ITS-ekben már nem kapott ugyanolyan figyelmet a fejezet, habár azok rendre elkészültek. Az anti-szegregációs terv nem helyettesíti a helyi esélyegyenlőségi programot, amelynek jelentős közszolgáltatásokra is kiható tartalma van és alapja a közintézmények kötelezően elkészítendő esélyegyenlőségi tervének. A tervezési dokumentum ez esetben is helyi (önkormányzati) szinten valósul meg (2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.)). A települések kötelező feladatellátásának tartalmi változásával (2011. évi CLXXXIX. törvény) várhatóan nem változik az ITS közszolgáltatásokat érintő tartalmi elme, ennek nyomán nincs tervben a kézikönyv módosítása. Fontos kiemelni, hogy egyes közszolgáltatások esetében az épületinfrastruktúra január 1. után is az önkormányzatok feladat-ellátási körében marad, tehát a ben felülvizsgálandó ITS-eknél ugyanúgy figyelembe kell venni az közszolgáltatásokat nyújtó intézményrendszer fejlesztési terveit a helyben működő elemekre vonatkozóan, mint korábban. A különbség az, hogy egyes közszolgáltatás tervezése már nem önkormányzati vagy térségi szinten zajlik, tehát az ITS-ek megújított változatainak véglegesítését minden bizonnyal egyezetések sorozata előzi majd meg ez a városok törvényi kötelezettsége jelenleg is. 60

61 10. A helyi közszolgáltatások finanszírozása A közszolgáltatások finanszírozási feltételrendszerénél elsőként a Mit finanszírozzunk? kérdést kell vizsgálnunk, azaz melyek azok a közszolgáltatások, amelyek az állam által felvállalt feladatok közé bekerülnek, illetve azok milyen minőségi normák és ellátási kötelezettségek mentén fogalmazódnak (szolgáltatási minimum) meg. Az állam által nyújtott közszolgáltatások köre országonként és időszakonként is változó (ld. eltérő modellek és trendek), s ennek finanszírozási formái is eltérőképpen alakultak. Az európai helyi önkormányzati rendszerek tekintetében három markáns modell azonosítható, amely modellnek elszakíthatatlan részét képezi a helyi önkormányzatok működési feltételei és azok pénzügyi alapjai, finanszírozási környezete. Az északi modell országaiban az önkormányzatok sok feladatot látnak el, nagyobb mozgástér és önállóság mellett, a napóleoni modellben korlátozott mértékű autonómia jut az önkormányzatoknak, míg a köztes modell országaiban a fenti kettő közötti átmenet valósul meg (Bende-Szabó, 2003). Az Helyi Önkormányzatok Európai Chartája rögzíti a helyi önkormányzatok pénzügyi/gazdálkodási/gazdasági alapelveit: A helyi önkormányzatok jogosultak a felelősségi körükkel arányos saját pénzügyi forrásokra, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkezhetnek. A helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állnia. A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására helyi szinten történik (helyi adóztatási jogosultság). A költségekkel - lehetőség szerint - lépést tartó megfelelő pénzügyi forrásokhoz való jogosultság. Az önkormányzatok közötti pénzügyi egyenlőtlenségek csökkentése (ún. ekvalizációs elv). Az önkormányzati pénzügyeket érintő központi döntések meghozatalába való beleszólás joga (ún. participáció elve). A pántlikázott pénzek minimalizálása: A lehetőségekhez mérten a helyi önkormányzatoknak juttatott támogatás nem köthető meghatározott feladatok finanszírozásához. A beruházási célú hitelfelvétel érdekében a helyi önkormányzatok a jogszabályi kereteken belül jogosultak a nemzeti tőkepiacon megjelenni. A gazdasági döntések önállósága (ún. diszkrecionalitás elve). A pénzeszközök relatíve szabad (törvényi keretek közötti) felhasználása (Bende- Szabó, 2003). 61

62 A modern államok jogrendje az önkormányzatok számára nemcsak önállóságot ad, de feladatellátási kötelezettséget is előír, amely kötelezettség egyben az alsóbb szintű kormányzat feladatainak finanszírozási kötelezettsége (expenditure assignment) is. A decentralizáció pénzügyi vonatkozásban tehát azt jelenti, hogy a központi kormányzat milyen feladatkörrel összefüggő kiadási tételek vonatkozásában adja át a döntési jogkört a helyi szint számára és milyen módon biztosítja az ehhez szükséges forrásokat (Vigvári, 2011b). A decentralizációnak is vannak előnyei és hátrányai. Nagy előnynek tekinthető, hogy helyi szinten könnyebb az igényeket felmérni és ehhez allokálni a szükséges forrásokat. A helyi döntés a korlátozott erőforrások hatékonyabb szétosztását eredményezheti. Szintén előny, hogy az információs aszimmetria csökkenthető és átláthatóbbá válik a működés. Természetesen a rendszernek vannak hátrányai is ilyenek lehetnek például, hogy közfeladatellátás keretei elmaradhatnak a méretgazdaságossági követelménytől, vagy például a központi támogatások és az adóztatási jogok nem megfelelő kombinációjával alul- illetve túlfinanszírozottság alakulhat ki (Sivák Vigvári, 2012). A helyi feladatokhoz kötődő állami forrásbiztosítás kereteit a központi költségvetés (támogatások, átvett bevételek) és a helyi forrásszerzési felhatalmazás (saját bevétel szerzés) együttesen tartalmazza. A központi költségvetési tervezés elméletileg kétféle megközelítésben készülhet: lehet igény-alapú, alulról építkező, és erőforrás-alapú, amikor felülről határozzuk meg, hogy mekkora keretet lehet szétosztani. A költségvetési tervezés egyik alaptétele, hogy az igények mindig meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat (aggregáló tervezés), a felülről korlátozó tervezésnél pedig zérusösszegű játék folyik az egyes ágazatok között. A két tervezési típus azonban tiszta formájában sehol sem működik (László, 1994). A központi és a helyi költségvetés viszonya szorosan kapcsolódik az önkormányzatok feladatköréhez, a helyi és központi kapcsolatok alakulásához. E tekintetben beszélhetünk a relatív autonómia modellről, ahol az önkormányzatok a legnagyobb függetlenséggel rendelkeznek, a kölcsönhatásos modellről, ahol feladatonként külön-külön megállapodás jön létre az állam és az önkormányzatok között. Az ügynökségi modellnél az önkormányzatok az állam kihelyezett, végrehajtó ügynökségeiként működnek, míg a vegyes modellnél az önkormányzatok számára felkínált a lehetőség, hogy alkalmazkodjanak akár a centralizációs, akár a decentralizációs trendekhez (Stoker 1991 idézi: László, 1997). Az önkormányzatok gazdálkodási lehetőségei azonban ettől jóval bonyolultabb rendszerben határozhatók meg, hiszen az több tényező együttesétől függ ld. táblázat. 62

63 Táblázat: Az önkormányzati gazdálkodás tipizálása A tipizálás szempontjai állam-önkormányzat viszonya állami támogatás módja, a központi költségvetés funkciója A tevékenység jellege és gazdasági alapja A gazdálkodás korszerűsítésének kényszere, ösztönzője A koordinációs, a kapcsolatrendszerek és a csere, elosztás Önkormányzati autonómia Forrás: László 1997:20. Gazdálkodási modellek/típusok - klientista - gazdaságfejlesztő - jóléti - kiadásorientált - bevétel (forrás) orientált - szolgáltató - vállalkozó - diffúzív - innovatív - tranzaktív - disztributív - relatív autonómia - kölcsönhatásos - ügynökségi - vegyes A gazdasági eszközrendszer (modellek/típusok szerinti) különbözőségek alapja Állami támogatás/saját forrás aránya Helyi források feltárásához kapcsolódó érdekeltség és az állami támogatás célja Költségvetés és a vagyongazdálkodás viszonya A külső (településen kívüli) és a belső források aránya (munka, tőke stb.) Az elosztás/újraelosztás és a kölcsönösségi viszonyok aránya Központi és helyi költségvetési források aránya Az egyes önkormányzati rendszereket alapvető funkcióik és gazdasági-jogi feltételrendszerük alapján klientista, gazdaságfejlesztő vagy jóléti modell-országok közé sorolhatjuk. A klientista, központosító modellben a források többsége az államtól származik, mégpedig pántlikázott formában jut el a helyi szintre, a helyi plusz fejlesztési források pedig kijárással (támogatásokból) teremthetők elő. A jóléti modell országaiban is erős az állami forrásoktól való helyi függőség, de itt a normativitás érvényesül, nem pedig az egyedi döntések. Mindkét modellnél a jövedelemelosztás a döntő, mégpedig közvetlen állami beavatkozás és az állami támogatáspolitika segítségével, ami a bevétel-orientált önkormányzati magatartást ösztönzi. A gazdaságfejlesztő modellben viszont a helyi önkormányzatok vállalkozói magatartása a jellemző, mivel magas a helyi forrásfüggőség, ami a hatékonyság-elvűség elterjedtségét és az innovativitás megjelenését eredményezi, s ez a helyi kapcsolatrendszerekben a tranzaktivitást erősíti (László, 1997). 63

64 Elmondható azonban, hogy nincsenek tiszta modell-országok, ráadásul valóban érvényesülhetnek centralizációs-decentralizációs törekvések, amelyek kihatással bírnak a helyi szint autonómiájára és pénzügyi mozgásterére egyaránt. Az utóbbi időszak (egészen a pénzügyi válságig megfigyelhető) nagy trendje a decentralizáció, a fiskális föderalizmus elterjedése volt. Párhuzamosan a fiskális föderalimzus gondolatkörének terjedésével egyre inkább elfogadott az a nézet, hogy az önkormányzati pénzügyi rendszer (és azon belül a közszolgáltatások finanszírozási rendszere) nem semleges hatású (Vigvári, 2011b). Ennek értelmében például a finanszírozási struktúra megválasztása közvetett módon hatást gyakorolhat a feladatellátás minőségére, illetve annak hatékonyságára is. Az önkormányzati pénzügyi rendszer tehát többféle funkciót is el kell, hogy lásson. A fiskális föderalizmus klasszikus elméletei elsősorban az önkormányzati finanszírozás költségoldali-megközelítését helyezik előtérbe (lásd pl. Musgrave, 1959 és Oates, 1972). Az elmélet követői a fiskális decentralizáció elsődleges hozadékaként a hatékonyságnövekedés révén elérhető kiadáscsökkenést tartják. Ehhez azonban szükséges a szubnacionális szereplők bizonyos fokú döntési autonómiája is a finanszírozási eszközök alkalmazásának tekintetében (lásd pl. McLure, 2000). A saját bevételek arányának növelésével az elszámoltathatósági folyamatok erősödésével a feladatellátás hatékonysága szintén javítható. Ehhez azonban indokolt lehet a helyi szint gazdálkodását/finanszírozását illetően kemény költségvetési korlátot alkalmazni (Rodden et al., 2003). Mindezt Bird (1993) kiegészíti még azzal, hogy a forráselosztási rendszer paraméterezése során a helyi bevételeknek maximum akkor arányt szabad biztosítani, ami a leggazdagabb önkormányzatok kiadásainak finanszírozásához szükséges bevételek nagyságával arányos. A bevételoldali megközelítés szerint ugyanakkor az optimális forráselosztási rendszer a források megszerzésének határköltsége alapján határozható meg. Ezen szemlélet szerint a hatékonyságnövekedés feltétele, hogy az önkormányzatok az optimális (lehetőleg minimális) marginális forrásköltséget tudják biztosítani a finanszírozás során. A költség- és bevételoldali megközelítés szintetizálást kíséreli meg Dahlby (2009) a fiskális kapacitás fogalmának mindkét elmélet logikai struktúrájához való igazításával. Martinez- Vazquez Sepulveda (2012) ezt kiegészíti még azzal, hogy az optimális forrásszerkezet elsődlegesen az önkormányzati kiadások funkciója szerint kell, hogy meghatározódjon. Ennek értelmében megkülönböztet helyi ( devolved ) és delegált ( delegated ) feladatköröket, közszolgáltatásokat. A delegált feladatkörhöz tartozó kiadások esetén bár az ellátási kötelezettség biztosítása a helyi (ön)kormányzaté, a döntéshozatal joga, illetve a kapcsolódó politikai felelősség központi szinten marad. A helyi feladatok esetén az önkormányzat autonóm forrásszerzési lehetőséggel rendelkezik és így a közszolgáltatások kínálatát és árazását is a helyi preferenciákhoz igazíthatja. 64

65 Ábra: A szubnacionális szint optimális bevételi struktúrája Forrás: Kovács Gábor szerkesztése Martinez-Vazquez Sepulveda, alapján A közösségi döntések elmélete a közszolgáltatások lokális források bevonása révén történő finanszírozásának egy további markáns funkciójára helyezi a hangsúlyt, mely szerint a helyi források szerepe meghatározó a közszektorban történő eredményes döntéshozatal biztosításában. E szerint a megközelítés szerint az önkormányzat általi kivetett fizetési kötelezettségek (beleértve a használói díjakat és helyi adókat is) elsősorban jelzésként kell, hogy szolgáljanak és a bevétel-generálás mellett fontos funkciójuk, hogy az érintett kötelezettek számára nyilvánvalóvá tegyék az egyes közszolgáltatások biztosításának költségeit (Oates, 1999). Az önkormányzatok finanszírozásának rendszere A különböző kormányzati szinteken meghozott döntésekhez és a gazdálkodáshoz szükséges információk jelentős része pénzben fejeződik ki. E különféle funkciókat jogszabályok, intézmények által meghatározott pénzügyi rendszer látja el. Az önkormányzati pénzügyi rendszer az önkormányzati gazdaság működtetéséhez szükséges, sokféle funkciót ellátó bonyolult képződmény. Az önkormányzatok bevételei a központi kormányzattól, az államháztartás más alrendszerétől, illetve a helyi magángazdaságtól származnak. Azonban az önkormányzati gazdaság nem szűkíthető le csupán a költségvetési szektorra (ábra). A feladatellátás, illetve a beruházások területén is jelentős szerepe lehet a költségvetésen kívüli szektornak, melyre az önkormányzat korlátozott befolyással bír, ám az jelentős pénzügyi kockázatot rejthet (Vigvári, 2011b). E költségvetésen kívüli szereplők között jelen vannak az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok, a tartós szerződéses viszonyban álló magán társaságok és a nonprofit szektor szereplői. A költségvetésen kívüli feladatellátás pénzügyi vonatkozásai 65

66 közül két nagy súlyú kérdéskör említhető. Az egyik az önkormányzatok tulajdonában lévő gazdasági társaságok problémája. A másik pénzügyi szempontból érzékeny költségvetésen kívüli terület a köz- és a magánszféra partnerségére épülő feladatellátás (Sivák, 2011). Ábra: az önkormányzati gazdaság felépítése Forrás: Vigvári 2011b:20. Az önkormányzati pénzügyi rendszer függ: A kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok jellegétől (támogatási rendszer, az adóztatás jogának megosztása). Az adómegosztás és a helyi adóztatás rendszerétől. A költségvetési fegyelem intézményrendszerétől, a költségvetési korlát keménységétől (a folyó deficit lehetősége, a kimentés szabályai, az inszolvencia kezelése, és a hitelfelvétel lehetősége, költségvetésen kívüli kockázatvállalás szabályai). A pénz- és tőkepiaci kapcsolatok szabályrendszerétől (Vigvári 2011b). Az önkormányzati pénzügyi rendszer funkciói pedig: A forrásteremtés: E funkció biztosítja a kötelező és önként vállalt helyi, és az állam által önkormányzati felelősségi és hatáskörbe delegált közfeladatok ellátásának finanszírozási forrásait, amely alapulhat saját bevételeken, a kormányzattól érkező forrásokon és bizonyos helyzetekben kölcsönforrásokon. A forrásallokáció: E funkció biztosítja, hogy megteremtődjön a vertikális (kormányzati szintek közötti forrásmegosztás) és a horizontális egyensúly. A horizontális egyensúly fenntartásához biztosítani kell a helyi kiadások fedezetét, 66

67 másrészről pedig e kiadásoknak igazodniuk kell a helyi igényekhez. A kiegyensúlyozott pénzellátás: A megfelelő időben álljon rendelkezésre a szükséges forrás. Az ösztönzés és irányítás: Biztosítja a rendelkezésre álló erőforrások (pénzeszközök, vagyon) eredményes és költséghatékony kihasználását. A kockázatkezelés: A helyhatóságok gazdálkodásában előfordulhat különféle pénzügyi nehézségek keletkezése. A kockázatkezelés biztosítja a likviditáshiány, a lehetőségeken felüli költekezés és az inszolvencia elkerülését. Súlyos kockázat viszont a helyhatóság krónikus forráshiánya és/vagy fizetésképtelensége (Vigvári, 2011b, Sivák, 2011). A lokális források szerepe a közszolgáltatások finanszírozásában Az elsődlegesen a lokális forrásokon alapuló finanszírozási modell legfontosabb gazdaságitársadalmi előnyei a következőkben foglalhatók össze: Kisebb kormányzat Elszámoltathatóság Finanszírozási rugalmasság Lokális kamatprémium Árképzési autonómia. Amennyiben összefüggésben a fiskális decentralizáció tételével a közszolgáltatások finanszírozását elsődlegesen helyi forrásokkal kell fedezni, nagyobb a valószínűsége annak, hogy a központi finanszírozás esetéhez képest kisebb kormányzat alakuljon ki. Ilyen feltételek mellett ugyanis kevésbé markánsan jelentkezhet a központi kormányzat fiskális kizsákmányolása (fiscal exploitation) (Brennan Buchanan, 1980). A helyi finanszírozás emellett egyértelműen javítja a feladatellátás és a kapcsolódó finanszírozás transzparenciáját, megteremtve ezzel az elszámoltathatóság lehetőségét, erősítve a lokális kontroll intézményét. Mivel a lokális forrásokon nyugvó finanszírozással törvényszerűen nagyobb pénzügyi autonómiai is jár, ez növelheti a finanszírozási eszközök alkalmazásának rugalmasságát is. A lokális kamatprémium hipotézise alapján a finanszírozás forrásköltsége bizonyos esetekben akár a piaci átlag alatt is maradhat (Kovács, 2013). Ennek gyakorlati megnyilvánulása lehet az önkormányzati kötvények lokális szereplők általi megvásárlása esetén az elvárt hozam csökkenése, amennyiben a kibocsátásból befolyó bevételekből megvalósuló önkormányzati beruházás az érintett vásárlók (akár közvetlen) lokális érdekeit szolgálja. Ugyancsak a pénzügyi autonómia bővülésével van összefüggésben az önkormányzatok nagyobb árképzési rugalmassága, mely lehetővé teszi, hogy a használói díjak nagyságát egyrészt a közszolgáltatások előállításának aktuális költségeihez, másrészt pedig a helyi fogyasztók preferenciáihoz igazítsák (Edling, 1998). Nem szabad ugyanakkor elfeledkeznünk a csupán lokális forrásokon nyugvó finanszírozás 67

68 korlátairól sem. Ide sorolandó, hogy ez a forrásallokációs rendszer önmagában nem képes kezelni az egyes szubnacionális szintek, illetve önkormányzatok közötti esetleges vertikális és horizontális egyenlőtlenségeket (Vigvári, 2011b). Ugyancsak nem megoldott a túlcsorduló externális hatások (spillover effects) internalizálása sem (lásd pl. Oplotnik Brezovnik, 2004). Problémát okozhat az egyes közszolgáltatások biztosításának alacsonyabb/eltérő minősége a nemzeti átlaghoz képest. A lokális forrásokon alapuló finanszírozási rendszert, illetve a kapcsoló fizetési kötelezettségeket illetően az alábbi követelmények fogalmazhatók meg: Haszonelv érvényesülése Átláthatóság Igazságosság és teljesíthetőség Semlegesség Stabil bevételi alapot és elegendő bevételt biztosítson Egyszerűség, alacsony adminisztrációs költség Politikailag elfogadható legyen. A haszonelv értelmében fontos, hogy amennyiben a közszolgáltatások tényleges fogyasztói azonosíthatók, akkor ők is fizessék meg a szolgáltatások biztosításának költségeit, azaz legyen közvetlen összefüggés a fogyasztók és a finanszírozók között. Lényeges, hogy a forrásgyűjtés és fizetési kötelezettségek keletkezése átlátható módon történjen, lehetőleg igazodva a társadalmi-szociális különbségekhez. A semlegesség kritériumának értelmében a forráskivetés a lehető legkisebb gazdasági torzítást okozza. A bevételek alapja lehetőleg stabil legyen, azaz ne legyen érzékeny a gazdaság állapotának ingadozásaira. A fizetési kötelezettségek kivetése elegendő bevételt eredményezzen, azaz ne legyenek pl. ún. bagatell adók. A rendszer működtetése relatíve alacsony költségekkel járjon (beleértve az adminisztrációs és beszedési költségeket is) és a kialakítandó struktúra lehetőleg illeszkedjen az uralkodó politikai elit ideológiájához. Mivel a saját forrásokra épülő bevételi rendszer elsősorban a helyi adóbevételeken és a használói díjakon alapul, a továbbiakban ezen két területtel részletesebben, külön-külön is foglalkozom. Viszonylag széles körben (lásd pl. Bird, 1999) elfogadott az a megközelítés, mely a helyi adórendszerek eltérései inkább magyarázhatóak politikai játszmák eredőjeként, mint ténylegesen gazdasági optimalizáció eredményeképpen. Ennek ellenére normatív módon meghatározhatók azok a keretek, melyek mentén a helyi adórendszerek kialakítása kívánatosnak mondható. Ezek a fontosabb hüvelykujj-szabályok Musgrave (1989) alapján a következők: Az immobil adóalapokat a kormányzat középső, vagy alsó (helyi) szintjein kell adóztatni, míg a mobil adóalapokat központi szinten. A helyi adók nem lehetnek érzékenyek a gazdasági ciklusokra (recesszió, fellendülés). A kormányzat minden szintjén a haszonelvű adózás kell, hogy érvényesüljön. A regionálisan egyenlőtlenül eloszló adóalapokat nem szabad helyi szinten adóztatni. 68

69 A helyi adórendszer kialakításának mozgásterét ugyanakkor az egyes szubnacionális szintek ezirányú pénzügyi önállósága jelentőségen determinálhatja. A pénzügyi autonómia és a helyi adórendszerek kapcsolatát az alábbi táblázat szemlélteti. Táblázat: A helyi adórendszerek csoportosítása a pénzügyi autonómia függvényében Teljes pénzügyi autonómia A szubnacionális szint határozza meg az adóalapot és az adómértéket. A szubnacionális szint határozza meg az adómértéket. A szubnacionális szint határozza meg az adóalapot. Korlátozott autonómia Autonómia hiánya A szubnacionális szint határozza meg az adómértéket, de a központi kormányzat által megadott limiteken belül Adómegosztás A bevételek megosztása a központi kormányzat által egyoldalúan megállapított arányok szerint történik A központi kormányzat határozza meg egyoldalúan az adóalapot és az adómértéket Forrás: Taliercio, 2005: 109. A helyi adóbevételek mellett a használati díjak jelentik a lokális források másik nagy csoportját. Míg a közszolgáltatások finanszírozás során a helyi adók kivetése elsődlegesen a helyi közjószágok esetén indokolt, addig a használati díjak alkalmazása mind a helyi közjószágok, mind pedig a túlcsorduló hatással rendelkező helyi közjószágok, illetve a helyi hatáskörrel delegált feladatok esetén is optimálisnak tekinthető (Vigvári, 2011b). A közszolgátatások finanszírozása során amennyiben a szolgáltatást igénybe vevő azonosítható közgazdaságilag a használati díjak alkalmazása a leginkább megalapozott (Shah, 2007). A használati díjak alkalmazásának két módját különböztethetjük meg: az egyik lehetőség az igénybevétel tényével kapcsoltatos díjkivetés, míg a másik alternatíva az igénybevétellel arányos díjak érvényesítése. Az első megoldás az adó típussú finanszírozáshoz, míg az utóbbi a piaci árak alkalmazásához áll közelebb (Vigvári, 2011b). A helyi források szerepe a közszolgáltatások finanszírozásában: nemzetközi kitekintés A szubnacionális szint pénzügyi rendszere az európai országok vonatkozásában is nagyon színes képet mutat. Az államháztartási modelleknek alapvetően három típusa különböztethető meg: unitárius (centralizált) államok, föderális államok (Ausztria, Belgium, Németország, Svájc), valamint kvázi-föderális államok (Olaszország, Spanyolország). Mivel az egyes modellekben az egyes szubnacionális szintek feladatköre, illetve ellátási kötelezettsége is eltérő, ezért a finanszírozási rendszerek viszonylatában is jelentős különbségek azonosíthatók. 69

70 Néhány országban a központi kormányzattól érkező transzferek és támogatások szerepe kimagaslóan domináns a közszolgáltatások finanszírozásában, ide sorolandó a legtöbb nyugat-európai, illetve néhány kelet-európai ország (pl. Románia és Bulgária). Az adóbevételek (beleértve a helyi és megosztott központi adókból származó bevételeket is) jelentőségüket tekintve uniós átlagban a támogatások mögött állnak, átlagosan az önkormányzati bevételek kb %-át adják. Az egyéb forrásból származó bevételek az önkormányzati költségvetés kb %-át alkotják átlagosan az európai uniós országokat vizsgálva. Ezek között a források között pedig a használati díjakból származó bevételek a meghatározóak. A helyi adók vonatkozásában (táblázat) az immobil adóalappal rendelkező adók kivetése a jellemző, a helyi vagyonadókból származó bevételek az önkormányzati költségvetés jelentős hányadát biztosítják számos országban, például Belgiumban, Franciaországban és Svájcban is (Vigvári, 2011b). Néhány országban a mobil adóalapok helyi szintű adóztatása is elterjedt, ezen belül is a személyi jövedelemadó és/vagy a vállalkozások nyereségadójának kivetése. Ezek közé az országok közé tartozik Norvégia, Svédország, Dánia, Izland, valamint néhány kelet- és közép-európai ország: Észtország, Litvánia, Lettország és Szlovákia is. A legtöbb (korábban nem említett) országban a személyi jövedelemadóból és/vagy a vállalkozások nyereségadójából származó bevételek megosztásra kerülnek a kormányzat egyes szintjei között (Dexia, 2011). Táblázat: Az önkormányzatok bevételeinek minőségi jellemzői néhány uniós országban Forrás: Golden Report 2. (2010) alapján Vigvári 2011: