VÉLEMÉNY. a Magyar Köztársaság évi költségvetési javaslatáról T/5601/ október

Átírás

1 VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság évi költségvetési javaslatáról 0338 T/5601/ október

2 1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság 1.3. Szervezetirányítási és Kapcsolattartási Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Lévai János általános főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa tanácsadó Szabó Balázs számvevő Göller Géza főtanácsadó Nagyné Lakhézi Éva számvevő Dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.2. Pénzügyi Ellenőrzési Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezették: Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 Az ellenőrzést végezték: Balázs Melinda számvevő Berényi Sándorné Dr. külső munkatárs Dobos András számvevő Farkas László számvevő tanácsos Gömöri József számvevő tanácsos Hegedűsné Erdélyi Piroska tanácsadó Jáger Lajos számvevő gyakornok Juhász József Gábor számvevő Kincses Erzsébet Eszter számvevő Balla Józsefné tanácsadó Boncz Eszter számvevő gyakornok Dombovári Nóra számvevő Fodor Edit számvevő György Mária számvevő Huszár József számvevő Jeszenkovits Tamás számvevő Dr. Juhászné Szima Mária számvevő tanácsos Knoppné Szabó Ildikó számvevő Bamberger Mária tanácsadó Burenzsargal Narantuja számvevő Dr. Domján Eszter számvevő Fogarasi Miklós főtanácsadó Hajduné Sipos Erika számvevő Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok Jiling Sámuel számvevő gyakornok Karsai Lászlóné tanácsadó Major Gizella külső munkatárs Molnár Bálint számvevő gyakornok Patai Tamás számvevő tanácsos Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szentesiné Tuka Margit külső munkatárs Szöllősiné Hrabóczki Etelka főtanácsadó Trenovszki István számvevő tanácsos Zakar László számvevő gyakornok Nagy Ákos számvevő Pető Krisztina számvevő gyakornok Szabó Józsefné számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi főtanácsadó Tolnai Lászlóné számvevő Dr. Vass Gábor számvevő Zaroba Szilvia számvevő gyakornok Nagy József számvevő tanácsos Dr. Pósch Gábor főtanácsadó Szélpál Ferenc számvevő tanácsos Szilágyi Zsuzsanna tanácsadó Tóthné Nagy Éva számvevő Winter Zsuzsa számvevő Záhonyiné Horváth Ildikó számvevő

4 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2. Pénzügyi-szabályszerűségi és Teljesítmény-ellenőrzési Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Sallai Antal osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Ambrus Lajos tanácsadó Fercsik Gyula számvevő tanácsos Dankó Géza számvevő tanácsos Szabó Tamás számvevő tanácsos Kozák György számvevő tanácsos

5 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 31 A) A KÖLTSÉGVETÉSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE Az Áht. előírásainak érvényesülése a törvényjavaslatban A törvényjavaslat normaszövegéhez kapcsolódó észrevételek Az államháztartás három éves keretei A költségvetési hiány A pártok Az állami kezességek A központi költségvetés előirányzat-módosítás nélkül teljesülő kiadásai és bevételei A VPOP, az APEH és az ORFK érdekeltségi rendszere Az államháztartási törvény módosítása A közbeszerzés A PM tervezési köriratának alkalmazása A központi költségvetés kapcsolata az államháztartás más alrendszereivel A helyi önkormányzatok Az elkülönített állami pénzalapok A társadalombiztosítási alapok A törvényjavaslat mellékletei és indokolása A törvényjavaslat 1. és 2. sz. mellékleteinek egyezősége A központi költségvetés tartalék előirányzatai Kormányzati rendkívüli kiadások Az Európai Unióval kapcsolatos programok megjelenítése a költségvetésben Funkciókódok a törvényjavaslat mellékleteiben 47 1

6 B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS 49 B.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 51 B.1.1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS A évi költségvetés előirányzatai A költségvetés makroszintű számításai Nemzetgazdasági elszámolások Gazdálkodó szervezetek befizetései Társasági adó Egyszerűsített vállalkozói adó Bányajáradék Vám- és importbefizetések Játékadó Egyéb befizetések Ökoadó Fogyasztáshoz kapcsolt adók Általános forgalmi adó Fogyasztási/regisztrációs és jövedéki adó A lakosság befizetései Személyi jövedelemadó Lakossági illetékek Lakossági vámbefizetések Egyéb lakossági adók Az MNB költségvetési elszámolásai A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei Az állami kezességvállalás és -érvényesítés A fejezetek költségvetési előirányzatai A fejezeti tervezés irányítása, összehangolása Az intézmény- és feladat-felülvizsgálat eredményei Kiadási előirányzatok Létszám- és személyi juttatások Dologi előirányzatok Fejezeti kezelésű előirányzatok Felhalmozási kiadások Bevételi előirányzatok A évek várható előirányzatai 95 2

7 B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK A Munkaerőpiaci Alap (MPA) költségvetése Az MPA költségvetésének tervezési folyamata A kiemelt bevételi jogcímek tervezése Az Alap kiadási előirányzatainak tervezése Az EU csatlakozás követelményeinek érvényesülése A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA) költségvetése A Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap költségvetése 103 B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI A tervezés egységes szempontjai A Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése A tervezés feltételrendszere az Ny. Alapnál Az Ny. Alap bevételei A 2003-ban várható bevételek A 2004-re tervezett bevételek Az Ny. Alap ellátási kiadásainak tervezése A évi várható kiadások alakulása A évi kiadások tervezése Az ONYF működési költségvetése Az alapkezelő költségvetési javaslata Az ONYF Kormány által támogatott költségvetési javaslata Az Egészségbiztosítási Alap költségvetése A tervezés feltételrendszere az E. Alapnál Az E. Alap bevételeinek tervezése A 2003-ban várható bevételek A évi bevételek tervezése Az E. Alap ellátási kiadásainak tervezése Az E. Alapot terhelő rokkantsági nyugellátások kiadásai A pénzbeli ellátások kiadásai A természetbeni ellátások kiadásai Az E. Alap ellátásokhoz kapcsolódó kiadások Az OEP működési költségvetése Az OEP saját költségvetési javaslata Az OEP Kormány által támogatott költségvetési javaslata 120 3

8 B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK A tervezés feltételrendszere, törvényessége A forrásszabályozás módosulásának főbb jellemzői Az önkormányzati bevételek tervezése Normatív állami támogatások és hozzájárulások Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadó Normatív, kötött felhasználású támogatás Címzett és céltámogatások Egyéb támogatások Központosított előirányzatok Működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása Helyi önkormányzatok színházi támogatása Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás és céljellegű decentralizált támogatás Leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatását segítő támogatás Átengedett bevételek Saját források 142 Mellékletek: 1. számú Kimutatás az átengedett személyi jövedelemadó és önkormányzati támogatások rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról számú A normatív hozzájárulások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változásai számú Normatív kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változásai 149 4

9 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Rt. áfa ÁHH Áht. AIK ÁKK Rt. ALB Ámr. ANP APEH APEH-SZTADI ÁPV Rt. Art. ÁSZ ÁSZ tv. ÁFSz BÉT BÍR BKV Rt. BM Bp. Bszi. Cct. Állami Autópálya Kezelő Részvénytársaság általános forgalmi adó Államháztartási Hivatal Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény Agrárintervenciós Központ Államadósság Kezelõ Központ Rt. Alkotmánybíróság Az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet EU Közösségi Vívmányai Átvétele Nemzeti Program Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal Számítástechnikai és Adatfeldolgozó Intézet Állami Privatizációs és Vagyonkezelõ Részvénytársaság Az adózás rendjérõl szóló évi XCI. Törvény Állami Számvevõszék Az Állami Számvevõszékrõl szóló évi XXXVIII. törvény Állami Foglalkoztatási Szolgálat Budapesti Értéktőzsde Bíróságok Budapesti Közlekedési Részvénytársaság Belügyminisztérium Budapest A bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról szóló évi LXVI. törvény A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló évi XCII. törvény E. Alap Egészségbiztosítási Alap EBB Európai Beruházási Bank EBRD Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank ECDL Európai Számítógép-Használói Jogosítvány Ecostat ECOSTAT Gazdaságelemző és Informatikai Intézet EHO Egészségügyi Hozzájárulás EPEA Uniós Projektek előkészítése ESPA 95 European System of Accounts (európai nemzetiszámlarendszer) ESzCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium ET Európa Tanács EU Európai Unió EUR euró EüM Egészségügyi Minisztérium (régi rövidítés) 5

10 EXIMBANK Rt. Magyar Export-Import Bank Rt. FA Foglalkoztatási Alaprész FH Foglalkoztatási Hivatal FKA Fejlesztési és Képzési Alaprész Flt. A foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló évi IV. törvény FMM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium FPMNYI Fõvárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság FVM Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium GDP Bruttó Hazai Termék GFS Government Financial Statistics GJ Giga Joule GKI GKI Gazdaságkutató Részvénytársaság GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GM Gazdasági Minisztérium (régi rövidítés) GNI Bruttó Nemzeti Jövedelem GV Gazdasági Versenyhivatal Gyed Gyermekgondozási díj Gyes Gyermekgondozási segély Gyet Gyermekgondozási támogatás GYFA Gyártmányfejlesztési Forgóalap GYISM Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium GYSEV Győr-Sopron-Ebenfurt Vasút Részvénytársaság HACCP Minőségbiztosítási rendszer (Veszélyelemzésen alapuló élelmiszeripari Szabályozási rendszer) HEF OP Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program hj.-ok hozzájárulások HM Honvédelmi Minisztérium Hszt. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló évi XLIII. törvény IBRD Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank IH Információs Hivatal IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium IM Igazságügyi Minisztérium IMF Nemzetközi Valutaalap ISPA Instrument for Structural Pre-Accession (Előcsatlakozási Alap) IM-BV Igazságügyi Minisztérium Büntetésvégrehajtási Szervezet Jöt. A jövedéki adóról szóló CIII. törvény KAIG Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) KB Közbeszerzési Döntőbizottság Kbt. A közbeszerzésekrõl szóló évi XL. törvény KE Köztársasági Elnökség KEHI Kormányzati Ellenõrzési Hivatal KELER Központi Elszámolóház és Értéktár Részvénytársaság 6

11 KESZ Kincstári Egységes Számla KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Kincstár Magyar Államkincstár KIOP Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program Kjt. A közalkalmazottak jogállásáról szóló évi XXXIII. törvény KNPA Központi Nukleáris Pénzügyi Alap KOMT Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa Kopint-Datorg Konjunktúra-, Piackutató és Számítástechnikai Részvénytársaság Kp.-i ktv. központi költségvetés KPKI Kutatásfejlesztési Pályázati és Kutatáshasznosítási Iroda KSH Központi Statisztikai Hivatal KT Közbeszerzések Tanácsa KTK Kincstári Tranzakciós Kód Ktv. A köztisztviselõk jogállásáról szóló évi XXIII. törvény KüM Külügyminisztérium KvVM Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium KVI Kincstári Vagyoni Igazgatóság Kvtv. A Magyar Köztársaság és évi költségvetésérõl szóló évi CXXXIII. törvény LRI Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság MAT Munkaerõpiaci Alap Irányító Testülete MÁV Rt. Magyar Államvasutak Részvénytársaság MBH Magyar Bányászati Hivatal ME Miniszterelnökség MeH Miniszterelnöki Hivatal MFB Rt. Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság MEHIB Rt. Magyar Exporthitel Biztosító Rt. MeHIG Miniszterelnöki Hivatal Igazgatás ME-MKGI Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága MEP Megyei Egészségbiztosítási Pénztár MH Magyar Honvédség MK Munkaügyi Központ MKK Rt. Magyar Követeléskezelõ Rt. MKÜ Magyar Köztársaság Ügyészsége MNB Magyar Nemzeti Bank MPA Munkaerőpiaci Alap MTA Magyar Tudományos Akadémia MWh Mega Watt óra NATO North Atlantic Treaty Organisation NBH Nemzetbiztonsági Hivatal NBSZ Nemzetbiztonsági Szakszolgálat 7

12 NFA Nemzeti Földalap Program NFT Nemzeti Fejlesztési Terv NKÖM Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma NKTH Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal Ny. Alap Nyugdíjbiztosítási Alap OAH Országos Atomenergia Hivatal OBH Országgyûlési Biztosok Hivatala OECD Gazdasági Együttmûködési és Fejlesztési Szervezet OECF Tengerentúli Gazdasági Együttműködési Alap OEP Országos Egészségbiztosítási Pénztár OFA Országos Foglalkoztatási Közalapítvány OGY Országgyûlés OGYH Országgyûlés Hivatala OKF Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság OM Oktatási Minisztérium ONYF Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság OP Operációs Program ORFK Országos Rendőr-Főkapitányság OTIVA Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap OTP Rt. Országos Takarékpénztár Részvénytársaság önk. önkormányzat PEP 2003 Előcsatlakozási Gazdaságpolitikai Program PM Pénzügyminisztérium PM NAO Iroda Pénzügyminisztérium Nemzeti Programengedélyezõ Iroda PM ÜZIG Pénzügyminisztérium Üzemeltetési Igazgatóság PNSZ Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok PSZÁF Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete RA Rehabilitációs Alaprész ROP Regionális Operatív Program SZCSM Szociális és Családügyi Minisztérium SZF Szerencsejáték Felügyelet Szt. A számvitelrõl szóló évi C. törvény TAKISZ Területi Államigazgatási és Közigazgatási Információs Szolgálat TB alapok Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai TMP EU tagállamként való működés szervezeti-személyzeti feltételeinek megteremtését célzó kormányzati program Tny. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló évi LXXX. törvény VP Vám- és Pénzügyõrség VPOP Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága VPÜSZK Vám- és Pénzügyõrség Ügyvitelszervezési és Számítástechnikai Központja 8

13 BEVEZETÉS VE-3-002/2003. BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Alkotmány (32/C. (1) bekezdés) és a számvevőszéki törvény (2. (1) bekezdés) alapján véleményezi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. Az államháztartási törvény (29. (1) bekezdés) szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényjavaslatot a számvevőszéki véleménnyel együtt tárgyalja. A véleményt megalapozó ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a költségvetési javaslat összeállítása megfelel-e az államháztartásról szóló törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásainak; a évi költségvetésről szóló törvényjavaslat bevételi és kiadási előirányzatainak megalapozottságát (a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a kiadási előirányzatok indokoltságát) kielégítően biztosítják-e a tervezésnél alkalmazott módszerek, az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt módosításai; teljesültek-e az előirányzatok kialakítására kiadott tervezési köriratban és a fejezetenként összeállított tervezési tájékoztatóban foglaltak; a évi költségvetési, illetve a évekre kimunkált irányszámoknál megfelelő módon vették-e számításba az EU-csatlakozást, illetve annak előkészítését, részletesen és megalapozottan számszerűsítették-e az EUtól származó forrásokat, valamint a csatlakozás felkészülési költségeit, illetve a csatlakozás után az EU költségvetési befizetési kötelezettséget, az onnan várható forrásokat; a költségvetési törvényjavaslatban az önkormányzati forrásszabályozás és a támogatási rendszer tervezett módosításai megalapozottak-e, és biztosítják-e a feladatok végrehajtásához szükséges forrásokat, a szabályozás kiszámíthatóságát; az átengedett források és támogatások javasolt nagyságrendjének kialakítása során a kormányprogramban megfogalmazott célokat megfelelően figyelembe vették-e; a helyi önkormányzatok támogatásai kimunkálása során számba vett helyi bevételek megalapozottak-e; a vizsgálat időpontjában rendelkezésre álló adatok alapján biztosítottnak látszik-e az önkormányzati gazdálkodás jövő évi egyensúlya. 9

14 BEVEZETÉS A helyszíni ellenőrzés a Pénzügyminisztérium központi tervező és koordináló tevékenységére és a pénzügyminiszter hatáskörébe tartozó, a nemzetgazdasági elszámolások részét képező fő bevételi jogcímekre, a költségvetési fejezetekre, az elkülönített állami pénzalapokra és a társadalombiztosítási alapokra irányult. A helyszínen ellenőriztük az Országgyűlés, a Köztársasági Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Miniszterelnökség (a fejezeten belül a Miniszterelnöki Hivatal, a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok alfejezeteket), a Belügyminisztérium, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Honvédelmi Minisztérium, az Igazságügyi Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium, az Oktatási Minisztérium, a Pénzügyminisztérium, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma, a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztérium, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, a Gazdasági Versenyhivatal, a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Tudományos Akadémia fejezetek tervezési munkáját. Ellenőrzésünk kiterjedt a szintén a nemzetgazdasági elszámolások körébe tartozó A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság és követelés költségei technikai fejezetre, valamint az Elkülönített Állami Pénzalapok Államháztartási Alrendszer fejezeteire, a Munkaerőpiaci Alapra, a Központi Nukleáris Pénzügyi Alapra, a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapra és a Társadalombiztosítás Pénzügyi Alapjai Államháztartási Alrendszer fejezeteire, az Egészségbiztosítási Alapra és a Nyugdíjbiztosítási Alapra. A helyi önkormányzatokra vonatkozóan vizsgáltuk a költségvetési törvényjavaslat önkormányzatok költségvetési kapcsolatait meghatározó rendelkezései célszerűségét, törvényességét, a számításba vett saját források és a törvényjavaslat szerinti támogatások, hozzájárulások megalapozottságát. A vizsgálat a kormányzati szerveknek a költségvetési törvényjavaslat benyújtásáig végzett tervező tevékenységére terjedt ki. Helyszíni ellenőrzést tartottunk a Pénzügyminisztériumnál, a Belügyminisztériumnál, az Oktatási Minisztériumnál és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnál. A vélemény kialakításához hasznosítottuk továbbá az önkormányzatoknál évben tartott különböző témavizsgálatok tapasztalatait is. A helyszíni ellenőrzés befejezését (2003. szeptember 1.) követően a központi költségvetés meghatározó részét képező, a nemzetgazdasági elszámolások körébe tartozó főbb előirányzatok, az uniós támogatások és az ehhez kapcsolódó társfinanszírozási előirányzatok, valamint a XLI. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőke-visszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei fejezet előirányzatai (a bevételi főösszeg 86%-a, a kiadási főösszeg 16,4%-a) és a fejezetek támogatási előirányzatai számos alkalommal változtak. Véleményünk kialakításánál az előirányzatok törvényjavaslatban szereplő összegeit vettük figyelembe. A hatályos jogrendszer nem tartalmaz előírást arra, hogy az ÁSZ-nak mennyi idő álljon rendelkezésre a költségvetési törvényjavaslatra vonatkozó véleménye elkészítésére, nincs szabályozva a határidő, amikor (ameddig) a teljes és végleges törvényjavaslatot a Kormány az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőr- 10

15 BEVEZETÉS ző szerve számára átadja. Ez minden évben eleve megnehezíti a véleményalkotás kialakításának munkaszervezését és ütemezését, feszítetté teszi a munkát. E nehézségeket némileg ellensúlyozza a Pénzügyminisztériummal kialakult kedvező szakmai kapcsolat, kooperáció (véleményünket munkakapcsolatban a Pénzügyminisztériummal egyeztettük). A költségvetési törvényjavaslatot rendszerint az Országgyűlés elé benyújtással azonos időpontban kapja meg az ÁSZ. Költségvetési véleménye kialakításakor az ÁSZ-nak a korábbiakhoz hasonlóan ezúttal is csak a törvényjavaslat fő kötete állt rendelkezésre. Az Áht. szerint a fejezeti indokolásokat tartalmazó köteteteket legkésőbb a törvényjavaslat parlamenti benyújtását követően 15 nappal kell előterjeszteni, s ekkor juthat hozzá azokhoz az ÁSZ is. Erre 2003-ban október 10-én került sor. A vázolt törvényi szabályozást az ÁSZ tudomásul veszi, ám ilyen körülmények között a fejezeti indokolások teljes körűbb véleményezésével nem tudja, nem tudhatja előmozdítani az Országgyűlés költségvetési jogának gyakorlását. A költségvetési törvényjavaslat kialakításának, parlamenti benyújtásának, illetve az Országgyűlés ellenőrző szerve számára véleményezésre átadásának jelenleg hatályos szabályozása, gyakorlata az ÁSZ számára a véleményezés kidolgozásának, a vélemény elmélyültségének és részletezettségének külső adottságaként, egyben markáns korlátozó feltételeként jut érvényre. A költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat kidolgozására irányuló munkafolyamatok rendszerének, egymáshoz való viszonyának átgondolása, érdemi megújítása nélkül az elmélyültebb számvevőszéki véleményalkotás feltételei nehezen teremthetők meg. A évi költségvetési véleményünkben megfogalmazottak így a helyszíni ellenőrzés rendelkezésére bocsátott dokumentumokon, információkon és az Országgyűlésnek benyújtott költségvetési törvényjavaslat fő kötetén alapulnak. Az ÁSZ a költségvetési törvényjavaslat véleményezése során messzemenően szem előtt tartja és alapelvként érvényesíti, hogy a kialakult gyakorlat szerint nem érinti az állami újraelosztás irányait és arányait, az azt befolyásoló, megalapozó politikai és gazdaságpolitikai döntéseket, mivel ezekre törvényi felhatalmazása nem terjed ki. Emellett az ÁSZ tudatosan törekszik arra, hogy amennyire azt a költségvetési törvényjavaslat prezentációja lehetővé teszi költségvetési véleményét mindinkább sztenderdizált módon, az évenkénti összehasonlítást lehetővé tevő szerkezetben adja közre. A költségvetés bevételi tervszámának megalapozottsága minősítésénél magas, illetve alacsony kockázat fogalmát használja az ÁSZ. Az ellenőrzés akkor ítéli magasnak a kockázatot, amikor a bevételi előirányzat várhatóan jelentős (±5%-ot meghaladó) elmaradással, illetőleg többlettel valósul meg. Az ellenőrzés alacsony kockázatúnak minősíti a bevételi előirányzatot, amennyiben a várható teljesítést ±1%-nál kisebb mértékűnek ítéli. Törekvésünk, hogy a jövő- 11

16 BEVEZETÉS ben a zárszámadási jelentés készítésekor tételesen visszatekintsünk a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságára. A Magyar Köztársaság évi költségvetési törvényjavaslatáról készített számvevőszéki vélemény két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és a javaslatokat, valamint a költségvetési törvényjavaslat törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A második kötet (Függelék) az egyes fejezetek tervezőmunkájáról, előirányzataik megalapozottságáról kialakított véleményünket tartalmazza. (A megállapításokat alátámasztó példák részletesen a betűkiemeléssel hivatkozott fejezeteknél a Függelékből ismerhetők meg.) 12

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A költségvetés kialakításának feltételei A Magyar Köztársaság évi költségvetéséről és az államháztartás három éves kereteiről szóló törvényjavaslat kialakítására olyan körülmények között került sor, amikor a nemzetgazdaság növekedését-fejlődését elhúzódó világgazdasági dekonjunktúra mellett belső strukturális problémák és egyensúlyi feszültségek befolyásolják. Ezek ellensúlyozása, és az egyensúlyi növekedés pályájára állás, valamint a versenyképesség javítása, mint alapvető elsődleges célok, meghatározóan befolyásolják a költségvetés mozgásterét, tartalmát, belső arányait. A költségvetés pozícióját erőteljesen érinti a közigazgatás korszerűsítésének, az egészségügyi, az oktatási, a környezetgazdasági, a védelmi ágazatok reformléptékű modernizációja kibontakozásának, az ezeket megalapozó koncepciók, programok teljes körű kialakításának késése. Így a költségvetési tervezésnek különösen bonyolult, esetenként egymást keresztező prioritásokkal nehezített feladatokat kellett megoldania. Az ÁSZ úgy látja, hogy ilyen körülmények között a Pénzügyminisztérium sajátos (kényszer)helyzetben volt, amikor a törvényjavaslatot összeállította. A költségvetési törvény kidolgozását befolyásoló adottságok és feltételek, nehézségek megerősítik, hogy amint arra az ÁSZ több ízben rámutatott és a évi költségvetési tervező munka alapján ismételten hangsúlyozza sürgető feladat az államháztartás pénzügyi rendszerének megújítása keretében a költségvetési tervezés új alapokra helyezése. Az ÁSZ legutóbb a évi zárszámadási jelentésében összegezte azokat a tipikus gondokat, hiányosságokat, amelyeket az előző években tapasztalt. Felhívta a figyelmet arra, az előirányzatok megalapozottságát is befolyásoló körülményre, hogy a törvényjavaslatok mellé jellemzően nem készülnek a szabályozás indokoltságát és szükségességét megalapozó, illetve az elvárt hatásokat bemutató tanulmányok. Esetenként a különböző szakmai-ágazati törvényi előírások változtatásáról az Országgyűlés nem a tervező munka megkezdése előtt dönt, hanem az előirányzatok megalapozását szolgáló jogszabály-módosításokra utólag, illetve a költségvetési törvényjavaslat országgyűlési vitájával párhuzamosan kerül sor. Ezáltal olyan függőségek sora alakul ki, amely feltételrendszerében önmagában is a költségvetési törvény belső konzisztenciáját korlátozza és a teljes körű végrehajtás akadálya lehet. 13

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Költségvetési véleményeinkben évről-évre jelezzük, hogy rendre elmaradnak a tervezett állami feladat-felülvizsgálatok, az intézmény-korszerűsítések, a feladatok és források összhangjának megteremtése. A fejezetek az intézmény-felülvizsgálatot, a feladatok rangsorolását nem folyamatos feladatként végzik. A tervezést megkönnyítő normatívák kidolgozására a fejezetek felügyeleti szervei érdemi lépéseket nem tesznek. A költségvetés előirányzatainak minden szempontból megalapozott kimunkálását a tervezési rendszer az államháztartás pénzügyi rendszerének eddig megvalósult továbbfejlesztése ellenére nem teszi lehetővé. Ez ideig nem történt átfogó érdemi intézkedés a társadalombiztosítási alapok reformértékű átalakítására, a folyamatos pozícióromlás megfékezésére. Az önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források közötti évek óta fennálló feszültségek oldása nem történik meg a költségvetésekben. A széles körű feladat- és hatáskörhöz nem kapcsolódik megfelelő mértékű pénzügyi forrás. A finanszírozási reform előkészítésében érdemi előrelépés nem tapasztalható annak ellenére, hogy az önkormányzatok egyharmada forráshiányos, számuk növekszik. A kisebb korrekciók nem hoztak érdemi elmozdulást a területi kiegyenlítődésben, az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetének javításában, a közszolgáltatási feladatok ellátásában. Az önkormányzatok feladat- és hatásköri rendszerének felülvizsgálatára, átfogó módosítására, a differenciált hatáskör telepítésre több éve szorgalmazott javaslataink ellenére sem került sor. A vázolt hiányosságok nem elsősorban önmagukban jelentenek problémát, hanem azért, mert a költségvetés megalapozottságának gondjai eleve előre vetítik a különböző korrekciók kényszerét és csökkentik a végrehajtás eredményességét is. A költségvetési tervező munka tükrében világosan látszik, hogy nem, de legalábbis nem elsősorban költségvetés-tervezési, technikai teendőkről van szó, hanem arról, hogy a tervező munka hiányosságainak kiküszöbölése igényli és feltételezi a főbb célok, prioritások előzetes tisztázását, ehhez a megfelelő rendező elvek és egyértelmű célok ismeretében következetesen megvalósított intézményi feladat-felülvizsgálatokat, a társadalompolitikai összefüggésekkel is számoló, az államháztartás alrendszereire, a nagy ellátórendszerekre és a közigazgatásra kiterjedő, egymással összehangolt megújítási, modernizációs programokat, amelyek meghatározzák a költségvetés (politika) célrendszerét, súlypontjait, mozgásterét. Az ÁSZ a költségvetési véleményezés kapcsán ismételten felhívja a figyelmet arra, hogy a jogbiztonság, a költségvetési fegyelem ellen hat az a 2002-ben alkalmazott sajátos, az Országgyűlés költségvetési jogát csorbító jogtechnikai megoldás, amely az Áht. pótköltségvetésre vonatkozó előírásának alkalmazását felfüggesztette. 14

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A költségvetési dokumentum A költségvetési törvényjavaslat dokumentumának tartalma, szerkezete, összeállításának metodikája nem meghatározott. Az Áht.-nak az előterjesztésre vonatkozó a teljesség igénye nélkül megfogalmazott előírásait az éves költségvetési törvényjavaslatok csak részlegesen teljesítik, a bemutatott adattartalom, idősorok változnak. Ezért az ÁSZ évek óta hasonló megállapításokra kényszerül. Ez évben sem jelenik meg a törvényjavaslatban: az előírt bontású költségvetési létszámkeret, a többéves elkötelezettségek hatásainak bemutatása, az államháztartás alrendszereire bontott államadósság, illetve a különféle kimutatásokban a évi várható előirányzatok. A költségvetési törvényjavaslat több ponton tervezi módosítani az Áht.-t, melynek legutóbbi, a évi zárszámadási törvényjavaslatban kezdeményezett módosítása még az Országgyűlés napirendjén szerepel. A változtatások mértéke és gyakorisága amint azt már többször jelezte az ÁSZ rontja a törvény kiszámíthatóságát és nem összeegyeztethető az állam működésének pénzügyi kereteit meghatározó törvényi jelleggel, ezért szükség lenne az Áht. felülvizsgálatára és teljes megújítására. A költségvetési dokumentumra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet A) A zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése c. pontjában található. Az állami költségvetés A központi költségvetés A évi költségvetést megalapozó ún. makropálya tervezési munkálatai az előző évinél összetettebb feladatot jelentettek, mivel a gazdaságpolitika legfontosabb céljaként kitűzött verseny- és tőkevonzó képesség javítása, valamint az államháztartási hiány csökkentése érdekében a gazdasági folyamatokat jellemző mutatók között úgy kellett viszonylagos összhangot teremteni, hogy azok a kedvezőtlen világgazdasági folyamatok és belső tényezők figyelembevételével megfeleljenek az Európai Uniós csatlakozásunkkal szembeni elvárásoknak, illetve távolabbi célként a Gazdasági és Monetáris Unióba történő belépés szándékának is. A helyszíni ellenőrzést követő időszakban néhány makrogazdasági mutatót érintően korrekciót hajtottak végre, amelynek eredményeként a évi költségvetés tervezésének bázisát képező, a évre várható GDP növekedési üteme 3,5%-ról 3-3,5%-os intervallummá változott. A első félévi GDP növekedési ütem 2,6%-os, ami az ellenőrzés megítélése szerint a évre várható alsó határ teljesülését is megkérdőjelezi. 15

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A gazdasági növekedés évre tervezett 3,5%-os üteme változatlanul maradt. A GDP felhasználási szerkezetét meghatározó tényezők (lakossági fogyasztás, bruttó állóeszköz felhalmozás) közötti növekedési ütemváltást 2004-től mutatnak a makropálya adatok, miszerint a lakossági fogyasztás növekedése 2004-ben a GDP dinamikájától elmaradó 1,5-2%-ra mérséklődik, míg a bruttó állóeszköz-felhalmozás 6-8%-ra emelkedik. A helyszíni ellenőrzés lezárását követően ismertté vált adóváltozások (áfa, jövedéki adó, ökoadó) miatt az infláció 2004-re tervezett eredetileg kb. 5%-os növekedését módosították 5,5-6%-ra. Ezt a 2006-ra szóló célkitűzés szerint kb. 3%-ra kívánják mérsékelni. E célkitűzést a jövedelempolitika eszközeivel, a fogyasztást meghatározó reálkeresetek (2004-ben 0,5-1% közötti növekedés) termelékenység növekedését is számba vevő szabályozásával kívánják elérni. A makropálya mutatói szerint 2004-ben az export és az import bővülése azonos lesz, majd a években az import növekedése évente 1-1%- ponttal haladja meg a kivitelt, amelynek eredményeként a külkereskedelmi mérleg hiányának lassú növekedését tervezik. Ennek hatása jelentkezik a folyó fizetési mérleg GDP százalékában kifejezett hiányának tervezett alakulásában is, amely 2003-ban várhatóan kb. 5,5% lesz, majd a tervek szerint a években kb. 5% körül stagnál. A törvényjavaslat a évi maastrichti hiány GDP-hez viszonyított arányát 3,8%-ban határozza meg. Az ellenőrzés megítélése szerint a GDP évi tervezett növekedési ütemének megvalósulásával kapcsolatos bizonytalanság következtében az államháztartási hiány GDP-hez viszonyított arányának teljesülése is kockázatot tartalmaz ben 1%-pontos csökkenést, 2006-ra pedig 2,5%-os hiányszintet terveznek. A központi költségvetés évi fő bevételi előirányzatainak megalapozottsága a évi tervezéshez képest lényegesen nem változott. A költségvetési törvényjavaslatban szereplő előirányzatok indokolásának egy része a évi tervezési időszakban tapasztaltakhoz hasonlóan jóval a PM munkaprogramjában rögzített határidő után készült el. A személyi jövedelemadó előirányzat indoklása (2003. szeptember 19-ig) még munkaanyag formájában sem állt rendelkezésre. A lakossági vámbefizetés előirányzatának szöveges indoklása el sem készült. Előrelépést jelentett ugyanakkor, hogy az EU előírásaihoz igazodó adótörvény változások már az EU tagállamokban alkalmazott gyakorlatot is figyelembe vették. Az előirányzatok megalapozottsága érdekében több számítás, munkaanyag készült, de ez egyes adónemeknél nem volt elegendő az előirányzatok megbízható számszerűsítéséhez. A társasági adó előirányzat realizálása az adócsökkentés ellenére magas kockázatot tartalmaz. A társasági és osztalékadóból származó bevételek alakulását nagymértékben befolyásolják az adóalapot módosító tételek, amelyeket a tervezés során nem a jelentőségüknek megfelelően vettek figyelembe. A fogyasztási adó és a csatlakozás után helyébe lépő regisztrációs adó 21,7%-os tervezett növekménye szintén magas kockázatot jelent, miután az egy termékcsoportra szűkült fogyasztási 16

21 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK adó/regisztrációs díj bevételi előirányzat olyan bizonytalan feltételezésen alapul, mint a személygépkocsik növekvő behozatala, valamint a szabályozás lényegi változásának (kulcsok helyett tételes adómegállapítás) hatása. Az ellenőrzés a helyszíni vizsgálat lezárásakor ismert évi várható adattal (50,76 Mrd Ft) számolt, amit azt követően módosított a PM, így a növekmény a PM észrevétele alapján 10,6%-ra csökkent. Ez a magas kockázatot közepesre mérsékelte. A környezetterhelési díj előirányzata elsősorban a környezetvédelmi beruházásoknál esetleg felmerülő méltányossági díjmérséklések miatt jelent bevételi bizonytalanságot. A jövedéki adó előirányzatának teljesülésénél bizonytalanságot okozhat a cigaretta adómértékének 35%-os növelése miatt a tervezés során kalkuláltnál nagyobb mértékű forgalom-visszaesés. Kockázatot tartalmaz a játékadó előirányzatának teljesítése is, mivel a játékadó mértékének ugrásszerű emelkedése visszatartó hatásával nem számoltak. Az ellenőrzés az egyszerűsített vállalkozói adó, a bányajáradék, az energiaadó és a lakossági illetékek előirányzatát megalapozottnak minősítette, a személyi jövedelemadó előirányzatát megvalósíthatónak ítélte. Az általános forgalmi adó 1893,3 Mrd Ft-os előirányzatának teljesülése az ellenőrzés megítélése szerint kockázatot tartalmaz. A helyszíni ellenőrzés időszakában tervezett 1787,5 Mrd Ft általános forgalmi adó előirányzatot teljesíthetőnek értékeltük, azonban az ellenőrzés lezárását követően az előirányzatot további 105,8 Mrd Ft-tal indoklás nélkül megemelték. Az államháztartás központi szintje nettó finanszírozási igényének (817,1 Mrd Ft) biztosításához, valamint a központi költségvetés lejáró adósságállományának megújításához szükséges forrásbevonás megtervezésére a már korábban jóváhagyott államadósság-kezelési stratégia alapján került sor. A finanszírozási tervben foglalt és a PM által elfogadott kamatpálya megvalósulásához kedvező monetáris feltételekre van szükség. A belföldi és külföldi követelések megtérüléséből származó bevételek évi előirányzatai, valamint a közötti évek irányszámai teljes körűek és megalapozottak, a teljesülést érvényes szerződések biztosítják. A évek devizaadóssága után fizetendő kamatkiadások esetében az egyes adósságelemekkel kapcsolatos irányszámok kidolgozása figyelembe véve a fejlesztési célú hitelfelvételeket, valamint a tervezett kötvénykibocsátásokat is a meglévő, illetve várható szerződéses kötelezettségeknek és a tervezési köriratban megadott devizaárfolyamoknak megfelelően történt. Az egyes évek irányszámait megalapozó devizaműveletek megtervezésére az adósságkezelési stratégiának megfelelően került sor. A forintban fennálló adósság kamatkiadásaira vonatkozóan a évek finanszírozási tervei alapján kimunkált irányszámok alakulásában és szerkezetében a korábbi időszak folyamatai, valamint a stratégiai megfontolások érvényesülnek. Az államkötvények után fizetendő kamatok a mérséklődő hozamok ellenére várhatóan 2005-ben emelkednek, illetve 2006-ban kis mértékben csökkennek az előző évhez viszonyítva. 17

22 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei fejezet évi bevételi előirányzata (82 Mrd Ft) megalapozott, teljesülése valószínűsíthető ben e fejezet bevételi előirányzata a kamatok mérséklődő hozama és a tőke követelések visszatérülésének csökkenése miatt több mint egy harmaddal kevesebb lesz, illetve ban 10,5%-kal növekszik az előző évhez viszonyítva. A növekedést az államkötvények többszöri aukciós értékesítésekor jelentkező felhalmozott kamatbevételek okozzák, mivel az egyes években eltérő számú új sorozatot terveznek értékesíteni. Az egyedi és jogszabályon alapuló kezességérvényesítés jogcímen 2004-ben várhatóan 500 M Ft kifizetés terheli a költségvetést, míg a korábbi években beváltott kezességek megtérülésétől 750 M Ft bevétel valószínűsíthető. Az agrárgazdasági kezességérvényesítésre előirányzott 3,2 Mrd Ft összeget a 2004-re is áthúzódó, az aszálykárok enyhítését célzó 30 Mrd Ft összegű egyedi kezességvállalás indokolhatja, ezek megtérülése (60 M Ft) reálisnak tekinthető. A viszontgarantőr szervezetekre (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrár-Vállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) vonatkozó évi törvényjavaslat és az előirányzatok megalapozottak. A kezesség- és garanciavállalás közötti időszakra vonatkozó irányszámai prognosztizált értékek, amelyek a korábbi évek trendjein és tapasztalatain alapulnak, ezért megvalósulásuk valószínűsíthető. Figyelembe kell azonban venni azt, hogy e jogcím kiadási és bevételi nagyságrendjét meghatározza egyrészt az, hogy a gazdaság várható, az EU-ba való belépést követő alakulása csak számos bizonytalansággal jelezhető előre, másrészt pedig a kezesség- és garanciaállomány a helyszíni ellenőrzés lezárásáig ismeretlen összetétele következtében a fizetési kötelezettségek és megtérülések csak nagy hibaszázalékkal prognosztizálhatók. A tervezési köriratban foglaltak szerint a évekre kialakított költségvetés-politikának kiemelten kell számításba vennie az EU csatlakozást, melynek keretében a csatlakozással összefüggő előirányzatokat teljes körűen és a szükséges nagyságrendben kell megtervezni. Az uniós támogatások évek közötti időszakára tervezett összegének kiszámítása a koppenhágai tárgyalások eredményén, a Csatlakozási Szerződésen és a Nemzeti Fejlesztési Terven (NFT) alapul. E Fejlesztési Terv tartalmazza az EU Strukturális Alapok felhasználására vonatkozóan a támogatandó területeket. Az NFT-n belül az EU költségvetéséből öt ún. Operatív Program (OP) keretében kerülnek az uniós támogatások felhasználásra. A szeptember 24-ei kormánydöntést megelőzően az egyes OP-k előirányzatai az adott tárcáknál jelentek meg. A kormánydöntést követően az egyes OP-ket érintő kiadások és bevételek az ME fejezetnél a 8. címszámon EU integráció fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címként a 3. fejezeti kezelésű előirányzatok alcímen kerültek megtervezésre. Az öt OP ME fejezetbe kerülésének indoklását a törvényjavaslat általános indoklása nem tartalmaz- 18

23 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK za. A PM észrevételében jelezte, hogy az előirányzatok ME fejezetben való megtervezésére az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárcanélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet értelmében került sor. A törvényjavaslat ugyan tartalmazza, hogy milyen ütemben hívhatók le az uniós források, de a végrehajtási rendeletek még nem készültek el. A PM észrevétele alapján ezek elkészítése folyamatban van. A pénzforgalom lebonyolítására az ellenőrzés megítélése szerint csak többoldalú megállapodások (Kincstár, fejezetek, PM) megkötése mellett van lehetőség. Az érintett szervezetek részt vesznek a rendeletek kialakításának folyamatában. Az OP-k Irányító Hatóságai melyeket főosztályi vagy önálló szervezeti egységként hoztak létre évre tervezett létszámigényének költségvonzatai az adott fejezet igazgatási címénél kerülnek megtervezésre. Az előirányzatok között azonban nem különül el az Irányító Hatóságokkal kapcsolatos előirányzat, hasonlóképpen a Kifizető Hatóságé sem. Az elkülönítésre az ellenőrzés szerint azért van szükség, mivel a törvényjavaslatban szereplő adott fejezeti előirányzatokból nem ítélhető meg, hogy az EU csatlakozással kapcsolatos létszámigény fedezete rendelkezésre áll-e és elegendő-e, továbbá megkérdőjeleződik a csatlakozással kapcsolatos költségek átláthatósága. Az európai uniós csatlakozási szerződésben foglalt kölcsönös kötelezettségeken alapuló költségvetési bevételek fejezetek által 2004-re tervezett együttes összege 164,9 Mrd Ft. A társfinanszírozás keretében a központi költségvetésből biztosítandó támogatások összege 163,1 Mrd Ft. Ebből az uniós támogatások mellé biztosítandó nemzeti társfinanszírozási hányad 71,5 Mrd Ft, amit a tárcák a fejezeti kezelésű előirányzatok között az előírások szerint megterveztek. A kiadási összeg részét képezi a gazdák hazai plusz 30%- pontos támogatási hányadának fedezetéül szolgáló 91,6 Mrd Ft, amely az uniós közvetlen ezért a költségvetésben meg nem jelenő agrártámogatáshoz kapcsolódik. Az EU a hazai mezőgazdasági termelők közvetlen támogatásaként 76,3 Mrd Ft-ot nyújt, továbbá 17,9 Mrd Ft összegű piaci támogatást biztosít. A csatlakozási szerződésen alapuló uniós támogatások és befizetési kötelezettségek körén kívül az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal kapcsolatos feladatok (TMP, ANP, uniós projektek előkészítése) 16,8 Mrd Ft költségvetési forrást kötnek le 2004-ben. Az EU-tól származó költségvetési bevételek (164,9 Mrd Ft) mellett bevételt jelent az EU által vállalt visszatérítési kötelezettség (43,9 Mrd Ft) és a vámok EU által térített 11 Mrd Ft összegű beszedési költsége, ami május 1-jétől a hazai vámbevételek 25%-ából származik. A vámbevételek 75%-a az Unió költségvetésébe folyik be, ami 33 Mrd Ft bevételkiesést jelent. Kiadásként jelentkezik az uniós tagságunkból adódó 122 Mrd Ft befizetési kötelezettség, ami a PM fejezet előirányzatai között önálló tételt képez. A befizetési kötelezettségünk a években 200 Mrd Ft körül alakul a gazdasági folyamatok tervezett kedvezőbb alakulása, illetve a 2005-ben már januártól jelentkező uniós költségvetési hozzájárulási kötelezettségünk miatt. Az uniós programokhoz az államháztartás más alrendszerei is kapcsolódnak. A Munkaerő Piaci Alap 5,6 Mrd Ft-ot ad át az ME fejezetbe a strukturális alapba 19

24 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tartozó programok megvalósításához. Az önkormányzatok uniós és egyes hazai fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatására a BM fejezet 9,4 Mrd Ft előirányzatot tartalmaz. A tervezési köriratban előírtaknak megfelelően szintén prioritásként megfogalmazott feladat volt a belső pénzügyi ellenőrzési rendszer változásából eredő között számított ellenőri létszámfejlesztés megvalósítása. A kormányrendelet nem jelent meg, az ellenőri létszámfejlesztéssel a fejezetek nem számoltak, a bejelentett intézkedések tartalmáról a fokozatos bevezetésről, a belső átcsoportosítások tervezéséről nincs információnk. A Pénzügyminisztérium a fejezeti támogatási keretszámokat a makrogazdasági paraméterek tartásához szükséges támogatási előirányzat-csökkentéseket figyelembe véve alakította ki. A kormányzati beruházások 25%-os, az intézményi kiadások 5%-os, a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok 22,5%-os csökkentésével számoltak. Nem érintették a támogatáscsökkentések a célelőirányzatokat, az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő fejezeti kezelésű előirányzatokat, az Országgyűlés kizárólagos hatáskörében módosítható, a GDP százalékában meghatározott előirányzatokat, valamint a gyorsforgalmi úthálózat-program előirányzatát. A fejezetek támogatási keretszáma a július 18-i PM irányszámhoz viszonyítva (szeptember 18-án és szeptember 24-én) a fejezetekkel lefolytatott szakmai tárgyalások eredményeként mintegy 8%-kal emelkedett. A támogatás növekedése a fejezetek között eltérő mértékű volt. A Bíróságok és a Magyar Köztársaság Ügyészsége alkotmányos fejezetek költségvetési törvényjavaslatát törvényi felhatalmazás alapján a fejezet felügyeleti szerve állítja össze, amelyet a Kormány a központi költségvetési törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek. Ennek megfelelően a törvényjavaslat 1. sz. melléklete a fejezetek által javasolt fejezeti főösszegeket tartalmazza. A fejezeti kötetekben az előzőek mellett a képviselők tájékoztatására szerepel a Kormány által javasolt költségvetési előirányzat is. A évi költségvetési előirányzatok meghatározását megelőzően a fejezetek a feladatok és források összhangjának megteremtése érdekében szükséges jogszabályi előírások felülvizsgálatát jellemzően nem végezték el. Nem történt előbbre lépés a tervezési rend új alapokra helyezése vonatkozásában sem. A fejezetek az előző évekhez hasonlóan sem vállaltak kezdeményező szerepet az intézményrendszer korszerűsítésében. Folytatódott az a nem kívánatos gyakorlat, hogy a megvalósításra kerülő intézményfelülvizsgálatot, a feladatok prioritások szerinti rangsorolását nem folyamatos feladatnak tekintik, hanem a költségvetési tervező munkát követő időszakban, a részletes előirányzatok kimunkálásakor szándékoznak azokat megvalósítani. A saját bevételek előirányzatának tervezésénél a fejezetek nem minden esetben tudták érvényesíteni a tervezési köriratban foglaltakat. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek általában intézményenként is felmérték a várható bevételeket. A tervek megalapozását nehezítette, hogy az infláció várható hatásáról, a hatósági árak változásairól a fejezetek felügyeletét ellátó szervek információval 20

25 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nem rendelkeztek. Mindezek hiányában a tárcák többsége nem tudta érvényesíteni a tervezési köriratban meghatározott 5%-os tervszámnövekedést. A fejezetek felügyeleti szerveitől bekért adatok összesítése szerint a fejezetek létszáma a évi költségvetési törvényben foglaltakhoz képest a évi törvényjavaslatban 6690 fővel, 2,8%-kal csökkent. A csökkenés elsősorban a HM és a PM fejezeteket érinti. Néhány fejezetet érintően (ME, IM, OM) a többletfeladatok miatt létszámnövekedéssel számoltak. A PM fejezeten belül a létszámcsökkentést döntően az APEH és a VP címen kívánják végrehajtani. A létszámleépítéssel érintett területeknek kiemelt szerepe van a bevételek realizálása szempontjából. Részletes hatástanulmány hiányában sem a létszámleépítés megalapozottságát, sem a bejelentett nagyobb leépítést célzó intézkedésekkel való összhangját nem tudtuk megítélni. A Kormány hatáskörébe tartozó minisztériumokban foglalkoztatott köztisztviselők és munkavállalók létszáma a 2242/2002. (VII. 12.) és a 2163/2003. (VII. 18.) Korm. határozatokban engedélyezetthez képest a fejezetek többségénél csökkent. A kormányhatározatokban érintett fejezetek a évi tervszinten, összesen 422 fővel 4,7%-kal csökkentették a létszám-irányszámot. A fejezetek felügyeleti szerveinél és intézményeiknél helyszíni ellenőrzésünk lezárásáig a dologi kiadások felülvizsgálata és egyéb takarékossági intézkedések kimunkálása megkezdődött, de annak várható költségvetési hatásait ebben a tervezési fázisban nem számszerűsítették. A PM által a évi tervezőmunkához kiadott és kötelezően alkalmazandó tervezési körirat a makrogazdasági mutatók tartásához a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási előirányzatának 22,5%-os csökkenését írta elő a fejezetek számára. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a évi tervezésnél igyekeztek betartani a tervezési köriratban foglaltakat és a törvényi előírásokat. A fejezetek a fejezeti kezelésű előirányzatokat szakmailag indokoltan, a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően határozták meg, azokat számításokkal alátámasztották. A évi tervezés során áttekintették az áthúzódó feladatokat és a finanszírozási források rendelkezésre állásának megfelelően rangsoroltak. A PM által a fejezetek részére kiadott tervezési körirat a makrogazdasági paraméterek megtartása miatt az intézményi kiadások (működési és felhalmozási) 5%-os csökkentését írta elő a fejezetek számára, illetve a kormányzati beruházások 25%-os csökkentésével is számolni kellett. A beruházásokra kiadott támogatási irányszámok jelentősen elmaradtak a fejezetek igényétől. A javasolt beruházási keret sok esetben még szinten tartásra sem elegendő, így a tervek szerint a beruházások lassítása és halasztása lesz a jellemző 2004-ben. Az előző évhez hasonlóan a fejezetek 2004-ben jellemzően nem terveztek új, induló beruházásokat, ez hosszabb távon is kedvezőtlenül hat az intézmények megfelelő színvonalon való működésére. 21