AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA Brüsszel, 15.11.2007 SEC(2007) 1497 C6-0418/07 A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Javaslat: az Európai Parlament és a Tanács rendelete a számítógépes helyfoglalási rendszerek ügyviteli szabályzatáról A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2007) 709 final SEC(2007) 1496} HU HU
1. BEVEZETÉS Ez a dokumentum annak a hatásvizsgálatnak a főbb elemeit tartalmazza, amely a légi közlekedési ágazatban használt számítógépes helyfoglalási rendszerek jelenlegi szabályozási környezetével kapcsolatban felmerült problémák felvázolása, valamint a feltárt problémák kezelésére szolgáló különböző megoldások elemzése céljából készült. A számítógépes helyfoglalási rendszerek (CRS-ek) lehetővé teszik előfizetőik számára, hogy azonnali információkhoz jussanak a légi közlekedési szolgáltatásokról és az ezekhez kapcsolódó díjtételekről, továbbá lehetővé teszik mind a hagyományos, mind az online utazási irodák számára azt, hogy a fogyasztók részére azonnal visszaigazolt foglalásokat végezzenek. Az európai piacon jelenleg négy nagy CRS-szolgáltató működik: az Amadeus, a Sabre, a Galileo és a Worldspan (a két utóbbi egyesülése folyamatban van). 2. A 2299/89/EGK RENDELET ÉS A VÁLTOZÓ PIACI KÖRÜLMÉNYEK A számítógépes helyfoglalási rendszerek ügyviteli szabályzatát ( ügyviteli szabályzat ) először 1989-ben, a 2299/89/EGK rendelet elfogadásával vezették be. Ebben az időben a repülőgépes helyfoglalások jelentős többségét még CRS-eken keresztül végezték. A légi közlekedés vonatkozásában a fogyasztók gyakorlatilag csak egy egységes információs és forgalmazási csatornára hagyatkozhattak, azaz a CRS-ekre és az utazási irodákra. A CRS-ek többsége ráadásul a légitársaságok tulajdonában volt és azokat ők ellenőrizték. E tények együttes fennállása a versennyel kapcsolatos visszaélések terén speciális kockázatok kialakulásához vezetett, amelyek kezelésére az általános versenyszabályok nem voltak elegendőek és emiatt egyedi, eseti szabályokat kellett hozni, méghozzá egy ügyviteli szabályzat formájában. Az uniós szinten történő szabályozás, az egységes légi közlekedési piachoz való hozzájárulásának köszönhetően, valamint tekintettel a CRS-szolgáltatások összetett, multinacionális jellegére, ebben az ágazatban hozzáadott-értékkel bír. A CRS-technológia terén és a gazdaságban végbemenő változások folyamatosan aláássák a versenyhelyzet azon fő jellemzőit, amelyekre az ügyviteli szabályzatot szabták. Egyrészről több légitársaság is eladta CRS-részesedését. A négy CRS közül három (a Galileo, a Worldspan és a Sabre) tulajdonosai között már nincs légitársaság, három légitársaságnak pedig csak kisebbségi részesedése van az Amadeusban. Másrészről, az alternatív helyfoglalási csatornák, például a légitársaságok internetes oldalai és call-centerei fejlődésének következtében a légi közlekedési szolgáltatásokra vonatkozóan a fogyasztók ma már információs és helyfoglalási csatornák sokaságához férhetnek hozzá. Az EU-ban az összes repülőjegy körülbelül 40 %-át alternatív csatornákon keresztül, körülbelül 60 %-át pedig utazási irodákon és CRS-eken keresztül foglalják. Az ügyviteli szabályzat egyre kevésbé felel meg a megváltozott piaci feltételeknek, valamint gazdasági szempontból is a hatékonyság hiányához vezet: a szabályzat rendelkezései növelik a CRS-szolgáltatások díjait (amelyek egy menettérti jegy esetében átlagosan 10 eurót tesznek ki) és korlátozzák a CRS-ek lehetőségeit a tekintetben, hogy szolgáltatásaikat a légitársaságok és az utazási ügynökségek egyedi HU 2 HU
szükségleteihez igazítsák. A legfontosabb pedig az, hogy a szabályzat azon előírásai, amelyek értelmében a helyfoglalási díjak terén nem lehet hátrányos megkülönböztetést alkalmazni, elfojtják az árversenyt, azon előírások pedig, amelyek megtiltják a légitársaságok számára, hogy a felkínált tartalom tekintetében különbséget tegyenek a CRS-szolgáltatók között, jelentősen korlátozzák tárgyalási szabadságukat. Ennek következtében nem tud kialakulni verseny, aminek az az eredménye, hogy a CRS-ek helyfoglalási díjai magasabbak, és olyan bevételi rendszer alakul ki, amely a CRS-ek és az utazási ügynökségek számára kedvező, a légitársaságok és utasaik számára azonban hátrányos. A szükségesnél magasabb helyfoglalási díjak arra ösztönzik a légitársaságokat, hogy jegyeik egyre nagyobb részét értékesítsék alternatív csatornákon, például saját internetes oldalaikon keresztül, amelyek alacsonyabb költséggel működnek és műszaki szempontból rugalmasabbak. Több diszkont-légitársaság egyáltalán nem veszi igénybe a CRS-ek szolgáltatásait, következésképpen az ő termékeiket sok utazási ügynökség fel sem kínálja utasainak. Továbbá tekintettel arra, hogy a CRS-piacokon a világ többi részén már egyszerűsítették a szabályozási környezetet, biztosítani kell azt, hogy az EU-n belül és kívül működő légitársaságok és CRS-szolgáltatók azonos feltételek mellett versenyezhessenek. 3. NYILVÁNOS KONZULTÁCIÓ 2007. február 23. és április 27. között nyilvános internetes konzultációra került sor. E célból a Bizottság szolgálatai egy konzultációs dokumentumot hoztak nyilvánosságra, amely áttekintést nyújtott a legújabb piaci fejleményekről, ezen belül is az alternatív értékesítési csatornák fejlődéséről, a CRS-ek tulajdonosi és irányítási szerkezetében lezajlott változásokról és az Egyesült Államokban végbement piacliberalizációról. 2007. május 2-án az érdekelteket, illetve az érdekeltekből álló szervezeteket találkozóra hívták Brüsszelbe, amelyen észrevételeiket ismertethették. A Bizottság 48 hozzászólást kapott közvetlenül vagy szervezeteik révén légi fuvarozóktól, fogyasztóktól/utazóktól, utazási irodáktól, illetve mindezek képviseleti szerveitől, továbbá CRS-szolgáltatóktól, IT-szolgáltatóktól és a vasúti közlekedési ágazattól. A konzultációs dokumentum, a hozzászólásokról készült összefoglaló és az egyes (nem bizalmas) hozzászólások a Bizottság internetes oldalán, a következő címen olvashatók: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm. A nyilvános konzultáció arra világított rá, hogy az érdekeltek többsége egyetért az ügyviteli szabályzat módosításával és annak a jelenlegi feltételekhez szabásával, ugyanakkor azt is támogatják, hogy megmaradjanak azok a kulcsfontosságú rendelkezések, amelyek biztosítják az előfizetők részére a semleges információkhoz való hozzáférést, illetve azok a biztonsági elemek, amelyek nélkül a légitársaságok és a CRS-szolgáltatók közötti szoros kapcsolat visszaélésekhez vezethet. HU 3 HU
4. A POLITIKAI LEHETŐSÉGEK Ebben a hatásvizsgálatban két módosítási lehetőség a részleges és a teljes deregularizáció került összehasonlításra a jelenlegi állapot alaphelyzetével. Az első lehetőséget, azaz a részleges deregularizációt további három lehetőségre bontották, amelyek a légitársaságok és a CRS-ek közötti szoros kapcsolat esetén alkalmazandó biztonsági elemek tekintetében térnek el egymástól. Az összes lehetőség célja a CRSpiacon való verseny növelése: 0. lehetőség: A jelenlegi állapot fenntartása 1. lehetőség: részleges deregularizáció 1a. lehetőség: részleges deregularizáció a légitársaságok és a CRS-ek feletti ellenőrzés szétválasztásával. E lehetőség szerint a légi fuvarozók nem gyakorolhatnak ellenőrzést a CRS-szolgáltatók felett vagy fordítva, 1b. lehetőség: részleges deregularizáció a CRS-ek tulajdonos fuvarozóira vonatkozó egyedi rendelkezésekkel. E lehetőség fenntartaná a tulajdonos fuvarozókra vonatkozó azon kötelezettséget, hogy egyenlő feltételek mellett vegyenek részt a sajátjukon kívül a többi CRS-ben is, valamint annak tilalmát, hogy az utazási ügynökségekkel szemben bizonyos ösztönző és visszatartó tényezőket egy adott CRS használatához kössenek, 1c. lehetőség: részleges deregularizáció a CRS-ek tulajdonos fuvarozóira vonatkozó egyedi rendelkezések nélkül, 2. lehetőség: teljes deregularizáció (az ügyviteli szabályzat megszüntetése). 5. A POLITIKAI LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA A jelenlegi állapot fenntartását elvetették, mivel a hatályos rendeletben található, az ármegállapítási és tárgyalási szabadságra vonatkozó korlátozások egyre kedvezőtlenebb hatással járnak, elsősorban a magas értékesítési költségek terén. Ezen költségek arra ösztönzik a légitársaságokat, hogy jegyeik egyre nagyobb részét értékesítsék alternatív csatornákon keresztül. A helyfoglalási díjak megállapítása terén biztosítandó nagyobb szabadság növelné a piaci ösztönzők jelenlétét a CRS-piacon, ezáltal a légitársaságok számára lehetővé tenné, hogy kihasználják természetes alkuerejüket, a CRS-eket pedig arra kényszerítené, hogy az árak és a szolgáltatás minősége alapján agresszívebben versenyezzenek a fuvarozói részvételért. Az alacsonyabb helyfoglalási díjak arra ösztönzik a légitársaságokat, hogy az utazási ügynökségeken keresztül több díjtartalmat tegyenek hozzáférhetővé, és ezáltal valamennyi utas számára beleértve azokat is, akinek nincs internet-hozzáférése nagyobb választási lehetőséget biztosítsanak. Azonban a piac jelenlegi állapotában a teljes deregularizációt (2. lehetőség) elvetették. Sok üzleti utas továbbra is jelentős mértékben egyetlen forgalmazási csatornától, vagyis az utazási irodáktól és a CRS-ektől függ. Ugyanez igaz az olyan tagállamok utasaira is, ahol alacsony az internet elterjedtsége: az EU lakosságának csak kevesebb mint a fele HU 4 HU
rendelkezik internet-hozzáféréssel, miközben ez a legfontosabb alternatív forgalmazási csatorna. Más a helyzet az Egyesült Államokban: ott ugyanis a lakosság 70 %-ának van internet-hozzáférése (és az egyes államok közötti különbségek kisebbek, mint az uniós tagállamok között), valamint a CRS-ek alternatívájaként működő internetes értékesítés is fejlettebb. Ilyen körülmények között a versennyel kapcsolatos visszaélések kockázata magasabb, mint a gazdaság más területein és ezért nem lehet csupán az általános versenyszabályokra hagyatkozni, különösen a CRS-ek és a légitársaságok közötti szoros kapcsolat esetén. Továbbá a CRS-ek bizonyos piaci magatartásai (pl. a képernyőn megjelenített információk terén való részlehajlás) a fogyasztók számára káros hatással járnának még akkor is, ha azok nem a versennyel kapcsolatos visszaélésekből erednek. A 2299/89/EGK rendelet szerepel a szabályozási környezet egyszerűsítésére irányuló bizottsági stratégiában 1. A hatásvizsgálat alapján az a következtetés vonható le, hogy lehetőség van a szabályzat egyszerűsítése, azonban a piac sajátosságaiból kifolyólag szükség van bizonyos ágazatspecifikus szabályok fenntartására is. A hatásvizsgálat azt mutatja, hogy a verseny növelése, a versennyel kapcsolatos visszaélések elleni biztonsági elemek, a fogyasztók részére semleges, átlátható és teljes körű információk biztosítása, valamint a vasúti összeköttetések CRS-képernyőn való megjelenítésének elősegítése szempontjából az 1b. lehetőség kínálja a legkedvezőbb eredményt. 6. KIEGÉSZÍTŐ INTÉZKEDÉSEK Az elvetett lehetőségek kapcsán az alábbi kiegészítő témakörök merültek fel, amelyek szintén elemzésre kerültek: (1) A tulajdonos fuvarozó fogalommeghatározásával kapcsolatban a hatásvizsgálat arra a következtetésre jutott, hogy nincs szükség változtatásra. (2) A hatásvizsgálat javasolja a fő megjelenítő képernyőre vonatkozó előírások egyszerűsítését, ugyanakkor azon biztonsági elemek fenntartását is, amelyek biztosítják, hogy az utazási lehetőségek megkülönböztetésmentesen kerüljenek megjelenítésre. (3) A Közösségben a légi közlekedési szolgáltatások működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló bizottsági rendelettervezettel (COM 2006/396) összhangban, amikor a rendszerszolgáltató az utazási lehetőségeket a díjtételek szerint állítja sorrendbe, a megjelenített díjtételeknek tartalmazniuk kell valamennyi vonatkozó, adót, illetéket és kötelezően fizetendő díjat. (4) Az értékesítési adatokat tároló szalagokon (Marketing Information Data Tapes MIDT) a jövőben nem lehet beazonosítani az utazási irodákat. Nincs szükség azonban több MIDT egyszerre történő megvásárlására vonatkozó egyedi rendelkezések fenntartására. 1 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának A Közösség lisszaboni programjának végrehajtása A szabályozási környezet egyszerűsítésére irányuló stratégiáról, COM(2005) 535, 2005.10.25., 15. o. HU 5 HU
(5) Ami a CRS-szolgáltatók és az előfizetők közötti létrejövő szerződésekre vonatkozó rendelkezéseket illeti, a részleges deregularizáció keretében ezek közül sokat meg lehet szüntetni vagy le lehet egyszerűsíteni. Fenn kell azonban tartani olyan rendelkezéseket, amelyek védelmet biztosítanak, elsősorban a kisebb utazási ügynökségek számára, az ellen, hogy a szerződésekbe indokolaltlan rendelkezések kerüljenek. HU 6 HU