Valkó Gyula ny.á.r.alezredes: A polgárőrség szerepe és tevékenységének keretei megalakulásától napjainkig 2009-ben az Országos Polgárőr Szövetség tájékoztatót adott az Országgyűlés Honvédelmi és Rendészeti Bizottsága részére, melynek címe: POLGÁRŐRÖK A BIZTONSÁGOS MAGYARORSZÁGÉRT. Ebben a tájékoztatóban röviden felvázolva foglalkoztak a polgárőrség történetével és a megalakulása óta eltelt időszak egyes szakaszainak jellemzőivel. Törekvésem az, hogy ezeket a jellemzőket kibontva foglalkozzam a polgárőrség történetének egyes szakaszaival, a polgárőrök tevékenységének lényegi kérdéseivel, a szervezettel és jövőjével. Kiegészítve azokkal a változásokkal is, amelyek ebben az évben következtek be a jogszabályi területeken. BEVEZETŐ A magyar polgárőr mozgalom, mint önkéntességen alapuló civil kezdeményezés, az elmúlt két évtizedben, mindenekelőtt a demokrácia alapelveit érvényesítve, ugyanakkor a társadalmi viszonyokban bekövetkezett változásokra önfejlesztő módon reagálva, példáját mutatta a közösséget formáló, felelős, közért tenni akaró és tenni tudó állampolgári magatartásból. Ennek tartalma az, hogy a polgárőrök felelősen és önként vállalt kötelezettség alapján tevékenykednek a társadalmi biztonságért és közreműködnek az önkormányzati és állami feladatok ellátásában. Ebben a kapcsolatrendszerben az állam feladata, hogy törvénnyel teremtse meg a polgárőrség biztos jogi hátterét, valamint a központi költségvetésből támogassa tevékenységüket. A polgárőrség lényege a civil kezdeményezés és az önkéntes részvételt. A 2002-2006 közötti parlamenti ciklusban két bizottság is, az önkormányzati és a rendészeti bizottság is, tárgyalta a polgárőrség helyzetét, amely tárgyalások eredménye alapozta meg a polgárőrségről szóló törvény előterjesztését, majd egyhangú elfogadását. Ez az odafigyelés jelentette azt, hogy növekvő figyelem, megbecsülés övezte az egyre szélesebb körben megnyilvánuló polgárőr tevékenységet. A polgárőrség hatékony és eredményes működése szempontjából az egyik fontos szempont, hogy minél szélesebb körben váljanak ismertté a polgárőrség alapértékei, a társadalom helyesen értelmezze a szervezet önállóságát és partnerségi szerepét a rendőrséggel, az önkormányzatokkal és más szervezetekkel, valamint tisztázva lássák feladatait a bűnmegelőzésben, a közbiztonság fenntartásában. 1
A Polgárőrség történetének jellemző szakaszai: Az Országos Polgárőr Szövetség 1991. március 28-án alakult meg, Önvédelmi Szervezetek Országos Szövetsége" néven, amely szövetség elsősorban a kistelepülések biztonságának javítását, ennek szolgálatát tűzte ki célul. Ezen belül kiemelt szerepet szánt a lakókörnyezeteket veszélyeztető bűncselekmények, a közlekedési balesetek megelőzésének. Fokozott figyelmet fordított a gyermek- és ifjúságvédelem társadalmi feladatara, valamint az ezeket a feladatokat ellátó állami és önkormányzati szervezetek munkájának segítésére. Látszólag tehát felülről induló kezdeményezésnek tűnt, de az akkori, igen kritikusnak érezhető közbiztonsági helyzet következményeként gyakorlatilag egy alulról szerveződő mozgalom bontakozott ki. Ehhez az a lakosság egy részében jelentkező alapvető felismerés vezetett, hogy nemcsak elvárásokat kell támasztania az állammal, illetve a rendvédelmi szervekkel szemben, de tevőlegesen is közre kell működnie a közbiztonság megóvásában. A polgárőrség életében megalakulása óta három olyan szakasz figyelhető meg, amely jellegében, tevékenységében, tartalmában jól elkülöníthető, és mindegyik szakasz alapja, előkészítője volt egy magasabb működési színvonal kialakulásának: 1991-1996 között egy alapvetően spontán szervezeti fejlődés, laza területi és országos szövetségi kapcsolat jellemezte. Ezt nevezhetjük egy úgynevezett megalakulási szakasznak is, ahol területenként akár jelentősen eltérő bűnmegelőzési szemlélet és gyakorlat, sok-sok tekintetben eltérő és különböző tevékenységi formák, valamint általánosságban rendkívül alacsony anyagi támogatottság volt tapasztalható. Ennek az időszaknak a legfontosabb eredménye az volt, hogy folyamatosan jöttek létre a polgárőr szerveződések, gyakran még nem is egyesületi formában, csak helyi csoportként, ami a rendőrséggel ugyan együttműködött, de hatékony formái még nem alakultak ki. A legkorábban alakult szervezetek gyorsan létrehozták a helyi együttműködési formákat, természetesen a köz más szereplőivel (rendőrség, önkormányzat). A mozgalom viszont terebélyesedett, és egyre inkább és konkrétabban kereste helyét a bűnözés elleni társadalmi fellépés rendszerében. 1997-2000 között a mozgalomban jelentős változások következtek be. Vezetése szervezetében és összetételében is megújult, alkalmazkodott az egyre konkrétabban jelentkező, és határozottabban megfogalmazódó társadalmi elvárásokhoz. A mozgalom szellemisége megváltozott. Koncentráltabb célok és feladatok fogalmazódtak meg, tartalmilag egységesebb irányítás, együttműködés és tevékenység alakult ki. Alapvető 2
célkitűzés volt a bűncselekmények megelőzése, ezen belül is különösen a lakosság vagyonvédelme (lakásbetörések, gépkocsi feltörések megelőzése), a gyermek- és ifjúságvédelem, a kábítószer fogyasztás visszaszorítása, a közlekedés biztonsága érdekében végezhető tájékoztató és nevelőmunka. Ekkor alakult ki az, hogy a polgárőr szervezetek elhatárolták magukat minden olyan jelenségtől, szemlélettől, tevékenységtől, amely az erőszak, az önbíráskodás, a másokat sértő provokatív magatartás, a felfegyverkezés és a félkatonai jellegű szervezeti és működési struktúrák, a politikai érdekeket szolgáló megnyilvánulások formáit jelentették. Azok a helyi szerveződések, csoportok, amelyek eddig nem egyesületként, csak alkalmi, bár elismert csoportként működtek, egyesületté alakultak és kialakították a hatékonyabban működő és konkrétabb együttműködési lehetőségeket teremtő szervezeti kereteiket. Ebben az időszakban került kidolgozásra a polgárőr mozgalom koncepciója, amely az alapját képezte az Országos Polgárőr Szövetség új Alapszabályának és a polgárőr szervezetek első, 1998-ban megjelent működési szabályzatának. 1998-ban kezdődött meg a polgárőrök egységes tematika alapján történő bűnmegelőzési felkészítése is. Jelentős lépés volt a bűnmegelőzés tekintetében, hogy az OPSZ 1999-et, a lakosságot leginkább foglalkoztató közterületi bűnözés megelőzési évének nyilvánította. A polgárőrség országos, megyei és fővárosi szövetségei, települési egyesületei egyre több állami és önkormányzati szervezettel kötöttek együttműködési megállapodást. Folyamatosan bővültek a gazdasági szférától kapott támogatások. Ebben az időszakban vált a polgárőrség a Belügyminisztérium, a rendőrség, az önkormányzatok stratégiai szövetségesévé. A társadalmi megítélést illetően minőségi változást jelentett, hogy az Országos Polgárőr Szövetség 2000. március 25-től a közrend és közlekedésbiztonság terén kiemelkedően közhasznú, a gyermek-, és ifjúságvédelem, valamint a környezetvédelem terén közhasznú tevékenységet folytató minősítést kapott. Ezekkel összhangban 2000. március elsejétől a polgárőr közfeladatot ellátó személynek minősül és e feladat teljesítése közben fokozott jogi védelmében részesül. 2001-től napjainkig a polgárőrség négyéves (2001-2004; 2005-2009) középtávú stratégiai feladattervek alapján dolgozik, szervezetileg erősödik. Kialakult a minőségi, szituációs bűnmegelőzés feltételrendszere, amely az eddigi gyakorlati tapasztalatok alapján bizonyítottan alkalmas a rendvédelmi szervek, az önkormányzatok bűnmegelőzési tevékenységének segítésére, az együttműködési területek meghatározására, és a lakosság biztonságérzetének helyreállítására, erősítésére. A tevékenység egésze hatékonyan működő szervezeti keretek között folyik. Nemzetközi együttműködés is kialakult és fejlődik. A közös konferenciák, találkozók elősegítik az eredményesebb bűnmegelőzési munkát. 3
A polgárőrség elvégzett tevékenységéből levonható megállapítások - A polgárőrség szervezete és létszáma mára már az európai uniós követelményeken alapuló társadalmi bűnmegelőzés igényeinek és elvárásainak megfelelően alakul. Nő a hatékonyság, kialakult a célszerű, szakszerű és eredményes többszintű és nemzetközi együttműködés. - Létrejött a látható polgárőrség több tekintetben is. Egyrészt maga a tevékenység és eredménye is láthatóbb a lakosok számára, a köz véleménye is szélesebb alapokon alakul, másrészt a tényleges láthatóságot szolgálja több felszerelés: a láthatósági mellény, a formaruha, az azonosító jelvény, az évente érvényesítésre kerülő tagsági igazolvány, a gépjárművekre kerülő egységes jelzés, a települések bejáratainál a jelenlétre, működésre utaló feliratok stb. - Rendszeressé vált az ajánlások, felhívások, módszertani segédletek készítése és felhasználása az aktuális, kiemelt bűnmegelőzési feladatokra, ezzel erősödött az egyesületek szerepvállalása a települések biztonságának fenntartásában. Maguk a polgárőrök felkészültebbek, alapos és használható ismeretekkel rendelkeznek. A polgárőr szervezetek vezetői és tagjai a társadalmi bűnmegelőzésben a jogok és kötelezettségek, a legjobb gyakorlatok és módszerek megismertetése érdekében rendszeres képzésben részesültek. - Nőtt a nyilvános szerepelések és rendezvények jelentősége a polgárőr mozgalom erősítésében és a polgárőrök, egyesületek iránti megbecsülés, közbizalom fokozásában. A polgárőrség lényegét meghatározó jellemzők az ellenszolgáltatás nélküli, önkéntes (szabadidős) társadalmi tevékenység és ennek társadalmi elismertsége növelésére több figyelem irányult. - Az egyre növekvő állami-, önkormányzati-, lakossági igények, az egyre nagyobb létszám (mára több mint 85000 fő) ugyanakkor megkövetelik a működés pénzügyi feltételeinek biztosítását, a polgárőr szervezetek hatékonyabb, stabil, kiszámítható állami és önkormányzati rendszerét, mely területen az utóbbi években, ha lassan is, de történt előrelépés. A polgárőr mozgalom eredményei, szervezeti fejlődése és a folyamatosan bővülő társadalmi igények megalapozták a törvényi szabályozás szükségességét. 2006-ban széles körű viták eredményeként, alapos tanulmányok, előkészítés után fogadta el az Országgyűlés a polgárőrségről szóló 2006. évi LII. Törvényt. 4
A tény és az esemény minden tekintetben történelminek nevezhető: egy társadalmi szervezet önerőből jutott el odáig, hogy ügyét nemcsak a társadalom, de a törvényhozás is felkarolta, és a legmagasabb szintű jogszabályban fogalmazta meg, és a jogrendszerbe illesztve adott lehetőséget egy mozgalom továbbépítéséhez. Ennek a folyamatnak az erősítését mutatja a 2009. évi LXXXIV. törvény is, melyben megerősítésre került, hogy a polgárőrség sikereinek egyik legfontosabb tényezője az, hogy az egyesületek tagjai abból a közösségből kerülnek ki, ahol élnek, ahol az önkéntes szolgálatukat teljesítik. A lakosok személyesen ismerik a polgárőröket. Az ilyen tagokból épülő szervezet képes hatékony és folyamatos lakossági kapcsolatokat kiépíteni, eredményes partnere lehet a helyi önkormányzatnak és hasznos segítője a területen működő állami szerveknek. Maga a törvény nem csak elismerést jelentett, hanem egy folyamatot erősített meg, konkrétan meghatározta az alapkövetelményeket, kialakította a támogatás feltételeit, kereteket szabott a mozgalom belső szabályozására és a törvényben biztosította az együttműködés partneri kibontakoztatását. Emellett mintegy ráadásként, kijelölte az országos polgárőrnapot is. (2006. évi LII. törvény 7. : Július első szombatja országos polgárőrnap) Mindezek a feltételek további lendületet adnak a mozgalom fejlődéséhez. Szót kell ejteni a 2011. évi L. törvényről a közterület rendjének fenntartása érdekében szükséges egyes törvények módosításáról, amely a Polgárőrségről szóló 2006. évi LII. törvény módosítását jelenti. Különösen ki kell emelni azt, hogy valamennyi tevékenységet csakis együttműködési megállapodások keretében lehet végezni. Ezt a 2. fogalmazza meg: 2. (1) A polgárőrség a tevékenységét csak a rendőrséggel kötött írásbeli együttműködési megállapodás alapján kezdheti meg és végezheti. (2) A polgárőrség tevékenysége során az (1) bekezdésben meghatározottakon túl köteles együttműködni a helyi önkormányzatokkal, az állami és önkormányzati szervekkel, a katasztrófavédelemmel, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal vámszervével, a környezet- és természetvédelmi szervekkel, a hivatásos önkormányzati és az önkéntes tűzoltóságokkal, a mezei és természetvédelmi őrszolgálatokkal. Az együttműködés tartalmát a felek írásbeli együttműködési megállapodásban rögzíthetik. (3) Az együttműködés különösen a tevékenységek közös ellátását, a szakmai tevékenység segítését, a kölcsönös tájékoztatást, a tevékenység összehangolását, valamint a képzési programokban való részvétel elősegítését jelenti. A rendőrséggel kötött írásbeli együttműködési megállapodás tartalmazza a közös feladatok ellátásának rendjét, valamint a 5
polgárőrség tevékenysége ellátásáról, annak körülményeiről a rendőrségnek nyújtandó tájékoztatás módját és tartalmát is. (4) Az együttműködő szervekkel történő közös feladat- vagy szolgálatellátás esetén a polgárőr tevékenysége különösen a felvilágosításra, tájékoztatásra, meghatározott eseményen részvételre, helyszínen való tartózkodásra, ott a rend fenntartásában való közreműködésre, objektum, közterület vagy esemény megfigyelésére, továbbá az eljáró szerv tevékenységének támogatására és segítésére terjedhet ki. Azért emeltem ki a törvény ezen részeit, mert ezek egyrészt konkréttá teszik az elmúlt években már korábban kialakult együttműködési kereteket és tartalmakat, másrészt megakadályozzák azt, hogy különösen az elmúlt egy évben jelentkező szélsőséges, csak nevükben polgárőr szervezetek úgymond betolakodjanak e tevékenység kereteibe és szélsőséges tevékenységet folytassanak ( Szebb Jövőért Polgárőr Egyesület Magyar Gárda). E tényezők különösen indokolják a szervezeti keretek, együttműködési területek tisztázását és kinek-kinek a jogosultságát rendezni. Az is nagyon fontos ebben a törvényben, amely azt határozza meg (idézet): 2/A. (1) A polgárőr kizárólag helyi polgárőr szervezet tagjaként járhat el. A polgárőr e minőségét köteles igazolni. (2) A helyi polgárőr szervezet tagja a (4) bekezdésben foglalt kivétellel a helyi polgárőr szervezet működési területén láthatja el az e törvényben meghatározott tevékenységét. (3) A helyi polgárőr szervezet működési területe annak a településnek, a fővárosban fővárosi kerületnek, a közigazgatási területe, amelyet a helyi polgárőr szervezet székhelyeként jelölt meg. (4) A helyi polgárőr szervezet a működési területén kívül akkor járhat el, ha ezt a rendőrséggel, a katasztrófavédelemmel, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal vámszervével, a környezet- és természetvédelmi szervekkel, a hivatásos önkormányzati és az önkéntes tűzoltóságokkal vagy a mezei és természetvédelmi őrszolgálatokkal kötött írásbeli együttműködési megállapodás rögzíti. (5) Ha a rendőrség a helyi polgárőr szervezet működési területét érintő fokozott ellenőrzést hajt végre, annak ideje alatt a helyi polgárőr szervezet a feladatainak végrehajtását és szolgálatának szervezését egyezteti a rendőrséggel. Ezek a törvényi rendelkezések a polgárőrség munkájában is egy új fejezetet, új minőséget nyitnak. Ezzel a szervezeti keretek erősödnek, a tevékenységek áttekinthetőbbé és egymásra 6
épülő folyamatokká válnak. Egyértelművé válik az együttműködésben résztvevők feladatainak elhatárolása és felelőssége is. ELKÉPZELÉSEK A TOVÁBBLÉPÉS ÉRDEKÉBEN Utalva a fentiekre úgy gondolom, hogy a legalapvetőbb elvárás lehet a polgárőrök tevékenységével kapcsolatban, hogy erősödjék mindazon szervek, szervezetek együttműködése, amelyek a bűnmegelőzésben, közrend és közbiztonság védelmében szereppel bírnak. Az eddigiektől nagyobb figyelem fordítódjék arra, hogy az egyes feladatok áttekintésében, egyes időszakok értékelésében az együttműködés tapasztalatait az együttműködők kölcsönösen értékeljék, és érdemi megállapításaikat figyelembe véve fejlesszék együttes tevékenységüket. A polgárőrség eszköz-, felszerelés és ruházati ellátását célszerű lenne egységesíteni, mivel jelen helyzetben ennek formáiban, minőségében, használhatóságában, kezelhetőségi feltételeiben jelentős különbségek vannak. A közfeladat közhasznúságát tekintve érdemes lenne átgondolni bizonyos kedvezmények biztosítását (pl. ide tartozik a cégautó adó kérdése autóhasználat esetén) A polgárőr mozgalom minőségi fejlesztését szolgálná egy jobb, átláthatóbb állami-, önkormányzati támogatási rendszer kialakítása, azaz a helyi költségvetési források növelése. Konkrét tétele lehetne ennek az alapfelszerelésére megállapított egyszeri normatív támogatás biztosítása a polgárőrök részére. Erősíteni szükséges az egymásra épülő képzési rendszert, melyben nagyobb szerepet kell szánni a legjobb bűnmegelőzési gyakorlatok elterjesztésének, az együttműködési formák terjesztésének. Mindezekkel tovább erősödne a rendvédelmi szervek és a polgárőrség iránti közbizalom, a polgárőrök iránti tisztelet, az anyagi és erkölcsi elismerés. Felhasznált irodalom: 1. Polgárőrök a biztonságos Magyarországért tájékoztató az OGY HRB részére- 2009 2. 2006. évi LII. törvény 3. 2009. évi LXXXIV. törvény 7