9906 Jelentés a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítványnak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről

Átírás

1 9906 Jelentés a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítványnak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az ellenőrzési program teljes körű teljesítése elmaradásának körülményei 2. Az alapítvány szervezeti, működési rendje, gazdálkodása, az átadott állami vagyon és központi költségvetési támogatás felhasználására kialakított eljárási rend törvényessége és célszerűsége 3. Az alapítványi vagyon 4. A költségvetési támogatás folyósítása és elszámolása, az alapítvány bevételei és kiadásai 5. Az évek között az utalványos üdültetési rendszer kialakulása, célszerűsége, működtetésének szabályozottsága 6. Az új üdülési csekkrendszer évi bevezetésének kezdeti tapasztalatai Mellékletek Magyarországon a kedvezményes üdültetés szakszervezeti üdültetésként indult 1948-ban, amikor a Gazdasági Főtanács határozatot hozott a dolgozók kedvezményes üdültetésének megszervezéséről. A népjóléti miniszter felügyelete mellett a Szakszervezeti Tanács feladata lett mindazon dolgozók üdültetésének megszervezése, az üdültetés irányítása és ellenőrzése, akik után a munkáltató illetményadót fizetett. Az üdültetéshez az állam támogatást adott, a költségek ezt meghaladó részét részben a munkáltatók, részben az üdülést igénybe vevők fizették. A SZOT Elnöksége 1954-ben hozta létre az ÜSZF-et tól a szakszervezeti üdültetés bevételei és kiadásai az állami költségvetésben jelentek meg, az ÜSZF állami költségvetési szervnek minősült. Az ÜSZF-nek saját vagyona nem volt, azokat az ingatlanokat kezelte, amelyeknek tulajdonosaként az ingatlan-nyilvántartásban vagy a Magyar Állam, vagy a SZOT volt bejegyezve ben a vállalati, hivatali kezelésben lévő,

2 de a SZOT által szervezett üdültetésbe bekapcsolt üdülők kezelői joga is az ÜSZF-hez került től az állami költségvetés teherbíró képességének következtében veszélybe került az állami támogatás biztosítása. Az üdülő vagyon erősen leromlott állaga halaszthatatlanná tette a felújítások, állagmegóvások pénzügyi alapjainak megteremtését, a szakszervezeti szövetségek és a szakszervezetek egy része viszont az üdülővagyon szétosztását igényelte. A munkavállalók és munkáltatók érdekképviseleti szervei, valamint a Kormány végül egyetértésre jutottak abban, hogy a magyar munkavállalók kedvezményes üdülését továbbra is fenn kell tartani, ezért az ÜSZF kezelésében lévő üdülők eredeti tulajdonosát nem kutatva, az egész ingatlanvagyont a MNÜA tulajdonába adták. A MNÜA általános jogutódja lett az ÜSZF-nek. A MNÜA-t évben - a fejezetek és intézményeik által az alapítványoknak juttatott állami pénzek és vagyon felhasználásának, működtetésének ellenőrzése során évekre vonatkozóan adatlapok kitöltésével beszámoltattuk, helyszínen azonban nem ellenőriztük. Az adatlapok azt mutatták, hogy vagyonát tekintve a MNÜA volt a legnagyobb alapítvány. Szabályozottsága hiányos volt és között eszközeit nem leltározta, jóllehet eszközei mind értékben, mind összetételben jelentősen változtak. Vagyonát az e célra létrehozott gazdasági társaság kezelte. Alapítványi célú kiadásai fedezetére ingatlanai egy részét értékesítette, illetve térítésmentesen átadta vagyonkezelő szervezete javára. A központi költségvetésből adott nagy összegű támogatás mellett e megállapítások is indokolttá tették, hogy az alapítványt a helyszínen ellenőrizzük (1. sz. melléklet). Az ÁSZ-nak az alapítványokkal kapcsolatos ellenőrzési hatáskörét az Alkotmány 32/C. (1), az ÁSZ tv. 2. -ának (5) bekezdése, illetve a közhasznú szervezetekről szóló évi CLVI. törvény 21. -a tartalmazza. A MNÜA-nak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről készült ellenőrzési program e törvényekben biztosított hatáskörökre alapozva készült. Az alapítvány vagyonát, illetve a központi költségvetésből kapott pénzügyi támogatást az alapítvány tulajdonában lévő egyszemélyes gazdasági társaságok kezelik, hasznosítják, illetve használják fel, így az alapítványnak juttatott állami

3 eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyigazdasági ellenőrzéséhez ezen gazdasági társaságok kapcsolódó ellenőrzése is szükséges volt, az ÁSZ tv. 21. (3) bekezdésének megfelelően. A jelenlegi ellenőrzés célja az volt, hogy törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontokból értékelje az alapítványnak átadott állami vagyon működtetését, hasznosítását, a központi költségvetésből származó támogatások felhasználását. Ennek keretében arra kerestünk választ, hogy ˇ az alapítvány szervezeti, működési rendje, gazdálkodása megteremtette-e az átadott állami vagyon és központi költségvetési támogatás törvényes és célszerű felhasználásának a kereteit; ˇ az alapítványi vagyon kezelésére tett tulajdonosi döntések - az alapítványi célok teljesítését és az átadott állami vagyon alapítványi céloknak megfelelő felhasználását tekintve - megalapozottak, célszerűek voltak-e; ˇ az alapítvány folyamatosan vizsgálta, értékelte-e, hogy a vagyonát kezelő gazdasági társaságok maradéktalanul érvényesítették-e a tulajdonosi döntéseket a kezelésükbe, tartós használatukba, illetve tulajdonukba adott vagyont illetően, e társaságok szervezeti, működési rendje, gazdálkodása, számvitele biztosította-e az alapítványi vagyon és a központi költségvetési támogatás törvényes, eredményes és célszerű kezelésének, illetve felhasználásának kereteit; ˇ az alapítványnak adott központi költségvetési támogatás felhasználása törvényes, célszerű és eredményes volt-e. Értékelni kívántuk továbbá ˇ a kedvezményes árú üdülési utalványok rendszerének évek közötti eredményeit; ˇ az üdülési csekkrendszer évi bevezetésének kezdeti tapasztalatait, figyelembe véve a központi költségvetési támogatás célzott felhasználását és az adókedvezmények igénybevételének várható nagyságát. Az ellenőrzés a MNÜA évi megalapításától kezdve június 30-ig terjedt, de a folyamatokat a helyszíni

4 ellenőrzés befejezéséig, november 13-ig, illetve a közhasznú szervezetként történő bejegyzésig értékeltük. A helyszíni ellenőrzés július 27-i megkezdését követően, augusztus 3-án a Hunguest Rt. vezérigazgatója, majd augusztus 17-én a MNÜA titkára nem tette lehetővé az alapítványi vagyonnal összefüggő ellenőrzési feladatok megkezdését, a kapcsolódó dokumentumokba való betekintést. A kuratórium elnökhelyettese augusztus 5-én írásban közölte az ÁSZ elnökével a kuratórium álláspontját, ami szerint - az ÁSZ ellenőrzési jogosultságára vonatkozó jogszabályokat eltérően értelmezve - kizárólag az évenkénti költségvetési juttatás felhasználására vonatkozó adatok képezhetik a vizsgálat tárgyát. Fentiek miatt a helyszíni ellenőrzés során az ellenőrzést végző számvevők nem tudták maradéktalanul teljesíteni az ÁSZ tv. 19. (2) bekezdésében meghatározott azon kötelezettségüket, hogy ellenőrzési feladatukat az ellenőrzési programban foglaltak szerint végrehajtsák, illetve, hogy az ellenőrzési program által meghatározott körben minden lényeges tény megállapításra (feltárásra) és írásban rögzítésre kerüljön. Az ÁSZ nem tudta ellenőrizni és minősíteni az alapítványnak az alapításkor juttatott állami vagyonnal kapcsolatban a következő tényeket, illetve tevékenységeket: ˇ a kuratórium vagyonkezelői, tulajdonosi feladatainak ellátását; ˇ a kuratórium vagyonkezelési stratégiájának és a vagyonkezelési szerződéseknek a megalapozottságát, eredményességét; ˇ az alapítványi vagyon feletti rendelkezési jog megosztását, hatását az alapítványi célok teljesítésére; ˇ az alapítvány vagyonával kapcsolatos intézkedések (ingatlanértékesítés, szálloda- és irodaház beruházások, rekonstrukciók, gazdasági társaságok alapítása, külső tulajdonosok bevonása, a kisebbségi tulajdonrészek kialakítása stb.) hozzájárulását a kedvezményes üdültetés jobb tárgyi feltételei, illetve az alapítvány önfinanszírozó képessége megteremtéséhez.

5 A MNÜA új kuratóriuma március 26-i alakuló ülésén egyhangúlag fontosnak tartotta, hogy az ÁSZ folytassa le az alapításkor juttatott állami vagyon és a vagyonkezeléssel kapcsolatos tevékenység ellenőrzését. A jelentéshez csatolt Függelék tartalmazza az ÁSZ és a MNÜA között az ellenőrzéssel kapcsolatban lefolytatott levelezést, azokat a részletes szempontokat, melyek ellenőrzését a kuratórium megakadályozta, továbbá az új kuratórium elnökének március 29-i keltezésű levelének másolatát. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A MNÜA alapító okiratát az alapítók - a Magyar Köztársaság Kormánya, az Értelmiségi Szakszervezetek Tömörülése, a Munkástanácsok Országos Szövetsége, az Autonóm Szakszervezetek Országos Koordinációja, a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája, a Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége, a Szakszervezetek Együttműködési Fóruma és a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet képviselői január 28-án írták alá. A MNÜA-t a Fővárosi Bíróság augusztus 6-án számon vette nyilvántartásba, a Ptk. szerint ez időponttól jogi személy és kezdhette meg működését. Az alapító okirat szerint az alapítvány célja, hogy a tulajdonába került vagyonból a kedvezményezettek számára egészségük, munkaerejük megőrzése, rekreációjuk és gyógykezelésük érdekében az üdülési és gyógyszanatóriumi ellátást kedvezményekkel elősegítse. Működése során, céljai megvalósítása érdekében gazdálkodik vagyonával, szolgáltatásokat nyújt, létrehozza az üdülővagyont kezelő szervezeteket. Az összes jövedelem csak az alapítvány céljai által meghatározott körben és módon használható fel. Az alapítók a kuratóriumot felhatalmazták, hogy az alapítvány vagyonával gazdálkodjon, vállalkozzon. A vállalkozási tevékenység eredményének felhasználásáról a kuratórium jogosult dönteni. Az alapítvány céljai elérése érdekében a kuratórium az alapítvány vagyonhozadékából hozzájárulhat a tulajdonában lévő üdülők és gyógy-szanatóriumok működtetéséhez és fenntartásának költségeihez. Az alapítvány

6 céljára rendelt vagyont az alapító okirat mellékletei érték megjelölése nélkül sorolták fel. A Magyar Köztársaság Kormánya az alapítvány tulajdonába adott 324 db ingatlant, illetve 9 db olyan ingatlant, amelyek állami tulajdonban, de más szakszervezet használati joga alatt, az ÜSZF használatában voltak. A munkavállalói érdekképviseleti szervek 32 db ingatlant adtak az alapítvány tulajdonába, ezek a Szakszervezetek Országos Tanácsa, illetve a Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége nevén voltak az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezve és az ÜSZF használatában voltak. Az alapító okirat melléklete felsorolta a korábban vállalt kooperációs kötelezettségek adatait is évek között a MNÜA számára az Országgyűlés az éves költségvetési törvényekben - a Népjóléti Minisztérium fejezetben - összesen 4,9 milliárd Ft központi költségvetési támogatást hagyott jóvá. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint a korábbi állami üdülővagyon alapítványi keretek közötti működtetése nem bizonyult célszerű döntésnek. Az üdülővagyon jelentős része - egyes üdülők eladása, illetve új, profitorientált tulajdonostársak bevonása miatt - kikerült az alapítvány kizárólagos tulajdonából. Az új tulajdonostársak tőkeemelés révén szereztek többségi tulajdonrészt az érintett gazdasági társaságokban, ingatlanapport, illetve készpénz révén. A MNÜA-nak átadott üdülővagyon az állami vagyon olyan sajátos privatizációját jelentette, amelyből a központi költségvetésnek nem származott bevétele, sőt a kuratórium a vagyon működtetése, tehermentesítése érdekében pótlólagos központi költségvetési támogatást használt fel. A MNÜA által ellátott szociális jellegű üdülési támogatási feladatokat jogszabályok nem minősítik állami közfeladatnak, tehát ben az Országgyűlés és a Kormány közérdekű, de nem állami közfeladat ellátásához adott át állami vagyont. Az ellenőrzött időszakban az alapítványnak az üdülővagyonból osztalék-bevétele nem volt, tehát az alapítványi vagyon vállalkozási jellegű működtetése nem járult hozzá az üdülés szociális célú támogatási lehetősége növeléséhez. Az üdülési csekk-rendszer bevezetésével a MNÜA-nak - a Hunguest Rt.-n keresztül - tulajdonában lévő üdülők üdültetési monopóliuma megszűnt, így megkérdőjelezhető a volt állami üdülővagyon alapítványi keretek közötti működtetésének indokoltsága.

7 A MNÜA-t a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló évi XCII. törvény 40. (6) szerint nem kellett közalapítványnak minősíteni, mivel nem állami közfeladatot látott el, így nem érvényesülhettek a gazdálkodásában, a számvitelében, a kuratórium ellenőrzésében a közalapítványokra vonatkozó szigorúbb szabályok. A közalapítvánnyá történő átalakuláshoz - a MNÜA alapítványi céljának állami közfeladatként való jogszabályi rendezésén túl - valamennyi alapító hozzájárulása is szükséges lenne, ennek realitását azonban az eddigi tapasztalatok alapján kétségesnek tartjuk. Az alapítványok, közalapítványok kuratóriumai - eddigi ellenőrzési tapasztalataink szerint - nem kezelik valódi tulajdonosként a vállalkozási célú vagyont, az általuk alapított gazdasági társaságokat, nem egyenrangú partnerei az üzleti élet profitorientált szereplőinek. A MNÜA-nál végzett ellenőrzés is megerősítette ezeket a tapasztalatokat. A MNÜA kuratóriumának a nagy értékű vállalkozási célú vagyon működtetésével összefüggő tevékenységét szakszerű külső ellenőrzés nem értékelte ez idáig. Fenti megállapítások alátámasztják, hogy azoknál az alapítványoknál, illetve az alapítványi vagyon kezelésére alapított egyszemélyes gazdasági társaságoknál, amelyek nem állami közfeladatot látnak el, mind a tulajdonukba adott - állami vagyonból származó - célvagyonnal összefüggő gazdálkodási tevékenységet, mind az éves központi költségvetési támogatás felhasználását egyaránt indokolt ellenőrizni. A MNÜA alapítói - a közhasznú szervezetekről szóló évi CLVI. törvény 27. (3) előírását megszegve - elmulasztották június 1. előtt benyújtani a Fővárosi Bírósághoz az alapítvány közhasznúsági nyilvántartásba vételére vonatkozó kérelmet, mivel két társalapító - a Munkástanácsok Országos Szövetsége és a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája - megtagadta az alapító okirat módosításának aláírását. Az alapító okirat módosítását, illetve a közhasznúsági nyilvántartásba való bejegyzési kérelmet az alapítók csak január 4-én juttatták el a Fővárosi Bíróságra, a módosított

8 alapító okiratot a Fővárosi Bíróság 14.Pk /26. számú, január 11-én kelt végzésével, 30 napos határidő megjelölésével, hiánypótlásra visszaadta. A Fővárosi Bíróság 14.Pk /27-I. sz. végzésével a MNÜA-t február 25. napjától közhasznú szervezetté átsorolta. Az Országgyűlés az évi költségvetési törvény 47. (9) bekezdésében szankcionálta a MNÜA közhasznúsági nyilvántartásba vételének elmulasztását: felhatalmazta a szociális és családügyi minisztert, hogy ha a MNÜA közhasznú szervezetté nyilvánítása március 31-ig megtörténik, akkor az üdülés szociális célú támogatását teljes egészében az MNÜA rendelkezésére bocsássa, amennyiben azonban a MNÜA közhasznú szervezetté nyilvánítása eddig az időpontig nem történik meg, akkor az előirányzat célszerű felhasználásáról pályázat kiírásával gondoskodjon. A bejelentkezés elmulasztása miatt érvényesített országgyűlési szankció nem a mulasztást előidéző alapítókat, hanem az alapítvány kedvezményezettjeit sújtotta, mivel február 25-ig nem kaphattak a központi költségvetési forrásból származó üdülési kedvezményt. Álláspontunk szerint e helyzet kialakulásáért a többi alapító és a kuratórium is felelős, mivel nem kezdeményezték időben az alapítók összehívását az alapító okirat egyhangú módosításának megoldása, a kedvezményezetteket sújtó hátrányok elhárítása érdekében. A MNÜA-nál, mint közhasznú szervezetnél kötelező az alapítvány működését és gazdálkodását ellenőrző (felügyelő) szerv létrehozása vagy kijelölése. A bejelentkezés elmulasztása miatt elhúzódott a kuratórium tevékenysége ellenőrzésének megkezdése is. A kuratórium működésében több hiányosságot, illetve szabálytalanságot tárt fel az ellenőrzés. A kuratórium jogszabálysértő gyakorlatot folytatott a kurátorok helyettesítésével kapcsolatban. Gyakorlattá vált, hogy egyes kuratóriumi tagok - akadályoztatásuk esetén - helyettessel képviseltették magukat a kuratóriumi üléseken, a

9 helyettesítés feltételeit a kuratórium által jóváhagyott SZMSZ szabályozta. A Ptk. alapítványokra vonatkozó szakaszai, illetve a kapcsolódó bírósági gyakorlat iránymutatása szerint a helyettesítést illetően mind az alapítvány SZMSZ-e, mind a kialakított gyakorlat jogsértő. Az alapító okirat összeférhetetlenségi szabályként rögzítette, hogy a kuratórium tagjai a vagyont kezelő szervezettel nem állhatnak munkaviszonyban és egyéb tartós jogviszonyban. E rendelkezés ellenére - a kuratórium jóváhagyásával - több kuratóriumi tag díjazás ellenében ún. egyéb jogviszonyt létesített az alapítvánnyal, illetve az alapítvány által alapított gazdasági társaságokkal. A kuratórium elnökének tisztségét az júliusi kormányváltásig a népjóléti miniszter töltötte be. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló évi LXXIX. törvény 3. (1) szerint az állami vezető az Alkotmány vagy törvény eltérő rendelkezése hiányában további munkavégzésre irányuló jogviszonyt, ideértve alapítvány kezelőszervezetének tagságát is, nem létesíthet. A törvény július 24-i kihirdetését követően - a helyszíni ellenőrzés befejezéséig - az alapítók az alapító okiratot e vonatkozásban nem módosították, így az alapító okirat azon rendelkezése, hogy a kuratórium elnöke a mindenkori népjóléti miniszter, törvénysértővé vált. Az összeférhetetlenség az alapító okirat módosításával rendeződött, melyet a Fővárosi Bíróság az február 25-én kelt végzésével vett nyilvántartásba júliustól február 25-ig a kuratóriumnak nem volt elnöke december 31-ig a kuratórium az elnökhelyettes irányításával, csökkent létszámmal működött december 31-én lejárt a kuratóriumi tagok megbízása is, az új kuratórium február 25-én kezdhette meg működését, ez időpontig a MNÜA működésképtelen volt. A kuratórium, illetve a kuratórium elnöke az alapítvány tevékenységéről szóló tájékoztatási kötelezettségének nem az alapító okiratban, illetve az SZMSZ-ben előírt módon és gyakorisággal tett eleget években sem az alapítók, sem a nyilvánosság nem kapott átfogó tájékoztatást az alapítvány tevékenységéről között az alapítók nem hoztak létre a kuratórium ellenőrzésére jogosult szervet, illetve nem rendelkeztek

10 könyvvizsgálói auditálásról. Ezeket az intézkedéseket az akkor hatályos jogszabályok nem írták elő kötelezően, de az ellenőrzés álláspontja szerint az alapítványnak átadott nagy értékű vagyonra tekintettel célszerű lett volna. Az alapítói okirat az alapítvány induló vagyonának (alapítói vagyon) értékét nem határozta meg. Az átadásra kerülő vagyon tényleges tulajdoni viszonyait nem tisztázták előzetesen szeptember 30-án az alapítvány tulajdonában 365 db ingatlan volt, M Ft bruttó, M Ft nettó értékben. Az ingatlan-értékesítések, illetve az ingatlanvagyon gazdasági társaságokba történő apportálása miatt december 31-én az alapítvány közvetlenül már csak 75 db ingatlan tulajdonjogával rendelkezett, melyeknek bruttó értéke M Ft, nettó értéke M Ft volt december 31- re - előzetes adatok szerint - az alapítvány ingatlanainak nettó értéke 43 M Ft-ra csökkent, csak 1 db tisztázatlan tulajdonviszonyú ingatlan maradt a nyilvántartásban. Az alapítványi vagyon belső szerkezete az ellenőrzött időszakban jelentősen megváltozott, az ingatlanvagyon csökkenése mellett a pénzügyi befektetések (részesedések) növekedtek, mivel a kuratórium az ingatlanok nagyobb részét az alapítvány által alapított gazdasági társaságba apportálta. Az alapítványnak átadott ingatlanvagyon ma már gazdasági társaságok tulajdonában van, és e gazdasági társaságok egy részében az alapítvány - a 100 %-os tulajdonában lévő Hunguest Rt.-n keresztül - már csak kisebbségi tulajdonrészekkel rendelkezik (Hotel Rózsadomb Rt.-ben 46 %, Hunguest Hotels Rt.-ben 48%). A szállodákat üzemeltető kft.-k mintegy fele a Hunguest Hotels Rt. 100 %-os, másik fele a Hunguest Rt. 100 %-os tulajdonában van, de a Hunguest Hotels Rt. kezeli - vagyonkezelési szerződés alapján - valamennyi kft. üzletrészét. Az alapítványnak nincs számviteli politikája, pénzkezelési- és értékelési szabályzata és egyéb, a szabályszerű működéshez szükséges belső szabályzatai is hiányoznak. Az alapító okirat és az SZMSZ külön nem rendelkezett az alapítvány egyszerűsített mérlegének kuratórium általi elfogadásáról, jóváhagyásáról. Az alapítvány vagyonának kezelője a kuratórium, a hatályos számviteli jogszabályok szerint készített egyszerűsített mérleg keretében számol el a reá bízott vagyonnal. A kuratórium azonban az ellenőrzött

11 időszakban nem tekintette át és nem hagyta jóvá az alapítvány éves egyszerűsített mérlegeit. Az egyszerűsített mérlegek egyes vagyonelemekben nem feleltek meg az Szt. előírásainak. A befektetett pénzügyi eszközök mérlegsornál megsértették a valódiság és teljesség elvét, a követelések mérlegsornál a teljesség és következetesség elvét, a rövid lejáratú kötelezettségeknél a teljesség elvét. A feltárt hiányosságok elérték a mérleg-főösszeg 1 %-át, így az Szt. 18. (4) szerint jelentősebb összegű hibának minősülnek évek között a MNÜA számára az Országgyűlés az éves költségvetési törvényekben felhasználási cél megjelölése nélkül hagyta jóvá a központi költségvetési támogatást. E támogatásból mintegy 4,2 milliárd Ft-tal a kuratórium az üdülési és gyógy-szanatóriumi ellátást igénybevevők kedvezményeit finanszírozta, 0,7 milliárd Ft-ot pedig az üdülővagyont terhelő kooperációs kötelezettségek megszüntetésére, az üdülési csekkrendszer bevezetésére, valamint a Hunguest Rt. tőketartalékának növelésére fordított. Az alapítvány létrejöttét megelőzően a Kormány úgy látta, hogy legalább három évig indokolt a költségvetési támogatás biztosítása. A népjóléti miniszter májusában - az alapítvány tevékenységéről készített tájékoztatóban - arról adott számot a Kormánynak, hogy az elmúlt négy év tapasztalata alapján túlságosan optimista volt az az alapításkori feltételezés, hogy az alapítványnak juttatott vagyon középtávon önfinanszírozóvá válik, s a tevékenység eredménye kiváltja a költségvetési hozzájárulást. A beszámoló szerint az alapítók nem tudtak a vagyon működéséhez szükséges likvid eszközöket rendelkezésre bocsátani, az átadott ingatlanok és tárgyi eszközök leromlott műszaki állapota viszont jelentős beruházásokat igényelt. Az ellenőrzött időszakban az alapítvány bevételeinek túlnyomó többsége a központi költségvetésből származott, az államháztartás alrendszerein kívülről származó bevételt - saját gazdasági társaságaitól származó befizetéseket, illetve az ingatlanértékesítéseket kivéve - gyakorlatilag nem tudott integrálni. Az SZJA 1 %-os felajánlásból évben 797 E Ft folyt be az alapítvány számlájára, az évi bevétele mindössze 235 E Ft volt.

12 Az alapítvány önfinanszírozási képességének jelenlegi helyzetéről, ennek függvényében a központi költségvetési támogatás teljes vagy részleges kiváltásának realitásáról a helyszíni ellenőrzés korlátozottsága miatt nem tudtunk érdemi álláspontot kialakítani. A MNÜA csak részlegesen különítette el a központi költségvetésből évente folyamatosan kapott támogatás felhasználását a mindenkori vagyontól, a nem üdülési támogatásra fordított összegeket számviteli nyilvántartásában nem kezelte elkülönítetten. Az Áht a szabályozza a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének feladatait, aki - többek között - irányítja a felügyelete alá tartozó fejezet tervezését, zárszámadását. Az ellenőrzött időszakban a Népjóléti Minisztérium fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője - a népjóléti miniszter - volt a MNÜA kuratóriumának elnöke. E tény kedvezőtlenül hatott a Népjóléti Minisztériumnak a MNÜA-val kapcsolatos tervezési, finanszírozási, elszámoltatási és ellenőrzési tevékenységére. A jelenleg is hatályos Áht. 13/A. (2) bekezdése január 1-től lehetőséget adott - de nem tette kötelezővé - hogy a finanszírozó Népjóléti Minisztérium a MNÜA számára számadási kötelezettséget írjon elő a céljelleggel juttatott központi költségvetési támogatás rendeltetésszerű felhasználására. A Népjóléti Minisztérium jogosult lett volna ellenőrizni a felhasználást és a számadást, de ezzel a lehetőséggel nem élt. Nem írt elő adatszolgáltatási kötelezettséget sem, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok között a MNÜA támogatását megalapozottan tervezhesse, továbbá nem elemezte, hogy az alapítványi célok teljesítése érdekében megalapozott és indokolt-e a kialakított finanszírozási gyakorlat. Az ellenőrzés álláspontja szerint az év elejére koncentrált, két részletben történő finanszírozás csak a Hunguest Rt. gazdálkodási érdekeit szolgálta , valamint években a Népjóléti Minisztérium a központi költségvetési támogatást - ellentétben az éves költségvetési törvényekben foglaltakkal - a kuratórium elnökének rendelkezésére nem az alapítvány, hanem közvetlenül a Hunguest Rt. részére utalta. Ez az

13 intézkedés két szempontból is kifogásolható: egyrészt az üdülési célú pénzügyi teljesítésig az rt. szabadon, felhasználási kötöttség és beszámolási kötelezettség nélkül használta vállalkozási céljaira a központi költségvetési támogatást, másrészt a jelzett években a MNÜA nem a valóságos helyzetnek megfelelően mutatta ki a bevételeit és a kiadásait. A központi költségvetési támogatás üdülési célú támogatásra fordított részét a szállodákat üzemeltető kft.-k a kedvezményes üdültetés igénybevételét követően utólag kapták meg. Átmenetileg, a pénzügyi teljesítés időpontjáig a központi költségvetési támogatást a Hunguest Rt., a NÜSZ Kft., illetve a MNÜA - évenként és összegenként differenciáltan - vagyonuk gyarapítására, vállalkozási tevékenységük folytatására és egyéb célokra szabadon, beszámolási kötelezettség nélkül, kamatmentesen használták. Ez az összeg évente átlag M Ft kamatmentes hitelnek tekinthető. Az átadott üdülővagyont a korábban vállalt ún. kooperációs kötelezettségek teljesítése terhelte, mely szerint az egyes üdülők beruházásához, felújításához pénzügyi hozzájárulást biztosító szervezetek - nagyobb részben szakszervezetek - meghatározott időpontig és létszámban jogosultak voltak a kedvezményes üdültetés igénybevételére között a Hunguest Rt., illetve a kuratórium - készpénzzel, ingatlancserével stb. - csaknem minden kooperációs kötelezettséget végérvényesen rendezett, az erre fordított összesen 1.158,8 M Ft-ból 450 M Ft forrása az évi központi költségvetési támogatás volt. 708,8 M Ft-ot a MNÜA, illetve a Hunguest Rt. saját bevételéből használt fel e célra, melyet azonban nem ellenőrizhettünk. Álláspontunk szerint az alapítványi célok teljesítése nem indokolta a kooperációs kötelezettségek megváltását. A megszüntetésre kötelezettséget annak idején sem az ÜSZF, sem az alapítást megelőzően a Kormány - mint társalapító - nem vállalt. A megismert tények alapján a kooperációs kötelezettségek felszámolását nem indokolta a szociális üdültetés szállodai férőhelyeinek a nagy kereslet miatt szükséges bővítési kényszere sem. A Hunguest Rt. nem mutatta ki, hogy a kooperációs kötelezettségek teljesítése miatt a szállodáit veszteségek érték volna. A kooperációs kötelezettségek megszüntetésének gazdasági indokoltságát, a

14 megváltás összegét megalapozó számítással nem támasztották alá. A kooperációs kötelezettségek megszüntetésére felhasznált központi költségvetési támogatás a MNÜA, illetve a Hunguest Rt. vagyonát gyarapította, továbbá a kooperációs partnerek érdekét szolgálta. Az előzőek alapján az évi központi költségvetési támogatásból a kooperációs kötelezettségek megváltására fordított 450 M Ft összegű felhasználást az Állami Számvevőszék indokolatlannak tartja évben a kuratórium a központi költségvetési támogatás terhére 164,1 M Ft-ot adott át tőketartalékként a Hunguest Rt. számára, de az átadott összeg konkrét felhasználási célját nem határozta meg. A Hunguest Rt. számvitele nem biztosította az átadott összeg felhasználásának elkülönített nyilvántartását. A támogatás tényleges felhasználását, annak eredményességét és célszerűségét a Hunguest Rt. teljes gazdálkodásába beillesztve lehetett volna minősíteni. Az évi költségvetési törvény évre az üdülés szociális célú támogatása jogcímmel hagyott jóvá 834,0 M Ft előirányzatot, a felhasználás jogcímének meghatározásával elvileg megteremtette az elszámoltatás feltételét is december 31-ig az üdültetésben résztvevők kétféle módon juthattak üdülési célú állami támogatáshoz, egyrészt a munkáltatójuktól - a munkáltató által megvásárolt - támogatást tartalmazó üdülési utalványt kaptak, másrészt saját maguk vásároltak kedvezményes árú üdülési utalványt. Utóbbi esetben a kedvezmény mértéke a MNÜA kuratóriuma által a nettó kereset sávjai szerint differenciáltan kialakított összeg volt. A támogatási rendszer működését a kuratórium folyamatosan elemezte, a tapasztalatok alapján szükség szerint korrigálta, a szociális szempontokat kiemelt figyelemmel kísérve, időben és rugalmasan módosította a támogatás elveit a rendszer igazságosabb működése, a hátrányos helyzetű kedvezményezettek üdülési feltételeinek megteremtése érdekében között mintegy 755 ezer fő, évi átlagban 151 ezer fő üdült támogatással. Az üdülésben résztvevők száma azonban évről-évre (pl. az évi fős létszám 1997-

15 ben főre, 80 %-ra) csökkent. Még nagyobb mértékű a csökkenés az ÜSZF által szervezett, kedvezményes üdültetéssel eltöltött vendégéjszakákkal összehasonlítva, pld. az évi közel 3,7 millió vendégéjszaka évre 0,9 millióra, 24 %-ra csökkent. Az utalványos üdültetés döntő része felnőtt és családos üdültetés formájában bonyolódott le, 5 %-ot tett ki a gyermekek csoportos önálló - főleg vakációs - üdültetése. Az állami támogatás 60 %-át a kedvezményezettek a kereset-sávos formában vették igénybe. Az üdülési szolgáltatások ára részben az infláció hatására, részben a szállodák által nyújtott szolgáltatások bővülése miatt fokozatosan emelkedett, 1993-hoz képest 1997-re az 1 fő/hétre eső részvételi díj két és félszeresére nőtt. Ezzel is magyarázható a támogatott üdülésben résztvevők számának csökkenése. A szociálturizmus piaci alapon történő működtetése évben bevezetett első - utalványos üdültetés - szakaszának néhány éves tapasztalata azt jelezte, hogy a pénzügyi korlátok miatt (a költségvetési támogatás és a fizetőképes kereslet szűkössége, illetve az üdülővagyon alacsony jövedelemtermelő képessége) a rendszer hosszú távon nem tudja kielégítően biztosítani az üdülési kedvezmények finanszírozását. Az új, csekkes üdültetési rendszer koncepciója az volt, hogy meghatározott jövedelmi szint alatt élők számára fennmaradjon a támogatási rendszer, de a közvetlen költségvetési céltámogatással szemben az aktív dolgozók üdültetésében adókedvezmények biztosításával teremtődjék meg a munkaadók érdekeltsége, az inaktív rétegek támogatására szánt források biztosítása pedig váljék fokozatosan az alapítvány feladatává. Az éves költségvetési törvény a MNÜA által kibocsátható üdülési csekkek értékének felső határát évben 5 milliárd Ft-ban, évben 2,5 milliárd Ft-ban határozta meg. Az új rendszer vontatottan indult, eddig elsősorban az inaktív kedvezményezettek körében váltotta be a hozzáfűzött reményeket. A csekkforgalom év végéig kevesebb, mint 1,7 milliárd Ft lett, miközben a kuratórium által a központi költségvetési támogatásból az inaktív rétegek

16 számára elkülönített 320 M Ft keret augusztus végére teljes mértékben felhasználásra került. A kuratórium saját bevételéből 200 M Ft támogatást kívánt pályázat útján szétosztani a hátrányos szociális helyzetű munkavállalók, illetve 100 M Ft támogatást az egészségügyi és szociális területen dolgozó közalkalmazottak üdülési támogatása céljából. A kuratórium az egészségügyi és szociális terület munkavállalóinak kiemelésével a többi közalkalmazottat és a köztisztviselőket hátrányosan megkülönböztette. A pályázat szerény eredménnyel zárult, összesen csak 49,1 M Ft támogatásra érkezett pályázat. A fel nem használt kerettel az inaktív rétegek támogatási keretét növelte a kuratórium, de az aktív munkavállalók számára is lehetővé tette (az inaktívakkal azonos feltételű kereset-sávos rendszerben) az alapítványi támogatás terhére történő közvetlen csekkrendelést. Ez az intézkedés koncepcionálisan eltért a csekkes üdültetési rendszer lényegétől, amely az aktív dolgozók munkaadói támogatására épült évben az üdülési csekket a legnagyobb részarányban - 47 % - a nyugdíjasok vették igénybe, a munkavállalók aránya mindössze 30 % volt, ezen belül is szembetűnően alacsony (4-4 %) a közalkalmazottak és köztisztviselők részvételi aránya. Az indulás évében - az utalványos üdültetési rendszerhez képest - alapvető szerkezeti változás még nem következett be a juttatásban részesülő munkavállalók tekintetében. A csekket vásárló szervezetek száma közel kétezerre tehető. A gazdasági társaságok közül a kft.-k száma volt a legmagasabb, a csekkek 70 %-át azonban részvénytársaságok vásárolták meg. Az üdültetési tevékenységek körének kibővítésével nyitottá vált rendszerben a Hunguest Rt. szállodaláncának monopolhelyzete megszűnt. A legnépszerűbb szállóhelyek a két és háromcsillagos szállodák voltak, itt váltották be a csekkek 43 %-át. Az üdülési csekkrendszer folyamatosan működik, de az elveket, az elfogadtatást és a működést illetően tapasztalhatók problémák: A megállapított kedvezmények a vállalkozói szféránál eddig nem bizonyultak elég ösztönzőnek, a költségvetési intézményeknél pedig - érdekeltség hiányában - nem hatnak. A költségvetési intézmények nem alanyai a társasági adónak, így a társasági adó alapjának üdülési költségekkel való csökkentése nem

17 ösztönző elem, az üdülési csekkek vásárlásának viszont kemény korlátot szab a rendelkezésre álló költségvetési előirányzat. A rendszer működését nehezíti, hogy a csekkek gyártása, kezelése, értékesítése, az adókedvezmények elszámolása nagy adminisztrációt igényel. Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk a Kormánynak: 1. Vizsgálja meg a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi LXXX. törvény még jelenleg is hatályos 36. (2) bekezdése alkalmazásának indokoltságát, mely szerint a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány támogatása évente két alkalommal folyósítható. Indokolt a jelenleg szakaszolt és feltételekhez nem kötött szabályozás hatályon kívül helyezését kezdeményezni, tekintve, hogy a MNÜA finanszírozása a programfinanszírozás keretében célszerűbb. 2. Kezdeményezze az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 13/A. (2) bekezdésének módosítását annak érdekében, hogy a finanszírozó fejezetnek ne csak joga, hanem kötelessége legyen számadási kötelezettséget előírni a központi költségvetésből finanszírozott vagy támogatott szervezetek számára, illetve ellenőrizni a számadást és a felhasználást, továbbá az előírt számadási kötelezettség elmulasztása, vagy az ellenőrzés megakadályozása esetén a további finanszírozást, támogatást felfüggeszteni, illetve a támogatást visszafizettetni. 3. Kezdeményezze - szükség esetén törvénymódosítás útján - hogy azoknál az alapítványoknál, illetve az alapítványi vagyon kezelésére alapított egyszemélyes gazdasági társaságoknál, amelyek nem állami közfeladatot látnak el, a tulajdonukba adott - állami vagyonból származó - célvagyonnal összefüggő gazdálkodási tevékenységük és az éves költségvetési támogatás felhasználása egyaránt ellenőrzésre kerüljön. 4. Intézkedjen annak érdekében, hogy az alapítványok, közalapítványok támogatása vagy programfinanszírozás keretében, szerződésben rögzített, számon kérhető célok meghatározásával, vagy normatív szabályozással valósuljon meg. A központi költségvetési támogatások felhasználási céljai között célszerű korlátozni a vagyont kezelő szervezetek működéséhez felhasználható összegeket, vagy - az

18 alapítványok, közalapítványok egyéb bevételeire tekintettel - indokolt megtiltani a támogatás működési célú felhasználását. 5. Kezdeményezzen - úgy is, mint a MNÜA társalapítója - külső szakértők által végzendő ellenőrzést, átvilágítást annak megállapítására, hogy a MNÜA kuratóriuma az alapításkor átadott ingatlanvagyont az alapítási célnak megfelelően kezelte-e, indokolt volt-e az ingatlanvagyon egy részének értékesítése, a MNÜA által alapított gazdasági társaságokban a kisebbségi tulajdonrészek kialakítása, a vagyon feletti rendelkezési jog megosztása, hogyan értékelhető az alapítvány vállalkozási célú vagyonának jövedelemtermelő képessége, milyen ütemezéssel lehet az üdülés szociális célú költségvetési támogatását alapítványi saját forrásból kiváltani. 6. Készíttessen gazdaságilag megalapozott ütemtervet annak érdekében, hogy az üdülés szociális célú támogatására adandó központi költségvetési támogatást a kuratórium fokozatosan növekvő mértékben alapítványi saját forrásokból - az átadott üdülővagyon működtetéséből származó jövedelemből - egészítse, illetve váltsa ki. 7. Tekintse át - két-három év tapasztalata alapján - az üdülés támogatására kialakított üdülési csekk-rendszer működését, ezen belül értékelje, hogy az adótörvényekben biztosított adókedvezmény, költségelszámolás stb. kellő érdekeltséget teremt-e a munkáltatók, illetve esélyegyenlőséget biztosít-e valamennyi munkavállaló számára. Értékelje továbbá, hogy a MNÜA kuratóriumának az üdülés szociális célú támogatására kialakított elvei és módszerei esélyegyenlőséget teremtenek-e valamennyi érintett kedvezményezett számára. a szociális és családügyi miniszternek: Teremtse meg a fejezeti előirányzatai terhére, a programfinanszírozás keretében a MNÜA-nak adott központi költségvetési támogatás felhasználásának, elszámoltatásának és ellenőrzésének feltételeit, szervezeti kereteit, módszereit. A támogatás finanszírozásával és felhasználásával kapcsolatos szerződésekben részletesen rögzítsék az alapítvány által támogatott állampolgárok körét, a központi költségvetési támogatás felhasználása elszámolásának határidejét, a számadás tartalmát, a szerződésszegés szankcióit. Gondoskodjon arról, hogy a MNÜA a kapott támogatás

19 felhasználásáról évente számot adjon, és ellenőriztesse az elszámolást. a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány kuratóriumának: Az ellenőrzés részletes megállapításai alapján tekintse át a feltárt hiányosságokat, tegyen intézkedéseket ezek felszámolására, kiemelten a következőkre: 1. Módosítsa a szervezeti és működési szabályzatot az alapítvány egyszerűsített beszámolója kuratórium általi elfogadása, jóváhagyása rendjével. 2. Haladéktalanul intézkedjék, hogy a kuratórium tagjai az alapítványnál, illetve az alapítvány tulajdonában álló gazdasági társaságoknál ne töltsenek be kuratóriumi tagságukkal összeférhetetlen tisztségeket. 3. Készítse el az alapítvány számviteli politikáját, a pénzkezelési-, értékelési szabályzatot és egyéb - a szabályszerű működéshez szükséges - belső szabályzatokat, és gondoskodjon ezek maradéktalan betartásáról. 4. Mérlegelje annak szükségességét, hogy az éves beszámolók auditálását könyvvizsgáló végezze, a részletes megállapításokban rögzített és aktuális helyesbítések elvégzéséről intézkedjék. 5. Teljesítse az alapító okiratban - az alapítók és a közvélemény számára - előírt tájékoztatási kötelezettségét. II. Részletes megállapítások 1. Az ellenőrzési program teljes körű teljesítése elmaradásának körülményei A MNÜA kuratóriuma - és a kuratórium határozata alapján - az alapítvány titkára, valamint az ellenőrzésbe bevont gazdasági társaságok vezetői az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosultságával kapcsolatos jogszabályok eltérő értelmezése miatt nem tették lehetővé a vagyont és a gazdálkodást érintő program-pontokhoz tartozó tények feltárását.

20 A kuratórium szerint a költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzésén kívül a konkrét gazdálkodás részletes vizsgálatára a jogszabály nem ad felhatalmazást. A Magyar Nemzeti Üdülési Alapítványnak juttatott állami eszközök felhasználásának és működtetésének pénzügyigazdasági ellenőrzésére vonatkozó ellenőrzési program nem lépte túl az Állami Számvevőszéknek az Alkotmányban, illetve más törvényekben megállapított ellenőrzési hatáskörét. Az alapítvány javára, célja megvalósításához szükséges vagyont kell rendelni (Ptk. 74/A. (1) harmadik mondat). Az MNÜA esetében a magyar munkavállalók, szövetkezeti tagok, valamint a családtagjaik és a nyugdíjasok szociális célú kedvezményes üdültetésének elősegítése érdekében az Országgyűlés törvényt alkotott az alapítvány javára felajánlott vagyonról (1992. évi LI. tv.). Ez a vagyon - a törvény a alapján a Kormány, a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet és az Érdekegyeztető Tanácsban képviselt hat érdekképviseleti szervezet által - az alapítvány javára felajánlott vagyon, valamint az a vagyon, amely a költségvetési szervként működött Üdülési és Szanatóriumi Főigazgatóságé volt. Az üdültetési és egyéb feladatai ellátásához szükséges vagyont, valamint az ezekkel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket az alapítvány vette át, mint az ÜSZF általános jogutódja. A szakszervezeti vagyon védelméről, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működésének esélyegyenlőségéről szóló évi XXVIII. tv. 7. -a (2) bekezdése c.) pontjában megjelölt és az alapítvány javára felajánlott ingatlanoknak - alapítói vagyonrendelésként - az alapítvány tulajdonába adásáról a Kormány intézkedett, a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány javára felajánlott vagyonról szóló évi LI. tv. 3. (3) alapján. Az Alkotmány 32/C. (1) szerint az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyigazdasági ellenőrző szerve, feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek

21 keretében a felhasználások szükségességét és célszerűségét. Az ÁSZ tv. preambuluma szerint az Országgyűlés ezt a törvényt egyik fő célként az állami vagyon hasznosításának ellenőrzése érdekében alkotta. Az államháztartási ellenőrzés célja többek között, hogy elősegítse a vagyonkezelés hatékonyságát és szabályszerűségét (Áht (1)). A számvevőszéki ellenőrzés keretében az Állami Számvevőszék az államháztartás forrásainak, azok felhasználásának és a vagyonnal való gazdálkodásának ellenőrzését végzi (Áht (1)). A Kormány az alapítványoknak a központi költségvetésből, alapokból juttatott pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséért felelős állami szervezetet jelöl ki (Áht (5)). Az alapítványokról rendelkező Ptk. és a bírói gyakorlat, az Áht. és az ÁSZ tv. rendelkezéseit összefoglalva megállapítható, hogy az alapítványoknak juttatott célvagyon - ingó és ingatlan - az állam tulajdonából és a társadalmi szervezetek kezeléséből került az MNÜA-hoz. Az állam a célvagyon juttatásával és az éves költségvetésekben folyamatosan biztosított támogatásokból kívánta a kedvezményes üdültetést elősegíteni. Megalapításával, illetve nyilvántartásba vételével az alapítvány önálló jogi személlyé vált. A Kormány, mint társalapító célja a célra rendelt vagyon megóvása, gyarapítása, ennek érdekében az Országgyűlés évente központi költségvetési támogatást is juttatott az alapítványnak. A Ptk. szerint az alapítók jogosultak figyelemmel kísérni a kezelő szerv tevékenységét, az alapítványi célok teljesítését. A Ptk. 74/A. szerint az alapító az alapítványt nem vonhatja vissza, de a kezelő szervezet kijelölését visszavonhatja, és kezelőként más szervet (szervezetet) jelölhet ki, ha annak tevékenysége az alapítványi célt veszélyezteti. A MNÜA alapító okirata tartalmazza a kezelőszervezet (kuratórium) működésére és szervezetére vonatkozó rendelkezéseket is. Ezek betartásának ellenőrzése az

22 alapítványi cél megvalósításának ellenőrzésével együtt történhet meg. Az ÁSZ ellenőrzi az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását az alapítványnál és egyéb szervezeteknél (ÁSZ tv. 2. (5) bek.). Nem egységes annak értelmezése, hogy az alapítvány állami vagyonból származó célvagyonnal való létesítése mennyiben minősül költségvetési támogatásnak. A jelenlegi jogi szabályozás azonban lehetőséget ad az ellenőrzött alapítvány gazdálkodásának ellenőrzésére, ha a támogatást felhasználási kötöttség nélkül kapta. A MNÜA az ellenőrzött időszakban felhasználási kötöttség nélkül kapta a központi költségvetési támogatást, ennek egy részét közvetlenül, saját gazdálkodása keretében használta fel, más részét részben konkrét cél megjelölésével, részben anélkül továbbította az általa alapított gazdasági társaságoknak. A központi költségvetési támogatást nemcsak az üdültetés szociális támogatására, hanem az alapítványi vagyont érintő célokra is felhasználták (beruházások, felújítások, kooperációs kötelezettségek megváltása). A központi költségvetési támogatás üdülési támogatásra fordított részét annak pénzügyi teljesítéséig az alapítvány, illetve egyes gazdasági társaságai vagyonuk gyarapítása érdekében szabadon, számadási kötelezettség nélkül használhatták. Az alapítvány gazdasági társaságainál kialakított számviteli rend az alapítványtól kapott, és nem a kedvezményes üdültetésre fordított központi költségvetési támogatás elkülönített felhasználását, így ennek ellenőrzési lehetőségét nem biztosította. A központi költségvetési támogatás felhasználásának célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerinti értékeléséhez (Ász tv. 16. (1)) - szükséges lett volna az alapítvány vagyonának, illetve az érintett gazdasági társaságok gazdálkodásának meghatározott szempontok szerinti ellenőrzése is.

23 Erre az Ász tv. 21. (3) felhatalmazást ad: ha a felmutatott okmányok hitelességének vagy teljességének megállapítása, illetőleg egyes vizsgálati megállapítások kiegészítése válik szükségessé, és ehhez más szervnél is ellenőrzést kell végezni, az Állami Számvevőszék ellenőre jogosult az összefüggő tényeket ott vizsgálni. 2. Az alapítvány szervezeti, működési rendje, gazdálkodása, az átadott állami vagyon és központi költségvetési támogatás felhasználására kialakított eljárási rend törvényessége és célszerűsége 2.1. Az alapítvány létrehozásának előzményei A kedvezményes üdültetés továbbfejlesztéséről szóló október 12-én megjelent 2008/1991. (H. T. 7.) Korm. határozat rendelkezett az alapítvány létrehozásáról, a kedvezményes üdültetés célját szolgáló vagyon további hasznosításának formájaként. A kormányhatározat megfogalmazta az alapítvány létrejöttével kapcsolatos alapvető elveket és rendelkezéseket: ˇ az alapítványt tevőket (a Magyar Államot képviselő kormányzati oldalt és a hat szakszervezeti tömörülést) az üdülő-ingatlanok tekintetében, eredetkutatás nélkül tulajdonosokként ismerte el; ˇ a tulajdonosok közötti megállapodást (alapító okirat) az ÉT plenáris ülésének hatáskörébe utalta; ˇ szabad felhatalmazást adott az alapítványnak a vagyon hatékony működtetését biztosító gazdálkodó szervezet létrehozásában; ˇ rendelkezett arról, hogy az alapítvány köteles a vagyont terhelő kötelmeket jogutódként viselni; ˇ rendelkezett továbbá, hogy az alapítványt kuratórium vezeti és az önfinanszírozó működés megvalósulásáig (legalább 3 évig) költségvetési támogatásban részesül (természetesen ehhez az Országgyűlés döntése is szükséges). Az ÉT október 25-i ülésén a MNÜA alapító okiratát elfogadta, amely a munkavállalói szervezetek közötti

24 egyeztetések eredményeként január 28-án aláírásra került az ÉT-ben képviselt hat munkavállalói érdekképviseleti szervezet elnökei és a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet soros elnöke által. A Kormány a MNÜA létrehozásáról készített előterjesztést februárban megtárgyalta és a 3073/1992. sz határozatában elrendelte az alapítvány javára felajánlott vagyonról szóló törvénytervezetnek az Országgyűlés elé terjesztését, felhatalmazta továbbá a népjóléti minisztert az alapító okiratnak a Kormány nevében történő aláírására. A MNÜA alapító okiratának aláírásával hosszú egyeztetési folyamat zárult le és konszenzus alakult ki abban, hogy ˇ a magyar munkavállalók kedvezményes üdültetését fenn kell tartani; ˇ az ÜSZF kezelésében lévő vagyont egyben kell tartani; ˇ a tulajdonjogot, eredetkutatás nélkül, az aktuális földhivatali nyilvántartásnak megfelelően kell elismerni. A Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány javára felajánlott vagyonról szóló évi LI. törvény 3. (3) bekezdése alapján az állami tulajdonban álló és a szakszervezetek ingyenes használatában lévő ingatlanok közül az alapítvány javára felajánlott ingatlanokat - alapítói vagyonrendelésként - a Kormány adta az alapítvány tulajdonába. E törvény szabályozta továbbá az ÜSZF megszűnését és a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány általános jogutódi pozícióját, július 3-át követő 90. naptól. A Fővárosi Bíróság augusztus 6-án kelt 6.Pk /1. sz. végzésével sorszám alatt nyilvántartásba vette az alapítványt A működés megkezdéséhez szükséges és megtett intézkedések, az alapító okirat és módosításai Az alapítvány bírósági bejegyzését megelőző időszakban ún. előkuratórium működött. A MNÜA kuratóriuma első ülését szeptember 9-én tartotta, amelyen kuratóriumi biztost választott, akit megbízott az átalakulással kapcsolatos feladatok irányításával. Ezek a következők voltak:

25 ˇ az ÜSZF megszűnésével kapcsolatos feladatok ütemezése; ˇ a vagyon átadás-átvételének előkészítése; ˇ javaslat az ingatlanok hasznosítására; ˇ javaslat a szociális üdültetés rendszerére és lebonyolítására; ˇ javaslat vagyonkezelő szervezet létrehozására. Az alapítvány tevékenysége megkezdéséhez szükséges adminisztrációs és operatív feladatokat - bankszámla nyitása, bejelentkezés adóhatósághoz stb. - a kuratórium titkára irányította. Az alapító okiratot a helyszíni ellenőrzés befejezéséig egy alkalommal módosították (1997. szeptember), összefüggésben a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti közcélú felhasználásról szóló évi CXXVI. törvény 4. (2) bekezdésével. Az alapító okiratban az alapítók nem rögzítették az alapítói vagyon induló értékét. A felajánlott ingatlan-vagyon listáját az alapító okirat mellékletei tartalmazták: ˇ az 1. sz. melléklet tartalmazta a Magyar Köztársaság Kormánya által az alapítvány tulajdonába adott 324 db ingatlan adatait; ˇ az 1/b. sz. melléklet az állami tulajdonú, más szakszervezet használati joga alatt álló, ÜSZF használatában lévő 9 db ingatlan adatait; ˇ a 2. sz. melléklet a munkavállalói érdekképviseleti szervek által az alapítvány tulajdonába adott 32 db ingatlan adatait; helyrajzi szám és tulajdoni lapszám feltüntetésével, de egyedi értékük megjelölése nélkül. Az alapítók nem hoztak létre a kuratórium ellenőrzésére ellenőrző szervet, illetve nem rendelkeztek könyvvizsgálói auditálásról. Ezeket az intézkedéseket az akkor hatályos