TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS

Átírás

1 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS A KÖZBESZERZÉSI JOG ELHELYEZÉSE A JOGRENDSZERBEN TÖRTÉNETI KITEKINTÉS KÖZPÉNZEK FELHASZNÁLÁSÁNAK TÖRTÉNETI HÁTTERE A KÖZBESZERZÉSEK MAGYARORSZÁGI KIALAKULÁSA MAGYARORSZÁG ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ KAPCSOLATA, AZ ÖNKORMÁNYZATOK SZEREPE ÉS JELENTŐSÉGE AZ ÚJ JOGI KÖRNYEZETBEN A HATÁLYOS KÖZBESZERZÉSI JOGI SZABÁLYOZÁS ELŐZMÉNYEI AZ ÉVI XL. TÖRVÉNY A TÖRVÉNY MEGALKOTÁSÁNAK HÁTTERE NÉHÁNY ÉRDEKES ADAT AZ ÚJ TÖRVÉNY MEGHOZATALA ELŐTTI UTOLSÓ ÉVBŐL A ÉVI XL TÖRVÉNY JOGI HÁTTERE A KÖZBESZERZÉSEK KÖZÖSSÉGI JOGI HÁTTERE, A TAGÁLLAMOK KÖZBESZERZÉSI GYAKORLATA A KÖZÖSSÉGI KÖZBESZERZÉSI SZABÁLYOZÁS ALAPJAI A KÖZBESZERZÉSI IRÁNYELVEK RENDSZERE, A BESZERZŐ SZERVEZETEK JOGORVOSLATI ELJÁRÁSOK KITEKINTÉS MÁS TAGÁLLAMOK KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNYEINEK FELÉPÍTÉSÉRE, GYAKORLATÁRA MAGYARORSZÁG CSATLAKOZÁSÁT KÖVETŐ KÖZBESZERZÉSI SZABÁLYOZÁS SAJÁTOSSÁGAI A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNY RENDSZERE A ÉVI CXXIX. TÖRVÉNYRŐL ÁLTALÁBAN A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNY RENDSZERÉNEK ÁTTEKINTÉSE A KÖZBESZERZÉSEK TERVEZÉSE AZ ÖNKORMÁNYZATI PÉNZÜGYEK ÉS A TERVEZÉS ÁLTALÁNOS ÖSSZEFÜGGÉSEI, A DÖNTÉSHOZÁS SZABÁLYOZÁSI SZEMPONTJAI A KÖZBESZERZÉSEK ELLENŐRZÉSÉNEK KÖZÖSSÉGI JOGI ESZKÖZEI A KÖZBESZERZÉSEK ELLENŐRZÉSE, ÉS A KORRUPCIÓ ÖSSZEFÜGGÉSEI AZ ÖNKORMÁNYZATOK ELLENŐRZÉSÉRE VONATKOZÓ SPECIALITÁSOK AZ EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA ELJÁRÁSAINAK JELENTŐSÉGE A KÖZBESZERZÉSEK SZABÁLYOZÁSA TERÉN A TÖRVÉNY KÖZBESZERZÉSEK TERVEZÉSÉRE VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEINEK RENDSZERE A KÖZBESZERZÉSI TERV JELENTŐSÉGE AZ ÉRTÉKHATÁROK JELENTŐSÉGE A KÖZBESZERZÉSI TERV VONATKOZÁSÁBAN A BECSÜLT ÉRTÉK KISZÁMÍTÁSA, AZ EGYBESZÁMÍTÁS SZABÁLYAINAK SZEREPE A KÖZBESZERZÉSI TERV FORMAI MEGJELENÉSE AZ ÉVES STATISZTIKAI ÖSSZEGEZÉS SZEREPE A KIVÉTELEK SZEREPE AZ ÉVES STATISZTIKAI ÖSSZEGEZÉS SZEMPONTJÁBÓL AZ INGATLAN BESZERZÉS SPECIÁLIS PROBLÉMÁI A HITELFELVÉTEL LEHETŐSÉGEI A KBT. RENDELKEZÉSEI ALAPJÁN, ÉS AZOKON KÍVÜL A KIZÁRÓLAGOS JOG ALKALMAZÁSI KÖRE AZ ÜGYVÉDI TEVÉKENYSÉG, MINT KIVÉTEL AZ EURÓPAI UNIÓ BIZOTTSÁGÁNAK ELLENŐRZŐ SZEREPE AZ ÉVES STATISZTIKAI ÖSSZEGEZÉS FORMÁJA AZ ELŐZETES ÖSSZESÍTETT TÁJÉKOZTATÓ JELENTŐSÉGE, ELKÉSZÍTÉSE EGYÉB, TERVEZÉSSEL KAPCSOLATOS FELADATOK

2 6. A KÖZSZOLGÁLTATÓK HELYZETÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KÖZBESZERZÉSI TÖRVÉNY HATÁLYOS RENDELKEZÉSEINEK TÜKRÉBEN A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ÖSSZEFÜGGÉSE A KÖZBESZERZÉSEK TERVEZÉSÉVEL A KÖZSZOLGÁLTATÓK HELYZETE AZ EURÓPAI UNIÓ GYAKORLATÁBAN A FEHÉR KÖNYV MEGÁLLAPÍTÁSAI A MÁSODLAGOS KÖZÖSSÉGI JOG A KÖZBESZERZÉSI IRÁNYELVEK, VALAMINT AZ EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGÁNAK KAPCSOLÓDÓ ESETJOGA A CSATLAKOZÁSI SZERZŐDÉS VONATKOZÓ RENDELKEZÉSEI A GYAKORLATI KUTATÁSI EREDMÉNYEK ÖSSZEGZÉSE A GYAKORLATI KUTATÁS MÓDSZERE A KÉRDŐÍV EREDMÉNYEI AZ OKTATÁS JELENTŐSÉGE KONKLÚZIÓK BIBLIOGRÁFIA INTERNETES FORRÁSOK: FELHASZNÁLT JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE

3 Bevezetés A közbeszerzési jog az egységes európai piac egyik sarokköve. A célja az, hogy kiegyenlített játékpályát biztosítson az összes Európai Unión belül székhellyel rendelkező vállalkozás számára a nyilvános szerződések terén, ahol hagyományosan a nemzeti szempontok játszottak korábban főszerepet. A közbeszerzés a gazdaság fontos szektora, az Európai Unió Bizottságának becslése szerint az EU GDP-jének 16%-át, azaz kb milliárd eurót tesz ki. A közösségi jog közbeszerzési vonatkozású szabályai május 1.-én léptek életbe Magyarországon. A közbeszerzési irányelvek is tovább támogatták és támogatják a nemzetközi szemléletű beszerzés rendszerét. Az új közbeszerzési törvény főszabályként Magyarországnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása napján lépett hatályba; az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapból támogatott beruházásokból megvalósuló fejlesztések közbeszerzéseire irányuló eljárások vonatkozásában viszont már január 1-jén alkalmazni rendelte a jogalkotó. A törvény megalkotását nehezítette, hogy a hazai jogszabályelőkészítési munkálatokkal egyidejűleg zajlott az Európai Unióban a közbeszerzési irányelvek felülvizsgálata. Az új irányelvek elfogadását azonban a jogalkotó nem várhatta meg, tekintettel arra, hogy Magyarországnak a csatlakozás időpontjára összhangba kellett hoznia közbeszerzési szabályozását a vonatkozó közösségi jogi követelményekkel. Az új irányelvek elfogadására a 2000-ben kidolgozott tervezeteket követően csak 2004 márciusában került sor. Ennek következtében hazánknak a hatályos irányelvekkel összeegyeztethető szabályozást kellett kialakítania. Azonban annak ellenére, hogy új közösségi szabályozás irányvonalai már elfogadásuk előtt ismertek voltak, mint például általánosságban az eljárások egységesítése és rugalmasabbá tétele, a beszerzési folyamatok elektronizálásának támogatása, mégis a közbeszerzési törvény megfelelő módosítására csak az utolsó pillanatban került sor, megnehezítve ezzel az alkalmazkodást. A közpénzekkel foglalkozó jogterületek viszonylag fiatal ága a közbeszerzési jog, noha Magyarországon már régóta találhatunk a közszállításokra vonatkozó szabályozást. Ezzel szemben a közbeszerzési szabályozási igény az Európai Unióban jóval később, csak a nyolcvanas évek táján merült fel.

4 Dolgozatom első részében e jogfejlődés fontosabb csomópontjait kívánom bemutatni annak érdekében, hogy teljes körképet kaphassunk a történeti előzményekről mind a hazai jog, mind a közösségi jog vonatkozásában. A jogi alapokat már a csatlakozási folyamat során az évi XL. törvény - azaz a régi Kbt. - szolgáltatta, ugyanakkor csatlakozásunk okán szükség volt e szabályozás teljes felülvizsgálatára. A korábban hatályos közbeszerzési szabályozás felülvizsgálatának és az új közbeszerzési törvény kidolgozásának a jogharmonizációs kötelezettségek teljesítése mellett egy további célja is volt: a Kbt ben történt megalkotása és hatályba lépése óta eltelt időszak jogalkalmazási tapasztalatainak hasznosítása, és ennek alapján a közbeszerzési szabályok továbbfejlesztése, kiigazítása vált szükségessé. Fontos rendelkezése az új Kbt-nek a közbeszerzési eljárások tervezésére vonatkozó szabályozása. Ugyanakkor ez a terület olyan volumenű különösen az önkormányzati ajánlatkérők vonatkozásában amely mindenképpen érdemes arra, hogy behatóbb vizsgálat tárgya legyen, éppen ezért lett ez jelen dolgozat egyik fő témája is. A tervezés szabályai ugyanakkor nem csak a szűken vett közbeszerzési jogi területet érintik, hanem szoros összefüggésben állnak a pénzügyi tervezéssel, a különböző pénzügyi ellenőrzési rendszerekkel, illetve módszerekkel, valamint lévén közpénzek elköltéséről szó a korrupció problémakörével. Minderre tekintettel az előzőekben felsoroltak kapcsolódó pontjainak tárgyalása is részét képezi dolgozatomnak. Dolgozatomban az önkormányzat, mint a közpénzekkel rendelkező fél - elsősorban mint ajánlatkérő jogi lehetőségeit kívánom közelebbről megvizsgálni a tekintetben, hogy milyen feltételek mellett van lehetősége a közpénzek elköltésére, és e körben nem elsősorban magát a közbeszerzési eljárás lefolytatását tárgyaljom, hanem azon törvényi kivételek alkalmazási körét, amelyek esetén nem kell a közbeszerzési törvény előírásait alkalmazni. Különböző jogszerű technikákat alkalmazva lehetősége van a közbeszerzési törvény rendelkezéseinek mellőzésére. Ez az a terület, ahol még számos tisztázásra váró kérdés van, és amelyek jelen dolgozatom vizsgálódásának fő áramát képezik. Az új Kbt. a a tervezés szempontjából szintén jelentős kivételek körét is immár a közösségi jog előírásainak megfelelően tartalmazza. A gyakorlatban több kivételi kör, így például a hitelfelvétel, a kizárólagos jog alkalmazása, vagy akár a nem tisztán kivételi körbe tartozó ingatlanbeszerzés számos problémát okoz. 4

5 A jelenleg hatályos szabályozás szerint az ajánlatkérők hitelfelvétel esetén is közbeszerzési eljárás lefolytatására kötelezettek. Mi a helyzet azonban akkor, ha a hitelt nyújtó bank egyben nemzetközi szervezet gondolok itt például az Európai Fejlesztési Bank, illetve a Világbank által nyújtott hitelekre amelyek speciális, a közbeszerzéstől eltérő eljárási szabályokat határoznak meg a hitelfelvétel folyamatában. Ilyen esetekre nézve a hatályos magyar közbeszerzési jog nem tartalmaz kifejezett szabályokat. Disszertációmban bizonyítani kívánom, hogy az ajánlatkérőnek a kifejezett magyar jogi szabályok hiányában is széles körű lehetőségek állnak a rendelkezésére a hitelfelvétel kapcsán, összhangban a közösségi joggal. Érdekes helyzetben van az ajánlatkérő akkor is, ha a közpénzt ingatlan beszerzésére kívánja elkölteni, hiszen a közösségi jog a már átültetésre kertült irányelvek vonatkozásában eddig nem tartalmazott erre nézve szabályokat, innen ered az a magyar sajátosság, hogy az ingatlan beszerzést csak a nemzeti rezsim tárgyalja a közbeszerzési jogban, és még így is sok gyakorlati problémát okoz a beszerzése, melyekre dolgozatomban megoldási alternatívát kívánok nyújtani. Külön esetkörbe tartozik a közszolgáltatók helyzete, hiszen a közbeszerzési törvény a közszolgáltatási piac vonatkozásában vitatható szabályozást hozott. E tekintetben kiemelkedő fontossággal bír az Európai Unió Bíróságának esetjoga az ún. in-house ügyek kapcsán, illetve a finanszírozás területén ugyancsak rendkívül jelentős elveket állapít meg az Altmark-ügy, melyet szintén részletesen tárgyalni kívánok. További kivételi kört jelent az az eset, amikor az adott közbeszerzési eljárás becsült értékének csekély volta teszi lehetővé a közbeszerzési eljárás rendelkezéseitől való eltérést. Erre nézve a január 31.-én hatályba lépő legújabb módosítás a várttól eltérően, nem hozott jelentős változásokat, így a dolgozatomban bemutatott alapprobléma változatlanul fennáll, és továbbra is megoldásra vár. A kivételi kör bemutatása, illetve a gyakorlati alkalmazás buktatóinak ismertetése mellett a közbeszerzési törvény kritikus értékelésére is kitérek annak reményében, hogy megállapításaim elősegítik egy praktikusabb jogalkotási és jogalkalmazási gyakorlat kialakulását. Mindenképpen szólni kell arról a tényről, hogy a közbeszerzésekről szóló törvény január 15.-i hatállyal módosult, az erre vonatkozó megállapításaimat a dolgozat megfelelő helyein beépítettem. 5

6 A közbeszerzési jog elhelyezése a jogrendszerben A közbeszerzés szabályozása a Kbt. hatálya alá tartozó meghatározott alanyi kör beszerzésre vonatkozó szerződésének megkötését megelőző versenyeztetési szabályrendszert foglalja magában. A közbeszerzés így kapcsolatban áll a polgári anyagi jogon belüli kötelmi joggal. A közbeszerzési eljárás befejezésével kezdődik csak a tényleges beszerzés: az ajánlatkérőként és nyertes ajánlattevőként szerződést kötő feleknek a szerződés teljesítésében együtt kell működniük. A közbeszerzés szabályozási területe nagyon szoros kapcsolatban áll a gazdasági jog területével, azaz a gazdálkodással és a gazdasági tevékenység végzésével összefüggő jogszabályokkal. A közbeszerzésre vonatkozó szerződés megkötését megelőző eljárás a versenyjog legfőbb alapelveinek figyelembevételével zajlik Hasonlóan szerepet játszanak jogszabályok a pénzügyi jog területéről is az államháztartási törvényen túl: a mindenkori éves költségvetési törvény a közbeszerzési értékhatár meghatározásával, és a számviteli törvény. Eshetőlegesen a közbeszerzés még a büntetőjoggal is állhat kapcsolatban. Közbeszerzés és versenyjog viszonya A Kbt. megalkotásának egyik célja a közpénzek célszerű, hatékony és átlátható felhasználása mint közérdek volt. E cél megvalósításának egyik eszköze, az esélyegyenlőség biztosítása érdekében a verseny érvényesülése. Hasonlóképpen mutatja a versenyjoggal való kapcsolat jelentőségét a Kbt. azon szabálya, amely szerint a Közbeszerzések Tanácsának egyik tagját a Gazdasági Versenyhivatal elnöke jelöli ki. A közbeszerzéssel kapcsolatosan a verseny jogi védelme két tekintetben érvényesül. Egyrészt a közbeszerzési eljárással közvetlen kapcsolatban felmerülő, a versenyt kizáró vagy korlátozó magatartások ellen jogorvoslati lehetőséget biztosít a törvény. Ilyen eset lehet p1. az ajánlatkérés jogellenes elmulasztása, az ajánlatra vonatkozó feltételek olyan meghatározása, amely egyes ajánlattevőket aránytalanul kedvező, másokat aránytalanul kedvezőtlen 6

7 helyzetbe hozna, az ajánlattevők részéről irreálisan alacsony ár megjelölése stb. Közbeszerzési jog és költségvetési jog kapcsolata: A költségvetési jog felöleli mindazon jogszabályok körét, amelyek az államháztartás alrendszerei, illetve az azokhoz kapcsolódó költségvetési szervek költségvetései elkészítésével, jóváhagyásával, végrehajtásával és mindezek ellenőrzésével foglalkoznak. A költségvetési jog alapvető jogforrása az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény. Az Áht. szerint a költségvetési gazdálkodás alapelvei között szerepel a közpénzekkel történő hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás, az áttekinthetőség és a nyilvánosság. Az Áht. 13/B -a szerint: Az államháztartás alrendszereihez tartozó szervezetek kötelesek az árubeszerzési, építési, beruházási és szolgáltatás-megrendelési célra juttatott támogatások felhasználását kötelesek a közbeszerzési törvény szabályainak alkalmazásához kötni : A Kbt. az Áht.-hoz képest a közbeszerzésre kötelezettek körét és a beszerzés forrását is meghatározza. A Kbt. személyi hatálya az államháztartás valamennyi alrendszerére kiterjed, sőt hatálya alá tartoznak a köztestületek, a közalapítványok, a közvagyonból létrehozott, a közpénzekből támogatott más szervezetek. A Kbt. a forrásokat nem említi, lényegében bármilyen forrásból megvalósuló közbeszerzésre vonatkozóan alkalmazni kell a szabályait. Társasági és cégjogi összefüggések A Kbt. hatálya alá tartozó ajánlatkérők és ajánlattevők különböző szervezeti formában működnek. Ajánlattevők a törvény szerint csak olyan személyek lehetnek, akik gazdasági, illetve szakmai tevékenységet folytatnak. Tipikus szervezeti forma az ajánlattévők között a gazdasági társaság, de lehetnek nem gazdasági társasági formában működő gazdálkodó szervezetek is {pl. szövetkezet vagy egyéni vállalkozó óta külföldi székhelyű vállalkozások fióktelep formájában végezhetnek gazdasági tevékenységet Magyarországon, s válhatnak így a Kbt. alanyaivá. 7

8 Mindezek alapján a gazdasági társaságokról szóló évi CXLIV. törvénynek és a cégnyilvántartásról, cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló évi CXLV. törvénynek is szerepe van a közbeszerzési jogforrások körében. Gazdasági társasági formában működő ajánlatkérő esetén a társasági törvény, valamint az annak alapján kötött társasági szerződés rendezi a szervezet működési és döntéshozatali rendjét, a felelősség kérdését. Az ajánlatkérővel szemben követelmény az esélyegyenlőség biztosítása, ezzel kapcsolatban pedig a szervezeti formák közötti megkülönböztetés tilalma. Az ajánlattevők alkalmasságának vizsgálata terén a cégbemutatás, a cégek ellenőrzése és a cégnyilvántartás révén történő kontroll veti fel a cégtörvény ismeretét. A közbeszerzési jog polgári jogi vonatkozásai A közbeszerzés célja a beszerzésre, illetve a beruházásra irányuló szerződés megkötése. A közbeszerzési eljárás eredményeként létrejövő szerződés sajátossága, hogy az ajánlatkérők a versenyeztetés, illetve a szerződés megkötése folyamán domináns helyzetben vannak, hiszen az általuk meghatározott ajánlati felhívás és dokumentáció tartalma a megkötésre kerülő közbeszerzési szerződés részévé válik. Lényeges az is, hogy a nyílt és a meghívásos eljárásban az ajánlati kötöttség vonatkozásában szigorú előírások érvényesülnek, továbbá esetleg csekély a már megkötött szerződés módosításának lehetősége, mivel arra csak akkor kerülhet sor, ha a szerződéskötést követően beállott. körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. A szerződés megkötése és teljesítése során a Kbt. és a Ptk. alapelveit kell figyelembe venni. A Kbt. alapján érvényesítendő alapelvek: a tisztességes verseny, a nyilvánosság, az esélyegyenlőség, a nemzeti elbánás biztosítása. A Ptk. alapelvei közül a jóhiszemű, tisztességes eljárás, a kölcsönös együttműködés, az adott helyzetben általában elvárható magatartás követelménye, valamint a joggal való visszaélés tilalma a szem előtt tartandó elvi tételek. 8

9 A közbeszerzési eljárás folyamán a Ptk.-nak mint mögöttes jognak mind a szerződésre vonatkozó általános kötelmi jogi szabályai (különösen a szerződés megkötése, általános szerződési feltételek, képviselet, semmisség, megtámadhatóság, a szerződés módosítása, teljesítés, a szerződés megszűnése), mind az egyes szerződésekre vonatkozó kötelmi jog különös rész (adásvétel, csere, szállítási szerződés, vállalkozási, építési, szerelési, tervezési, kutatási szerződés, bérlet, megbízás, fuvarozás, szállítmányozás, biztosítás, pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos szerződések) szabályai irányadóak. Lényeges megemlíteni, hogy a Ptk ában foglalt azon szabály, amely szerint a felek a szerződés tartalmát szabadon állapítják meg és a szerződésre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály az eltérést nem tiltja, értelemszerűen csak akkor érvényesülhet a közbeszerzési eljárásban, ha a Kbt. azt lehetővé teszi. Büntetőjogi összefüggések A közbeszerzéssel összefüggésben, valamint az igazolásokkal. okiratokkal kapcsolatosan elsősorban a közélet tisztasága elleni bűncselekmények valósulhatnak meg. Igy a hivatali visszaélés, vesztegetés, befolyással 'üzérkedés. közérdekű bejelentő üldözése, közokirat hamisítás, magánokirat hamisítás számviteli fegyelem megsértése, minőség hamis tanúsítása, áru hamis megjelölése, tartozás fedezetének elvonása, hitelezési csalás, gazdasági társaság vezető tisztségviselőjének visszaélése, üzleti titok megsértése, devizabűncselekménye, adó- és társadalombiztosítási csalás, társadalombiztosítási, egészségbiztosítási vagy nyugdíjjárulék fizetési kötelezettség megsértése, csalás, hűtlen kezelés, hanyag kezelés, zsarolás, szerzői és szomszédos jogok megsértése. A korrupció az a jelenség, amely a pénzmosáshoz hasonlóan hatalmas károkat okozhat a pénzügyi, gazdasági célok eltérítésével és átirányításával. E jelenség ellen az Unió több különböző helyen is igyekszik fellépni. Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény egyik jegyzőkönyve kizárólag a korrupció büntetendőségével foglalkozik. Többek között megkívánja a tagállamoktól, hogy önálló bűncselekményként rendelje büntetni a nemzetközi szervezetek 9

10 tisztviselőinek, harmadik országok tisztviselőinek és (külön együttes fellépésben) a magánszektorban az üzleti élet képviselőinek aktív és passzív vesztegetését. Az egyezmény másik jegyzőkönyve a vissza nem térítendő támogatásokkal való visszaélést kívánja csalásként büntetni rendelni a tagállamokban. Az Unió filozófiája itt azt kívánja meg, hogy a jogszerű célra, jogszerű eljárásban elnyert támogatási összeg valóban arra a célra legyen felhasználva, amire megítélték. Azaz az eredetileg nem csalárd szándékkal megszerzett támogatás később más (szintén jogszerű) célra történő átirányítása is csalásként legyen büntethető. Ezt a lehetőséget azonban még a rendkívül rugalmasan meghatározott magyar csalás törvényi tényállás sem képes kezelni. Az Unió nem igazán az elkövető megbüntetéséhez ragaszkodik, hanem az eltérített összeg lehető leggyorsabb visszairányítását várja el az eredeti célra, amelyhez külön jogtechnikai eljárás kidolgozása is szükséges. 10

11 1. Történeti kitekintés 1.1 Közpénzek felhasználásának történeti háttere Az emberi társadalom kezdetétől jelen vannak olyan szükségletek, amelyek a közösség egészének kielégítését szolgálják. Ezek a közösségi szükségletek koronként változóak és folyamatosan bővülnek. A közszolgáltatások a közösségi szükségleteket elégítik ki, olyan tevékenységfajtákat jelentenek, amelyek meghatározott szerveteken keresztül a lakosság életviteléhez szükséges feltételeket biztosítják. Abban, hogy mi minősül egy adott időszakban közfeladatnak, illetve közszolgáltatásnak és mi nem, alapvető a politikai döntéshozatal szerepe. A közfeladatok nem kizárólag az állam saját intézményei útján, hanem közmegrendelések, közbeszerzések révén vállalkozók útján is elláthatók. A közbeszerzés fogalma alatt tehát a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek megrendeléseit, beszerzéseit értjük. Ami a közpénzek felhasználásának történeti előzményeit illeti, azok már az ókori Görögországban is megtalálhatóak. Görögországban a nagyszabású közösségi létesítmények megalkotását vállalkozókra bízták. Például, Kr.e. 429-ben egy Kallikratesz nevű építési vállalkozó kilenc társával együtt építette fel Athén falait. A kisebb-nagyobb köz érdekében végzett munkákat szerződések keretében rögzítették, amely kiterjedt a munka részleteire, a kivitelezésre, a felhasznált anyagok minőségére, a fizetésre és a jótállással kapcsolatos előírásokra. Ismert volt a nyilvános árlejtésnek nevezett rendszer is, amelyről Plutarchos görög író (Kr.u ) azt írja, hogy a közösség a görög városok közcélokra szolgáló létesítményeinek kivitelezését arra a vállalkozóra bízta, aki a munkát a legolcsóbb ajánlat mellett, a legjobb minőségben és a legrövidebb idő alatt végezte el. Érdekesség az az ógörög 1 építési szerződés, amit egy 2 márványlapba véstek és a livádiai Zeustemplom munkálatainak nyilvános árlejtés útján elnyert szerződési feltételeit tartalmazza. 1 Kr.e.II. századból származó! 2 Egy 1,85 x 0,95 x 0,20 m nagyságú márványlapba. 11

12 Ez a kőbe vésett, a templomépítés vezetése és a kőfaragó vállalkozó között létrejött nagyon részletes szerződés ékes bizonyítéka a közpénzek közcélra való, körültekintő felhasználásának. A római birodalomban a közmunkák végrehajtását (pl. a fontosabb útvonalak, vízvezetékek, középületek építése stb.) eleinte rabszolgákkal 3, Traianus 4 kora óta császári szabadosokkal és a légiók katonáival végeztették. A vállalkozások azonban gyakran a korrupció nyomán üzérkedéssé fajultak és e problémák orvoslása céljából javasolta Vitruvius Marcus Pollio - Julius Ceasar és Augustus császárok hadi építőmestere - az építési szerződések görög minta szerinti megszigorítását. Vitruvius Marcius Pollio Kr. u. 16-ban megjelent De architectura c. művének előszavában egy régi görög törvényre hivatkozik, amely a középületek tervezésével és kivitelezésével megbízott vállalkozót pontos költségvetés készítésére, valamint ennek 25 %-nál nagyobb túllépése esetén a további költségek viselésére kötelezte. A középkorban egészen a közteherviselés megjelenéséig a közszolgáltatásokat, közmunkákat a jobbágyság természetbeni adók, pénzadók és robot formájában teljesítette. Franciaországban az utak, hidak, stb. királyi megrendelésre történő építése már az 1400-as években megindult, de a közmunkák (közingatlanon közpénzekből végzett építési, karbantartási munka) és a közszállítások, közmegrendelések (ingó dolgok beszerzése) sajátos szabályanyaga jogilag kiforrott formában a 1600-as évekre a központi hatalom erősödésével párhuzamosan - alakult ki. A középkori Európában a közmegrendelésekre az un. Nyilvános árlejtési rendszer-t, azaz submissio -t először Colbert francia pénzügyminiszter vezette be a francia korona jószágok tekintetében, majd meghonosította az egész francia közigazgatásban. Nyilvános árlejtés alatt meghatározott munka, vagy szállítás kiadásának olyan formáját értették, hogy a pályázók közötti verseny felkeltésével a legkedvezőbb szerződés kerülhessen megkötésre. A Napkirály XIV. (Nagy) Lajos francia király ([1643] Európában az uralkodói abszolutizmus legnagyobb szabású képviselője volt. A király pénzügyi főellenőrséget végző minisztere, a reims-i posztókereskedő családból származó Jean-Baptiste Colbert ( ) volt az, aki a kincstári pénzek elköltésére először alkalmazta a versenyt. 3 Servi publici 4 Kr.u között. 12

13 Colbert célja az volt, hogy a lehető legtöbb pénzt tartsa vissza az országban. Megfogalmazta a közbeszerzés klasszikus célkitűzését: vissza kell szorítani a külföldi áruk behozatalát, az idegen tengeri kereskedelmet, ezzel szemben elő kell segíteni a hazai ipar fejlődését, a francia piacon nincs helye a brit és a holland kereskedőknek! Érdekes, hogy ez a Colbert által megfogalmazott klasszikus alapelv amely természetesen a Kbt. szabályozásában ma már nem érvényesülhet! Európában egészen a második világháborút követő ideig érvényben volt. Colbert elindította az ún. merkantilista gazdaságpolitikát. A merkantilizmus megteremtette az abszolutizmus kibontakozásának pénzügyi előfeltételeit, amelyekkel az állam a vámokból, a közvetlen és közvetett adókból származó hasznot a hadsereg, a közigazgatás és az udvar fenntartására lefölözhette. Minthogy a kor felfogása szerint a gazdagság pénztulajdont jelentette, ezért a merkantilizmus az értékes áruk - luxus-, divatcikkek, üvegkészítmények, illatszerek, porcelánok, stb. - kivételével aktív kereskedelmi mérlegre törekedett. Korlátozták a belső vámokat, kiépítik a szárazföldi és vízi utakat, állami monopóliumokat létesítettek, szubvencionálták az ipari manufaktúrákat munkamegosztással dolgozó kéziipari nagyüzemek - támogatták a tengerhajózást és a kereskedelmi társaságokat, stb. A merkantilizmus tehát fellendítette, kedvező fejlődési pályára állította a kereskedelmet és az ipart, és ezzel növelte a polgárság jólétét (ugyanakkor a parasztok nem kaptak ösztönzést a termelés növelésére). A versenyeztetés rendszere az újkori állami irányítás alatt álló költségvetési tervvel rendelkező nemzetgazdaság eszközévé vált. Ebben az időben épülnek meg a fényűző paloták, kastélyok, katonai erődök és középületek (pl.: a versailles-i kastély, Louvre kolonnája, Invalidusok háza, stb.) Mi volt az a történelem során kialakult társadalmi-gazdasági feltétel, amely lehetővé tette a közpénzek elköltésére a versenyeztetés gyakorlatát? Társadalmi szinten mindenképpen a polgárság megjelenése és öntudatra ébredése, gazdasági téren pedig a kereskedelem, a kézművesség és az ipar megjelenése. A polgárság befizetései növelték a kincstári vagyont, a kereskedőket és iparosokat pedig versenyhelyzetbe lehetett hozni. Érdemes megemlíteni, hogy Colbert versenyeztetési gyakorlata a piaci szereplőkkel szemben még egy nagyon fontos és lényeges követelményt is meghatározott: az ajánlatokat írásban kellett megtenni! 13

14 A közbeszállítások köre Európa-szerte fokozatosan szélesedett. E szerződéseket a francia jogban közigazgatási szerződésnek tekintették. A központi közszállítások mellett az 1850-es évektől egyre fokozódó mértékben jelentkeztek a közmegrendelések a helyi szintű közigazgatási szervek körében is. 1.2 A közbeszerzések magyarországi kialakulása A kezdetekig visszanyúlva megláthatjuk, hogy az állami beszállítások bizonyos formái már az államalapítás idején is használatban voltak (Szent István dekrétomainak második könyve). Maga az Állam a katolikus egyház alárendeltjeként funkcionált, így a beszállítások is az egyház fenntartását és javainak gyarapodását szolgálta. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint az a törvénycikk, melyben István a falvakat az egyház támogatására szólította fel: Minden tiz falu templomot épitsen és ajándékozza meg azt két házzal és ugyanannyi cseléddel, továbbá lóval, kabalával, hat ökörrel és két tehénnel, harmincznégy darab apró barommal. Még ugyanezen cikkely bizonyítja a király szolgálatkészségét az egyháznak: Ruhákról pedig, mind papi öltözőkről, mind oltártakarókról, a király gondoskodjék; papról és könyvekről a püspökök. Persze a törvények nem csak a falvakat és a királyt kötelezték szolgálatra, hanem a parasztokat is. Ők tized beszolgáltatására voltak kötelezve az egyház javára. Szent László királyunk Első Dekrétomaiban is hasonló rendelkezéseket találunk. A szabadok tized beszolgáltatására kötelezettek, de már bizonyos függőségek (kezdeti rabszolgaság) is kialakulnak a két rend között, viszont már nyoma sincs a király alárendeltségének ben, az Aranybulla kiadásával kezdett kibontakozni az, amit ma közbeszerzésnek nevezünk. A közbeszerzéssel rokon intézményt vélhetünk felfedezni a törvény szövegében: a koncesszió intézményét. Akkor ugyanis megszabták, hogy pénzváltó kamara-ispánok, sókamarások és vámosok, országunkbeli nemesek legyenek, s külön rendelkezésként még azt is meghatározták, kiket zárnak ki ebből a körből (mai szemmel a meghívásos közbeszerzési eljáráshoz hasonlítható leginkább). Az 1224-ben kiadott Diploma Andreanum a hadi kötelezettségek meghatározásában volt jelentős, míg 1231-ben megjelent egy új fogalom a magyar gazdaságban: a kompenzáció intézménye. Ennek jelentősége abban 14

15 állt, hogy a beszállásolások és más fizetendő térítések csak méltányos ár megfizetésével fogadhatóak el. A következő fejlődési állomás 1435-re tehető. Zsigmond király évi (I.) II. törvénycikkében még a korra oly jellemző vitézállítási kötelezettséget állította előtérbe azzal, hogy minden harminczhárom jobbágy után egy jól felfegyverzett lovast kell hadba küldeni. ekkor már megjelentek a hadiadó primitív formái is, de még nem terjedtek el olyan széles körben, mint a következő időkben majd látni fogjuk. A Habsburg uralkodók hatalomra jutásával figyelhetjük meg a korábbi törvényekhez képest legnagyobb változást. Mintegy közbeszerzési előfutárként említhetjük az évi XVII. törvénycikkben szereplő élelmiszer-árszabályozási kísérletet. A törvény azokra a földrajzi területekre terjedt ki, ahol a hadak a határszélen vagy egyebütt tábort ütöttek és állomásoznak. Itt a katonák kötelezve voltak arra, hogy az élelmi szereket ezen árszabás szerént adják és vegyék, ugy hogy e tekintetben se a katonákra nézve hiány, se a szegény jobbágyokra nézve elnyomatás ne származzék. Igaz még csak kezdetleges, úgymond beszállítási jogosultságról-kötelezettségről beszélhetünk, de már megjelenik az egyenértékűség az állami beszerzések kapcsán. A következő évszázadok során egyre rendszeresebben vetették ki a hadiadót, amely egy állandó hadsereg felállítását segítette elő. Az állandó hadsereg felügyelete és irányítása állandó szervezet létrehozását követelte meg. Ezek a körülmények járultak hozzá döntően a központi beszerzések kialakulásához. Ugyanakkor megállapíthatjuk, hogy mai értelemben vett közbeszerzésről ekkor még nem beszélhetünk (kivétel talán a korábban bemutatott 1553-as törvény rendelkezése). Maga a közbeszerzés a polgári kor terméke, az első évszázadok próbálkozásai csak előfutárként említhetőek. Az ipari forradalom lezajlásával és a kapitalizmus kialakulásával a gazdaság globalizációja és az adóztatás térnyerése figyelhető meg. Ezzel párhuzamosan kezdték kialakítani az állami beszerzések, a közszállítások lebonyolításának jogszabályi hátterét. Ami a magyar történeti hátteret illeti, középkori hazai irodalmunkban a közszállítás és a nyilvános árlejtés fogalma ismeretlen, maga az intézmény viszont ismert volt. 15

16 A nyilvános árlejtés ha nem is ezzel a kifejezéssel a XIX. század eleji Magyarországon a gyakorlatban ténylegesen működött. Példa erre Debrecen Város Tanácsának 1827-ben licitatio ra való felhívása a Nagyhortobágyon épülő kilenclyukú nagykőhíd építésére plánumot (teret) és sumptuum projectumot 5 dolgozzon ki. Debrecen Város Tanácsa én kelt Kamarához intézett felterjesztésében megjegyzi, hogy a hortobágyi kőhíd építésénél azokat a felsőbb rendeleteket sem hagyták figyelmen kívül, amelyek az ilyen fajtájú munkáknak közönséges kótyavetyén való kiadására vonatkoznak. Közmunka elvégzésének kiadásáról lévén szó, a felterjesztés a kótyavetye elnevezés alatt licitálást ért, a közönséges kifejezést pedig nyilvános, publikus értelemben használja. Debrecen Város Tanácsa én hozott határozatában a hortobágyi kőhíd felépítése után, a forgalomból kivont régi fahíd alkatrészeit lefelémenő közönséges kótyavetye útján meghatározandó fizetés mellett rendelte eladatni. A kótyavetye kifejezéssel ezt követően a hazai irodalomban nem találkozunk, mivel 1843-ban elfogadásra került és általánossá vált Fogarassy János részéről ajánlott árlejtés és árverés kifejezés. Magyarországon 1851-től bevezetésre kerül a jogi szabályozás, amely előírja a nyilvános, írásbeli versenytárgyalást az állam számlájára kötött szerződések, szállítások tekintetében. Ezt az as években még együtthasználták a korábbi szóbeli árlejtéses rendszerrel. A kereskedelmi jog általában, és így a XIX. sz. második felében alkalmazott magyar kereskedelmi jog is, a gazdasági életben bekövetkezett változásokra leggyorsabban reagáló jogágak egyike volt. A műszaki- gazdasági fejlődést a kereskedőnek azonnal adaptálnia kellett, az ezzel kapcsolatos újabb igényeket késlekedés nélkül ki kellett elégítenie, ha nem akart a liberál-kapitalista gazdasági versenyben lemaradni. A polgári jog nem volt képes naprakészen szabályozni ezeket a gyorsan változó viszonyokat, a kereskedelmi jog azonban folyamatosan, azonnal és rugalmasan követte a kihívásokat. 5 Azaz költségvetést. 16

17 A reformkorban a liberális ellenzék által követelt és sebtében kidolgozott kereskedelmi és váltótörvények túlnyomórészt európai színvonalon tükrözték az akkori viszonyokat, és egészen a neoabszolutizmusig érvényben maradtak után a gazdaság rohamos fejlődése, a szabályozatlan új intézmények megkövetelték az egységes és átfogó kereskedelmi kódex létrehozását. A magyar politika a gazdaság fejlődését a modern nyugat-európai jogintézmények átvételével igyekezett a modernizációra ösztönözve a legfejlettebb országokhoz való felzárkózás érdekében alakítani. A magyar kereskedelmi kodifikáció ezért az akkoriban legtökéletesebbnek tartott német kereskedelmi törvényt recipiálta. A magyar kereskedelmi törvény azonban, okulva a gazdasági válsággal 6 járó fejleményekből, részletesebb és fejlettebb lett, mint az, hogy a kereskedelmi törvényt 1945-ig mintegy száz törvénnyel egészítették ki és korszerűsítették, egyes rendelkezései viszont több mint 100 évig hatályos normák maradtak. A 19. század végén Magyarországon is egyre nagyobb teret nyert az állam beavatkozó tevékenysége a gazdasági élet irányításában és befolyásolásában, és egyre fontosabb szerepet játszottak az állami megrendelések - bár az állami megrendelések köztudottan minden időben igen jelentős szerepet játszottak az ország gazdaságában - amelyek feletti ellenőrzést már a kezdetekben is az évi törvény 40. -a így szabályozza: Az állam nevében kötendő építkezési, eladási, felszerelési vagy beszerzési ügyletekre vonatkozó szerződés, mely tízezer koronányi értéket képvisel vagy meghalad, mielőtt azt a miniszter jóváhagyja, a kincstári jogügyek igazgatóságával közlendő avégből, hogy a szerződésben kitűzött feltételekre nézve, különös tekintettel a lekötött óvadékokra is, jogi szempontból véleményt adjon. Ugyanez szerződések módosítása vagy felbontása, úgyszintén a rajtuk alapuló követelések törlése elrendelése esetén a kincstári jogügyek igazgatósága szintén meghallgatandó

18 Ugyanitt már olvashatjuk az állami építkezések elrendelhetőségére vonatkozó szabályozást is: Hosszabb időre terjedő kötelességgel járó építkezési szerződések csak a törvényhozás előzetes felhatalmazása alapján köthetők. 7 (1897:20tc.52.) Az állami megrendelések jogszabályi rendezésének fokozódó jelentősségét mutatja a Magyar Gyáriparosok Országos Szövetsége által 1905-ben összeállított, a közszállításokról és közmunkákról szóló törvényjavaslat és az ahhoz tartozó végrehajtási utasítás. E törvényjavaslat 2. -ban megjelenik a hazai ipar védelmének hangsúlyozott megfogalmazása, amely kimondja, hogy a közmunkák és közszállítások csak magyarországi honosságú vállalkozóknak adhatók ki, és csak magyar termelés lehet közszállítás tárgya. Nagy hangsúlyt kap az a törekvés, hogy a közmunkák vállalkozója magyar erőkkel végeztesse az elvállalt munkákat. A Végrehajtási Utasítás 2. -a a pályázati hirdetményekre vonatkozóan külön kiemeli a hazai forrásból történő beszerzés elengedhetetlen voltát, amelynek nem titkolt célja a hazai termelés, a hazai gazdaság határozott védelme a külhoni árukkal és vállalkozókkal szemben: A pályázati hirdetménynek tartalmaznia kell azt a felszólítást, hogy a szállítást elnyerő vállalkozó tartozik bizonyítani, hogy a szállítandó cikkek illetőleg munkák nyersanyagát, a szükséges félgyártmányokat s minden tartozékát mely hazai forrásból szerezte be, és azt a kijelentést, hogy a közmunkák vállalkozója köteles a munkálatokat hazai munkaerővel végeztetni. A törvényjavaslat értelmében az ajánlattevő az ajánlatában köteles határozottan kijelenteni, hogy maga termeli-e a cikkeket vagy pedig mástól kívánja azokat beszerezni. Ez a kijelentés az ajánlattevőre feltétlenül kötelező, és amennyiben az ajánlattevő a szállítások során attól eltérne és valamely árut vagy árurészt engedély nélkül külföldön szerezne be, a szállított áruk minden kártérítési igény nélkül rendelkezésre bocsáthatók, a szállítás illetőleg a munka tőle megvonható, és ha a munkaadónak kára volt, e kár megtérítésére kötelezhető évi 20tc

19 Az év további jelentős állomása a hazai fejlődésnek, hiszen ekkor született meg az III. tv: A Közszállítási Szabályzat, amelynek fejezetei közül példálózva felsorolnék néhányat: a szükségletek beszerzésének módja; a szükségletek nyilvántartása; a pályázati hirdetéseknél és a versenyre való felhívásnál követendő eljárás; az ajánlatok kellékei és tárgyalás; a szállítások odaítélése stb. A későbbiek folyamán a közszállítások kérdésében a legkülönbözőbb jogszabályok, kiegészítő intézkedések, szabályrendeletek és kormányrendeletek voltak érvényben 1934-ig, így például a /1929. K.M. számú rendelet a Közszállítási Szabályzatról és a /1929. B.M. számú rendelet, a Közszállítási Szabályrendelet. Az iparfejlesztésről szóló 1931 évi XXI. számú törvénycikk 21. -a írta elő az új Közszállítási Szabályzat és Közszállítási Szabályrendelet kiadását, mely az évi III. számú törvénycikk alapján kiadott Közszállítási Szabályzatot és Közszállítási Szabályrendeletet volt hivatott felváltani.8 Az iparfejlesztésről szóló évi XXI. számú törvénycikk IV. fejezete szabályozta a közszállítás és hazai beszerzés kötelezettségét. A törvénycikk 18. -a határozta meg a hazai beszerzésre kötelezettek körét, amelyek az alábbiak voltak: az állam, a törvényhatóságok, községek, az általuk fenntartott vagy támogatott intézetek és intézmények, vállalatok és üzemek, valamint az előbb említettek részvételével létesült intézmények és vállalatok, továbbá a közforgalomra berendezett hazai közlekedési vállalatok és ezeken kívül mindazok a jogi személyek, melyek külön törvény alapján létesültek. Az általuk kifejtett gazdasági tevékenység körében minden szükségletük tekintetében, mindazok az ipartelepek és vállalatok, melyek az államtól, vagy az a) pontban felsorolt hatóságoktól, intézetektől, intézményektől, vállalatoktól vagy üzemektől, illetőleg az előző pontban meghatározott jogi személyektől szállításokat, vagy munkálatokat nyertek el. A szállítási szerződés teljesítésével kapcsolatos szükségleteik tekintetében, mindazok a természetes vagy jogi személyek, melyek közigazgatási hatósági engedélyezéstől függő jogosultságot szereztek, a jogosultság gyakorlásával kapcsolatos szükségleteiket illetőleg, mindazok a természetes vagy jogi személyek, amelyek adó-, illeték-, vám-, vagy szállítási költségek tekintetében egész termelésükre lényegesen kiható kedvezményekben részesültek. 8 Közigazgatási jogszabályok gyűjteménye Stádium Sajtóvállalat Rt Budapest 19

20 A törvény a hazai ipar védelmében előírta, hogy a fent felsorolt természetes vagy jogi személyek az általuk szállítandó cikkek előállításához, illetőleg az általuk teljesítendő munkák elvégzéséhez magyar műszaki erőket, tisztségviselőket, munkavezetőket, munkásokat, alvállalkozókat vagy iparosokat voltak kötelesek alkalmazni. Felhatalmazást kapott a kereskedelemügyi miniszter, hogy rendeletben tegye közzé azoknak a személyeknek, testületeknek és vállalatoknak a jegyzékét, amelyek a fent hivatkozott a), c) és d) pontok alapján szükségleteiket a hazai termelés révén kötelesek fedezni. A jegyzékbe besorolás ellen a közzétételtől számított 15 napon belül panasszal lehetett fordulni a Közigazgatási Bírósághoz. A kereskedelemügyi miniszter a hazai beszerzésnek vagy a hazai munkások alkalmazásának kötelezettsége alól egyes indokolt esetekben felmentést adhatott, ha a külföldi beszerzés ár és minőség szempontjából a hazainál előnyösebbnek mutatkozott. A kereskedelemügyi miniszter ellenőrizte a közszállításokat teljesítő és közmunkákat végző ipartelepeket, vállalatokat és a többi hazai beszerzésre kötelezettet a tekintetben, hogy a magyar anyagok, gépek és munkaerő felhasználására vonatkozó törvényi előírásnak eleget tesznek-e, és e kötelezettségük megszegése esetén szankciót is alkalmazhatott. A törvény szabályozta a közszállítások keretébe tartozó beszerzésekre és munkálatokra vonatkozó eljárási rendet is. Főszabályként közszállítás végzésére csak nyilvános versenytárgyalás útján kerülhetett sor. Kivételt jelentett a kisiparnak fenntartott közszállítás és munkálatok köre, melyek esetében a nyilvános versenytárgyalás mellőzhető volt. A Közszállítási Szabályzat jogtörténeti értékén túl jelentős hatást gyakorolt a magyar gazdasági jogalkotásra tekintettel arra, hogy a Szabályzat az évi LX. törvény kodifikációja során is sok szempontból mintaként szolgált, elsősorban alapelvei - esélyegyenlőség, nyilvánosság, áttekinthetőség- és azok eljárásjogi garanciái kapcsán. Az eddig elmondottakból megállapítható, hogy a korábbi Kbt. hatálybalépését megelőzően nem volt a közbeszerzések témakörére vonatkozó egységes szabályrendszerünk. A közbeszerzéssel összefüggő kérdések szabályozására különböző jogszabályokban találhattunk rendelkezéseket, amelyek azonban sem egymással, sem a közösségi jogi normákkal nem voltak összhangban. 20

21 Tekintettel arra, hogy a közbeszerzés jogintézménye alapvetően a versenytárgyalásra alapul, elsőként a versenytárgyalásról szóló évi 19. törvényerejű rendeletet 9 szükséges áttekinteni. A vállalkozási és a szállítási szerződések megkötésénél az eljárási szabályok megállapítását, az eljárás átláthatóbbá tételét tűzte ki célul a Vtvr., mely az első átfogó hatályú jogszabály volt a versenytárgyalás útján lebonyolítandó szerződéskötések körében; korábban csak alacsonyabb szintű jogszabályok rendezték e kérdést. A Vtvr. tárgyi hatálya a szerződés megkötésére irányuló versenytárgyalásra, személyi hatálya a jogi személy, gazdasági tevékenység folytatására jogosult magánszemély és jogi személyiséggel nem rendelkező társaságra mint kiíróra, illetve gazdasági tevékenység folytatására jogosult jogi személyre, magánszemélyre, jogi személyiséggel nem rendelkező társaságra mint ajánlattevőre terjedt ki. Versenytárgyalásnak minősült az az eljárás, amelyben a kiíró a versenytárgyalásra vonatkozó felhívásban közli, hogy több ajánlattevőtől kér ajánlatot és megjelöli az ajánlatok benyújtásának határidejét, valamint az elbírálásuk időpontját. Nem tartozott a Vtvr. hatálya alá az árverés és a külön jogszabályban szabályozott versenytárgyalás. Külön jogszabály szerinti eljárásnak minősült a koncessziós pályázat, amelynek során a koncesszióról szóló évi XVI. törvény alapján a Vtvr. szabályait nem kellett alkalmazni, valamint az időlegesen állami tulajdonban lévő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló évi LIV. törvény által az állami vagyon értékesítésével kapcsolatban meghatározott eljárás. A Vtvr. felhatalmazta a pénzügyminisztert azon szerződések körének meghatározására, amelyek esetében a versenytárgyalás kötelező, ha az ellenszolgáltatás teljesítése az állami költségvetésből történne. Mindez azt jelentette, hogy az egyéb jogalanyok nem voltak kötelesek versenytárgyalást kiírni. A Vtvr. végrehajtási rendelete, a 36/1988. (VII. 16.) PM számú rendelet szerint kötelező volt a versenytárgyalást lefolytatni és a szerződést megkötni, ha az ellenszolgáltatás teljesítése egészben vagy részben költségvetési forrásból történt és ennek összege meghaladta a 10 millió forintot, vagy műszaki-tervezési szolgáltatás esetén a kiviteli tervdokumentáció díja a 2 millió forintot. 9 Továbbiakban: Vtvr. 21

22 Kötelező volt versenytárgyalás kiírása akkor is, ha az ellenszolgáltatás lebonyolítása részben vagy egészben állami költségvetési forrásból történt, melynek odaítélését, a döntést hozó szerv feltételül szabta. A PM rendelet meghatározta azt a kivételi kört is, amely szerződéskötésekre nem vonatkozik a versenytárgyalás tartásának kötelezettsége. Ilyen kivétel volt, pl. az az eset, amikor a szolgáltatást kizárólag egy ajánlattevő képes teljesíteni. A versenytárgyalás további kötelező eseteit az államháztartási törvény és az éves költségvetési törvények határozták meg. Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény szerint a költségvetési szervek beruházási és felújítási feladatainak megvalósítására a költségvetési törvényben, illetve a helyi önkormányzatok költségvetési rendeletében meghatározott értékhatár felett nyilvános versenytárgyalást kell meghirdetni csakúgy, mint a költségvetési törvényben meghatározott értékhatár feletti beszerzésekre. E szabály a központi költségvetési szervekre, az elkülönített állami pénzalapok kezelőire és a helyi önkormányzati költségvetési szervekre vonatkozott. Az évre vonatkozó költségvetési törvény határozta meg az Áht. felhatalmazása alapján a kormányzati beruházások és beszerzések körében azokat az értékhatárokat, amelyek felett kötelező volt nyilvános versenytárgyalás tartása. A Vtvr a és a 36/1988. (VIII. 13.) PM rendelet november 1-jén a régi Kbt. hatályba lépésével hatályukat vesztették. A versenytárgyalásról szóló évi 19. törvényerejű rendeletet pedig a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló évi LVII. törvény helyezte hatályon kívül. Ami a jelenleg hatályos közbeszerzés szabályozása közvetlen előzményeit illeti, közötti gazdasági jogi kodifikációt az ún. másodlagos gazdasági törvények létrehozása jellemezte, amelyek kiegészítették az elsődleges piacgazdasági törvényeket. Ide tartozik maga a közbeszerzésről szóló évi XL. törvény is. A piacgazdaság létrejövetelének igényével együtt jelentkezett a rendszerváltozást követően a versenyszabályoknak megfelelően működő, átlátható és ellenőrizhető közbeszerzési piac kiépítése. A közbeszerzés szó a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek beszerzéseit jelenti. A törvény célja az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználásainak nyilvánosság és ellenőrizhetővé tétele, valamint a közbeszerzési eljárás során a verseny tisztaságának biztosítása volt. A kormányprogram a korrupció elleni küzdelem részeként írta elő a törvény megalkotását. 22

23 1.3 Magyarország és az Európai Unió kapcsolata, az önkormányzatok szerepe és jelentősége az új jogi környezetben Magyarország és az Európai Unió kapcsolatai meglehetősen nehezen indultak, figyelemmel a korabeli történelmi aktualitásokra. Mivel Magyarország számára korábban nem volt mód hivatalos kapcsolattartásra az Európai Gazdasági Közösséggel, az 1960-as évek elején a magyar résztvevők az ENSZ Európai Gazdasági Bizottságában kezdeményeztek magánjellegű beszélgetéseket az EGK képviselőivel. Ez a módszer átterjedt a tagállamokban működő kereskedelmi kirendeltségekre, mindenekelőtt a Brüsszelben találhatóra. E nem hivatalos kezdeményezések célja az adott helyzet enyhítése volt; bár a 60-as években a KGST-országok külkereskedelmének csak kisebb része bonyolódott le nyugati országokkal (Magyarország esetében mintegy 20%, más országokéban még ennél is kevesebb), szükség volt a nyugati gépekre, technológiára, amit Magyarország döntően agrárkivitelével fedezett. Az EGK közös kereskedelempolitikája, de különösen közös agrárpolitikája veszélyeztette a magyar kivitel bővítését, lényeges árucsoportokban a fenntartását is. Az EGK tagállamaival e kérdések kétoldalú megvitatására már nem volt mód, az EGK-val való közvetlen kapcsolatokat viszont a KGST-határozat tiltotta. Magyarország először 1968-ban, "technikainak" nevezett megállapodást kötött az EGK-val. Eszerint az illetékes magyar külkereskedelmi vállalat kötelezettséget vállalt arra, hogy az EGK által (szinte hetenként változóan) megállapított árak alatt nem szállít sertéshúst, s ennek ellenében a magyar szállítások mentesültek egy pótlólagos importteher, az ún. pótlefölözés alól. Ez nem volt jelentős könnyítés, hiszen ha a piaci helyzet lehetővé tette a kívánt árakon való szállítást, amúgy sem vetettek ki pótlefölözést, ha viszont kivetettek, akkor a piaci helyzet rossz volt, s a megállapított árakon nem lehetett vevőre találni. A megállapodás előnye abban jelentkezett, hogy Magyarország kapcsolatba lépett az EGK-val. Ezt a megállapodást más árucsoportokra vonatkozók is követték, de az állami kereskedelmi rendszerű országokra vonatkozó hátrányos megkülönböztetések fennmaradtak. 23

24 1973-ban Magyarország csatlakozott a GATT-hoz, így az ún. állami kereskedelmi rendszerű országokra vonatkozó mennyiségi korlátozásokat vele szemben meg kellett volna szüntetni. Ezt több nyugati partner meg is tette, az EGK viszont nem. Az EBEÉ helsinki értekezletén 1975-ben elfogadott záróokmány jelentős előrehaladást eredményezett a biztonsági és az emberi jogi viszonyokban, gazdasági fejezete azonban nemigen tartalmazott konkrétumokat. Ennek ellenére az enyhülés önmagában is kedvezett az akkor kelet-nyugatinak nevezett gazdasági együttműködésnek, amelynek volumene az 1950-es évek mélypontjához képest mintegy öt-hatszorosára emelkedett. Mihail Gorbacsov hivatalba lépésének évében, 1985-ben kapcsolatokat kezdeményezett az EK soros elnökével és az Európai Parlamenttel júniusában aláírták a KGST és az EGK közös nyilatkozatát, amely szerint a felek fejleszteni fogják az együttműködést az illetékességüknek megfelelő és a közös érdekeket képviselő területeken. A magyar-ek megállapodáshoz vezető megbeszélések már 1985-ben megkezdődtek. Abban, hogy az EK a KGST-tagok közül elsőként Magyarországgal kezdett el tárgyalni, a magyar kezdeményezésen kívül valószínűleg szerepet játszott az is, hogy az Európai Parlament is eredményesnek ismerte el a magyar reformfolyamatot. Az EP által elfogadott jelentés szerint az ország a szó klasszikus értelmében ekkor már nem volt állami kereskedelműnek nevezhető, mert kereskedelmét fokozatosan liberalizálta; a vállalatokra nem vonatkoztak tervutasítások, azok önállóan gazdálkodtak, kibontakozóban volt a verseny; a magyarok általában szabadon utazhattak a nyugati országokba. A tárgyalások ennek ellenére sem bizonyultak könnyűnek. Nem sikerült előrejutni a mezőgazdasági termékek kereskedelmében, s a Magyarország GATT-tagságából eredő teljes liberalizációnak is csak fokozatos, 1995-ig történő megvalósítását rögzítették. A megállapodást Magyarország csak az EGK-val kötötte, így az nem ölelte fel az ESZAK hatáskörébe tartozó árukat. A legfőbb eredmény az együttműködés megindulása volt, amit a megalapított vegyes bizottság mind teljesebb tartalommal tölthetett ki. Az szeptember 23-án aláírt megállapodás életbelépését követően az es magyar rendszerváltás alapvetően megváltoztatta a kétoldalú kapcsolatok fejlesztésének kölcsönös szándékát és lehetőségeit. Az EK 1990-től - tekintettel az időközben bekövetkezett magyar rendszerváltásra - már gyorsította a liberalizációt, s kiterjesztette 24