Az új határőrizeti rendszer, a FRONTEX és ami utána jön

Átírás

1 Az új határőrizeti rendszer, a FRONTEX és ami utána jön Zámbó Péter Bevezetés Rendszerek jönnek-mennek, de a viszonylag állandó elemek is folyamatosan változnak, hiszen a működést meghatározó belső és külső körülmények hatásait nem tudjuk állandósítani. Az új minőséget nemcsak a mennyiségi változások kényszerítik ki, hanem a rendszerelemek céljának, rendeltetésének megtartása mellett a globális környezeti-, társadalmi-, gazdasági (globális) hatások és a tudomány eredményeinek gyakorlati alkalmazhatósága is. A változás és állandóság sajátos példáit adják a határőrizeti rendszerek, mert az államhatár elválasztó vagy összekötő szerepe, illetve annak társadalmi megítélése közvetlen hatással volt a szervezet alakítására és a feladat-végrehajtás módszertanára (mechanizmusára). Általános érvénnyel állítható az is, hogy a határellenőrzési (határőrizeti) tevékenység a biztonságpolitika része és az állami szuverenitás megtestesítője. A magyar történelmi hagyományokban máig ható határőrizeti erények és értékek biztosítják az évszázadok tapasztalataival megerősített szervezeti kultúrát, amely képes volt eredményeit megőrizve befogadni és alkalmazni a schengeni acquis-t. Jelen tanulmánynak nem célja az Európai Unióhoz való csatlakozás előtti határőrizeti rendszerek (szervezetek) bemutatása, de fontosságának alátámasztására el kell mondani, hogy a csatlakozás egyik alapfeltétele volt az EU elsőpilléres határellenőrzési joganyagának teljes átvétele és alkalmazása. Már a csatlakozás felkészülési időszakában is világos volt, hogy az új helyzetben a határbiztonság nemcsak szervezeti felelősségvállalás kérdése. Az Európai Unió, mint biztonsági térség nem szervezeti monopóliumokkal építhető ki és tartható fenn, hanem a nemzetek egymás iránti bizalmán és egymásért közös érdekekért vállalt felelősségen alapszik. A biztonságért dolgozóknak olyan szemlélettel, tudással és képességekkel kell rendelkeznie, amely az uniós polgár érdekeit képviseli, cél- és feladatorientált, hatékonyan együttműködik a világméretű biztonsági kihívásokra adandó uniós szintű megoldásokban. A megoldásokban prioritással kell figyelembe venni, hogy a személyek szabad mozgása, amelyet a Szerződés rögzít, az európai integráció egyik legkézzelfoghatóbb és legsikeresebb vívmánya, és egyben a polgárok egyik alapjoga. A schengeni térségben határozott politikai iránymutatásra és szoros sok esetben koherens műszaki együttműködésre van szükség, emellett fokozni kell a kölcsönös bizalmat, hiszen a tagállamok egyformán felelősek annak garantálásért, hogy valamennyi schengeni szabály az elfogadott közös előírásokkal, valamint az alapvető elvekkel és normákkal összhangban, hatékonyan kerüljön alkalmazásra. 259

2 zámbó péter Az Európai Unió határán Magyarország a keleti migrációs útvonalak kereszteződésében, Ukrajna és a Balkán kapujában elhelyezkedve fontos szerepet kapott az EU határbiztonsági rendszerében. Az összetett kihívások belső határellenőrzés gyökeres átalakítása, terrorizmus, áru- és embercsempészet, migráció, közbiztonság, korlátozott anyagi források miatt integrált szemléletű határbiztonsági rendszert kellett kialakítani. A határellenőrzési rendszerek tartalma, uniós szintű működési mechanizmusa olyan kötelezettségeket jelentett, amelyeket a szervezetek elnevezésétől függetlenül, minden tagállamnak érvényesítenie kell. Magyarország vonatkozásában az új minőségű határőrizeti rendszer kiépítésében, megfeleltetésében meghatározó szerepe volt az önálló Határőrségnek. A schengeni övezethez való teljes körű csatlakozással egy időben megvalósított szervezeti változtatás, nevezetesen a határőrség és rendőrség integrációja tartalmi vonatkozásban nem jelentett új rendszert. Természetesen jelentős strukturális változások következtek be, és folyamatos korrekciókra is szükség volt, de a továbbiakban új minőségről a határellenőrzés (határőrizet) rendszerével kapcsolatban csak az uniós követelmények és mechanizmusok lényegi módosulása esetén beszélhetünk. Az Európai Unió története és a napjainkra felerősödött problémák azt bizonyítják, hogy az érdekek felismerése, a célok és módszerek megfogalmazása ellenére a határellenőrzés területén lassabban sikerült, illetve sikerül megvalósítani az egységes és eredményes fellépést. Valószínűleg ehhez hozzájárult egyrészt a történeti eseményekhez, a múlthoz való eltérő viszony és a tagállamok ösztönös szuverenitás-védelme, másrészt a szabadság és biztonság egyensúlyának belső ellentmondásossága, ugyanis a külbiztonság a belbiztonsággal került összefüggésbe és az egyes tagállamok e tekintetben igen eltérő mintákat és módokat alkalmaztak. A 2011 elején Észak-Afrikában bekövetkezett forradalmi események következményeként, a déli tagállamokon keresztül érkező menekülthullám és migrációs nyomás megmutatta, hogy a kihívások az Európai Unió egészét érintik. Bár a tagállamok a Bel- és Igazságügyi Tanács keretében, viszonylag gyors és rövidtávon hatékony intézkedéseket kezdeményeztek humanitárius segítségnyújtás, a FRONTEX ügynökség Hermes és Poseidon műveletei, menekültek önkéntes átvétele, valamint tanácsi következtetések elfogadása, nyilvánvalóvá vált, hogy átfogó, hosszú távú megoldások alkalmazásáról kell dönteni. A várható döntések a bel- és igazságügyi együttműködés jelenlegi uniós jogi kereteit is módosíthatják mind az irreguláris migráció, mind a legális migráció, a menekültügy, a határőrizet, a schengeni együttműködés rendszere és a vízumszabályozás kérdéseiben. 1 Joggal tehetjük fel a kérdést, hogy eddig milyen válaszok születtek az Uniós szinten jelentkező kihívásokra, milyen hatékonysággal működött az EU-ra leselkedő veszélyek korai előrejelző rendszere. A válaszok különösen a kialakult helyzet ismeretében nem biztosítottak teljes körű megoldásokat, de egyértelműen állíthatjuk, hogy folyamatosak, magas szintűek és jelentősek. 1 A magyar elnökség jelentős és eredményes munkát végzett a Bel- és Igazságügyi Tanács május 12-i és a június 9-i ülésének előkészítésében és levezetésében. 260

3 az új határőrizeti rendszer, a frontex és ami utána jön Bizonyításul a teljességigénye nélkül megemlítem, hogy az Amszterdami Szerződés jelentősen megreformálta a bel- és igazságügyi együttműködést. Alapvető célkitűzésként határozta meg a szabadság, biztonság és jog övezetének fokozatos megteremtését, amely a személyek szabad áramlásának biztosításán alapul. A bel- és igazságügyi kérdések egy részét (menekültügyi és bevándorlási politika, külső és belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári jogi ügyekben) átemelte az első pillérbe, a Schengeni Egyezményt és a schengeni acquis-t beemelte az Európai Unió intézményi keretébe és határozott a megmaradt harmadik pillér (a rendőrségi és bűnügyi együttműködés) megerősítéséről, a jogforrási rendjének átalakításáról. Külön címként jelent meg a Vízum, menekültügyi, bevándorlási és a személyek szabad mozgását érintő egyéb politikák. A közösségi intézményi hatáskörbe kerülés nagyon fontos lépésének tekinthető a határellenőrzés közösségiesítése. A célkitűzés lényege a személyek szabad mozgásának és biztonságuknak párhuzamosan történő biztosítása: az övezet egyrészt a schengeni modell alapján a személyek szabad mozgását, másrészt az alapvető jogok védelmét és a diszkrimináció minden formája elleni küzdelmet jelenti. Hangsúlyt kapott a bűnözés minden formája elleni harc és az Europol jelentősége. Megfogalmazta az EU-nak azt a célját, miszerint minden állampolgárnak biztosítani kell az igazságszolgáltatáshoz való egyenlő hozzáférést. A közös politika célja, hogy a belső határok átlépésekor a személyek, állampolgárságtól függetlenül mentesüljenek mindenfajta ellenőrzés alól, a külső határokon a személyek ellenőrzésének a közös érdekeken alapuló eredményes felügyelete valósuljon meg, az integrált határőrizeti rendszer fokozatosan bevezetésre kerüljön, az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzésére és az ellene való küzdelemre fokozott figyelmet fordítsanak. A Hágai Program Jelentős változásokat, a személyek, áruk, szolgáltatások, tőke szabad áramlását, a szabadság, biztonság, jog térségének kialakítását, illetve ezen célkitűzések megvalósítását segítette az EU állam- és kormányfőinek 2004 novemberében megtartott, a bel- és igazságügyekre koncentráló ülésén megszületett intézkedéscsomag. A Hágai Program nevet viselő dokumentum öt évre ( ) tíz prioritást határozott meg a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megerősítése céljából. (A hágai programhoz csatolták később a re vonatkozó európai kábítószer stratégiát is.) Fontos iránymutatás számunkra, hogy a program a határbiztonsággal kapcsolatos feladatok döntő többségét a szabadság erősítése címszó alatt tárgyalta, ami arra utal, hogy a kiindulópont nem pusztán a biztonság, hanem a szabadság garantálása érdekében kell biztonsági intézkedéseket hozni. 2 2 Ezt az általános igényt már megfogalmazta József Attila: jöjj el szabadság, te szülj nekem rendet. 261

4 zámbó péter A Hágai Program a határbiztonság területére megfogalmazott főbb iránymutatásai: a biztonság belső- és külső dimenziójának összehangolása a határon átnyúló problémák kezelésére; uniós és nemzeti szinten összehangolt fellépésre van szükség a bűnüldözési hatóságok, különösen a rendőrség, határőrség és a vámőrségek között; egységes személet alapján kell megközelíteni a határon átnyúló problémákat (illegális migráció, emberkereskedelem, embercsempészet, terrorizmus, szervezett bűnözés); közös képességek javítása a külső határok ellenőrzésében, a határon átnyúló szervezett bűnözés és terrorizmus kiküszöbölése érdekében. Célként határozta meg, hogy az uniós állampolgár számára olyan mozgási és tartózkodási feltételek teremtődjenek meg bármely tagállam területén, mint a saját nemzetállamában. A migrációs- és határpolitika fő elveinek tekintette a hatáskörmegosztást, az igazságos teherviselést és az együttműködést, valamint az utóbbi keretében megvalósuló technikai segítségnyújtást, közös képzést és információcserét, valamint a jogharmonizáció megvalósulását. Fontos feladatként határozta meg a migráns munkaerő-foglalkoztatás rendszerének kidolgozását és ezzel összhangban az informális (fekete) gazdaság visszaszorítását. A külső dimenziót is hordozó migrációval kapcsolatban az Európai Tanács felismerte, hogy a nem megfelelően kezelt migráció humanitárius katasztrófához vezethet. Ezért partnerségi viszony kiépítését szorgalmazta a származási- és tranzitországokkal, valamint régióikkal. A szigorítás irányába hatot, hogy a kitoloncolási- és visszafogadási politikában helyet ad a közbiztonság védelmére vonatkozó különleges megfontolásoknak. A program a migrációs hullámok kezelését több alpontra tagozódva tartalmazta. A határellenőrzés és küzdelem az illegális bevándorlás ellen címszó alatt a Program célul tűzte ki: a belső határellenőrzés mielőbbi megszüntetését; a külső határok integrált ellenőrzésének megteremtését; a Határőrizeti Ügynökség május 1-jei felállítását (Varsó), a közös elemzések hatékonyságának növelését; nemzeti szakértői csoportok működtetését; Közösségi Határellenőrzési Alap létrehozását 2006 végéig; az emberkereskedelem elleni küzdelem közös szabályozásának kidolgozását. Megerősítette, hogy a külső határok őrizete továbbra is a nemzeti határellenőrzési hatóságok feladata. A biometrikus és információs rendszerek fejlesztési irányaként szabta meg a SIS-VIS-EURODAC rendszerek közötti átjárhatóság vizsgálatát. Meg kívánta teremteni a vízumigénylés és a külső határon való tényleges ki-, és belépés teljes összhangját. A biztonság megerősítésének feladati közé sorolta az információcsere javítását és a nemzeti adatbázisokhoz való kölcsönös hozzáférést. 262

5 az új határőrizeti rendszer, a frontex és ami utána jön Új törekvés a terrorizmus címszó alatt az EU biztonsági- és hírszerzési szolgálatainak széles körű együttműködését szorgalmazta azzal a céllal, hogy az Unió egészének biztonságát garantálják. A program biztosítani kívánta az utasok adatai felhasználhatóságát a határ- és légi biztonság érdekében. Előrevetítette az Europol és a Határőrizeti Ügynökség széles körű együttműködésének szükségességét. A rendőri együttműködésben kiemelt szerepet szánt az Europolnak, a közös nyomozócsoportoknak, a határon átnyúló operatív rendőri együttműködésnek és a határ menti területek közbiztonságának közös szavatolására teendő lépéseknek. A Hágai Program a határon átnyúló, az EU-ban fellépő válságok kezelésével kapcsolatban hangsúlyozta a polgári védelmi és a közbiztonsági, biztonsági intézkedések összhangjának szükségességét, továbbá külön fejezetet szentelt a szabadság, biztonság, jog térsége érvényesülésének biztosítása érdekében megalkotandó külkapcsolati stratégiának. Ez a bel- és igazságügyi együttműködés szükségleteinek figyelembe vételével tartalmazta a harmadik országokhoz és régiókhoz fűződő kapcsolatokat. Négy pénzügyi eszköz került meghatározásra a tagállami feladatok finanszírozásához a Szolidaritás és migrációs folyamatok kezelése keretprogramban: az Európai Integrációs Alap, az Európai Menekültügyi Alap, az Európai Visszatérési Alap és az Európai Külső Határok Alap. A FRONTEX Jelentős, a külső határok kezelésének rendszerében új elemként megkezdte működését a varsói székhelyű ügynökség a FRONTEX 3 (Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség). Feladata a tagállamok közötti operatív szintű együttműködés koordinálása, támogatást nyújt a tagállamok részére a nemzeti határőrök (rendőrök) kiképzésében, figyelemmel kíséri a külső határok ellenőrzésének és felügyeletének területére irányuló kutatás fejlődését, segíti a tagállamokat a külső határokon felmerülő magas technikai és operatív támogatást igénylő helyzetekben, és biztosítja a tagállamok számára a szükséges támogatást a közös visszatérítési műveletek során. Szakmai fejlődésként összegezhetjük, hogy 8-10 elemből kialakultak a nemzetközi szűrőrendszerek hálózatára épülő határbiztonsági rendszer alapjai, amelyek tartalmazzák a vízumrendszert, a politikai, gazdasági tájékoztató eszközöket, összekötő tisztek és kihelyezett okmányszakértők alkalmazását, a szállító vállalatokra vonatkozó szabályokat, tranzitállamok határőrizeti rendszerét, a biztonságos harmadik országok lehetőségeit, a külső határok szigorú őrizetének követelményét, a belső határ ellenőrzésének megszüntetését a viszszaállítás képességének megőrzése mellett, és különböző kiegyenlítő intézkedéseket. Az eredmények mellett az utóbbi években egyre inkább tudatosodott a szakértők által már korábban is prognosztizált a határőrizeti rendszer továbbfejlesztésének szükségszerűsége. Az Európai Unió polgárait nyugtalanítja, hogy válságok és globális jelenségek veszélyeztetik az elmúlt évek során Európában megteremtett stabilitást és biztonságot. A meg- 3 A Tanács 2007/2004/EK rendelete (2004. október 26.) hozta létre. 263

6 zámbó péter oldásokat csak komplex, minden területet érintő, összehangolt intézkedések biztosíthatják, de a határbiztonság hatékonysága meghatározó jelentőségű. Az EUROSUR A Bizottság február 13-án közleményt nyújtott be az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) kialakításával kapcsolatban, amelynek fő célja, hogy a határon átnyúló bűnözés megelőzéséhez való hozzájárulással megelőzze a tiltott határátlépéseket, csökkentse a tengeren életüket vesztő illegális bevándorlók számát, valamint fokozza az EU belső biztonságát. A Bizottság azt vizsgálta, hogy mely paraméterekkel hozható létre kezdetben az Unió déli és keleti külső határaira összpontosító európai határőrizeti rendszert (EUROSUR), és ütemtervet terjesztett a tagállamok elé a rendszerek rendszerének a következő években történő fokozatos kiépítésével kapcsolatban. A Bizottság a határőrizet javítására koncentrált, az alábbi célokat követve: Az EU területére észrevétlenül belépő illegális bevándorlók számának csökkentése. Az illegális bevándorlás halálos áldozatai számának csökkentése a tengereken. Az egész EU belső biztonságának növelése a határokon átnyúló bűnözés visszaszorításával. A határőrizetnek nem csak az a célja, hogy meggátolja a jogosulatlan határátlépéseket, hanem az is, hogy küzdjön a határokon átnyúló bűnözés, azaz a terrorizmus, az emberkereskedelem, a kábítószer-csempészet és a tiltott fegyverkereskedelem ellen. Ezeknek a fenyegetéseknek a leküzdése elsősorban a tagállamok rendőrségének és hírszerző szolgálatainak a feladata. Ugyanakkor egy mind nemzeti, mind európai szinten hatékony határigazgatási rendszer értékes eszköz lesz a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemben. Általános koncepció, hogy az európai határőrizeti rendszernek EUROSUR támogatnia kell a tagállamokat a valós helyzet teljes körű értékelésében, a felderítő- és intézkedő képesség, valamint a nemzeti bűnüldöző hatóságaik reagálási képességének javításában. Az EUROSUR biztosítja a tagállamok hatóságai közötti napi együttműködést és kommunikációt modernizáló közös műszaki keretet, és támogatja a korszerű technológiák határőrizeti célokra történő felhasználását. Az egyik legfontosabb operatív célkitűzés a létező nemzeti és európai rendszerek közötti információ megosztás, amely azonban nem terjed ki a személyes adatokra. Az EUROSUR létrehozását a Bizottság három, egy időben zajló szakaszban javasolta: Az első szakasz célja, hogy a tagállami szinten meglévő határőrizeti rendszereket és mechanizmusokat összekapcsolja és egyszerűsítse. A Külső Határok Alap által nyújtott finanszírozást a nemzeti határőrizeti rendszerek korszerűsítésére és kiterjesztésére, valamint az EU déli és keleti külső határain fekvő tagállamokban határellenőrzéssel foglalkozó nemzeti koordinációs központok létrehozására ajánlja. Biztonságos, számítógépesített kommunikációs hálózatot kell kiépíteni annak érdekében, hogy a tagállami központok, valamint a 264

7 az új határőrizeti rendszer, a frontex és ami utána jön FRONTEX adatokat cserélhessenek egymással és koordinálhassák tevékenységüket. Pénzügyi és logisztikai segítség nyújtásával ösztönzi a kiválasztott szomszédos harmadik országokat, hogy a tagállamokkal közösen folytassanak határőrizeti operatív együttműködést. A második szakasz célja a megfigyelési eszközök hatékonyabb felhasználása uniós szinten. Az uniós kutatás-fejlesztési programok felhasználásával javítani kell a megfigyelési eszközök és érzékelők (pl. műholdak, pilóta nélküli légi járművek, stb.) műszaki teljesítményét, és a határellenőrzés gyakorlatában való alkalmazását. A megfigyelési eszközök közös alkalmazása továbbá segítené a tagállamok hatóságait abban, hogy gyakoribb és megbízhatóbb információkat kapjanak külső határaikról és a határaikhoz közeli külső területekről. A hírszerzési információk és a megfigyelési eszközök által szolgáltatott információk összekapcsolásával közös hírszerzési képet lehetne kapni a határokon kívüli területekről. A harmadik szakasz célja, hogy az Unió tengeri területein közös információ megosztási környezetet hozzon létre. A megvalósítás érdekében, egy szélesebb körű hálózatba kívánják integrálni az összes olyan létező jelentési és nyomon követő rendszert, amely a tagállamok joghatósága alá tartozó és a szomszédos nyílt tengeri területekre terjed ki. A kialakult migrációs nyomásra tekintettel az integrált hálózat az első körben csak a Földközi-tengerre, az Atlanti-óceán déli részére (Kanári-szigetek) és a Fekete-tengerre terjed ki, és a belső biztonságra összpontosítana azáltal, hogy a határellenőrző és egyéb, a tenger biztonságában érdekelt és azért felelős hatóságokat összekapcsolja, hiszen kiemelten fontos lett a földrajzi elhelyezkedés, ezért feltétlenül szükség van a térség hatóságainak szorosabb együttműködésére. Később a jelentési és megfigyelési rendszerek integrált hálózata kiterjedhetne az EU teljes tengeri területére, valamint a határőrizettel kapcsolatos szempontokon túl minden tengerészeti tevékenységre, a tengeri biztonságra, a tengeri környezet védelemre, a halászat ellenőrzésére és a bűnüldözésre. Az EUROSUR létrehozása döntő fontosságú a közös európai integrált határőrizeti rendszer további fokozatos megteremtéséhez. Mindeközben pedig folyamatosan bővül az alkalmazható biometrikus adatok és biometrikai mérések köre, amelyek jelentősen megnövelik az azonosítás biztonságát. Az Európai Tanács részletes vitát követően iránymutatást adott az EU migrációs politikájának fejlesztésére vonatkozóan, és ezen belül a schengeni térség kormányzásával, a külső határok ellenőrzésével, a déli szomszédság országaival kialakítandó partnerséggel, valamint a közös európai menekültügyi rendszer 2012-ig történő létrehozásával kapcsolatban. 4 Megerősítette, hogy Európa külső határain eredményes és következetes határigazgatásra van szükség, ennek alapja pedig a közös felelősség, a szolidaritás és a fokozott gyakorlati együttműködés. A Tanács június 9-10-i következtetéseivel összhangban javítani kell és intenzívebbé kell tenni a közös szabályoknak mindenekelőtt a schengeni értékelési rendszer keretében történő érvényesítését annak érdekében, hogy a jövő kihívásainak hatékonyan meg tudjunk felelni. 4 Európai Tanács Brüsszel, június 24. EUCO 23/11 CO EUR 14 CONCL 4: Következtetések 265

8 zámbó péter A fentiek biztosításához eredményes és megbízható ellenőrzési és értékelési rendszer szükséges. Az értékelésnek uniós szintűnek kell lennie, és abban részt kell venniük a tagállamok, a Bizottság és az illetékes uniós ügynökségek szakértőinek. Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy rendszeresen tegyen jelentést az értékelések eredményeiről, és szükség esetén tegyen javaslatot az esetlegesen feltárt hiányosságok megszüntetését célzó intézkedésekre. A schengeni együttműködés fejlesztése, a bevezetett intézkedések nem veszélyeztethetik a személyek szabad mozgásának alapelvét. A mechanizmusnak egy sor fokozatos, differenciáltan és összehangoltan alkalmazandó intézkedésből kell állnia, hogy segítse a külső határokon komoly nyomásnak kitett tagállamokat. Ezen intézkedések magukban foglalhatnak helyszíni vizsgálatokat, technikai és pénzügyi támogatást, segítségnyújtást, koordinációt, valamint a FRONTEX közreműködését. Számolni kell végső megoldásként a belső határellenőrzések kivételes újbóli bevezetésére, olyan kritikus helyzetekben, amikor egy tagállam már nem tudja teljesíteni a schengeni szabályok értelmében ráháruló kötelezettségeket. Erre az intézkedésre pontosan meghatározott objektív kritériumok, és egységes értékelés alapján kerülhetne sor, szigorúan korlátozott alkalmazási körre és időszakra vonatkozóan, figyelembe véve annak szükségességét, hogy a sürgős esetekre reagálni tudjunk. Az Európai tanács felkérte a Bizottságot, hogy 2011 szeptemberében nyújtson be javaslatot egy ilyen mechanizmusra. Mit hoz a jövő? A külső határok ellenőrzése és őrizete továbbra is a tagállamok feladata, amelyek e feladatkör ellátásával egyúttal az összes tagállam közös érdekét szolgálják. Minden releváns eszközt optimális módon kell felhasználni, illetve szükség esetén ki kell igazítani annak érdekében, hogy Európa külső határainak határigazgatása hatékony legyen, és hogy mindenhol ugyanazok az előírások legyenek érvényben. Prioritásként tovább kell fejleszteni az európai határőrizeti rendszert annak érdekében, hogy 2013-ra működőképes legyen és lehetővé tegye a határőrizeti tevékenységet folytató tagállami hatóságoknak az operatív információk megosztását és az együttműködés javítását. Ezeket a törekvéseket az intelligens határellenőrzéssel kapcsolatos gyors előrehaladás is erősíteni fogja, amelynek célja, hogy kihasználjuk az új technológiákban rejlő lehetőségeket a határőrizettel kapcsolatos kihívások megoldásához. Konkrétan be kell vezetni egy határregisztrációs rendszert és egy regisztráltutas-programot. A FRONTEX és más ügynökségek működését folyamatosan ellenőrizni kell annak érdekében, hogy folyamatos és hatékony segítséget tudjanak nyújtani a tagállamoknak a külső határok igazgatásában, az illegális bevándorlás elleni küzdelemben és a menekültek kezelésében. A FRONTEX együtt fog működni az érintett harmadik országokkal. Az Európai Tanács egyetért a FRONTEX-rendelet felülvizsgálatáról elért megállapodással, mert ezáltal növekedni fog az ügynökség operatív kapacitásainak hatékonysága. A Stockholmi Programmal összhangban tovább kell fejleszteni a tagállami határőrségek kö- 266

9 az új határőrizeti rendszer, a frontex és ami utána jön zötti együttműködés keretét, különösen a közös képzés előmozdításával és a kapacitások és előírások megosztásával. A Bizottságot felkérték, hogy a FRONTEX-szel szoros együttműködésben az év végéig nyújtson be további elképzeléseket erre vonatkozóan is. Tekintettel arra a nehéz helyzetre, amellyel egyes tagállamok szembesülnek, az Európai Tanács újólag megerősítette, hogy valódi és kézzelfogható szolidaritást kell tanúsítani a migrációs áramlásoknak leginkább kitett tagállamok iránt. Az Európa Tanács jó példának tartja a Máltán nemzetközi védelmet élvező személyekkel kapcsolatos kísérleti projekt önkéntes alapon történő kibővítését, és várakozással tekint az EU-n belüli megerősített szolidaritásról szóló, az év második felében várható biztonsági közlemény elé. Célul a migráció kiváltó okainak strukturális megoldását kell kitűzni. Sürgősen meg kell kezdeni a párbeszédet azokkal a partnerországokkal, amelyek készek és képesek a konstruktív eszmecserékre ezekről a kérdésekről. A mobilitási partnerségek a partnerországok egyéni érdemei szerint differenciáltak lesznek, és azokról az egyes partnerországokkal külön kell megállapodni. A partnerségek feltételeként az összes területen (migráció, visszafogadás, mobilitás és biztonság) végzett erőfeszítések és az elért eredmények szolgálnak, emellett e partnerségekbe beletartozna a hatékony ellenőrzés is. A Bizottságot felkérték, hogy nyújtsa be a migrációval kapcsolatos általános megközelítésről szóló értékelését, meghatározva a releváns harmadik országokkal folytatott kapcsolatok következetesebb, szisztematikus és stratégiai szakpolitika keretének kialakítását szolgáló pályát, és konkrét javaslatokat fogalmazzanak meg az Unió kulcsfontosságú partnerségeinek továbbfejlesztésére vonatkozóan. Ezek között prioritást élvez az Unió teljes közvetlen szomszédsága. Döntő fontosságú, hogy 2012-re befejeződjön a közös európai menekültügyi rendszer kialakítása, amely magas szintű védelmi előírásokon, valamint a visszaélések megakadályozására képes, tisztességes és hatékony eljárásokon alapul, és a rendszer fenntarthatóságának biztosítása érdekében lehetővé teszi a menedékjog iránti kérelmek gyors vizsgálatát. A módosítások nem szolgálhatnak ösztönzőként megalapozatlan kérelmek benyújtásához, és nem eredményezhetik a tagállamok összköltségének növekedését. A fenti részletek bemutatásából is levonhatjuk azt a következtetést, hogy a kihívások és a megoldások is ismertek, de a migrációt alakító tényezők nehezen befolyásolhatóak, a beavatkozási lehetőségeknek pedig nehéz megteremteni a gazdasági és intézményes kereteit. Az ellentmondások megoldása új feszültségeket teremtenek, például ha szigorítjuk a határellenőrzést, akkor többen fognak az embercsempészekhez fordulni, akár nagyobb öszszegeket is fizetve a bejutásért, és keményebb kockázatokat fognak felvállalni a bent maradásért. A FRONTEX és az EUROSUR szükségszerűen ráébresztenek majd a tagállamok között az operatív tevékenység során szükséges konkrét együttműködés nélkülözhetetlenségére, amelyek lehetővé teszik majd az információk összpontosítását azokra a külső határszakaszokra, ahol a legégetőbb igények merülnek fel. 267

10 zámbó péter Azokat a kérdéseket pedig, hogy milyen mértékben, mikortól szükséges intézményesíteni az önálló európai határőrségi rendszert elkerülhetetlenül meg kell válaszolni, mert a nemzeti hatáskörben végrehajtható fejlesztési lehetőségek objektíven korlátozottak. A források elosztásának jelenlegi rendszere terén elért javulás, illetve a létező mechanizmusok hatékonyságának javítása még remélhető, de belátható, hogy az Unió tagállamaiban a határellenőrzési rendszerben foglalkoztatott mintegy 450 ezer tisztviselő képzését, munkafeltételeit, járandóságait strukturális egységbe célszerű biztosítani. Természetesen ennek a döntésnek a meghozatala nem szakmai, hanem kimondottan politikai jellegű. Felhasznált irodalom A Stockholmi Program Brüsszel, december /1/09. REV1 Az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) kialakításának vizsgálata; MEMO/08/86 Brüsszel, február 13. Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: COM(2009) 262 végleges EUelnökségi hírlevelek. Görbe Attiláné Zán Krisztina (2010): A magyarországi migrációkezelés alakulása, különösen az Európai Unió bel- és igazságügyi együttműködés tükrében. PhD értekezés; ZMNE. Jelentés a FRONTEX Ügynökség értékeléséről és jövőbeni fejlődéséről, valamint az európai határőrizeti rendszerről (EUROSUR) (2008/2157(INI)) Közös parlamenti ülés április A nyugat-balkáni országok- egy integráltabb Európa felé Németh József (2010): A rendőrség feladatai az illegális migráció és a nemzetközi terrorizmus elleni fellépés terén, különös tekintettel a Balkán biztonsági helyzetére; PhD értekezés; ZMNE, Rédei Mária (szerk.) (2006): Magyarországot érintő nemzetközi migráció, KBH Kiadó, Budapest o. Ritecz György (2002): Az illegális migráció és az EU csatlakozás hatása a magyar Határőrség zöldhatár őrizetére. PhD értekezés, ZMNE. Ritecz György (2004): A Magyar Határőrség szerepe az európai biztonságban. Pécsi Határőr tudományos közlemények III., Pécs. Sallai János (2001): A Schengeni Egyezmény és a magyar határőrizet. Európa Tükör. Teke András (2004): Határbiztonság az EU bővítés után. Pécsi Határőr tudományos közlemények III., Pécs. Teke András (2005): (Nem szokványos) gondolatok a biztonságról. Szakmai Szemle. 1. sz. MK KBH Tudományos Tanácsának kiadványa. Teke András (2006): Kihívások-megfelelés. Belügyi Szemle sz. Teke András (2008): A veszélyek kezelése és a határbiztonság. Pécsi Határőr tudományos közlemények IX., Pécs. Varga János (2008): A schengeni eszme uniós biztonsági rendszerré válásának kiteljesedése és távlatai. Pozsony-Bratislava. Windt Szandra (2008): Az illegális migráció kriminológiai jellemzői. PhD értekezés, Miskolc. 268