Leminősített népszavazás

Átírás

1 Finta László Sárvári Marcell Török Zoltán Leminősített népszavazás A közvetlen demokrácia létjogosultságához nem fér kétség egy demokratikus politikai rendszerben, ugyanakkor csupán jobbára a helyi politikában, kisebb közösségekben; országos, vagy föderális államok esetében szövetségi szinten csak kivételes helyzetekben. Ha a törvényhozás az ügy hordereje miatt nem képes, vagy nem akar dönteni (utóbbi eset mindig a felelősség hárításával jár együtt), akkor hasznos lehet a választópolgárok elé vinni a kérdést, bár egy komplex probléma egyetlen kérdéssé egyszerűsítése több problémát is felvet, amelyet tovább erősíthet a társadalom nem megfelelő tájékoztatása is a népszavazási témákról. Utóbbira kiváló példa a 2004-es kettős állampolgárságról szóló népszavazás, ahol a kampányban mind a bal-, mind a jobboldal a populizmus eszközrendszeréhez nyúlt, vagy a szociális következményekre, vagy pedig a nemzeti összetartozás tudatára helyezve a hangsúlyt, amely érvrendszerek sikeresen szorították háttérbe a kérdés valódi tartalmát. A népszavazás mint említettük megfelelő eszköz lehet a törvényhozás által eldönteni nem tudott, vagy nem kívánt kérdések lezárására, még akkor is, ha ez számos problémát vet is fel. Ennek bizonyítására jó példát jelentenek a évi magyarországi alkotmányozás során egy esetleges megerősítő népszavazással kapcsolatban felmerült érvek és ellenérvek. A népszavazás támogatói szerint a közvetlen választói megerősítés növelte volna az Alaptörvény legitimitását. A népszavazás politikai eszköz, amelyik a választói részvétel révén valóban hozzájárulhat a politikai rendszer legitimitásának erősítéséhez, ám lehetnek negatív következményei is. Alacsony részvételi kultúrájú országokban a tömeges választói távolmaradás miatt a legitimitás erősödésére nem lehet számítani. A másik kérdés az, hogy pontosan mire is adják áldásukat a választók? - 1 -

2 A népszavazás ünnepélyes aktusnak tűnhet, amelyik rányomhatja a legitimitás pecsétjét az alkotmányra (vagy bármely más, referendumon feltett törvényjavaslatra), lehet valamiféle nemzeti egység kifejezése, de legalább annyira valószínűsíthető, hogy a választópolgárok a referendum tárgyát politikai, világnézeti, vagy valamilyen más értékválasztás szempontjából ítélik meg. Így a választók olyan helyzetbe kerülnek, hogy nem képesek eldönteni, hogy amiről dönteni hivatottak, az jó-e vagy sem. Az alacsony részvétel pedig az egész politikai elit számára akkora kockázatot jelent, mintha nem is lenne népszavazás sem az alkotmányról, sem bármely más kérdésről. A népszavazás értelme a tényleges részvétel, ha az nagyon alacsony, akkor sem az alkotmány, sem a politikai rendszer egészének legitimitása nem erősödne. A közvetlen demokrácia alkalmazása ugyanakkor helyénvaló lehet békés rendszerváltozások idején: kanalizálhatja, szabályozott mederbe terelheti a néphangulatot és az indulatokat, valamint tömeges részvétel esetén közvetlen legitimációt biztosíthat az új rendszernek. A részvételi demokráciához fűzött remények tehát a tényleges részvétel mértékén állnak vagy buknak. A népszavazás más országokban A népszavazások nemzetközi áttekintésénél számos mintával találkozhatunk. Az országok többsége ugyanakkor hasonlóságokat is mutat, hiszen mindössze néhány államban (pl. Monaco, Németország) nincs állami vagy szövetségi szintű népszavazás, a többi esetben megtalálható a közvetlen demokrácia ilyen formája. Abban ugyanakkor meglehetősen nagy az eltérés, hogy az egyes országok hogyan is kezelik magát a népszavazást. Ezen állítást elemzésükben három dimenzió mentén kívánjuk igazolni. Az első dimenzió azt foglalja magában, hogy az államok kik számára teszik lehetővé, hogy népszavazási kezdeményezéssel éljenek? Az országok számottevő hányadában a népszavazás csupán valamelyik intézmény (Parlament, köztársasági elnök) - 2 -

3 által kezdeményezhető, az állampolgárok a kezdeményezésből kiszorulnak. Máshol ugyanakkor a választásra jogosultak bizonyos százalékának támogatása mellett is lehetőség van a referendum kiírására. Érdekes módon ugyanakkor a kezdeményezők személye nem feltétlenül van befolyással arra, hogy egy népszavazást kötelezőe kiírni vagy egy másik szerv dönt annak megtartásáról (azaz fakultatív), és arra sem, hogy maga a népszavazás ügydöntő-e vagy csak véleménynyilvánító. A második dimenzió a már említésre került kötelező és fakultatív népszavazások esetében még szerteágazóbb a nemzetközi példa. Vannak olyan államok, amelyek csak a referendum egyik vagy másik formáját alkalmazzák. Máshol mindkét népszavazási forma jelen van a rendszerben. Ezekben az országokban sem egységes azonban a gyakorlat arra vonatkozóan, hogy mikor kötelező, és mikor fakultatív egy népszavazás kiírása. E tekintetben két modell különíthető el: az első esetében a különbségtétel a kérdés függvénye. Ezt a mintát követi például Ausztria, Dánia, Észtország, Írország vagy éppen Spanyolország. Ezekben az országokban csupán az alkotmány nagyobb mértékű módosításánál, vagy a szuverenitás nemzetközi szervezetekre való átadásánál kötelező a népszavazás kiírása. Ezzel ellentétben más államok, így Hollandia vagy Olaszország a választópolgárok meghatározott számú aláírása mellett teszi kötelezővé a népszavazás megtartását. Más államok pedig e kettő egyvelegét alkalmazzák (Svájc, Macedónia, Litvánia)

4 Fakultatív és kötelező népszavazások Európa országaiban Fakultatív és kötelező Csak fakultatív Csak kötelező Nincs népszavazás A népszavazások csoportosítása lehetséges annak alapján is, hogy az ott megszülető döntések milyen kötelezőerővel rendelkeznek. E téren is három fő modell különböztethető meg. Egyes államok vagy csupán véleménynyilvánító jelleggel alkalmazzák a népszavazás intézményét, vagy az ott születő döntések mindegyike kötelező a törvényhozásra nézve. A harmadik modellt követő országok pedig a népszavazás mindkét formáját alkalmazzák. Utóbbi csoporton belül is több féle gyakorlat különböztethető meg: az elsőben a kezdeményezőktől vagy épp a témától függően döntenek a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító jellegéről, amely modellt Litvánia alkalmazza. Ehhez képest a népszavazáson való részvétel függvénye a referendum kötelezőereje Portugáliában, ahol az 50% feletti részvétel esetén minden esetben ügydöntő egy népszavazás

5 Ügydöntő és véleménynyilvánító népszavazások Európa országaiban Csak ügydöntő Csak véleménynyilvánító 5 Ügydöntő és véleménynyilvánító A magyar szabályozás tekintetében további jelentős szempontnak tekinthető az is, hogy milyen témákban tiltja népszavazás kiírását. E téren a hazai rendelkezések a nemzetközi mintához képest meglehetősen szélesnek mutatkoznak, hiszen máshol kevésbé széles skálát alkalmaznak e téren. Az is igaz ugyanakkor, hogy a magyarnál jóval kiterjedtebb tiltólistával rendelkezik Franciaország, mint ahogy az is kétségbe vonhatatlan, hogy a pénzügyi és adókérdésekben mutatott tilalom más országok szabályozásában (pl. Lengyelország, Olaszország, Portugália) is megjelenik. A népszavazás és vitái hazánkban Magyarországon a népszavazás intézményének alapjait az Alkotmány fekteti le, részletes szabályozása pedig külön törvényben történik. Ennek a szabályrendszernek az alakulását, formálódását a magyar jogrendszerben három főbb szakaszra bonthatjuk: a rendszerváltás időszakára, valamint az 1997/98-as, illetve a 2011/12-es évekre

6 A rendszerváltás időszakában, még a 89-es őszi alkotmánymódosítás előtt, az év június 15-én került elfogadásra az évi XVII. törvény, amelyben a parlament írásba foglalta a referendum főbb irányelveit. Ez a törvény meglehetősen nagy befolyást biztosít a törvényhozásban a közvetlen demokrácia eszközeinek használatára, mivel ezek döntéseit kötelező érvényűnek nyilvánítja a parlamentre nézve, és három területtől eltekintve bármilyen kérdéskörben engedélyezi népszavazás kiírását. Emellett a szabály szerint a kezdeményezéshez elég ötvenezer szavazó, a kormány, a köztársasági elnök, vagy 50 képviselő indítványa. Ezek tükrében a törvény szokatlanul liberálisnak mondható, az általában tapasztalhatónál jóval nagyobb hangsúlyt helyez a közvetlen állampolgári politikai részvételre. A 89-es szabályozás másik fő problémáját az jelentette, hogy a XVII. törvény több pontban sem volt összhangban az alkotmánnyal, ez a két tényező tette szükségessé 8-9 évvel későbbi újraszabályozást. A második szakaszban ezt a két problémát kellett orvosolnia a parlamentnek, ezt a kiigazítási folyamatot az Alkotmánybíróság 1993-as 2. illetve az 1997-es 14. határozata sürgette meg, amelyekben az AB mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a parlament részéről, és megsemmisítette a hatályos törvényt. Ennek eredményeképpen a törvényhozás előbb 97-ben a főbb rendelkezéseket beemelte az alkotmányba, majd 98 elején új népszavazási törvényt fogadott el. Ez a jogszabály jócskán megszigorította a referendum feltételrendszerét, mivel a kötelező erejű népszavazás esetében kétszázezerre emelte a szükséges aláírások számát, és szűkítette azon kérdések körét, amelyekben referendumot lehet tartani. Ezen túlmenően négy hónapos időkorlátot is szabtak a szükséges mennyiségű aláírás összegyűjtésére

7 / Alkotmányos alapok lefektetése Népszavazási törvény megalkotása a kezdeményezés lehetőségének szigorítása népszavazási témák szűkítése érvényességi küszöb eltörlése véleménynyilvánító népszavazás eltörlése érvényességi küszöb újrabevezetése Az így kialakult rendszerben kétszázezer polgár kezdeményezése révén kötelező a népszavazást kiírni, annak eredménye ügydöntő, és három évig betartandó. Hasonlóan ügydöntő a parlament által elfogadott, de az államfő által még alá nem írt törvényjavaslatokat megerősítő referendum is. Emellett létezik egy harmadik, fakultatív fajtája a népszavazásnak, amelyet a kormány, a köztársasági elnök, a képviselők harmada, vagy százezer választó kezdeményezhet. Ennek esetében a parlament dönt arról, hogy elrendeli-e a szavazást, illetve ha igen, akkor azt ügydöntő, vagy véleménynyilvánító hatályúnak tekinti. A referendumnak 1997 óta kizárólag eredményességi kritériuma van, érvényességi nincs. Eszerint a voksolás eredményes, ha az érvényesen szavazók fele, vagy az összes választópolgár negyede ugyanúgy válaszol a feltett kérdésre. Ezen a struktúrán annyiban változtatott a január 1-jével életbe lépő alkotmány, hogy visszahozta az 50%-os érvényességi küszöböt, és eltörölte a véleménynyilvánító népszavazás intézményét. A népszavazások eddigi története Magyarországon eddig a rendszerváltás óta eltelt 23 év alatt hat ízben került sor országos népszavazásra, ezeket a fenti táblázat összegzi. Ez a táblázat több fontos tanulsággal is szolgál a népszavazás magyarországi intézményének karakteréről és politikai természetéről. Először is észre kell vennünk, hogy a mindenkori kezdeményezők egyre inkább saját politikai érdekeiknek megfelelő taktikával igyekeztek felhasználni a referendum kínál

8 ta lehetőségeket. A négyigenes népszavazásnál még egyértelműen a volt állampárt előnyeinek csökkentése, és a rendszerváltás teljességének előmozdítása volt a cél, később azonban egyre elterjedtebb, és egyre különbözőbb célok érdekében bevetett fegyverré vált a szavazók ilyesfajta bevonása a közügyekbe. Példaként említhetjük az érvényességi küszöb 97-es eltörlését, hiszen e nélkül várhatóan sem a NATO, sem az EU csatlakozás nem kapott volna kellő támogatottságot, de ide sorolhatjuk a szociális népszavazást is, amellyel afféle bizalmatlansági szavazásként óriási presztízsveszteséget okozott az ellenzék a kormánynak. A 2004-es események is kapcsolódnak a fentiekhez, hiszen ekkor két parlamenten kívüli párt igyekezett a kezdeményezésével minél nagyobb országos propagandát teremteni, és ismertséget, támogatást szerezni magának. A közjogi intézményekre jellemző átpolitizáltság tehát a közvetlen demokrácia eszközeire is kiterjedt. A legújabb fejlemény ezen a téren az LMP népszavazási kezdeményezésének kudarca; a kezdeményezés célja, és a témák is egészen hasonlatosak a 2008-ashoz, így ez is beleillik a sorba. A népszavazás helyzete jelentős változáson ment keresztül. A 2006 óta a viták középpontjában lévő népszavazás intézményének sorsa eldőlni látszik. A viták tétje a képviseleti elv és a részvételi elv közötti konfliktus feloldása volt. Az akkor hatályos alkotmány születésének sajátos körülményei miatt e két elvet egymás mellé helyezte, ily módon kormánypárti vagy ellenzéki pozíció függvényében mindenki hivatkozhatott akár a képviselet, akár a részvétel elvének elsőbbségére a demokrácia védelme érdekében. Az akkori alkotmány szövegéből következően mindkét álláspont alkotmányos volt. A feszültség abból fakadt, hogy a felek egyike sem volt képes a demokrácián belüli vitaként értelmezni a két elv konfliktusát. A képviselet hívei a nép, a törvényhozáson kívüli többség zsarnokságára hivatkozva kívánták a közvetlen részvétel lehetőségeit korlátozni, a részvételi demokrácia hívei pedig törvényhozási többség zsarnokságát kívánták korlátozni a közvetlen részvétel révén. A 2011 tavaszán elfogadott Alaptörvény szövege egyértelmű helyzetet teremtett: a - 8 -

9 közvetlen demokrácia a képviselethez képest kivételes eszköz lehet a politikában, amely komoly pálfordulás a FIDESZ ellenzékben tanúsított magatartásához viszonyítva. Összegzés és javaslatok A népszavazás intézménye az elmúlt két évtized során jelentős változásokon esett át. Ezen átalakulások ugyanakkor mindig szoros kapcsolatban álltak egyes pártok politikai érdekeivel. Sőt, magához a népszavazáshoz való viszony is főleg az utóbbi hét évben nagyban függött a pártok politikában elfoglalt helyzetétől, amely kettősséget a FIDESZ magatartása is kiválóan tükröz, hiszen a párt ellenzékben éppen ezen intézménynek köszönhetően erősítette meg pozícióit, míg kormányon már olyan intézkedéseket hozott, amelyek a képviseleti demokráciához képest a közvetlen demokráciát egyfajta kiegészítő eszközzé tették. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy jelenleg pártok nélkül nincs népszavazás. Ez még annak ellenére is tényként kezelhető, hogyha figyelembe vesszük azt is, hogy a 2004-es népszavazást két olyan szervezet kezdeményezte, amely nem rendelkezett mandátummal, hiszen e két esetben is a népszavazás kiírása annak volt köszönhető, hogy a FIDESZ jelentős részt vállalt a kiíráshoz szükséges aláírások összegyűjtésében. Így a szükséges aláírások összegyűjtése a párt méretétől, illetve aktivistáinak számától is függhet. A pártok azonban nem csak a kezdeményezésben, de a népszavazásról szóló kampányban is komoly szerepet vállalnak. A Méltányosság Politikaelemző Központ éppen ebben látja a népszavazás egyik legnagyobb hátulütőjét, amire a már említett példák (legfőképp a 2004-es népszavazás) szolgáltatnak támaszul. Ezért két jelentős intézkedés bevezetését javasoljuk, amely csökkentené a pártok befolyását a népszavazási kampányok során. Az első az Írországban is alkalmazott struktúra átvétele, ahol egy bizottság felelőssége az állampolgárok tájékoztatása. E szervezetnek - 9 -

10 ugyan tagjai parlamenti képviselők is, ám olyan, pártokhoz nem kötődő tisztviselők is, mint az ombudsmani hivatal egyik munkatársa vagy a Legfelső Bíróság egyik bírája. A bizottság fő feladata, hogy olyan információkkal lássa el a választópolgárokat a népszavazásról ugyanakkor a kampányok lefolytatása, és az érvelés nem e testület feladata. Ennek ellenére is lehetségessé válna, hogy ily módon a választók tudatosabban menjenek el szavazni, netán a részvétel erősödése is megvalósulhat. A másik a közvetlen kampány terén csökkentené a pártok befolyását és módosítaná némiképp az ír modellt - oly módon, hogy ausztrál mintára a választási bizottság lenne illetékes egy olyan anyag létrehozásában, amely az igenek és a nemek melletti érveket összegezné, és ezen anyag terjesztésére biztosítana forrásokat a pártok vagy az ún. ernyőszervezetek számára. Utóbbiak olyan szervezetek, amelyek az adott választással szimpatizáló személyeket gyűjtik össze. E szervezetek léte, kellő civil részvétel mellett felülírhatnák, vagy legalább csökkenthetnék a pártos szempontokat egy-egy népszavazási kampány során. Így lehetővé válna, hogy a pártos érvek és érdekek mellett egy, a racionális választást elősegítő kampány is megvalósuljon