A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

Átírás

1 HU HU HU

2 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, SEC(2011) 359 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: FEHÉR KÖNYV Útiterv az egységes európai közlekedési térség megvalósításához Úton egy versenyképes és erőforrás-hatékony közlekedési rendszer felé SEC(2011) 358 végleges SEC(2011) 391 végleges COM(2011) 144 végleges HU HU

3 Ez a dokumentum a Bizottság azon közlekedéspolitikai fehér könyvéhez kapcsolódó hatásvizsgálati jelentés vezetői összefoglalója, amely hosszú távú stratégiát határoz meg ahhoz, hogy a közlekedési ágazat teljesíteni tudja a 2050-ig számára kitűzött célokat. 1. PROBLÉMAMEGHATÁROZÁS 1. A közlekedési rendszer magas szintű mobilitást tesz lehetővé Európában, és folyamatosan növekvő teljesítményt nyújt sebesség, kényelem, biztonság és hasznavehetőség tekintetében egyaránt. A Bizottság mélyreható utólagos értékeléséből azonban az derül ki, hogy bár a közlekedési rendszer számos vonatkozásban különösen a hatékonyság, a biztonság és a védelem tekintetében előrehaladást mutatott az elmúlt évtizedben, a rendszer működésében nem volt szerkezeti változás. A fenntarthatatlan trendek a növekvő szén-dioxid-kibocsátás, a nem szűnő kőolaj-függőség 1 és a fokozódó torlódások többek között annak tudhatók be, hogy a múltbeli politikák nem voltak képesek változtatni a jelenlegi közlekedési paradigmán. 2. A Bizottság elemzést végzett arról, hogy változatlan politikák mellett hogyan alakulhatnak e problémák a jövőben. Ezen elemzés szerint az összkibocsátáson belül tovább nőne a közlekedés szén-dioxid-kibocsátásának részaránya, amely 2050-re már megközelítené az 50%-ot. Az uniós közlekedési ágazat 2050-ben még mindig 89%- ban kőolajtermékekkel elégítené ki energiaszükségletét, a torlódások pedig továbbra is jelentős terhet rónának a társadalomra. 3. Az utólagos értékelés következtetéseit alapul véve a Bizottság négy alapvető okot nevezett meg, amely az Európai Unió közlekedési rendszerét akadályozza abban, hogy fenntartható rendszerré váljék: Célszerűtlen díjszabás: Jelenleg a közlekedés külső költségeinek még jelentős része nincs internalizálva, a meglévő internalizálási rendszerek pedig a közlekedési módok és a tagállamok között nincsenek összehangolva. Ezenkívül a magatartásformákat számos olyan adó és támogatás befolyásolja negatív irányba, amely az internalizálás célkitűzésének figyelmen kívül hagyásával került bevezetésre. Nem megfelelő kutatási politika: A közlekedési kutatási politikára fordított jelentős erőfeszítések és az eddig elért ígéretes eredmények ellenére többféle piaci és szabályozási hiányosság hátráltatja a fenntartható mobilitás szempontjából kulcsfontosságú technológiák gyors fejlesztését és bevezetését. Nem kellően hatékony közlekedési szolgáltatások: Az egységes, integrált és hatékony közlekedési rendszer kialakítását jelenleg számos olyan, még meglévő szabályozási és piaci hiányosság például a piaci belépést akadályozó szabályozás vagy a közigazgatási eljárások nehézkessége gátolja, amely a multimodális és a határkeresztező közlekedés hatékonyságát és versenyképességét aláássa. Ezenkívül a vasúthálózatot és az áruátrakodási létesítményeket korszerűsítő beruházások nem voltak elegendők a multimodális közlekedés szűk keresztmetszeteinek orvoslásához. A közlekedési módok között még mindig túl 1 A közlekedés energiaigényének arányában a függőség az egész világra vetítve 95%-os, az EU-27-ben pedig 96%-os. HU 2 HU

4 csekély a hálózati integráltság. A TEN-T politika híján volt a szükséges pénzügyi erőforrásoknak és egy valóban európai és multimodális megközelítésnek. Az integrált közlekedéstervezés hiánya: Hatóságok vagy vállalkozások gyakran hoznak úgy földhasználati vagy területtervezési akár helyi, akár kontinentális szintű döntéseket, hogy eközben nem veszik kellően figyelembe választásaik következményeit a közlekedési rendszer egészének működésére, ami jellemzően lerontja a hatékonyságot. 2. A SZUBSZIDIARITÁS ELEMZÉSE 4. Az EUMSZ 90. és 91. cikke értelmében a közös közlekedéspolitikának hozzá kell járulnia a Szerződés tágabb célkitűzéseinek eléréséhez. A közös közlekedéspolitika elsődleges céljai: a belső közlekedési piac megvalósítása, a fenntartható fejlődés biztosítása, a területi kohézió javításának és a területrendezés integrálásának előmozdítása, a biztonság fokozása és a nemzetközi együttműködés fejlesztése. 5. A közlekedéspolitikai fehér könyv olyan kérdésekkel foglalkozik, amelyeknek a transznacionális vonatkozásait a tagállamok önmagukban nem képesek megfelelően kezelni. Ezeket a vonatkozásokat uniós szinten össze kell hangolni. A megállapított problémák megnyilvánulásai területileg változatosak és igen változékonyak, vagyis hatásaik az Európai Unión belül igen eltérőek lehetnek. Gondoskodni kell arról, hogy a jövő közlekedéspolitikájának része legyen a szolidaritás. 6. Léptéke folytán az uniós szintű fellépés jelentősebb eredményeket hozhat és nagyobb erőt kölcsönözhet a törekvéseknek olyan területeken, mint a kapacitásépítés, a kutatás, az információ- és adatgyűjtés, a bevált módszerek megosztása, a fejlesztés és az együttműködés. 3. AZ UNIÓS KEZDEMÉNYEZÉS CÉLJAI 7. E kezdeményezés általános politikai célkitűzése egy olyan, hosszú távú stratégia meghatározása, amelynek révén az Európai Unió közlekedési rendszere 2050-re fenntartható rendszerré válik. Ez az általános célkitűzés további konkrét célkitűzésekre bontható: (a) Olyan mértékű ÜHG-kibocsátáscsökkentés, amely összhangban áll az éghajlatváltozás miatti hőmérséklet-növekedés 2 C-ban való korlátozásával 2 és az 1990-hez mért 80%-os kibocsátáscsökkentés 2050-re kitűzött általános uniós céljával. A közlekedéssel összefüggő szén-dioxid kibocsátást hez képest mintegy 60%-kal kell csökkenteni 2050-ig Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának ütemterve egy járható utat kínál arra, hogy 2050-ig az 1990-es szinthez képest 80%-kal csökkentsük az uniós ÜHG-kibocsátást. A technológiák eredményességének és széles körű elfogadottságának feltevésén alapuló forgatókönyv szerint a közlekedési ágazat 60%-kal, az ipar 80%-kal, a lakáságazat és a szolgáltatási ágazat 90%-kal, az energiatermelés pedig több mint 90%-kal csökkentené kibocsátásait. Közlekedéssel összefüggő szén-dioxid-kibocsátáson csak a tüzelőanyagtartálytól a kerékig keletkező kibocsátások értendők. Mivel a közlekedésből származó ÜHG-kibocsátások nagy része szén-dioxid-kibocsátás, ez a célkitűzés egyenértékűnek tekinthető az ÜHG-kibocsátás 60%-os csökkentésének célkitűzésével, amely Az HU 3 HU

5 (b) (c) A közlekedéssel összefüggő tevékenységek kőolajfüggőségi arányának drasztikus csökkentése 2050-ig, a közlekedésnek az Európa 2020 stratégiában szorgalmazott szén-dioxid-mentesítésével összhangban. A torlódások gyarapodásának megfékezése. 8. Az első két célkitűzés jelentős részben átfedi egymást, és abszolút prioritásnak tekintendő, összhangban az Európa 2020 stratégia Erőforrás-hatékony Európa elnevezésű kiemelt kezdeményezésével. Vannak azonban szinergiák a harmadik célkitűzéssel is, amely jellemzően a nem motorizált közlekedés és a tömegközlekedés szélesebb körű használata mellett szól, miáltal egyszerre csökkenne a területhasználat és az energiafogyasztás. 9. Ugyanakkor a fentiekben ismertetett konkrét politikai célkitűzések elérésével biztosítható lenne, hogy a jelenlegi és a jövőbeli nemzedékek hozzájuthassanak a szükségleteiknek és törekvéseiknek megfelelő, biztonságot és védelmet nyújtó, megbízható és megfizethető mobilitási erőforrásokhoz LEHETSÉGES POLITIKAI MEGOLDÁSOK 10. Az utólagos értékelés és az érdekeltekkel folytatott konzultáció nyomán a Bizottság hét olyan politikai területet azonosított, ahol konkrét politikai intézkedések kulcsfontosságú szerepet játszhatnak a közlekedési rendszerben elérni kívánt paradigmaváltásban. Ezek a következők: árképzés, adóztatás, kutatás és fejlesztés, energiahatékonysági szabványok és kísérő intézkedések, belső piac, infrastruktúra és közlekedéstervezés. 11. A megfelelő uniós politikai fellépés meghatározásához a Bizottság megvizsgálta a fenti hét politikai terület mindegyikében külön-külön történő beavatkozás lehetőségét. Megállapítható azonban, hogy a fentiek közül nem ragadható ki egy vagy több olyan eszközcsoport, amely elegendő volna a különböző problémaforrásoknak és a konkrét politikai célkitűzés valamennyi alkotóelemének egyidejű és megfelelő kezelésére. 12. A fenti szempontok alapján az 1. sz. minden marad a régiben politikai megoldáson kívül a Bizottság három politikai megoldást dolgozott ki a 60%-os szén-dioxid-kibocsátás-csökkentés célkitűzésének elérésére, és azokat részletes elemzésnek vetette alá. A három megoldásban közös, hogy intézkedéseik mind a hét politikai területet felölelik; ezenkívül egyes kezdeményezéseik is közösek. A megoldások a beavatkozás intenzitásában különböznek, amely a megoldástól függően változik egyik területről a másikra. 13. A 3. sz. politikai megoldás azon politikák hatását szemlélteti, amelyek az újfajta erőátviteli rendszerek gyors elterjedésére összpontosítanak, és ehhez az új járművekre igen szigorú szén-dioxid-kibocsátási szabványokat írnak elő, miközben megfelelő innovációs politikák biztosítják a szükséges keretfeltételeket. 5 alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának ütemterve hatásvizsgálatában szerepel. SEC(2010) 1606 végleges (2010. december 14.) A Bizottság szolgálatainak munkadokumentuma: A European strategy on clean and energy efficient vehicles Rolling Plan [ Európai stratégia a tiszta és energiatakarékos járművekről Gördülő terv ]. HU 4 HU

6 Feltételezhető, hogy ezzel a megoldással csökkenthető legeredményesebben az új technológiák bevezetésének költség- és időigénye. 14. A 2. sz. politikai megoldás azon politikák hatását mutatja, amelyek nem annyira az energiahatékonysági szabványokra és a technológiák tudatos bevezetésére, mint inkább a mobilitás kezelésére és a szén-dioxid-kibocsátás árképzésére támaszkodnak. Azon a feltételezésen alapul, hogy az ipar csupán kevésbé szigorú szabványokat teljesít a járművek szén-dioxid-kibocsátását illetően, és hogy a szükséges kibocsátáscsökkentést azzal érik el, hogy az externáliák teljes internalizálásán és a piactorzító adóztatás kiküszöbölésén túlmenően a szén-dioxid-kibocsátás árát kellő szintre engedik emelkedni. Ez ugyanolyan hatásúnak tekinthető, mintha a széndioxid-kibocsátást erősen megadóztatnák, vagy mintha a közlekedésben külön cap and trade (a szén-dioxid-kibocsátás korlátozását és kereskedelmét szolgáló) rendszert vezetnének be. Ha a szén-dioxid-kibocsátás ára nagyon magasra emelkedik, a hatás egyenértékű a fosszilis tüzelőanyagos mobilitás korlátozásával és a tiszta közlekedési módokra való kényszerű átállással. 15. A 4. sz. politikai megoldás átmeneti megközelítést képvisel. A szén-dioxidkibocsátási szabványokra és a technológiák bevezetésére a 2. és a 3. sz. politikai megoldás közötti értékeket alkalmaz. Az externáliák teljes internalizálása és a piactorzító adóztatás felszámolása ugyanúgy megtörténik, mint a 2. sz. megoldás esetében, de a szén-dioxid-ár csak városon belül jelenik meg paraméterként, a különböző lehetséges keresletgazdálkodási intézkedések hatását érzékeltető árnyékár formájában. 5. A HATÁSOK ÉRTÉKELÉSE 16. Fontos megjegyezni, hogy a politikai megoldások hatásának értékelését jelentős fokú bizonytalanság övezi, mivel az időtávlat negyven év igen hosszú, és mivel igen nehezen előrelátható vagy számszerűsíthető tényezők jönnek számításba: a politikai intézkedések közötti különféle szinergiák és kompromisszumok; a hosszú távú technológiai fejlemények; valamint a mobilitás és a környezeti adottságok hatása a jólétre. 17. Az alábbi táblázat összefoglaló képet ad a vizsgálat tárgyát képező politikai megoldások hatásairól az egyéb gazdasági, társadalmi és környezeti szempontokat illetően: HU 5 HU

7 A hatások összefoglaló táblázata 2. sz. politikai megoldás 3. sz. politikai megoldás 4. sz. politikai megoldás Gazdasági hatások A közlekedés mint üzletág: Közlekedési tevékenység -- - Közlekedésimód-váltás + Igénybevevőnkénti egységköltség A közlekedés dinamikájának hatása: Gazdasági növekedés A közlekedési rendszer hatékonysága Torlódások A háztartások közlekedési kiadásai Közlekedéssel összefüggő ágazatok Innováció és kutatás + + Az adminisztratív terhek csökkenése + + Uniós költségvetés Nemzetközi kapcsolatok Társadalmi hatások Az állampolgárok mobilitása: A mobilitás foka Választék Hozzáférhetőség Elosztási hatások - + Foglalkoztatottság és munkakörülmények + Biztonság + Környezeti hatások Éghajlatváltozás Légszennyezés + Zajszennyezés + + Energiafelhasználás/energiahatékonyság + + Megújuló energiaforrások használata + + Biológiai sokféleség + - Jelmagyarázat: az alapforgatókönyv szerinti vagy az 1. sz. politikai megoldásnak megfelelő alakulás +,, + csekély, közepes, illetve jelentős javulás az 1. sz. politikai megoldáshoz képest -, --, --- csekély, közepes, illetve jelentős romlás az 1. sz. politikai megoldáshoz képest 18. A fenti táblázatból a következők derülnek ki: Gazdasági szempontból összességében a 4. sz. politikai megoldás tűnik a legkedvezőbbnek. Igaz, a szén-dioxid-kibocsátási célkitűzés elérése a 3. sz. HU 6 HU

8 politikai megoldáshoz képest költségesebb, ám a torlódások kevesebb költséggel járnak, az árképzési rendszer pedig kevésbé torzítja a piacot, ami összességében előnyös. Társadalmi szempontból is a 4. sz. politikai megoldás a legszerencsésebb. A 2. sz. politikai megoldáshoz mérten nem bolygatja meg túlzottan a mostani életmódokat és társadalomszervezést, ezért az új körülményekhez való alkalmazkodás társadalmi költsége várhatóan csekélyebb lesz. Környezeti nézőpontból a 2. sz. politikai megoldás a legambiciózusabb, hiszen az terjed ki a környezeti hatások legtágabb körére. 6. A LEHETSÉGES MEGOLDÁSOK ÖSSZEHASONLÍTÁSA 19. Az eredményességet illetően a 2. sz. politikai megoldás kínálja a legmegfelelőbb intézkedéskészletet a kijelölt célkitűzések eléréséhez. 20. Az erőforrás-hatékonyságra (szén-dioxid-kibocsátás és kőolaj-függőség) vonatkozó célkitűzés esetében, mivel mindhárom politikai megoldás a 60%-os célkitűzés elérésére van kidolgozva, mindegyikük eredményesnek mondható. Ezen a ponton azonban meg kell jegyezni, hogy a 3. sz. politikai megoldás nagyban függ az alternatív tüzelőanyagok széles körű elterjedésének sikerétől, míg a 2. sz. politikai megoldás az, amelyik a legkevésbé van technológiai kockázatnak kitéve, ezért az ÜHG-kibocsátási célkitűzés eléréséhez a legmegbízhatóbbnak mondható. 21. A 2. sz. politikai megoldás a legalkalmasabb a torlódások megfékezésére, hiszen nagy súlyt fektet a keresletgazdálkodással és a rendszerfejlesztéssel kapcsolatos politikai intézkedésekre. Az erősen a technológiára összpontosító 3. sz. politikai megoldás esetében a torlódások továbbra is igen nagy költséggel terhelik a társadalmat. 22. Ami a hatékonyságot illeti, a modell következtetni enged a közlekedés összköltségére mindegyik politikai megoldás esetében. E költségek magukban foglalják a közlekedési eszközök tőkeköltségét, az elektromos meghajtású járművek töltőinfrastruktúrájának költségét 6, az állandó működési költségeket, a változó működési költségeket (beleértve a tüzelőanyag-költséget is), az utasoknak okozott hasznosságvesztést, valamint a torlódások, a légszennyezés, a zaj és a balesetek külső költségeit. 23. A modellezés eredményei azt mutatják, hogy a közlekedésnek az 1. sz. politikai megoldáshoz mért összköltség-többlete a 2. sz. politikai megoldás esetében a legnagyobb: 2050-ig milliárd EUR. Utána a 4. sz. politikai megoldás következik milliárd EUR többletköltséggel, majd a 3. sz. politikai megoldás 640 milliárd EUR körüli többletköltséggel. 24. Az összköltség kiszámítása és következésképpen a megoldások összehasonlítása figyelmen kívül hagyja a kutatás és fejlesztés költségeit, valamint a hálózat 6 Az elektromos közúti közlekedés infrastruktúrájának kialakításához szükséges beruházások becsült összege mintegy 140 milliárd EUR a 3. sz. politikai megoldás szerint, 120 milliárd EUR körüli a 4. sz. politikai megoldás szerint, és 80 milliárd EUR körüli a 2. sz. politikai megoldás szerint. HU 7 HU

9 korszerűsítésével és esetleges bővítésével járó infrastruktúra-költségeket. Ezenkívül figyelmen kívül maradtak a költségvetés javára történő transzferek (jövedéki adók, hozzáadottérték-adók, regisztrációs adók és egyéb vagyonadók, díjak, a légi közlekedésben az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer szerinti szén-dioxidkibocsátási egységekért fizetett összegek stb.), amelyek az igénybevevő számára többletkiadásként, de a társadalom szempontjából transzferként jelentkeznek. 25. A Bizottság a TEN-T iránymutatások felülvizsgálata alkalmával fog becslést készíteni a hálózati infrastruktúra költségeiről, ezért ebben a szakaszban csak hozzávetőleges becslés adható. A közlekedési rendszer szükségleteit 2050-ig kielégítő hálózati beruházásokat ennél sokkal hamarabb meg kell valósítani. A közlekedés iránti keresletnek megfelelő uniós infrastruktúra-fejlesztések költségét a as időszakra több mint milliárd EUR-ra becsülik. A TEN-T hálózat befejezéséhez 2020-ig mintegy 550 milliárd EUR-ra lesz szükség, és ebből körülbelül 215 milliárd EUR szánható a főbb szűk keresztmetszetek felszámolására. 26. A koherenciát illetően a 4. sz. politikai megoldás kiegyensúlyozottabban oldja meg a gazdaság, a társadalom és a környezet szempontja közötti alku kérdését. 7. KÖVETKEZTETÉS 27. Általánosságban véve a modellezésből az derül ki, hogy többféle politikai eszköz alkalmazására van szükség a közlekedési rendszernek a fenntarthatóság ösvényére való tereléséhez, valamint a szén-dioxid-kibocsátás, a kőolaj-függőség és a torlódások csökkentéséhez. Az is kiderül, hogy a célkitűzés eléréséhez nagyon ambiciózus politikai fellépésre van szükség. 28. Mindezek alapján a 3. politikai megoldást ki kell zárni, noha a 60%-os célkitűzés eléréséhez a legolcsóbb megoldást kínálja. Ennek oka a technológiai tényezőhöz kapcsolódó nagyfokú bizonytalanság. Ezenkívül az árképzést illetően is csak késedelmes vagy erélytelen intézkedések történnének, ami lehetetlenné tenné a torzítatlan árjelzések jellemezte struktúraváltás megvalósítását. Végezetül pedig ez a megoldás a 2. és a 4. sz. politikai megoldáshoz képest nem elég eredményes a torlódások társadalmi költségének csökkentésében. 29. A modellezés eredményei a többletköltségek tekintetében nem utalnak jelentős különbségekre a 2. és a 4. sz. politikai megoldás között, és e két megoldásban valóban sok is a közös elem. A 4. sz. politikai megoldás kedvezőbbnek mondható, mivel fokozottabb egyensúlyt biztosít a rendszerfejlesztés és a technológiafejlesztés között. A 4. sz. politikai megoldás a mobilitásra nem kényszerítene teljes körű szabályozást és felügyeletet, de a külső költségek internalizálásával és intelligensebb adóztatás bevezetésével kiküszöbölné a piactorzító árképzést. 30. Ám a 2. sz. politikai megoldás sem eleve elvetendő. A technológia tényezője ugyanis mint fentebb említettük mindhárom politikai megoldásban szerepel: súlya a 2. sz. politikai megoldásban csekély, a 4. sz. politikai megoldásban közepes, a 3. sz. politikai megoldásban pedig nagy. Következésképpen ha a technológia teljesítménye elmarad a 4. sz. politikai megoldás szerint tervezettől, a 2. sz. politikai megoldáshoz közelebb álló megközelítésre lesz szükség ahhoz, hogy 2050-re teljesüljön a 60%-os célkitűzés. HU 8 HU

10 8. NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS 31. A Bizottság a közlekedéspolitikai fehér könyv megfelelő értékelését és felülvizsgálatát az Európa 2020 stratégia értékelése és felülvizsgálata keretében fogja elvégezni. A Bizottság ezenkívül folyamatosan nyomon fogja követni a közlekedésre vonatkozó alapmutatókat. 32. HU 9 HU