Készült a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal megbízásából. Készítették: Gerőházi Éva Tosics Iván

Átírás

1 A NAGYVÁROSI RÉGIÓK LEHETSÉGES SZEREPE AZ EURÓPAI UNIÓ KOHÉZIÓJÁNAK ERŐSÍTÉSÉBEN, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A LISSZABONI FOLYAMATRA, A VERSENYKÉPESSÉG NÖVELÉSÉNEK KIHÍVÁSÁRA ÉS A HARMADIK KOHÉZIÓS JELENTÉSRE Készült a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal megbízásából Készítették: Gerőházi Éva Tosics Iván Kriston Vízi Gábor és Nábráczky Anna közreműködésével június 30.

2 Tartalomjegyzék Bevezetés Kohézió, versenyképesség és a régiók szerepe az Európai Unióban A kohézió és a versenyképesség értelmezése az EU-ban A nagyvárosi régiók A régiók európai versenye A nagyvárosi régiók és az európai versenyképesség (elméleti kérdések) A nagyvárosi régiók szerepe az európai kohézió erősítésében (empirikus elemzés) A policentrikus Európa elképzelése A nagyvárosi régiók szerkezete Nemzeti szintű nagyvárosi politikák A várospolitikák leggyakoribb célkitűzései A várospolitikák területi dimenziói A fővárosok pozíciója a várospolitikák rendszerében Az Európai Unió várospolitikája Városi szegregáció Lakásproblémák Közlekedési szűk keresztmetszetek kialakulása Környezeti ártalmak Szuburbanizáció Munkanélküliség Az újonnan csatlakozott tagországok nagyvárosainak addicionális problémái Speciális szereplők az uniós várospolitikában A magyar metropolisz régió (következtetések) A budapesti körüli térség fejlődése és helyzete Budapest és régiójának helyzete az európai városhierarchiában Budapest és régiója fejlesztési lehetőségei A policentricitás hatása a magyar városhálózatra

3 Bevezetés Az Európai Unió bővítését követően a legfontosabb kérdéssé a világ egyik legnagyobb piacát jelentő unió hatékonyságának, versenyképességének növelése vált. A Kok jelentés (Kok, 2004) világosan kimondja, hogy az unió politikáinak jelentős mértékű megváltoztatása nélkül nincs remény a lisszaboni célkitűzések teljesítésére. A nagyvárosok, illetve a nagyvárosi (metropolitán) régiók kulcsfontosságúak a lisszaboni célok elérésében, hiszen ide koncentrálódik a fejlődés innovatív elemeinek döntő többsége. Ugyanakkor ezek a régiók a legtöbb esetben jelentős feszültségekkel, problémákkal is küszködnek, amelyek gátolják potenciáljuk kiteljesedését. A gazdasági folyamatok, a globalizáció hatásai egyre inkább helyzetbe hozzák a városokat, városrégiókat pl. információs társadalom ugyanakkor kiélezik a bennük található szélsőségeket. Jelentős kihívást jelent a nagyvárosi régiók és az adott ország kevésbé fejlett térségeinek kapcsolata, az innovativitáson alapuló fejlődés eredményeinek legalább részbeni kisugárzása más térségekbe. Európa fejlődésének kulcskérdése tehát megőrizni és fokozni a városrégiók versenyképességét a lisszaboni célkitűzésekkel összhangban oly módon, hogy a társadalmi és környezeti értelemben fenntartható fejlődés ne kerüljön veszélybe. A nagyvárosi régiók többfajta szempontból is az érdeklődés középpontjába kerültek az utóbbi években. Európai térségszervezési szempontból az ESDP-t követően az ESPON kutatásai közelítenek a kérdéshez, míg a közigazgatási, valamint az országos és a helyi kormányzási aspektus a governance témakörébe eső elemzések feladata. A Városkutatás jelen kutatási beszámolója három fő kérdéskör elemzését tűzi ki célul: A régiók Európában: milyen térbeli fejlődési modellek lehetségesek Európában (különös tekintettel a közép-európai térségre), és milyen szerepük lehet a nagyvárosi régióknak a térbeli kohézió és a versenyképesség erősítésében? A régiók az országokban: milyen sikeres példák vannak európai országokban a nagyvárosi régiók potenciáljainak erősítésére, lehetőségeinek kihasználására? A régiók belülről: milyen potenciáljai és problémái vannak a nagyvárosi régióknak, milyen példák ismertek a potenciálok erősítésére és ezzel párhuzamosan a nagyvárosi és városkörnyéki problémák kezelésére? Az elemzés eredményeként javaslatok is megfogalmazásra kerülnek olyan politikákra, stratégiákra, amelyek a nagyvárosi régiók erősítésén keresztül hozzájárulhatnak az egyesült Európa jövője szempontjából kulcskérdésnek tekinthető versenyképesség erősítéséhez. 3

4 1 Kohézió, versenyképesség és a régiók szerepe az Európai Unióban 1.1 A kohézió és a versenyképesség értelmezése az EU-ban A tanulmány európai léptékben vizsgálja a versenyképes nagyvárosi régiók szerepét. Kulcsfontosságú annak megértése, hogy az európai kohézió regionális szinten nagyrészt a versenyképességgel egyenlő. A kohézió és a versenyképesség sokszor egymással szembeállított fogalmai tehát valójában egymással összekapcsolódnak, és az Európai Unió mai felfogásában az uniós szintű kohéziót leginkább a helyi versenyképesség javításával lehet megközelíteni. A régiók versenyképességét szolgáló politikák tehát egyúttal az EU kohézióját is erősítik. (Persze az összefüggés nem kizárólagos, azaz a versenyképesség erősítése szükséges, de önmagában nem elégséges feltétele a térbeli kohéziónak, ezen felül speciális politikák is kellenek, amelyek speciális helyzetű térségek fejlődését segítik.) A helyi versenyképesség javításának az európai kohéziós politikában nagy szerepe van, amit jól illusztrál az a tény, hogy a Strukturális Alapok elsődlegesen a helyi gazdasági potenciál növelésére irányulnak. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap fő célja az 1. és 2. célkitűzés területein a regionális fejlesztés biztosítása annak érdekében, hogy kiegyensúlyozott és fenntartható gazdasági potenciál jöjjön létre. A fő támogatási területek a következők: produktív infrastruktúra, kis- és közepes vállalkozások fejlesztésének támogatása, helyi foglalkoztatás, különösen a kultúra és a turizmus területén, kutatás, fejlesztés, telekommunikációs és közlekedési hálózatok kialakítása, környezetvédelem és komplex városrehabilitáció. Az Európai Szociális Alap alapvető feladata az 1997-ben, Amszterdamban definiált Európai Foglalkoztatási Stratégia és az erre alapuló nemzeti akcióprogramok pénzügyi hátterének biztosítása a következő támogatási területek szerint: aktív munkaerő-piaci stratégiák kialakítása, a potenciális munkaerő képzettségi szintjének növelése, a munkaerőpiacról kiszorult rétegek újraintegrálása, a vállalkozási képességek kialakítása és a felnőttoktatás széles körben való elterjesztése. Az Európai Mezőgazdasági és Garanciaalap orientációs része a közös mezőgazdasági politika struktúrapolitikai feladatainak megvalósításáért felelős: mezőgazdasági termékek feldolgozóipari hátterének megteremtése, fenntartható erdőgazdálkodás, falvak infrastruktúrájának fejlesztése, a mezőgazdaságban dolgozók képzése és átképzése, a korengedményes nyugdíjba vonulás elősegítése. A Kohéziós Alap a fejlődésben lemaradt országok nagy összegű beruházásait társfinanszírozza annak érdekében, hogy a beruházási költségek közösségi szektor által fizetendő része ne veszélyeztesse a konvergencia programok teljesítését: nagyvolumenű környezetvédelmi beruházások a nemzeti és uniós akcióprogramoknak megfelelően, nagyvolumenű közlekedési beruházások, elsősorban a TEN hálózat bővítése érdekében. Az egyes alapok beavatkozási területein végigtekintve egyértelművé válik, hogy a gazdasági és szociális kohézió megteremtésének célja a strukturális műveletek révén nem a tagországok állampolgárainak jövedelmi helyzetében lévő különbségek enyhítése (mint ahogyan ez igényként többször is megjelenik a szakirodalomban), hanem a termelő potenciál erősítése az infrastruktúrába és a humán erőforrásba való beruházások révén. Ezt a következőképpen fogalmazza meg a Régiók Bizottságának kiadványa 4

5 (Territorial Cohesion in Europe, 2002): az EU kohéziós politikája értékes szerepet játszik az Unión belül a jövedelmi és foglalkoztatási különbségeket okozó tényezők kezelésében. A tagállamok közkiadásokat is jelentő politikái főként az alapvető szolgáltatások biztosítására és a transzferek nyújtására irányulnak, az EU kohéziós politikája pedig azon strukturális egyenlőtlenségek csökkentésére fókuszál, amelyek közvetlenül befolyásolják a régiók gazdasági versenyképességét és az emberek foglalkoztathatóságát. A gazdasági és szociális kohézió érdekében megtett közösségi lépések valójában egy harmadik típusú kohézió, a területi kohézió megvalósulásának igényét is előre vetítik. Ez a kohézió fogalom már némileg túlmutat a gazdasági potenciálon, és azt kívánja biztosítani, hogy az erőforrások közel egyenlő mértékben álljanak rendelkezésre az Unió egész területén tehát ebben az esetben már megjelenik az a jogos igény, hogy az EU minden pontján biztosítva legyen az életminőség egy bizonyos szintje. Az elv gyakorlati megvalósítása irányába tett jelentős lépésnek értékelhető az Európai Területfejlesztési Perspektíva (European Spatial Development Perspective, ESDP) formába öntése, amely explicit módon lefektette a területi kohézió alapelveit. A kohéziónak ez a kétféle értelmezése helyi versenyképesség, és helyi ellátottság jelenik meg a as időszakot jellemző kohéziós politikában, amelynek jellegét a Közösségi Stratégiai Irányelvek c. dokumentum (Community Strategic Guidelines) mutatja meg. (Ez az az irányelv, amely kijelöli az EU támogatásokon alapuló nemzeti szintű stratégiai kereteit.) Az dokumentumban szereplő három tematikus, versenyképességet erősítő irányelv kiegészül egy területi irányvonallal, amely éppen a városi és vidéki területeken meglévő strukturális hiányosságokra adandó válaszokat elemzi. 1.2 A nagyvárosi régiók A nagyvárosi régióknak ma még nincs egyértelmű, minden szereplő által elfogadott definíciója. Első közelítésben nagyvárosi régióknak a munkába járás szempontjából lehatárolható városi térségeket tartják, azon települések körét tehát, ahonnan domináns szerepet játszik a központi városba való bejárás. A 2003-ban elindított ESPON kutatás ( sokban hozzájárult a fogalom jobb kibontásához. Az Európában bevezetni javasolt Funkcionális Városi Területen (Functional Urban Area, FUA) olyan térséget értenek, amely megfelel a következő kritériumoknak: Legalább 500 ezer ember térben összefüggő, egy munkaerőpiacnak tekinthető térségben él. A térség más szempontokból is összefüggőnek számít, legalább az alábbi kérdésekben egységes kezelést kíván: o o o o o Terület-felhasználás és közlekedés Városi területek megújítása, illetve városi terjeszkedés Kereskedelem és szabadidő-felhasználás területei Városi barnamezős és városkörnyéki zöldmezős gazdasági fejlődés Rekreációs területek és zöldterületek hálózatai 5

6 A globalizáció körülményei között egyre világosabb, hogy a városokat és környéküket együtt kell kezelni, úgy a potenciálok kihasználása, mint a problémák megoldása szempontjából. Az európai és világversenyben is a városok helyett ma már a városi térségek versenyeznek egymással. A tanulmány tehát végső soron azt elemzi, hogy a városok milyen kapcsolatban állnak a környező területeikkel és hogyan tudnak együtt megfelelni az új kihívásoknak. A nagyvárosi régiók fontos szerepét mutatja többek között az is, hogy az EU Strukturális Alapjai (a Kohéziós Alap kivételével) regionális szinten kerültek kialakításra, tehát NUTS 2, illetve NUTS 3 szintű regionális mutatók alapján kerülnek a támogatási eszközök elosztásra. 1. térkép: A legjelentősebb európai városrégiók és 45 percen belül elérhető vonzáskörzetük Forrás: Potentials for polycentric development in Europe,

7 2 A régiók európai versenye 2.1 A nagyvárosi régiók és az európai versenyképesség (elméleti kérdések) A versenyképesség Az Európai Unióban folyó jelenlegi vitákból (ld. a Kok jelentést a Lisszaboni Megállapodás teljesítéséről) világosan kitűnik, hogy az előttünk álló évtizedben a versenyképesség lesz a párbeszéd kulcsfogalma: az Egyesült Államokkal összehasonlítva Európa egyáltalán nem jeleskedik, főként ha az összehasonlítás kizárólag gazdasági tényezőkön alapul. A Kok jelentéssel kapcsolatos talán legnagyobb probléma az, hogy nem veszi figyelembe a nagyvárosok (metropoliszok) és a metropolisz régiók döntő szerepét a Lisszaboni Megállapodás teljesítésében. Pedig rengeteg empirikus bizonyíték van arra, hogy a nemzetállamok, a régiók és a helyi kormányzatok más és más szerepet játszanak a gazdasági fejlődésben, és a nagyvárosok és régióik kulcsfontosságúak a versenyképesség szempontjából. A területi egységek versenyképessége Régóta folyik a vita a területi versenyképességről. Egyes közgazdászok kétségbe vonják, hogy a gazdasági versenyképesség fogalma ami szerintük tisztán belső termelékenységi kérdés alkalmazható volna a területi egységekre. És ha netán alkalmazható is, e szűk megközelítésben a versenyképesség csupán annyit tesz, hogy a terület mennyire vonzó a vállalkozások számára, és hogyan befolyásolja helyszínválasztásukat. Az OECD a versenyképességet többféleképpen is definiálja (2003:5), kezdve a szűk közgazdaságtani megközelítéstől egy összetettebbig: A versenyképességet úgy határozhatjuk meg, hogy a nyitott piaci körülmények között egy ország milyen mértékben képes előállítani olyan javakat és szolgáltatásokat, amelyek megállják a helyüket más országokkal való versenyben, s ugyanakkor fenn tudja tartani, illetve bővíteni tudja a hazai reáljövedelmeket. Egy gazdaság akkor versenyképes, ha a népesség életszínvonala fenntartható módon magas és emelkedő tendenciájú, továbbá magas az adott gazdaságban a foglalkoztatottság a gazdasági tevékenység szintje nem sértheti a gazdaság külső egyensúlyának fenntarthatóságát, s nem kockáztathatja az eljövendő nemzedékek jólétét. A versenyképesség tágabb meghatározása tehát három pillérre támaszkodik, amelyek mindegyikének megvan a maga sajátos dinamikája: gazdasági versenyképesség, társadalmi kohézió és környezetminőség. Az egy főre jutó GDP-n alapuló jól ismert statisztikák nem mérik ezt a tágabb definíció szerinti versenyképességet. E statisztikákon kívül még sok más mérési mód létezik, amelyek célja, hogy egyetlen mutatóban egyesítsék a kvalitatív adatokat és a felmérések adatait, mint például a UNDP Human Development Indexe (Emberi fejlődési index). E mérésfajták közül a legismertebb valószínűleg a World Knowledge Comptetitiveness Index, amely a humán tőkén, a tudás tőkén, a regionális gazdasági eredményeken és a tudás fenntarthatóságán alapszik (OECD, 2003a:26). 7

8 A World Knowledge Competitiveness Index 2004 a világ különböző pontjain található 125 régió tudás kapacitásának, képességeinek és fenntarthatóságának integrált és átfogó mércéje, valamint annak, hogy e tudást milyen mértékben alakítják gazdasági értékké, s e régiók polgárainak vagyonává. Az index a tudásalapú gazdaság 19 mércéjét használja, mint például a foglalkoztatottsági szint a tudásalapú gazdaságban, szabadalmi bejegyzések száma, a magán és az állami szektor kutatás-fejlesztési beruházásai, oktatási kiadások, információs és kommunikációs technológiai infrastruktúra és a magántőkéhez való hozzáférés. A mintában 55 északamerikai, 45 európai és 25 ázsiai, illetve Csendes Óceáni régió szerepel. ( A világ gazdaságát az Egyesült Államok uralja, ott található a 125 tudásban legversenyképesebb régió közül 49. Európában a legmagasabb pontszámot Stockholm kapta, amely a 18. helyen áll, néggyel került előbbre a tavalyi jelentés óta. Európán belül továbbra is a skandináv országok jelentik a tudás-alapú gazdaság fő mozgató erejét. Hollandiában a legjobban teljesítő városi régió Eindhoven, amely a 75. helyen áll. ( A régiók rangsora igen változó, aszerint, hogy melyik indikátort nézzük. (Például London a 22. az egy főre jutó GDP szerint, de csak az 50. a WKC index besorolásában). Viszont szinte mindegyik mutató megegyezik abban, hogy az amerikai régiók jobb eredményekkel dicsekedhetnek, mint az európaiak. Mivel a piac nem képes a tágabb értelemben vett versenyképesség három dimenziója között koordinálni, ez a politika feladata kell legyen nemzeti, regionális és helyi szinten egyaránt. E szintek közül az utóbbi időben a régiók és helyi önkormányzatok szerepe növekedik, mivel az Euró-zóna bevezetésével a nemzeti szint jelentősége csökkent (az államok monetáris eszközeinek jó része megszűnt). A nagyvárosok körüli régiók szerepe A nemzetállamok kompetenciáinak viszonylagos csökkenésével tehát a nemzet alatti szintek váltak a versenyképesség szempontjából a legfontosabb tényezővé. Ma a nemzet alatti egységek a közpolitikák tervezésének elsődleges szereplői. Fel kell oldaniuk azt az ellentmondást, hogy jól kell teljesíteniük a gazdasági világversenyben, ugyanakkor biztosítaniuk kell saját területükön a társadalmi kohéziót és a környezet minőségét (azaz korlátozniuk kell a gazdasági verseny szereplőit). Eme aspektusokat a nemzet alatti szinten lehet közvetlenül befolyásolni a különféle horizontális és vertikális politikákkal. S e politikák leginkább akkor hatékonyak, ha a közigazgatási terület egybeesik a nagyvárost körülvevő gazdasági területtel (Funkcionális városi terület, Functional Urban Area FUA). A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a különböző szinteken zajló együttműködés igen fontos tényező az egész városi régió versenyképességének előmozdításában. Az egyik fontos aspektus a városi szintű együttműködés. Az 1980-as és 1990-es évek során a legtöbb nagyvárosi önkormányzat kétszintű helyi önkormányzat formájában létrehozta a belső decentralizáció valamilyen változatát. E közös tendencia ellenére óriási különbségek vannak az egyes országok (s olykor egyazon ország városai) között a tekintetben, hogy milyen közigazgatási egységet hoztak létre a városi önkormányzat alatti szinten, és hogy a felső és az alsó szint milyen módon osztja meg a jogokat és kötelességeket. Tosics és Dukes (2005) áttekinti a különféle modelleket, kezdve a centralizálttól a decentralizált városig. Elemzésükben kimutatják, hogy a kisebb városrészeknek történő decentralizáció csak akkor előnyös, ha az egységek közti kooperáció jó, és nem korlátozzák a városi szint hatalmát abban, hogy az meghatározhassa a fejlesztés stratégiai aspektusait. 8

9 A másik, talán még nagyobb figyelmet érdemlő aspektus a tágabb városi területen belüli együttműködés. A nagyvárosok körül általában több gyűrű is található: az agglomerációs gyűrű, a Functional Urban Area, a makró-régiók különféle változatai. Az, hogy mely gyűrűnek van adminisztratív funkciója, szinte városról városra változik (NUTS3 vagy NUTS2 egységek). A még ennél is nagyobb térben értelmezhető, a funkcionális városi terület szint feletti együttműködés főképp a kisebb városok esetében fontos, hogy a nemzetközi versenyben is hathatós nagyságú területet alkossanak. Lipcse, Drezda és Halle, az úgynevezett Szász háromszög esete mutatja, hogy ezek a városok csak együtt versenyképesek az európai szinten. Természetesen a nagyobb városokra is igaz, hogy ha összefognak, hogy egy fejlesztési pályát alkossanak (Weihe-Lindenborg, 2000:14), akkor javítani tudják nemzetközi versenyképességüket, mint azt Koppenhága-Malmö-Göteborg-Oslo fejlesztési pálya esete is példázza. A nemzetközi tapasztalatokból néhány érdekes következtetést vonhatunk le a városok közti együttműködésnek a versenyképesség javításában játszott szerepével kapcsolatban: Egy adott szinten (hasonló városok között) megvalósuló együttműködés javítani tudja a város esélyét, hogy magasabb szinteken is versenyképes legyen (példa: a Malmö és Koppenhága közti együttműködés révén az Öresund régió olyan európai jelentőségre tett szert, amelyet egymagában egyik város sem tudott volna elérni). Egy adott szinten megvalósuló együttműködés annak az esélyeit is javíthatja, hogy a város alsóbb szintekkel is együtt tudjon működni (a Centrope régió megteremtése keretében Bécs együttműködik Pozsonnyal, aminek eredményeképpen Alsó-Ausztria a Bécs körüli térség pozitívabb hozzáállást kénytelen tanúsítani a Béccsel való kapcsolatokban, hiszen nem akar kimaradni a nagyobb térségi együttműködés előnyeiből, azaz a város és környéke kooperációja sokkal hatékonyabba vált, mint korábban volt.) 2. térkép: A Centrope Régió. Forrás: 9

10 Ugyanazok a városok, amelyek adott szempontokból egymással versengenek, egy magasabb szinten akár együtt is működhetnek (például Bécs, Prága és Budapest sok szempontból egymással verseng, de szoros együttműködésük például a turizmus terén növelheti Közép-Európa versenyképességét a világban). A metropolisz-régiók versenyképességét javító eszközök Számos elemző szerint a nagyvárosok körüli funkcionális városi terület a legfontosabb tényező a területi versenyképesség szempontjából, mivel az biztosítja a méretgazdaságosságot, valamint ez az a szint, ahol pozitív externáliákat lehet elérni, a negatívakat pedig ki lehet küszöbölni. Márpedig ha ez így van, akkor a kulcskérdés az, hogyan lehet olyan nagyvárosi kooperációt kialakítani, hogy az a város pozitív faktorait segítse a versenyben? Az Amsterdam Metropolitan Regions konferencia előadói (Read, 2004, Jacquier, 2004, Tordoir, 2004) szerint a siker záloga a funkcionális városi terület szintű hatékony kormányzat. Az ezt szolgáló mechanizmusok széles skálán mozognak, kezdve az átfogó törvénykezéstől a szelektíven át az önkéntesig. Európában találunk példát választott nagyvárosi helyhatóságokra, amelyeknek átfogó tervezési feladatkörei, működési és irányítói hatalma van, de vannak kinevezett hatóságok is, amelyeknek csak stratégiai tervezési jogosítvánnyal rendelkeznek. A regionális együttműködés tartalma szintén nagyon eltérő: sok funkció koncentrálása (pl. Skócia), néhány funkció átruházása a regionális szintre (Stuttgart), vagy egyszerűen önkéntes megállapodás. Ennek megfelelően a nagyvárosi kormányzat eszközei és intézményei is különbözőek, vannak, amelyek adóalap-megosztást és redisztributív támogatásokat alkalmaznak az adó-csata csökkentése érdekében, mások egy, vagy többcélú nagyvárosi ügynökségeket hoznak létre, s ismét mások nagyvárosi-regionális kormányzattá olvadnak össze (Montreal). A modellek vizsgálata azt mutatja, hogy minél nagyobb régiót definiálunk a magját alkotó város körül, annál lazább kooperációt találunk, ami a nagyobb városok esetében csak a mindenki-nyer-rajta (win-win) elemekre korlátozódik. A funkcionális városi terület és ugyanazon városok adminisztratív régiója (NUTS) viszonyának elemzései azt mutatják, hogy a legjobb az az eset, ha a kettő egybeesik, vagyis hátrányos lehet a funkcionális városi területet több adminisztratív régióra bontani. A nemzetközi példák alapján a következő megoldásokat tekinthetjük a tágabb értelemben vett versenyképességet javító előfeltételeinek: Erős városi szint, amely teljes tervezési kontrollal bír a városi szint alatti egységekre Szoros együttműködés funkcionális városi terület szinten: vagy közigazgatási együttműködés, vagy pénzügyi kiegyenlítés és közös gazdasági és fejlesztési tervezés Nagyobb fejlődési korridorokhoz, pályákhoz való csatlakozás (ld. MEGA, Metropolitan European Growth Areas /Európai Nagyvárosi Növekedési Területek/ az ESPON programban). A szubsztantív szempontok részletesebb elemzése azt mutatja ki, hogy a területi egységek versenyképességének több speciális követelménye van. Az OECD tanulmány (OECD, 2003a:14) a területi versenyképesség alábbi tényezőit sorolja fel: Specializáció és szektor struktúra (a régió előnyös lokációs tényezőire épülő klaszterképzés) Innováció és tudás (az innováció megteremtésének és elterjesztésének elősegítése, vállalkozói magatartás, az oktatási intézmények megnövekedett szerepe) 10

11 Hozzáférhetőség és összekapcsolhatóság (a fizikai és kommunikációs infrastruktúra legyen közel a nemzetközi összeköttetésekhez és kapcsolatokhoz, legyen azok felé nyitott) Stratégia, kapcsolatok és helyi kormányzat (világos stratégia, a gazdasági és egyéb célkitűzések összekapcsolása, jó horizontális és vertikális intézményi kapcsolatok) Specializáció és klaszter-képzés A klaszter jelentése: egymással összefüggő tevékenységek széles skálája egy földrajzi területen belül, ahol a teljesítményt az azonos szektoron belüli és más szektorokbéli, komplementer erőforrásokat és hasonló szakképzettségű munkaerőt stb. használó termelők egymáshoz való közelsége javítja. (OECD, 2003a:15). A klaszter-képződést támogatni szándékozó közpolitikáknak ösztönözniük kell a vállalatközi kapcsolatokat, a magán és állami laboratóriumok technológiájának átgyűrűző hatását, továbbá támogatniuk kell a termelőknek nyújtott szolgáltatásokat az egyes vállalatoknak nyújtott közvetlen segély helyett a fizikai és a puha infrastrukturális beruházások (hálózatépítés, tapasztalat-csere fórumai, klaszter-képződés beindítása) támogatására kell helyezni a hangsúlyt, mert ezek teremtik meg a helyi társadalmi tőkét. (Uott, 16) A közpolitika tervezőinek számos nehézséggel kell számolniuk, ha sikeresen akarnak beavatkozni a klaszter-képződés folyamatába. Nem csak, hogy a klaszterek sikeréhez hozzájáruló reálpiaci folyamatok nem eléggé ismertek, hanem arról is tenniük kell, hogy a nyilvánosság alaposan megismerje a régió struktúráját, nevezetesen az előnyös lokációs tényezőket. E tekintetben azok az országok, illetve régiók a sikeresebbek, ahol a tervezés és a gazdaságba való állami beavatkozás elfogadott, szemben azokkal, ahol az állam szerepét szűken, csak mint szabályozót értelmezik. Innováció és tudás A megfelelően tervezett közpolitika nagyban hozzájárulhat ahhoz, hogy egy régióból tudás régió váljék. Ennek módja az, hogy beleavatkozik a munkaerő-piaci folyamatokba (ha egyebet nem is tesz, megszünteti a felesleges korlátokat), visszaszorítja a magasan képzett munkaerő elszívását, megerősíti a kutatóintézetek közti kapcsolatokat, sajátos modelleket hoz létre a tudás elterjesztésére (tudományos parkok, oktatási intézmények) és becsatolja az FDI (külföldi tőke) beruházással létrehozott cégek tudását a regionális innovációs rendszerbe (OECD, 2003a:18). Hozzáférhetőség és összekapcsolhatóság A hozzáférhetőség egy szükséges, de önmagában nem elégséges feltétele a gazdasági növekedésnek, főként a tudás-alapú fejlődésnek. Az innovatív régiók szélesebb alapokon nyugvó stratégiákat alkalmaznak már a nagyobb infrastrukturális elemek megtervezésétől kezdve. Jó példa erre Bécs, ahol már most intenzív tervezést folytatnak a városi és a regionális gazdaságpolitika átalakítására, hogy időben felkészültek legyenek egyrészt re, amikorra a Bécs és Pozsony közötti infrastrukturális kapcsolatok teljeskörűen kiépülnek, másrészt 2011-re, amikorra a munkaerőpiac teljesen egységessé válik. Stratégia, kapcsolatok és regionális kormányzat A regionális versenyképesség-erősítő politikák a hosszú-távú stratégiai tervezés egy sajátos változatát képezik, amelyek kihatnak a régiónak a nemzeti szintű, a szomszédos régiókkal, az NGO-kal, stb. való külső kapcsolataira. Ha a helyi vagy regionális vezetés erős, a régió fejlődésére óriási befolyást gyakorló hathatós stratégiákat tudnak kidolgozni: az innovatív kormányzás különféle típusait alkalmazó politikák akár meg is változtathatják a fejlődés várható irányát. Az idézett OECD tanulmányban Glasgow, Helsinki és Barcelona esetét 11

12 emelik ki, amikor is egy innovatív térségi stratégia segítette ki alapvetően a várost és környékét a gazdasági nehézségekből, megteremtve a prosperáló fejlődés alapjait. Az egyértelműen megfogalmazott stratégiának a különféle szereplőknek és a politika különféle területeinek együttműködésén kell alapulnia; és az ilyen stratégia alkalmazásakor különösen nagy szerep jut a kormányzás szokásos eszközeinek (etalonok kidolgozása /benchmarking/, monitoring, értékelés), ezek tudatos felhasználásának. A metropoliszok versenyképességének javításában szerepet játszó további tényezők A versenyképesség-javító stratégia kidolgozásában a kulcsszerepet a helyi és a regionális vezetés játssza. Ugyanakkor fontos a régió feletti egységek szerepe is, mint például a nemzetállam és az Európai Unió. A nemzetállam szerepe az, hogy megteremtse a gazdasági növekedés feltételeit (OECD, 2003a:11). Ennek érdekében csökkentenie kell a munkanélküliséget, növelnie az aktivitási rátát, az emberek iskolai végzettségét, a munkaerő képzettségét és a tudástőkét, és javítania kell a szabályozási politikákat. A nemzet feletti szinten az Európai Unió is aktívan részt vállalhat a versenyképesség javításában. Az EU-nak a versenyképességre gyakorolt hatásairól készített elemzésekből azonban némiképp ellentmondásos kép bontakozik ki. Az EU kohéziós politikája ösztönzi főként a fejlődésben elmaradt régiók együttműködését. A Strukturális Alapok finanszírozásában végzett programok rendszere megköveteli a regionális szintű együttműködést, ami elősegíti az igen lényeges kooperációs intézményi struktúra kialakítását. Az EU politikájának azonban vannak negatív vetületei is. A Strukturális Alapok szabályozása arra ösztönzi a funkcionális városi területeket, hogy több közigazgatási régióra bomoljanak szét, mert így maximalizálni tudják a megszerezhető EUtámogatásokat (ezzel a támogatás elosztás és a gazdasági racionalitás ellentmondásba kerül). Több EU direktíva, kiváltképp azok, amelyek a környezetminőség megóvását célozzák, túlságosan merevek, s ez nem optimális, sőt akár ellentétes hatású eredményekhez vezethet (például a levegőminőségi direktíva megnehezíti a többfunkciós földhasználatot). 1. ábra: Centralizált és decentralizált gazdasági pólusok. Forrás: Schön, Mehlbye (2000) 12

13 Mindent összevetve, az EU politikákat az új szempontok alapján több ponton is módosítani kell. Mivel a régiók versenyképességének növelése fontos célnak tekintendő, nagyobb flexibilitást kell biztosítani a metropolisz szintnek, hogy meg tudjanak felelni az EU követelményeknek. Az EU szintjén pedig a jogok és kötelezettségek átruházhatóságának bevezetése segíthetné elő a keretek rugalmasabbá tételét. Az EU politikákat érintő másik elképzelés az, hogy meg kellene teremteni a valódi területi decentralizációs politikát. Az USA és Európa többek között abban is különböznek egymástól, hogy a nagyságrendileg hasonló méretű gazdaság Amerikában négy nagy körzetre oszlik, míg Európában a Pentagon -nak nevezett központi körzet (London- Hamburg-München-Milánó-Párizs) óriási erőfölényben van, dominálja az egész gazdaságot. Európa túlzott centralizációját több-központúságot támogató aktív városi és territoriális politikákkal kell ellensúlyozni. Ez olyan EU támogatási rendszert jelentene, amely ösztönzi a makroszintű együttműködést az európai fejlődés alsóbb szintű pólusait (pl. fejlődési pályák) képező területeken. 2.2 A nagyvárosi régiók szerepe az európai kohézió erősítésében (empirikus elemzés) Az európai szintű kohézió az Alapszerződés értelmében az Unió régióinak gazdasági teljesítményében mutatkozó konvergencia szempontjából mérhető. A jelenlegi keretek közt működő kohéziós politika első időszakában, az 1990-es évek első felében, az általános recesszió alatt a gazdaságilag leginkább elmaradott tagországok GDP-je az EU-átlagnál lassabban nőtt, sőt Görögországban és Portugáliában egyenesen csökkent. A Harmadik Kohéziós Jelentés szerint azonban az 1990-es évek második felétől csökkentek a jövedelmi és foglalkoztatási különbségek az Unióban, mind az országok, mind a régiók között, s a legszegényebb régiók versenyképessége az átlag felett nőtt. Különösen igazak ezek a pozitív tendenciák a kohéziós országokban, ahol a gazdasági növekedés messze meghaladta az EU átlagát. (Olyannyira, hogy Írország jelenleg Luxemburg után a második legmagasabb egy főre jutó GDP-vel rendelkezik nagyrészt a külföldi befektetések nyomán.) Általánosságban is elmondható, hogy az 1. célkitűzés alá eső régiókban ahol a GDP az uniós átlag 75%-a alatt maradt az 1994 és 2001 közötti időszakban az átlagos növekedés majdnem 3%-ot tett ki, míg az EU többi részén ez az adat 2% körül volt, azonban ez a növekedési hatás nem volt egyenletes az 1. célkitűzés minden régiójában. Elsősorban az amúgy is nagyobb nemzeti GDP növekedést mutató kohéziós országokban figyelhető meg az EU átlagot messze meghaladó növekedés. (New Partnership for Cohesion, 2004) A legjobban teljesítő régiók tehát a legjobban teljesítő országokban vannak, és az alacsony növekedést mutató országok legelmaradottabb régiói sem fejlődnek az országos átlagnál lényegesen jobban. (Pl. a keletnémet tartományok növekedési mutatója 1994 és 2001 között az EU-átlag szintjén volt, míg az országé csak valamivel alatta, de a kritikus helyzetben lévő olasz Mezzogiorno növekedése közel azonos volt, mint Olaszországé általában, tehát viszonylag alacsony.) Ezen jelenség eredményezheti azt a helyzetet, amelyet a kohéziós szakirodalom a globális konvergencia, lokális divergencia kifejezéssel ír le, és ami szerint az országok közti gazdasági konvergencia erősödött az elmúlt évtizedekben, tehát gazdasági teljesítményük közelebb került egymáshoz, a leszakadó régiók országon belüli pozíciója azonban nagy általánosságban tovább romlott. A nagyvárosoknak hagyományosan a tagországok nemzeti szintű felzárkóztatásában, tehát a nemzeti GDP konvergenciájában van szerepe. Ez a szerep azonban nem egyértelműsíthető a számok tükrében. A kohéziós országok tapasztalata alapján az 13

14 országok GDP-jének növekedése nem függ egyértelműen attól, hogy a nagyvárosi régiók hogyan teljesítenek Görögország Spanyolország Írország Portugália ábra A kohéziós országok konvergenciájának folyamata, a GDP alakulása (EU 15=100) Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 Kérdéses azonban, hogy ebben a konvergenciafolyamatban a nagyvárosi régiók milyen szerepet játszanak. A részletes GDP adatokból ld. 3-6 ábrák úgy tűnik, hogy a négy kohéziós ország közül Írország egyértelműen, Portugália és Görögország elsősorban és Spanyolország jelentősen nagyvárosi központú fejlődési utat járt be. Írországban, Portugáliában és Spanyolországban már a 90-es évek közepén is a fővárosi, nagyvárosi régiók rendelkeztek a legjelentősebb gazdasági potenciállal, és ez az előnyük 2001-re is megmaradt. Nem ezekben a régiókban volt a GDP-növekedés mértéke rendszerint a legnagyobb, de ezek a régiók produkálták a legmagasabb GDP-t 2001-ben is, és nagyszámú lakosságuk révén az ország gazdasági konvergencia folyamatához is alapvetően tudtak hozzájárulni. Görögország azonban némileg más helyzetűnek tűnik. A 2004-es olimpiai készülődések ellenére az Athént is magában foglaló Attika régió GDP-je 1995-ről 2001-re némileg visszaesett. 1 Amennyiben összehasonlítjuk az országok felzárkózási folyamatát a régiók GDP-jének alakulásával, akkor azt láthatjuk, hogy önmagában a fővárosi régió teljesítménye nem feltétlenül magyarázat az ország gazdasági felzárkózásának dinamikájára. Görögország és Portugália gazdasági növekedése közel hasonló volt 1995 és 2001 között, miközben az 1 A statisztikai következtetést ez esetben óvatosan kell kezelni, mert az első és a harmadik kohéziós jelentés - ahonnan a regionális GDP-adatok származnak - más módszertannal készülhetett, hiszen pl. Görögország esetében 2001-re az első kohéziós jelentés 70,9%-os EU 15 GDP-t jelöl meg, a harmadik kohéziós jelentés ugyancsak 2001-re csak 67,1%-ot. Minden más országnál is általában ilyen irányú eltérést tapasztalunk. Azt mondhatjuk tehát, hogy azonos módszertani bázis esetén a régiók GDP-növekedése minden esetben jelentősebb lett volna, mint ahogyan jelenleg a regionális felbontású grafikonokon látszik. Ennek ellenére, lévén, hogy a torzítás minden országra egyformán kiterjed, a folyamatok irányának meghatározására a két különböző adatbázis összehasonlítása is lehetőséget nyújt. 14

15 athéni régió teljesítménye látványosan elmaradt a Lisszabon környéki régióétól. (A két régió népességszáma közel megegyező.) A másik oldalról pedig azt láthatjuk, hogy Spanyolországban a nagy népességszámú madridi és barcelonai régió kiemelkedő teljesítményt nyújtott, ennek ellenére az ország konvergenciájának üteme nem haladja meg Görögországét és Portugáliáét. (Spanyolország már 1988-ban is egy lényegesen magasabb GDP-szintről indult, ahonnan nehezebb tovább növekedni, de a növekedés üteme alatta is maradt a görög és a portugál ütemnek.) Nem állíthatjuk tehát egyértelműen, hogy azok a kohéziós országok voltak sikeresebbek, amelyek fővárosi régióinak növekedése kimagasló volt; úgy tűnik, hogy ez a faktor nem döntő magyarázója a növekedési ütemnek. Írország (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds Ireland alapján) Írország 1994 és 1999 között egy NUTS 2 régiót alkotott ez jó taktika volt, hiszen a Dublin környéki térség (Southern and Eastern Ireland) már akkor is jóval az EU 15 GDP-szintjének 75%-a fölött volt. Írország alapvetően centralizált ország volt az 1990-es években, ami praktikusan azt jelenti, hogy NUTS 3 szinten voltak ugyan fejlesztési ügynökségei, de azok nem kaptak szerepet a strukturális források elosztásában. A főváros környéki NUTS 3 térség a források körülbelül negyedét kapta, miközben lakosságaránya körülbelül 30%-os. Fajlagosan a Dublin környéki térség kapta szinte a legkevesebb forrást az országban. A támogatás tematikus felhasználása nem mutat specifikus jegyeket a fővárosi területen, az ír specialitásoknak megfelelően itt is 35% felett volt a humán jellegű beruházások aránya. Dublin egyike volt azon két ír városnak, amelyben Urban közösségi kezdeményezés működött. Az infrastruktúra tekintetében a reptéri és a kikötői fejlesztéseket kell megemlíteni, az infrastruktúra egyéb elemei nem kaptak akkora hangsúlyt, mint más kohéziós országokban. A fejlődés hatására Dublin körül önálló high-tech központok jöttek létre, és a város elkezdett terjeszkedni. (A legnagyobb területi és népességbeli növekedés továbbra is Dublinban és környékén várható.) 3. ábra: Az ír régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU15=100) Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004 Spanyolország (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds Spain alapján) Spanyolország 18 régiójából 11 jogosult volt az 1. célkitűzés támogatására 1994 és 1999 között, de Madrid és a katalán területek csak a 2. célkitűzésből kaphattak EU-forrásokat illetve a Kohéziós Alapból. Ennek megfelelően a legjelentősebb városrégiók egy részében, Madrid, Barcelona és Bilbao környékén a támogatás mértéke az országos átlag alatt maradt, de elérte a euró/fő közötti mértéket. (Spanyolország nem olyan egypólusú, mint általában a kohéziós országok már csak méretéből fakadóan sem, hanem a tartományi önállóság történelmileg megalapozott, s 1978 óta az ország közigazgatása háromszintű, amelyben az autonóm régiók nagyon jelentős közigazgatási hatalommal bírnak. Így fordulhat elő, hogy az 15

16 országban több, milliónál nagyobb lakosságszámú városi régió található: Madrid, Barcelona, Bilbao, Sevilla és Valencia.) 4. Ábra: A spanyol régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU 15=100) Canarias Ceuta y Melilla Region de Murcia Andalucia Illes Balears Comunidad Valenciana Cataluna Extremadura Castilla-la Mancha Castilla y Leon Comunidad de Madrid Aragon La Rioja Comunidad Foral de Navarra Pais Vasco Cantabria Principado de Asturias Galicia Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004 A növekedés láthatóan a legnagyobb strukturális támogatást nélkülöző régiókban volt a legnagyobb, amelyek megőrizték fejlődésbeli előnyüket, sőt tovább növelték azt. (Pais Vasco Bilbao régiója, Cataluna pedig Barcelonáé.) A 2. célkitűzés területein a források felhasználása hasonló az 1. célkitűzéséhez, amely Spanyolországban elsősorban infrastruktúra-irányultságot tükrözött 1994 és 1999 között. A közvetlenül városfejlesztésre költött strukturális támogatások értéke Spanyolországban rendkívül magas volt, a 2. célkitűzés területén körülbelül 20%-os. Görögország (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds Greece alapján) Fajlagosan Görögországban sem Athén és környéke kapta a legtöbb strukturális támogatást, hanem az északi határ menti régiók, annak ellenére, hogy az ország teljes területe az 1. célkitűzésbe tartozott 1994 és 1999 között. Görögország strukturális kerete volt a legnagyobb fajlagosan a négy kohéziós ország közül, de Athén elsősorban a Kohéziós Alapból profitált: új repülőteret, új metrót, új sztrádákat kapott. (Görögországban volt mellesleg a legalacsonyabb a humán infrastruktúra fejlesztésének aránya az operatív programok között.) 16

17 5. Ábra: A görög régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU 15=100) Kriti Notio Aigaio Voreio Aigaio Attiki Peloponnisos Sterea Ellada Dytiki Ellada Ionia Nisia Ipeiros Thessalia Dytiki Makedonia Kentiki Makedonia Anatoliki Makedonia Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report, 2004 Portugália (The territorial effects of the Structural and Cohesion Funds Portugal alapján) Mind a 7 portugál régió az 1. célkitűzésbe tartozott 1994 és 1999 között. Átlagosan 1300 euró körüli strukturális támogatási keret állt rendelkezésre fejenként. A lisszaboni régió az ország legnagyobb gazdasági és népességkoncentrációja, amely a lakosságnak körülbelül 35%-át foglalja magában. A kohéziós forrásokból kapott támogatása nagyjából ennek a népességkoncentrációnak volt megfelelő az 1990-es években. A lisszaboni régió a legvonzóbb célterület a külföldi befektetések számára, valószínűleg ennek köszönhető, hogy a gazdasági teljesítménye kiemelkedő. 6. Ábra: A portugál régiók konvergenciája, a GDP alakulása (EU 15=100) Madeira Acores Algarve Alentejo Lisboa e Vale do Tejo Centro Norte Forrás: First progress report on economic and social cohesion, 2002 és New Partnership for Cohesion, Third Cohesion Report,

18 A rövid és szelektív elemzés alapján tehát még csak azt sem állíthatjuk, hogy a nagyvárosi régiók nagysága és a nemzeti GDP növekedése között lenne összefüggés. A lisszaboni és az athéni régió közel egyforma méretű, s az ország is az. Ennek ellenére a dinamikus lisszaboni régió sem tudta jobban dinamizálni az országot, mint a kevésbé dinamikus athéni régió. Más kérdés, hogy a dinamikus lisszaboni régió nélkül Portugália GDP növekedése messze elmaradt volna a valóságban realizált eredménytől, tehát a nagyvárosi régió igenis hatékony volt. Azonban a statisztikai adatok tükrében az bizonyítható, hogy ez a dinamizmus önmagában nem volt elegendő az ország gazdasági fejlődésének biztosítására. Fontos kérdés az is, hogy a dinamikus nagyváros hogyan képes átadni a fejlődési impulzusokat az ország egésze számára, milyen az ország belső szerkezete. Erre vonatkozóan a policentrikusság tehát a kiegyensúlyozott városszerkezet vizsgálata hozhat eredményeket. 1. tábla: A kohéziós országok városhálózatának értékelése* Forrás: Potentials for polycentric development in Europe, 2004 Városi térségek száma Méret index Elhelyezkedési index Elérhetőségi index Összesített mutató Spanyolország ,6 30,7 62,3 53,6 Görögország 45 36,6 95,9 73,6 63,4 Írország 7 63, ,6 76,1 Portugália ,8 73,3 58,3 Magyarország 77 61,6 57,7 50,4 56,1 *Az indexek kialakítása egy meglehetősen komplex módszer alapján történt: a kutatók a méretindexnél a főváros és a többi nagyváros gazdasági és népességsúlyának eloszlását hasonlították össze, az elhelyezkedési indexnél a várostérségek koncentráltságát vagy egyenletes szétszórtságát vizsgálták, az elérhetőségi indexnél a főváros és külön a nagyvárosok egymáshoz képesti elérhetőségét a világ bármely pontjáról, majd ezen mutatókat súlyozva aggregálták. (Egy index értéke minél nagyobb, annál inkább mutat a policentrikusság irányába.) Spanyolországban a méretindex magas értéke arra utal, hogy Madrid mellett több gazdasági központ is életképes ilyen nagy országban ez el is várható, de ezek nagyon limitált számúak, és az ország sok régiója nem rendelkezik megfelelően erős városi térségekkel. A kevés igazán versenyképes nagyvárosi térség kedvezőtlen elhelyezkedése okozza azt, hogy Spanyolországot alapvetően monocentrikusnak tartja a szakirodalom. Görögországban Athén előnye elsöprő a koncentrációt tekintve bár a részletes adatok azt mutatják, hogy kissé elméretezték az elemzésben az athéni régió nagyságát, az Athén alatt eggyel elhelyezkedő városhálózat azonban meglehetősen kiegyensúlyozott, elsősorban elhelyezkedését tekintve. (Ez annak is köszönhető, hogy Görögországban már az 1960-as évek végétől tudatos ellenpólus kialakítási stratégia folyik.) Írországban Dublin jelentősége egyértelműen kimagasló az országon belül, de ez alatt létezik egy területi értelemben nagyon kiegyensúlyozott és fizikailag jól elérhető középváros hálózat. Ezért lett Írország az egyik leginkább policentrikusnak kinevezett ország Európában. 18

19 Portugáliában Lisszabon súlya az országon belül nagyon meghatározó, erre utal az alacsony méretindex, és a nagyvárosok eloszlása is meglehetősen előnytelen de nem annyira, mint Spanyolországban. Az érdekes következtetés, hogy a városhálózat rossz kialakítása ellenére a városok elérhetősége meglehetősen jó, ami valószínűleg az elmúlt évtized infrastruktúra fejlesztéseire vezethető vissza. (Magyarország csak az összehasonlítás kedvéért szerepel a táblázatban, hogy a nemzeti sajátságaink ismeretében megítélhessük a táblázat hitelességét. A számadatokból látható, hogy Magyarország is erősen főváros centrikus, de a városhierarchiában ennél eggyel lejjebb elhelyezkedő középvárosok hálózata viszonylag kiegyensúlyozott, ám azok elérhetősége vélhetően a rossz infrastrukturális feltételek miatt elég nehézkes, ezért összességében inkább monocentrikusnak mondható az ország területi szerkezete.) Ha az országok GDP-ben mérhető felzárkózását és a policentrikusság mértékét vizsgáljuk, akkor a négyelemű mintából levonhatnánk azt a következtetést, hogy a leginkább policentrikusnak értékelt Írország könyvelheti el a legnagyobb GDP növekedést, míg a többiek a középmezőnyben helyezkednek el mind a növekedés mértéke, mind a felzárkózás lendülete tekintetében. Ez azonban nem feltétlenül jelent ok-okozati összefüggést. Figyelembe véve, hogy a kohéziós országokban volt az elmúlt években a legnagyobb a GDP növekedés üteme, ugyanakkor a policentrikusság mértéke az index alapján az EU átlagán van (56,2), látható, hogy nincsen egyenes összefüggés a dinamikus gazdaság és a kiegyensúlyozott térszerkezet között. (Sőt, az egyik legmagasabb indexel rendelkező Németország évek óta súlyos recesszióval küzd.) A nagyvárosi gazdasági dinamika és a térszerkezet nemzetgazdaságra kifejtett hatását vizsgálva megállapíthatjuk, hogy egy ország gazdasági teljesítményének alakulásában a térszerkezeti hatások és a nagyvárosok teljesítménye alapvető hatással van, azonban nem ezek a változók a leginkább döntőek az ország egészének teljesítménye szempontjából. Meghatározóbb faktor a politikai kultúra, az adaptációs készség, a munkaerőpiac rugalmassága, a befektetett tőke jó pozícionálása. Ennek ellenére a városok gazdaságélénkítő szerepe nemzetközileg kevéssé vitatott, hiszen a jelentősebb városok hozzájárulása az országos GDP értékekhez a lakosságarányuknál nagyobb, tehát a befektetett tőke hasznosulása nagyobb hatásfokú, mint az országok más térségeiben. A nagyvárosok támogatását, mint gazdaságélénkítő tényezőt nem csak a kohéziós országok alkalmazzák, hanem a régebbi tagországok is. Az ellentmondás tehát a kohéziós országokban tapasztalt statisztikai adatok és a nagyvárospolitika mint gazdaságélénkítő eszköz között úgy oldható fel, ha megállapítjuk: a gazdasági fejlettség alacsonyabb fokán álló, alapvető infrastrukturális hiányosságokkal küszködő országok esetében a nagyvárosi alapú fejlődés önmagában nem hatásos, csak akkor, ha a gazdasági fejlődés általános feltételeiben, a gazdasági klíma kialakításában is megtörténnek a megfelelő lépések. 2.3 A policentrikus Európa elképzelése Az Európai Unió gazdaságilag legerősebb térsége, az úgynevezett Pentagon a London, Párizs, Milánó, München és Hamburg által határolt ötszögben helyezkedik el, és termeli meg az Unió GDP-jének mintegy felét míg népességének körülbelül 40%-át adja. Egy gazdasági koncentrációról van tehát szó, amely egyben az Unió legversenyképesebb térsége. 19

20 Városkutatás Kft. Az 1999-ben megalkotott ESDP-ben (Európai Területfejlesztési Perspektíva) azonban megfogalmazódott az európai szinten is kiegyensúlyozott területi fejlődés igénye, amely policentrikusabb szerkezetet feltételez az Unió nagyvárosainak hálózatában. 3. térkép: A funkcionális városi területek (FUA) elhelyezkedése. Forrás: ESPON Az ESDP elfogadását követő szakmai kutatások (ESPON az Interreg III. c keretében) szerint az Unió - beleértve Romániát, Bulgáriát, Svájcot és Norvégiát -városhálózatából kiemelkedik 64 növekedési pólus (Metropolitan European Growth Engine). Ezek különböző pozíciókat foglalnak el, az alábbi táblázat megosztása szerint. 20