EURÓPAI PARLAMENT 2004 2009 Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság 29.9.2008 1. SZ. MUNKADOKUMENTUM az Európai Unió határigazgatása terén teendő újabb lépések előkészítéséről szóló COM(2008)0069 bizottsági közleményről I. rész: a javasolt intézkedések Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság Előadó: Jeanine Hennis-Plasschaert DT\744600.doc PE413.969v01-00
A schengeni térség létrehozása az integrált határigazgatás Európai Tanács laekeni ülésén (2001. december) előterjesztett és az Európai Bizottság 2002. évi közleményében 1, valamint hágai programban követett koncepciójának új felfogását hozta a külső határok integrált igazgatási rendszerének formájában. Az EB úgy ítélve, hogy a 2002-ben kitűzött terv mostanra teljesült 2 (azon tény ellenére, hogy több jogalkotási kezdeményezés és/vagy rendszer még mindig elfogadásra és/vagy végrehajtásra vár 3 ), és hogy amennyiben az EU ténylegesen integrált határigazgatást kíván létrehozni azzal a céllal, hogy megvalósítsa a biztonság erősítésére és a harmadik országbeli állampolgárok utazásának egyszerűsítésére irányuló célkitűzéseket, akkor további lépéseket kell fontolóra vennie 2008 februárjában közleményt adott ki ebből a célból. 4 A közlemény a határigazgatás három építőkockáját vázolja fel: a jóhiszemű utazók határátlépésének könnyítése (regisztráltutazó-program); a harmadik országok állampolgárainak be- és kilépését rögzítő rendszer létrehozása; az elektronikus utazási engedély rendszer (ESTA) bevezetése. Az EB szándéka, hogy 2009 2010-ben készen álljon a jogalkotási javaslatok benyújtására annak érdekében, hogy 2012 és 2015 között az új intézkedések bevezethetők legyenek. Az EB hangsúlyozta, hogy Európa új határigazgatási rendjében az adatok és információk megosztása lesz a biztonsági fenyegetések elleni küzdelem kulcsa és létfontosságú lesz a különféle rendszerek és adatbázisok együttműködtethetősége, összekapcsolhatósága és szinergiája. 1. A határátlépés megkönnyítése: regisztráltutazó-program Igaz, hogy a nemzetközi utazást napjainkban egyre növekvő biztonság, és ennek következtében ugyanolyan mértékű kényelmetlenség jellemzi. Ezért valóban meg lehet fontolni az egyszerűsített, ennélfogva a harmadik országok állampolgárainak utazását megkönnyítő határellenőrzéseket. A közösségi jog jelenleg az utazók meghatározott kategóriáira nem teszi lehetővé az egyszerűsített határellenőrzéseket harmadik országok szomszédos országok határ menti területein lakó állampolgárai kivételével. A javasolt regisztráltutazó-program bevezetésével a harmadik országokból érkező utazók önkéntes alapon, közös előzetes vizsgálati szempontokon alapuló, megfelelő előzetes átvilágítást követően megkaphatnák a regisztrált utazó jogállást, tekintet nélkül arra, hogy vízumkötelezettség vonatkozik-e rájuk vagy sem. Az előadó elviekben támogatja a mögöttes feltételezést, nevezetesen az úgynevezett barátságos folyamatok létrehozását, amely lehetővé tenné az utazók számára, hogy élvezhessék az egyszerűbb és gyorsabb határellenőrzések előnyeit. Ugyanakkor megkérdőjelezi a közlemény szóhasználatát az alacsony kockázatú és jóhiszemű utazók kapcsán, mivel ez azt sugallná, hogy az utazók túlnyomó többségét eleve magas 1 COM(2002) 233 végleges Az Európai Unió tagállamai külső határainak integrált igazgatása felé 2 Konszolidált jogi keretrendszer, a helyi határforgalom egyszerűsített szabályai, az operatív vonatkozásokra a FRONTEX ügynökség létrehozása, a tagállamoknak pénzügyi támogatást nyújtó Külső Határok Alap létrehozása. 3 Közösségi Vízumkódex, VIS, SIS II. 4 COM(2008) 69 végleges Az Európai Unió határigazgatása terén teendő újabb lépések előkészítéséről és SEC(2008) 153 PE413.969v01-00 2/5 DT\744600.doc
kockázatúnak vagy rosszhiszeműnek tartják. Bár az előadó úgy véli, hogy az uniós regisztráltutazó-program a helyes előre vezető út, rá kíván arra mutatni, hogy elvi alapon ellenzi az ártatlanság vélelmének félreállítására irányuló, jelenleg érvényesülő tendenciát. Vitatható, hogy a bizonyítási teher lassan, de biztosan a másik oldalra kerül. Az ártatlanság többé már nem vélelmezett, azt bizonyítani kell. Frattini biztos 2008 márciusában kijelentette, hogy Európa számára politikai jelentőséggel bírna az USA-val tárgyalások megkezdése egy új, egységes transzatlantiutazó-program létrehozásáról, mivel az USA kiterjedt ismeretekre tett szert a regisztráltutazó-programokról. [...] Európának és az USA-nak meg kell majd állapodnia a közös kritériumokban annak érdekében, hogy rendszereiket interoperábilissá tegyék. Időközben számos tagállam kétoldalú tárgyalásokat kezdett az USA hatóságaival. A holland igazságügyi minisztérium és az USA Belbiztonsági Hivatala (US Department of Homeland Security DHS) például közös nyilatkozatot írt alá, amely lehetővé teszi holland és amerikai állampolgárok számára a határon automatizált határátlépéssel történő átkelést. Ez az úgynevezett nemzetközi gyorsított utazó program az első transzatlanti expressz sáv program és várhatóan 2009 elején kezdheti meg működését. Németország is hasonló nyilatkozat aláírására készül, és ugyanezt tette az Egyesült Királyság júniusban, bár ez ebben az összefüggésben kevesebb jelentőséggel bír, mivel ez utóbbi nem része a schengeni térségnek. Nyilvánvaló annak kockázata, hogy végül 27 eltérő megközelítéssel szembesülünk, és így az eredmény eltérő kritériumokon az adatvédelmi szempontokat is beleértve alapuló rendszerekből álló fércmunka lesz. Az előadó tanácsa a harmonizált megközelítés elfogadása és ezért sürgetni kívánja az EB-t a tagállami bevett gyakorlatokon alapuló folyamat felgyorsítására és annak biztosítására, hogy a tagállamok továbbra is a közösségi jognak megfelelően járjanak el. E tekintetben el kell mondani, hogy például a vízummentességi program esetleges kiterjesztéséről folyó tárgyalásokkal kapcsolatban számos tagállam hozzáállása kevés biztosítékot kínál. 2. Az illegális bevándorlás visszatartása: be- és kiléptető rendszer A javasolt be- és kiléptetőrendszernek a vízummal rendelkezők és vízum nélkül utazók mozgását egyaránt rögzítenie kell és azt egységesen alkalmazni kell valamennyi (légi, földi és tengeri) külső határátkelő helyen. A rendszernek biometrikus adatokat kell használnia az egyes magánszemélyek belépéskor és kilépéskor rögzített adatai egyeztetésének biztosítására, és biztosítania kell automatikus figyelmeztetéseknek közvetlenül az illetékes hatóságok részére történő továbbítását, amennyiben egy személyt engedélyezett tartózkodási időt túllépőként azonosítanak, mind ennek megtörténésekor, mind pedig az EU-ból történő kilépéskor. Az EB ezt a politikai lehetőséget eredetileg nem támogatta a VIS-ről készült hatásvizsgálatában. A rendszert rendkívül költségesnek (pénzügyi, alternatív, megtorlással kapcsolatos költségek tekintetében) és jelentős alapjogi és adatvédelmi kihatásokkal járónak ítélte. Az EB szerint azonban úgy tűnik, hogy a be- és kiléptetőrendszer műszaki megvalósíthatósága időközben javult a VIS fejlődésének köszönhetően és ekként itt az idő e lehetőség alaposabb újraértékelésére 5 Arra a helyzetre, ha a rendszer a nem vízumköteles harmadik országbeli állampolgárokra is vonatkozna, maga a hatásvizsgálat is nagyon óvatos megfogalmazással él a költségek és hasznok egyensúlya tekintetében. Kiemeli, hogy a 5 SEC(2008) 153., 24. o. DT\744600.doc 3/5 PE413.969v01-00
tagállamok területén 2006-ban letartóztatott illegális bevándorlók több mint 75%-a olyan harmadik országokból származik, amelyekben vízum szükséges az EU-ba utazáshoz. E tekintetben érdekes lenne több információt kapni a külső megbízott által gyűjtött adatokról, amelyek bizonyítják, hogy 2006-ban akár 8 millió illegális bevándorló is volt az EU-ban, akiknek több mint a fele legálisan lépett be az EU-ba, de illegálissá vagy szabálytalanná vált a tartózkodás időtartamának túllépése folytán 6. Még nem alakult ki, hogy vajon külön rendszer szükséges-e a harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési, illetve biometrikus adatainak tárolásához. Az új rendszer alkalmazhatná ugyanazt a technikai platformot, mint a SIS II és a VIS, kihasználva ezáltal a biometrikus adatok egyeztetésére szolgáló fejlesztés alatt álló rendszerrel (BMS) fennálló szinergiákat, és ez képezhetné a be- és kiléptető rendszer, a VIS és a SIS II közös alapját. A belépési/kilépési rendszer a VIS-rendelet és a schengeni határellenőrzési kódex módosításával is járna. Csak később fog kiderülni, hogy a javasolt rendszer milyen kölcsönhatásban lesz a vízummentesség, a biometrikus információk megadása alóli mentesség vagy a határellenőrzés alóli mentesség, valamint a határokon az okmányok lebélyegzésének kérdésével. Az előadó tudatában van annak, hogy a feltételezések szerint az engedélyezett tartózkodási idejüket túllépők képezik az EU illegális bevándorlóinak legnépesebb kategóriáját, valamint hogy a javasolt belépési/kilépési rendszer központi kérdése lesz az engedélyezett tartózkodási idő túllépésének fogalma. Emellett igaz az is, hogy az engedélyezett tartózkodási idő harmadik országok állampolgárai általi túllépését csak a bűnüldöző hatóságokkal való (egyéb) találkozás esetén állapítják meg, úgy mint a munkahelyi végrehajtási intézkedések vagy egy független bűnügyben történő letartóztatás alkalmával. Bár a javasolt rendszer és a figyelmeztető információk esetleg visszatarthatják harmadik országok állampolgárait az engedélyezett tartózkodási idő túllépésétől, valamint adatokat és információt is szolgáltathatnak a gyakorlatról, az előadó hangsúlyozza azt a tényt, hogy szükség van a bűnüldöző hatóságokkal való más találkozásra is ahhoz, hogy elfogják az engedélyezett tartózkodási idejét túllépő egyént. Az előadó ezért nem hiszi, hogy a javasolt rendszer véget vetne az engedélyezett tartózkodási idő túllépése jelenségének. Kitart továbbá az engedélyezett tartózkodási idő túllépése fogalmának egyértelmű meghatározása mellett, beleértve az egyedi feltételek melletti esetleges kivételeket. Még általánosabban: az előadó véleménye az, hogy az EU határvédelmi stratégiájának általános felépítését, valamint az azzal összefüggő valamennyi (már működő, előkészületben vagy a politikai fejlesztés stádiumában lévő) program és rendszer együttes működésének várt módját, és a kapcsolódó programok közötti kapcsolat optimalizálási módját meghatározó, átfogó terv hiánya igen megnehezíti a tisztánlátást a kérdésben. Így ismét nem egyértelmű, hogy egy új rendszerre feltétlenül szükség van-e. Emellett és az USA-ban levont tanulságok nyomán el kell mondani, hogy kétségtelenül sokkal nagyobb kihívást jelent a kiléptetési rendszer bevezetése, mint a beléptetési rendszeré, különösen a szárazföldi és tengeri kiléptetés esetében. 3. Terrorizmus elleni küzdelem: elektronikus utazási engedély rendszer (ESTA) Az EU-ESTA-t harmadik országok nem vízumköteles állampolgárai esetében alkalmaznák. 6 Ugyanott (5. lábjegyzet), 8. o. PE413.969v01-00 4/5 DT\744600.doc
Nekik az utazás megkezdése előtt elektronikus kérelmet kellene benyújtaniuk, amely tartalmazná az utazót azonosító, valamint az útlevélben szereplő és az utazásra vonatkozó adatokat. Az előadó érti, hogy naivitás lenne azt feltételezni, hogy egy vízummentes országból érkező utazó automatikusan kisebb fenyegetést jelent, mint egy vízumkérelmező, aki az utazás előtt alaposabb ellenőrzésen esett át. Ezért elismeri azt a tényt, hogy nem volna bölcs dolog a biztonsági intézkedések tekintetében a figyelmet kizárólag az EU-ba vízumköteles országokból érkezőkre összpontosítani. Az előadó megkérdőjelezi azonban, hogy a javasolt rendszer az összes létező és/vagy előkészületben lévő, és így még nagyobb adatfeldolgozási műveleteket eredményező intézkedés mellett jelentősen hozzá fog-e járulni a terrorizmus elleni küzdelemhez. Meggyőződése, hogy különösen a titkosszolgálatok közötti szoros együttműködés lenne a helyes előrevezető út és nem a kiterjedt általános adatgyűjtés. Az EB politikai tanulmányt kíván készíteni a rendszer megvalósíthatóságára, a gyakorlati következményekre és egy ilyen rendszer által kiváltott hatásra vonatkozóan, amit egy műszaki tanulmány követne. A politikai tanulmány eredményei 2009 közepére várhatóak. Az előadó kérte az EB-t, hogy tájékoztassa az Európai Parlamentet a tanulmány pontos menetéről és részleteiről, amint azok tisztázódnak. Emellett az EU-ESTA keretében részletes magyarázatot szeretne a biztos azon kijelentésére, miszerint a vízumokat idejétmúlt eszköznek tartjuk egy globalizált és megnövekedett mobilitású világban, ahol új biztonsági kihívásokkal szembesülünk, szem előtt tartva, hogy a tapasztalatok egyértelműen azt jelzik, hogy a vízummentes utazás a biztonság és a gazdaság számára is jelentős értékű. Figyelembe kell venni egy hasonló rendszer ausztráliai végrehajtásának tanulságait is. Ugyanez érvényes az USA-ban jelenleg zajló végrehajtási folyamatra is. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az USA Belbiztonsági Hivatala 2008. június 3-án meghirdette az elektronikus utazási engedély rendszer (ESTA) végleges időközi szabályzatát, egy olyan új online rendszert, amely része a vízummentességi programnak és amelyben a nem vízumköteles országokból az USA-ba utazóknak az indulás előtt legalább 72 órával be kell jelentkezniük. Az USA Belbiztonsági államtitkára 2008 novemberének közepére várja a Szövetségi Közlönyben azon értesítés megjelenését, amely bejelenti a kötelező ESTAkövetelmények 2009. január 12-én történő bevezetését. Az előadó felkérte az EB-t, hogy tegye nyilvánosan elérhetővé az USA hatóságaihoz intézett, az ESTA végleges időközi szabályaira vonatkozó további írásbeli információk és dokumentumok iránti kérését, valamint arra, hogy fejtse ki véleményét az USA tisztviselők azon nyilatkozatairól, miszerint az EB elégedettnek tűnt a megállapodással. DT\744600.doc 5/5 PE413.969v01-00