EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA VIDÉKFEJLESZTÉS

EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA VIDÉKFEJLESZTÉS FVM KÉPZÉSI ÉS SZAKTANÁCSADÁSI INTÉZET BUDAPEST, 2005

EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJA VIDÉKFEJLESZTÉS Szerző: Magócs Krisztina Lektor: Dr. Tarján Zoltán Dr. Nagy Géza Magócs Krisztina

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 4 I. A VIDÉKFEJLESZTÉS MEGHATÁROZÁSA 5 II. A VIDÉKISÉG MEGHATÁROZÁSA 7 III. AZ EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJÁNAK FEJLŐDÉSE, TÖRTÉNELMI ÁTTEKINTÉS 10 1. A Római Szerződéstől az Agenda 2000-ig 10 2. Jelenlegi helyzet 13 2.1. Az Agenda 2000 13 2.2. A 2003-as KAP reform 19 3. 2007-2013-as időszakra várható változások 20 3.1. Az egyes fejlesztési tengelyek tartalma a következőkben foglalható össze 21 IV. A LEADER KÖZÖSSÉGI KEZDEMÉNYEZÉS 27 1. A LEADER jövője 28 V. A VIDÉKFEJLESZTÉS GYAKORLATÁNAK ALAKULÁSA MAGYARORSZÁGON 29 1. Kistérségi szintű vidékfejlesztési programok 29 2. LEADER típusú kísérleti program 30 3. A vidékfejlesztés jelenlegi forrásai: AVOP és az NVT 31 3.1. AVOP 31 3.2. NVT 32 VI. A VIDÉKFEJLESZTÉS SAJÁTOSSÁGAI 34 1. Szemléleti sajátosságok 34 1.1. Térségi megközelítés 34 1.2. Integrált megközelítés; 34 1.3. Fenntartható fejlődés 35 1.4. Alulról jövő kezdeményezések 35 1.5. Helyi erőforrásokra támaszkodás 36 1.6. Léptékbeli sajátosságok 36 1.7. Együttműködés, partnerség 36 2. Módszertani sajátosságok 37 2.1. Programozás 37 2.2. Részvételen alapuló tervezés és fejlesztés 38 VII. FELHASZNÁLT IRODALOM 39 VIII. MELLÉKLETEK 40 1. Melléklet: A CORK-I DEKLARÁCIÓ (1996. november 9.) 40 2. Melléklet: A vidékfejlesztési programok félidős értékelésének fő üzenetei 42 1. A vidékfejlesztés stratégiai és programalapú megközelítésével kapcsolatban 42 1.1. A megvalósítási mechanizmusokkal kapcsolatban 42 1.2. Az egyes intézkedésekkel kapcsolatban 42 2. A salzburgi vidékfejlesztési konferencia fő következtetései 43 3

Bevezetés Több mint egy éve annak, hogy Magyarország a Csatlakozási Szerződés aláírásával felvállalta, hogy részévé válik egy olyan közös európai szabályozási rendszernek, amelynek fő irányvonalai és sok esetben a legapróbb részletei nem az egyes országok döntései, hanem 25 tagállam és az azok feletti uniós intézmények sokszor hosszadalmas tárgyalásainak, kompromisszumainak eredményeként állnak elő. Az integráció természetes negatív velejárója az ország szuverenitásának bizonyos fokú csökkenése, amit már e rövid idő alatt is saját bőrünkön tapasztalhattunk. Pozitív hozadéka ugyanakkor, hogy Magyarország egy olyan kiszámíthatóan, átláthatóan fejlődő rendszer részévé vált, amelynek deklarált célja a térségek közötti fejlettségbeli különbségek kiegyenlítése, a vidéki térségek értékeinek megőrzése és fenntartható fejlesztése, és amely célokhoz jelentős pénzügyi eszközök is társulnak. Ennek a jegyzetnek nem célja, hogy mérleget vonjon a csatlakozás előnyeiről és hátrányairól, nyerteseiről és veszteseiről, bár e téma tárgyilagos részletezése is rengeteg tanulsággal járna sokunk számára. Célja viszont, hogy hozzájáruljon a hazai szakemberek felkészüléséhez annak érdekében, hogy kiismerjék magukat a vidékfejlesztési források megszerzésének és felhasználásának esetenként igen összetett szabályozási rendszerében annak érdekében, hogy segítségükkel a hazai gazdatársadalom és a vidéki népesség képes legyen felismerni, és maximális mértékben kihasználni a csatlakozás által megnyílt lehetőségeket. Az elmúlt évben a fejlesztéssel foglalkozó szakemberek számára kézzelfogható közelségbe kerültek a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, jó esetben sikeres pályázatokat segítettek életre az Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program keretén belül megnyíló támogatási jogcímekre, szakmai tapasztalataikkal és tudásukkal elősegítették a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv egyes intézkedéseinek felhasználását. Terjedelmi korlátok miatt ezeknek a dokumentumoknak a részletezését ez a jegyzet nem tartalmazza. Foglalkozik viszont az EU vidékfejlesztési politikájának kialakulásával, céljaival, a kialakult támogatási rendszer jelenlegi működésével, valamint azzal, hogy milyen változások várhatóak ezen a téren a 2007-13-as tervezési időszakban. A jegyzet második része a hazai vidékfejlesztési folyamatról és a vidékfejlesztés módszertani sajátosságairól nyújt áttekintést, különös tekintettel a helyi közösségek aktivizálásának eszközeire, a LEADER elveknek megfelelő fejlesztési technikák és módszerek alkalmazására. A jegyzet elkészítésekor a szerzők nagymértékben támaszkodtak az Unió által kiadott hivatalos dokumentumokra és a hazai szakirodalomra, melynek jegyzékét a könyv végén található irodalomjegyzék tartalmazza. 4

I. A VIDÉKFEJLESZTÉS MEGHATÁROZÁSA A vidékfejlesztés fogalmával kapcsolatban Magyarországon alapvetően három felfogás él: A vidékfejlesztés a térségi egyenlőtlenségek kiegyenlítését célzó területfejlesztés része, afféle vidékcentrikus területfejlesztés. A több évtizedes múltra visszatekintő területfejlesztés az Európai Unióhoz történő csatlakozási folyamat során, illetve az 1996- ben megszületett területfejlesztési törvény nyomán értékelődött fel. A területfejlesztés legfontosabb alapelvei a térségi jelleg, mely alapján a beavatkozási területe elsősorban a régió, másodsorban a kistérség, valamint a decentralizáció, amely ezeknek a térségi szinteknek fokozatosan önálló döntési és forráselosztási jogot ad. Magyarországon ennek keretében jöttek létre a regionális és a megyei területfejlesztési tanácsok és a kistérségi társulások, valamint ehhez kapcsolódik a jelenleg kidolgozás alatt álló közigazgatási reform. E megközelítés szerint a területfejlesztés és a vidékfejlesztés között hierarchikus kapcsolat van, a vidékfejlesztés a területfejlesztés alá rendelődik, annak egy ága. A vidékfejlesztés a területfejlesztéssel egyenértékű, önálló szakpolitika. E felfogás a vidékfejlesztést három ponton határolja el a területfejlesztéstől: a beavatkozások térségi szintjében, a beavatkozások léptékében és módszertanában. Eszerint a vidékfejlesztés beavatkozási szintje jellemzően kettős: az agrárgazdaság szerkezetátalakítását szolgáló intézkedések esetén horizontális, azaz az egész ország területét átfogó, a vidéki térségek komplex fejlesztését szolgáló beavatkozások esetén pedig egyre inkább preferáltan a kistérségi, a helyi szint kell, hogy domináljon. Léptéke alapján az agrárberuházásoktól eltekintve jóval kisebb értékű és hatású fejlesztéseket támogat, mint a területfejlesztés. Módszertana pedig a helyben élők helyzetbe hozására és a helyi közösség részvételére épül, míg a területfejlesztés a nagyobb térségek, elsősorban régiók és nagytérségek szintjén avatkozik be, módszertanában pedig kevéssé van lehetőség a helyi közösség részvételére, s nagyobb szerep jut a szakértői munkának. A vidékfejlesztés azonos a mezőgazdaság fejlesztésével. Ez a nézet abból indul ki, hogy a vidék gazdaságát hagyományosan a mezőgazdaság határozza meg, így annak fejlesztése egyben a vidék fejlesztését is jelenti. E felfogások mindegyikében van igazság, mert nyilvánvalóan számos kapcsolódás van a térségi egyenlőtlenségeket kezelő területfejlesztés, illetve a vidék gazdaságában hagyományosan jelentős agrárágazat között. Ráadásul a vidékfejlesztés adminisztrációjának magyarországi megszületésénél mindkét érintett szakpolitika jelen volt, hiszen 1998-ban a vidékfejlesztés az akkori Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium részét képező területfejlesztésért felelős helyettes államtitkárság hatáskörében jött létre és kezdte el önálló főosztályként a működését. A vidékfejlesztés, pontosabban az agrártárca által felvállalt agrár-vidékfejlesztés meghatározásának szakmai szempontból azért van nagy jelentősége, mert bár egy térség fejlődése szempontjából szinte mindegy, hogy a források az államháztartás melyik pénztárcájából áramlanak az adott térségbe, ha azok célzottan és jól szolgálják az ott élők élet- és munkakörülményeinek javulását, az államigazgatásnak viszont konkrétan és átfedés-mentesen kell meghatároznia az egyes fejlesztési területeket és az azok finanszírozásáért és végrehajtásáért felelős tárcákat. Ennek jó példája volt a csatlakozás feltételeként elkészített Nemzeti Fejlesztési Terv (továbbiakban NFT), amely egységes rendszerbe foglalta az infrastruktúra-fejlesztéstől az oktatásig bezárólag az EU által társfinanszírozott támogatható fejlesztési területeket. Az NFT esetén a 2004 2006-os időszakra vonatkozóan ugyan megvalósult a fejlesztési területek és kompetenciák közötti átfedés-mentesség, mint az Unió minimum követelménye, de a fejlesztéspolitika célja ennél jóval szélesebb körű, nevezetesen a különböző forrásokból táplálkozó fejlesztési területek egymásra építése, azok közötti támogató kapcsolat (szinergia) megterem- 5

tése. Ezt a célt szolgálja az agrártárca által felvállalt agrár-vidékfejlesztés tartalmának egységes értelmezése. A csatlakozás révén az agrár- vidékfejlesztési feladatok körét és tartalmát a jelenleg hatályos, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap forrásairól rendelkező uniós vidékfejlesztési jogszabályok 1, valamint az ezek módosításaként a 2007-2013-as tervezési időszakra készülő, az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA) forrásainak felhasználásáról rendelkező uniós vidékfejlesztési jogszabályok és vidékfejlesztési stratégia határozza meg. Ezekben a jogszabályokban, illetve stratégiai iránymutatásban az EU megjelöli a támogatható intézkedések, beavatkozási területek választható körét, valamint ahogy azt az NFT tervezési tapasztalatai mutatják jelentős mértékben beleszól azok tartalmának, részleteinek kialakításába, szabályozási feltételeibe is. Ezek alapján a jogszabályok alapján az EMOGA-ból (2007-től EMVA) finanszírozható számos olyan fejlesztési terület is, amely nem kapcsolódik közvetlenül az agrárium versenyképességének javításához, hanem szélesebb értelemben véve a környezet állapotát, illetve a vidéken élő népesség élet- és munkakörülményeit hivatott kedvezőbbé tenni. 1 1257/99 EK Tanácsi rendelet, a 817/2004, 141/2004, 447/2004, 740/2004 EK Bizottsági rendeletek, valamint a Csatlakozási Szerződés. 6

II. A VIDÉKISÉG MEGHATÁROZÁSA A vidék vagy vidékiség fogalmát szinte lehetetlen egyértelműen és objektíven meghatározni. Nem egyszerűen a város ellentétéről van ugyanis szó. A vidékiség fogalmának konkrét meghatározása helyett talán fontosabb azoknak a módszereknek a felvázolása, amelyet az Európai Unióban a vidék meghatározására alkalmaznak, illetve amelyek szembesítik a vidékfejlesztési politika formálóit az európai vidéki térségek rendkívüli sokféleségével és gazdagságával. Éppen ennek a rendkívüli diverzitásnak okán a vidék, mint térség lehatárolására, tehát a vidékfejlesztési politika célterületének meghatározására vonatkozóan mindeddig Uniós szinten nem alakult ki egységes koncepció. Számos módszer használatban van ugyan, de ezek célja főként az, hogy az egységes térségi lehatárolással lehetővé váljon a vidéki térségekre vonatkozó statisztikai adatgyűjtés, amely az egyes térségek nemzetközi összehasonlításának, fejlődési trendek megállapításának alapjául szolgál. Létezik egy olyan javaslata a Bizottságnak, amely a vidékfejlesztés potenciális célterületét a mezőgazdaság, erdészet és a természeti területek földhasználatban betöltött együttes részesedése alapján határozza meg. A földhasználat alapján történő megközelítést települési (municipality), vagy településcsoport (community) (LAU 1 vagy 2, korábbi NUTS 4 és 5) szinten határozták meg. Azok a települések vagy településcsoportok számítanak vidékinek, amelyek területének legalább 90%-a mezőgazdasági, erdészeti hasznosítású, vagy természeti terület kategóriájába esik. A fenti lehatárolás alapján az Európai Unió 25 tagállama lakosságának több mint fele él vidéki térségekben, amely a kibővített EU területének több mint 90%- át foglalja magában 2. A Vidéki Térségek Európai Kartájában szereplő vidékmeghatározás a földhasználaton kívül társadalmi-, gazdasági jellemzőket is figyelembe vett a vidéki térség fogalmának meghatározásához. Ez alatt olyan tágabb értelemben vett területet ért, amelyben a falvak és a kisebb városok gazdaságilag és szociálisan egységes egészet alkotnak és összehasonlítva a városi térségekkel bennük számottevően alacsonyabb a lakosság, a gazdasági, szociális és kulturális struktúrák koncentrációja, valamint a terület nagyobb részét mezőgazdasági, erdőgazdasági, természetvédelmi és rekreációs célokra használják. A vidékiség tehát alapvetően nem elmaradottsági kategória, bár a vidék jellemzőit tekintve általánosan az átlagosnál lényegesen alacsonyabb jövedelem-színvonal és a mezőgazdaságtól való fokozott függőség jellemző. A foglalkoztatási lehetőségek híján magasabb az inaktív népesség aránya, a képzett, fiatal munkaerő elvándorlása, ezáltal az elöregedés, az alacsonyabb képzettségi szint. Ugyanakkor jellemzően szegényesebb a helyi szolgáltatások és infrastruktúra kiépítettsége és nehezebb az azokhoz való hozzájutás. Ezeknek a folyamatoknak egyenes következményei a polarizációs és szegregációs jelenségek, összefüggésben a regionális és településszerkezeti különbségekkel. A vidéki térségek árnyaltabb lehatárolásához szükséges társadalmi-gazdasági mutatók általában a nagyobb közigazgatási egységek szintjén állnak rendelkezésre (megye, régió), amelyek azonban magukba foglalnak olyan városokat és agglomerációikat, amelyek nem szerencsés, ha beleesnek a vidékfejlesztési támogatások jogosult területei közé. Egy, az OECD által kidolgozott lehatárolás alapvetően a népsűrűségre épül. Mivel a vidéki térségek népsűrűsége Európa szerte jelentősen eltérő, ez magában hordozza, hogy azonos határérték egységesen nem alkalmazható. Tapasztalatok azt mutatják, hogy a szimplán a népsűrűség alapján történő lehatárolás túlságosan hozzávetőleges és nem eléggé árnyalt ahhoz, hogy ez politikai döntéseket megalapozó útmutatóul szolgáljon. 2 Európai Bizottság: Adatlap Az EU vidékfejlesztésének új perspektívája 7

Az OECD által kidolgozott meghatározás célja, hogy alapul szolgáljon a vidéki térségek állapotának és trendjeinek nemzetközi összehasonlításához. Ez az egyszerűsített definíció a területi egységek két hierarchiaszintjét különbözteti meg: a helyi és a regionális szintet. Helyi szinten (local community level) az OECD a vidékiséget a 150 fő/km 2 népsűrűség alatti NUTS 5 térségekben definiálja. Regionális szinten (főként NUTS 3) az OECD nagyobb funkcionális vagy adminisztratív egységeket különböztet meg a ruralitás alapján attól függően, hogy a lakosság hány százaléka él vidékinek minősülő településeken (local communities). A fentiek alapján ezeket a térségeket három kategóriába sorolták: alapvetően vidéki térségek kategóriájába tartozik az a terület, ahol a lakosság több mint 50%-a 150 fő/km 2 alatti népsűrűségű (vidéki) településen él jellemzően vidéki térségek kategóriájába tartozik az a terület, ahol a lakosság 15-50%-a 150 fő/km 2 alatti népsűrűségű (vidéki) településen él alapvetően városi térség kategóriájába tartozik az a térség, ahol a lakosság kevesebb mint 15%-a él 150 fő/km 2 alatti népsűrűségű településen. Az, hogy az alapvetően vidékinek minősülő térségekben a lakosság elenyésző hányada él, nem jelenti azt, hogy ezek a térségek a fejlesztés szempontjából kisebb jelentőségűek, ellenkezőleg, éppen ezek a térségek azok, amelyek életben tartása a táj és a kulturális örökség fenntartása szempontjából elengedhetetlen. Ezt a célt szolgáló vidékfejlesztési megfontolások és támogatási eszközök eltérhetnek azoktól, amelyeket azok a tagállamok alkalmaznak, amelyek népességének túlnyomó része vidéken él. A demográfiai mutatók alapján létrehozott lehatárolás mellett érdemes más minőségi szempontokat is figyelembe venni a vidékiség meghatározásához. Az 1988-ban a Bizottság által kiadott dokumentum ( A vidéki társadalom jövője ) a nemzeti gazdaságba való beágyazottság, integráltság mértéke szerint a vidéki területeket az alábbi kategóriákba sorolja: integrált vidéki térségek: melyek jellemzői, hogy szervesen beintegrálódtak a közeli városi központok gazdaságába, népességük növekszik, a foglalkoztatottsági bázisuk a másodlagos és harmadlagos szektorokon alapul, ugyanakkor a mezőgazdaság még mindig a legfőbb területhasználó, amely pozíciót veszélyezteti az ipar és a lakó- és rekreációs területek növekvő területigénye. Természeti környezetük, társadalmi és kulturális örökségük potenciálisan veszélyeztetett, és a nagyvárosok közelében lévő térségek számára reális veszély, hogy alvóvárosokká válnak ( rurbanizáció ), mindemellett egyes területek önálló fejlődési pályára állnak. közbenső (intermediate) vidéki térségek: nagyvárosi központoktól aránylag távol helyezkednek el, gazdaságukban az elsődleges és a másodlagos szektor változó jelentőséggel bír, gyakran nagyléptékű mezőgazdasági termelőüzemekkel rendelkeznek. távol eső (remote) vidéki térségek, jellemzője a legalacsonyabb népsűrűség, gyakran a legalacsonyabb jövedelmek, elöregedő, a mezőgazdaságtól nagymértékben függő népesség. Ezekben a térségekben általában szegényes az alapinfrastruktúra és - szolgáltatások színvonala és skálája. Elszigeteltségük gyakran természetföldrajzi okokra (pl. hegyláncok), vagy a közlekedési hálózatoktól való jelentős távolságra vezethető vissza. A 2007 2013-as időszak vidékfejlesztési politikájához készülő egységes uniós stratégia útmutatója a vidéki életminőség javítását és a vidéki gazdaság diverzifikációját célzó prioritásának keretén belül szükségessé teszi a vidéki térségek fentiekkel összhangban álló, a térségspecifikus problémákat és kitörési pontokat figyelembe vevő megkülönböztetését. Az európai stratégiában szereplő vidéki térség kategóriák 1) a városokhoz, térségi központokhoz közel eső peri-urbánus térségek, 2) a közbenső térségek és 3) a városoktól, térségi központoktól távol eső térségek. Ezek egymástól eltérő, differenciált fejlesztési intézkedéseket igényelnek. 8

Magyarországon a vidékfejlesztési politika és támogatási rendszer a vidéki térségek lehatárolását települési szinten kezeli és csupán két intézkedés, nevezetesen az Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program III. prioritásán belül a A vidéki jövedelemszerzési lehetőségek bővítése és a LEADER+ alkalmazza. Ezen intézkedések esetén azok a pályázatok jogosultak támogatásra, amelyeknél a fejlesztés megvalósulásának helye az AVOP Programkiegészítő Dokumentumának 2. sz. mellékletében szereplő települések valamelyike. Ennek a szűkítésnek az volt a célja, hogy a vidéki térségek fejlesztésére korlátosan rendelkezésre álló források irányítottan az arra leginkább rászoruló települések számára váljanak elérhetővé. A kedvezményezett települések lehatárolásánál a következő szempontok érvényesültek: a demográfiailag kedvezőtlen helyzet; a népesség elöregedése és a tartós elvándorlás; fejlődésdinamikájukban és gazdaságilag átlagosak vagy elmaradottak; infrastrukturálisan átlagosak vagy elmaradottak. E mutatók összegzéséből jellemzően azok a települések rajzolódtak ki, amelyek népsűrűsége nem haladja meg a 120 fő/km 2 -t (Magyarország átlagos népsűrűsége 109 fő/km 2 ). Ez alapján Magyarországon azok a települések alkotják a vidéki térség kategóriáját, amelyek népsűrűsége nem haladja meg a 120 fő/km 2 -t. A településszerkezeti sajátosságok kiegyensúlyozása célját szolgálja az a korrekciós mutató, hogy azok a települések, amelyek népsűrűsége meghaladja a 120 fő/km 2 -t, mert területük kicsi, de állandó népessége nem haladja meg a 10.000 főt, úgyszintén a vidéki térségek kategóriájába tartoznak. E lehatárolás szerint 2003-ban Magyarország területének 87%-a vidéki térségnek minősül, ahol a népesség 47%-a él (1. ábra). Ez 3034 települést jelent a 3145-ből, azaz e lehatárolás a települések 96%-ára kiterjed. A magyarországi lehatárolás hátránya, hogy mint beavatkozási térség túl tágnak bizonyul (például több agglomerációs település is e kategóriába esik) s a településenkénti besorolás nem juttatja érvényre térségi sajátosságokat (városközelség, munkaerőpiaci trendek stb). Ezek alapján is indokolt az EU által a 2007-2013-as tervezési időszakra javasolt további differenciálás. 1. ábra Magyarország vidéki térségei az AVOP lehatárolása alapján Forrás: VÁTI, Stratégiai Tervezési Igazgatóság, 2004 9

III. AZ EU VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKÁJÁNAK FEJLŐDÉSE, TÖRTÉNELMI ÁTTEKINTÉS 1. A Római Szerződéstől az Agenda 2000-ig Az EU vidékfejlesztési politikája a Közös Agrárpolitika (továbbiakban: KAP) részeként fejlődött és vált a mezőgazdaság szerkezeti problémáira irányuló agrárpolitikából egy olyan szakpolitikává, amely a gazdálkodást többfunkciós, a vidéki társadalomban összetett szerepet betöltő ágazatnak tekinti és a mezőgazdaságot szélesebb vidéki kontextusba helyezi. A KAP alapvető célkitűzése a háborút követő években az élelmiszertermelés fokozása volt. Az Európai Közösségeket (1956-1992) megalapító Római Szerződés 39. Cikke a következőkben foglalja össze a KAP céljait: a termelékenység növelése, műszaki fejlesztés, a termelési tényezők optimális hasznosítása, méltányos életszínvonal biztosítása a mezőgazdaságban dolgozóknak, piacok stabilizálása, az élelmiszer ellátás biztosítása, reális fogyasztói árak biztosítása. Az ötvenes évek végtől és a hatvanas évek közepéig az élelmiszer előállítás fokozását jórészt termelési támogatásokkal (főként az alapvető mezőgazdasági termékek ártámogatása) kívánták elérni, másrészt viszont a termelés és feldolgozás modernizációjának támogatását már akkor is a piaci politika működéséhez szükséges kiegészítésként alkalmazták. Erre utal az 1962- ben létrehozott az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (továbbiakban EMOGA) alapító rendelete 3 is, mely szerint az Alap feladatainak része a közös piac zavartalan működtetéséhez szükséges mezőgazdasági termelés szerkezeti átalakításának finanszírozása. Ugyanezen jogszabály rendelkezik arról, hogy amennyiben lehetséges az Alapban rendelkezésre álló pénzeszközök egyharmadát strukturális beavatkozásokra kell fordítani. A KAP 2000-2006-os kiadásait tartalmazó 1. táblázat érzékelteti, hogy mennyire ambiciózus volt ez az elképzelés, tekintettel arra, hogy a vidékfejlesztés súlya a KAP-on belül még jelenleg sem haladja meg a 10%-ot. 1964-től az agrárgazdaság strukturális beavatkozásait az EMOGA Orientációs részlege fedezte 4. Az Orientációs részleg támogatásai főként olyan fizikai beruházásokra irányultak, amely fejlesztések a mezőgazdasági üzemek termelési szerkezetének piaci viszonyokhoz történő átalakítását, valamint a mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értékesítésének szerkezetátalakítását és feltételeinek javítását célozták. A támogatás odaítélése projekt alapon történt. Az egyéni projektek kedvezményezettjei a támogatási kérelmüket a nemzeti hatóságokhoz nyújtották be, amelyek továbbították azt a Közösségek Bizottságához. Az alap elképzelés az volt, hogy ezek a projektek a Tanács által jóváhagyott Közösségi programokká integrálódnak. Ezek a programok azonban sosem jöttek létre, mégis érdekes végiggondolni, hogy az individuális projekteket magába foglaló programok, mint keretek már a kezdetek óta megfontolás tárgyát képezték. 1964 és 78 között több mint 7500 egyéni projektet finanszírozott közvetlenül az Orientációs részleg 5. 1968-ban az Európai Bizottság mezőgazdasági főbiztosa a mezőgazdasági miniszterek tanácsa elé terjesztette a Memorandum a mezőgazdaság reformjáról c. dokumentumot, amely az akkori főbiztosról Mansholt Terv néven vált ismertté. Ez a dokumentum a mezőgazdaság 3 25/62 EGK rendelet 4 17/64 EGK rendelet 5 Európai Bizottság DG VI: KAP 2000 munkaanyag, Vidékfejlesztés, 1997 10

szerkezetátalakításon keresztül történő modernizációja folyamatának politikai reformkoncepciójává vált. Megállapította, hogy a piaci- és árpolitika egyedül nem elégséges eszköz a mezőgazdaság alapproblémáinak megoldására, ehhez a termelési egységek növelése, modernizációja és számuk, valamint a művelt földterület nagyságának jelentős csökkentése szükséges. Ugyanakkor kijelentette, hogy az egységes belső piac árai túl magasak, így akadályozzák a mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek exportját. A Strukturális Alapok reformjának bekövetkeztéig (1988) a Tanács által 1970-ben jóváhagyott, a KAP finanszírozásának szabályozását rögzítő rendelet 6 határozta meg mezőgazdasági szerkezetátalakítás politikai kereteit. A Mansholt Memorandum a tagállamok részéről eleinte élénk ellenállásba ütközött. Részleges megvalósítása 1972-ben, a mezőgazdasági üzemek modernizálására 7, a mezőgazdaságban dolgozók képzésére 8 és a korai nyugdíjazásra 9 bevezetett új intézkedések jogszabályi hátterének elfogadásával kapott konkrét formát. Az egész EGK területén és az ágazatokban azonos módon, horizontális jelleggel megvalósuló intézkedéseket ekkor - szintén még a Mansholt terv keretén belül egészítették ki a zöldség és gyümölcs ágazat termelői csoportjainak létrehozását elősegítő, valamint a 70-es évek közepén a hegyvidéki és egyéb kedvezőtlen adottságú területek differenciált támogatását előirányzó irányelvek. Ez utóbbi intézkedéshez szükséges volt a támogatandó területek pontos lehatárolására. Ehhez külön jogszabályban 10 határozták meg az alkalmazandó kritériumrendszert. Ez az intézkedés alapvetően a fokozódó mezőgazdasági eredetű elvándorlást kívánta csökkenteni, amely a teljes elnéptelenedés által veszélyeztette ezeknek a térségeknek a túlélését és a természetes környezet és táj fenntartását, megőrzését. Fontos újítása volt a mezőgazdasági strukturális politikának, hiszen első alkalommal került bevezetésre egy teljesen területi alapú intézkedés, amelynek célja a gazdasági, társadalmi és környezeti egyensúly megteremtése. A hetvenes évek végéig a mezőgazdasági strukturális politika a KAP második pilléreként már többé-kevésbé teljes eszköztárral, bár a mostaninál jóval jelentéktelenebb pénzügyi súllyal működött. Ennek az időszaknak a fő célkitűzése egyrészt a kisgazdaságok jól felszerelt, szakmailag megalapozott családi gazdaságokká alakítása, másrészt ezeknek a felvevőpiacok igényeihez igazítása. Ekkor indult meg az a folyamat, amelynek keretén belül az eddig egységesen alkalmazott horizontális intézkedések fokozatosan adaptálódtak az egyes térségek eltérő fejlettségéhez, így differenciált támogatási arányok és minimumfeltételek kerültek alkalmazásra. A nyolcvanas évek folyamán egyre inkább előtérbe került a mezőgazdasági strukturális politika területi dimenziója azzal a felismeréssel párosulva, hogy a vidéki térségek gazdasági és társadalmi fejlődését a mezőgazdaságon túl más szektorok bevonásával lehet hatékonyan elérni. Megtörténtek az első kísérletek a mezőgazdaság strukturális átalakítását szolgáló források regionális és szociális alapokkal történő integrációjára az ún három integrált program és az Integrált Mediterrán Programok megvalósításának keretén belül. Ezzel létrejött a több éves programok tervezésének és megvalósításának gyakorlata. Ez a gyakorlat sokban hasonlított a jelenleg alkalmazott programkészítés módszeréhez, tekintettel arra, hogy a programokon belül célok és prioritások, valamint operatív eszközök (konkrét, részletes intézkedések) is definiálódtak. Ezek a programok szolgálták a későbbi Strukturális Alapok reformjának alapját, hiszen ekkor tesztelődtek azok a megközelítések és módszerek, amelyeket később a reform foganatosított. 6 729/70 EGK rendelet 7 159/72/EGK irányelv 8 161/72/EGK irányelv 9 160/72/EGK irányelv 10 268/75/EGK irányelv 11

A Strukturális Alapok reformja 1987-ben az Egységes Európai Okmány prezentálásával indult. A reform célja egy egységes, egyesült európai gazdasági térség létrehozása, amelynek szükségszerű feltétele a fejlődésben elmaradott régiók, beleértve a vidéki területek felzárkóztatása. Ennek hatására egészült ki az EGK-t alapító szerződés (továbbiakban a Szerződés) az ún. Gazdasági és szociális kohézió fejezettel, amely tulajdonképpen a fenti célt deklarálta. A KAP továbbfejlesztését tartalmazó fejezet megerősítette a vidéki térségek fejlesztésének szükségességét és az erre rendelkezésre álló eszközök és módszerek módosítását. A Strukturális Alapok 1988-as reformja kapcsán a mezőgazdasági szerkezetátalakítást szolgáló politika a strukturális politika részévé vált az 1 és az 5b célkitűzés 11 alá tartozó területeken. A reform lényege az egységes átfogó keretrendszeren keresztül történő finanszírozás. A működés elvei a programkészítés (az NFT-vel azonos módon nemzeti, vagy regionális szintű programokon keresztül történő támogatás), a multi-szektorális, integrált megközelítés, a forráskoordináció, a koncentráció 12, az addícionalitás 13 és a partnerség 14 melynek keretén belül kialakult a tagállamok és a Bizottság között az új döntéshozatali mechanizmus. Az Európai Bizottság A vidéki társadalom jövője c. 1988-as kommunikációjában először tett határozott nyilatkozatot egy átfogó, a mezőgazdaságon túlmutató európai vidékfejlesztési politika szükségességéről. A KAP termelési támogatásokat tartalmazó komponense a 90-es évek elején ment át az első jelentősebb változtatáson. Ekkorra a termelés ösztönzése elérte határait. Jelentős eladhatatlan fölöslegek alakultak ki a fő mezőgazdasági termékekből. Piaci intézkedések 1992-es reformját 15 egészítette ki három új/megújított strukturális természetű intézkedés bevezetése: a korai nyugdíjazás, az agrár-környezetvédelemi konstrukciók 16 és a mezőgazdasági területek erdősítésének támogatása. A KAP fejlődése és jövője című 1991-es dokumentumban a Bizottság hangsúlyozta azt a megállapítást, hogy a vidék fejlődése nem csupán a mezőgazdasági szektortól függ ezért a vi- 11 A Strukturális Alapok célkitűzései: 1 Célkitűzés: A gazdaságilag elmaradott régiók ((NUTS II), ahol az 1 főre jutó GDP az előző 3 év átlaga alapján kisebb, mint az EU átlag 75%-a) fejlődésének és szerkezeti alkalmazkodásának elősegítése. 2 Célkitűzés: Az ipar hanyatlása által súlyosan érintett régiók, határvidékek vagy kisebb térségek átalakítása. 3 Célkitűzés: A hosszú távú munkanélküliség leküzdése, fiatalok és a munkaerőpiacról kirekesztettek munkába történő beilleszkedésének megkönnyítése. 4 Célkitűzés: A dolgozóknak az iparban és a termelési rendszerekben végbemenő technológiai változásokhoz való alkalmazkodásának segítése. 5a Célkitűzés: A mezőgazdaság és halászat szerkezet átalakításának a közös agrárpolitika keretében történő felgyorsítása. 5b Célkitűzés: A mezőgazdasági területek fejlődésének és szerkezeti átalakulásának elősegítése, azaz a vidék fejlesztése. 6 Célkitűzés: A szélsőségesen alacsony népsűrűségű területek támogatása. 12 Mind az érintett földrajzi térséget, mind pedig a fejlesztési célokat érintő szűkítés a források fölaprózottságának kiküszöbölése és a hatékonyság növelése végett. 13 Az addicionalitás elve alapján az alapok forrásai nem válthatják ki a Tagállam strukturális ráfordításait valamely közösségi célkitűzés támogatására jogosultnak ítélt régió vagy fejlesztési terület problémáinak megoldásában. A Közösség intézkedései kiegészítik a megfelelő nemzeti intézkedéseket. 14 A tagállamnak be kell vonnia a tervezésbe a nemzeti szabályozás és gyakorlat alapján az érintett országos, regionális és helyi hatóságokat, gazdasági és szociális partnereket. Ennek ki kell terjednie a tervezés, finanszírozás, monitoring és értékelés folyamatára, amely során a folyamatos párbeszédnek kell biztosítania a közös cél elérését. 15 A reformcsomag tartalmazta többek között a mennyiségi korlátozások bevezetését, a piaci árak csökkentését és közvetlen kifizetésekkel történő kompenzációját, a kötelező területpihentetést stb. 16 5 éves vállalások formájában történő támogatás. A Nitrát irányelv, Élőhely irányelv, NATURA 2000, biotermelési rendeletek megjelenése. Környezetvédelmi szempontok figyelembe vétele a területpihentetésben. Extenzív gazdálkodás ösztönzése. Környezetvédelmi beruházások és ESA területek kiemelt támogatása 12

déki lakosság helybentartásához a mezőgazdaságon kívüli gazdasági tevékenységek ösztönzése kulcsfontosságú. A kilencvenes évek közepén több olyan támogatási eszköz került bevezetésre, amely a mezőgazdaság szerkezetátalakítását, térségi alapú helyi fejlesztéseket és a környezetvédelmi szempontok integrálását szolgálta. Ugyanakkor hiányzott ezeknek az eszközöknek az egységes, koherens keretbe foglalása. A változtatás szükségességét három különböző forrás erősítette: Az első jelentős nyomást az 1996-ban Francz Fishler mezőgazdasági főbiztos által öszszehívott cork-i vidékfejlesztési konferencián maguk a vidéki térségekben élők, a vidékfejlesztésben érintettek fogalmazták meg az ún. Corki Nyilatkozat formájában (lásd 1.sz. melléklet). A nyilatkozat többek között kifejezte annak szükségességét, hogy a vidékfejlesztési politika, mint a KAP integráns része növekvő jelentőséggel bírjon a piacszabályozási politikákkal szemben. Felhívta a figyelmet arra, hogy a fenntartható vidékfejlesztés elvének az EU minden vidéket érintő politikájában meghatározóvá kell válnia, valamint egyszerűbb, integráltabb vidékfejlesztési politikát sürgetett. A folyamat a KAP és a Strukturális Alapok reformjának javaslatát tartalmazó dokumentumban - Agenda 2000 - csúcsosodott ki, miszerint a megújítás célja az európai mezőgazdaság versenyképességének növelése, a környezeti megfontolások integrálása, a vidékfejlesztés rendszerének egységes keretbe foglalása, valamint felkészülés az EU történetének legjelentősebb bővítésére. A harmadik, az előző kettőhöz és a nemzetközi trendekhez szervesen kapcsolódik, az európai mezőgazdaság szerepének változó megítélése, mely szerint a termék előállításon felül a mezőgazdaságnak jelentős szerepe van a környezeti és társadalmi javak előállításában. A 90-es évek végére egyre erőteljesebben jelentkezett egy átfogó vidékfejlesztési politika megalkotásának igénye, amely a mezőgazdaság szerkezetátalakításán túl előtérbe helyezi a környezeti megfontolásokat, valamint a vidéki térségekben élők szélesebb értelemben vett gazdasági és társadalmi igényeit. 2. Jelenlegi helyzet 2.1. Az Agenda 2000 A Bizottság 1997-ben közzétett dokumentuma, az Agenda 2000, amely a 2000-től kezdődő új költségvetési időszakhoz kapcsolódóan fogalmazza meg többek között Strukturális Alapok, a KAP és azon belül a vidékfejlesztési politika reformjának alapelveit és tovább hangsúlyozza a vidékfejlesztés fontosságát. A KAP reformjának szükségességét indokló fő tényezők: A mezőgazdasági termékek magas árszintje miatt az EU fokozatosan kiszorul a világpiacról és belső piacai is jelentősen szűkülnek, ennek és a növekvő termelékenységnek következtében tovább nőnek az eladhatatlan feleslegek és azok költségvetési terhei. A KAP a központi forrásokat meglehetősen egyenlőtlenül osztotta el, fokozva a térségi egyenlőtlenségeket. A terméktámogatás által a kedvező mezőgazdasági adottságokkal rendelkező térségekbe és termelőknek juttatott többlettámogatásokat. Ezekben a térségekben erőteljesen ösztönözte az intenzív gazdálkodást, amely kedvezőtlen hatással volt a környezetre és az állatbetegségek előfordulására egyaránt. Ez a szabályozás hátrányosan érintette azokat a térségeket, ahol csökkent a mezőgazdasági tevékenységek volumene. Ezek a tényezők kedvezőtlenül hatottak a KAP népszerűségére. 13

A fogyasztói igények változása által diktált növekvő minőségi követelményeknek az intenzív, mennyiségi tömegtermelés nem felelt meg. A Közös Agrárpolitika rendszere bonyolult, bürokratikus és működése érthetetlen volt a gazdálkodók számára. Ez a modell még az eredeti hat tagállamra alapult, a tizenötökkel is nehezen működött, és nem lett volna képes befogadni a csatlakozni kívánó országokat. Az Unió bővítése még indokoltabbá teszi a piacszabályozási intézkedések reformját és az egyszerűsítési intézkedések meghozatalát, valamint a kiadások lefaragását. A nemzetközi kereskedelmi tárgyalások (WTO tárgyalások és a különböző kétoldalú kereskedelmi egyezmények) során erősödött a Közösség piacaira gyakorolt liberalizációs nyomás. Mindezekre a kihívásokra a csupán agrárpiaci intézkedések reformja és a mezőgazdaság modernizációja nem nyújtott volna kielégítő megoldást. Ezért a vidéki társadalom igényeit, a munkahelymegtartást és teremtést, valamint a környezeti szempontokat fokozottabban figyelembe vevő fenntartható agrármodell kialakítása szükségeltetett. Az Agenda 2000 a reformok fő irányát az 1992-es reformfolyamat szerves folytatásaként az ártámogatások további csökkentésében és kieső jövedelmek ún. kompenzációs kifizetésekkel történő kiváltásában határozta meg. A kötelező területpihentetést mértékét a Közösség szántóterületének minimum 10%-án rögzítette, amely területeken a hektáronkénti kompenzáció összege megegyezett a szántóföldi növényekre járó közvetlen kifizetés összegével. Az egyes termékek esetén az árcsökkentési lépéseket követően kvótanövekedéseket irányozott elő, melynek megvalósítása azonban időben jelentősen eltolódott. Tej és marhahús piaci szabályozása esetén a decentralizáció elvét követve ún. nemzeti borítékok keretén belül a kompenzációs kifizetések egy részét (kb. 25%) a tagállamok saját hatáskörben használhatták föl, természetesen a Közösség versenyre vonatkozó szabályozásának figyelembevételével. Az egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló javaslatok, úgymint a közvetlen támogatások felső határának megállapítása és a gazdaságméret növekedésével arányban történő degresszív csökkentése, a kölcsönös megfeleltetés és a moduláció ebben a szakaszban javaslat maradt. Ezek a fogalmak később a 2003-as reformcsomag kapcsán újra előtérbe kerültek. Az Agenda 2000, majd az 1999. március 24-25-i berlini Európai Tanács döntése alapján jóváhagyott 1257/99 EK Tanácsi rendelet, az ún. vidékfejlesztési rendelet hívta életre a Közösség első átfogó vidékfejlesztési politikáját. Ezzel a vidékfejlesztés hivatalosan is a KAP második pillérévé vált, valamint 1. célterületeken 17 beintegrálódott a Strukturális Alapok támogatási rendszerébe. Minden eddigi agrárszerkezet váltást szolgáló intézkedés ezáltal egy egységes jogi keretbe került, amelynek alapja a több évre szóló vidékfejlesztési programokon keresztül történő támogatás. Az új vidékfejlesztési politika alapelvei az Agenda 2000 alapján a következők: A mezőgazdaság multifunkcionális jellegének, az élelmiszertermelésben és a vidéki gazdaság és környezet alakításában betöltött változatos szerepének erősítése. Ez magában foglalja a gazdák által a társadalom számára nyújtott szolgáltatások felismerését és támogatását. A vidék gazdaságának integrált és ágazatokat átfogó megközelítése a tevékenységek diverzifikálása, új jövedelemforrások megteremtése és a vidék kulturális örökségének megőrzése végett. 17 A 2004 2006-os tervezési időszakban Magyarország teljes területe 1. célterületbe tartozik. Az Agenda 2000 alapján a Strukturális Alapok célterületeinek módosított rendszere a következő: 1) a gazdasági fejlődésben elmaradott régiók szerkezeti alkalmazkodásának és felzárkózásának elősegítése (maradt a régi). 2) a strukturális nehézségekkel küzdő területek gazdasági és szociális átalakulásának elősegítése, 3) az oktatási, képzési és foglalkoztatási rendszerek és politikák modernizálásának és adaptációjának elősegítése. 14

Szubszidiaritáson alapuló decentralizált és rugalmas a régió/ország szükségleteit és adottságait érvényre juttató vidékfejlesztési támogatási rendszer. Partnerség és együttműködés a tervezés minden szintjén. Átláthatóság és átfedés-mentesség a programok tervezésében és irányításában, amelynek alapja az egyszerűsített és elérhető jogszabályi háttér. 2.1.1. A vidékfejlesztési programok készítésének mechanizmusa Az EU forrásokhoz való hozzájutás alapfeltétele a 1257/99 EK Tanácsi rendelet alapján a több éves vidékfejlesztési programok elkészítése és Bizottság általi jóváhagyása. Azáltal, hogy az Unió csupán a támogatandó programok tartalmának és megvalósításának keretjogszabályait rögzíti, ezáltal mozgásteret hagy a tagállamok számára, hogy azok saját nemzeti vagy regionális szintű szükségleteik alapján töltsék meg programjaikat konkrét fejlesztési tartalommal. Tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a Bizottság sok esetben a konkrét támogatási intézkedések tartalmi részleteinek és feltételeinek kialakításába is beleszól. Nemcsak az Operatív Programok (továbbiakban OP) tartalmába, de az OP-kat részletező Programkiegészítő Dokumentumok (továbbiakban PKD) tartalmába is, holott a PKD-kat a Bizottság csak információközlés, nem pedig jóváhagyás céljából kapja meg. Természetesen előnyösebb a támogatási konstrukciók előzetes alapos egyeztetése, mint később a szigorú ellenőrzések során felszínre kerülő jogosulatlan támogatások visszakövetelése és visszafizetése. A programok normális esetben 7 évre szólnak. Az EU új tagjai a 2000 2006-os tervezési időszak közepén csatlakoztak a rendszerhez, ezért az NFT és az NVT csak a maradék 3 év fejlesztéseit foglalja magában. A rendelet 22 intézkedést tartalmazó menüt (a 2003-as reformmal az újonnan csatlakozó országok számára a bővített lista 26 intézkedést tartalmaz) kínál a tagállamok számára, amelyből azok saját igényeikre és adottságaikra szabottan válogatnak. A rendelkezésre álló intézkedések nemcsak a gazdálkodókat, de a szélesebb vidéki társadalom és gazdaság támogatását is célozzák. Az intézkedések közül egyedül az agrár-környezetgazdálkodás alkalmazása kötelező minden ország számára. A Tagállamok által választható intézkedések kiegészített listáját a 2. ábra szemlélteti. Az ábrán látható, hogy az újonnan csatlakozott országok számára a Csatlakozási Szerződés alapján az EU néhány speciális intézkedést biztosít, amely elősegíti az új tagállamok mezőgazdaságának szerkezetátalakítását, pl. a szerkezet átalakítás alatt álló félig önellátó gazdaságok támogatása, és segíti a KAP-hoz történő csatlakozást pl. a termelői csoportok létrehozásának és működtetésének támogatása által. Ugyanakkor a közvetlen kifizetések hektáronkénti összege a csatlakozás évében csupán negyedét teszi ki annak, amit egy korábbi uniós tagállamban a gazdálkodó kap. 15

2. ábra A 2000-2006 tervezési időszakban választható intézkedések kibővített struktúrája Forrás: Európai Bizottság, Adatlap, Vidékfejlesztés az Európai Unióban A tagállamok az általuk legmegfelelőbbnek tartott földrajzi egységre vetítve (országos szint, régiós szint) alakíthatják ki vidékfejlesztési programjaik javaslatait. A vidékfejlesztésre beállított forrás felosztása az intézkedések között szintén a tagállamok hatáskörébe tartozik. A legtöbb intézkedés tartalmi részleteit illetően a Tanács keretrendelete csak alapvető jogosultsági kritériumokat határoz meg. Külön terv készült a Garancia és az Orientációs részleg intézkedéseire (lásd NVT és AVOP). Az Unió forráselosztási mechanizmusát és a 2004-2006-os tervidőszakra az AVOP és NVT keretén belül alkalmazott intézkedéseket a 3. ábra szemlélteti. 16

3. ábra Az AVOP és NVT intézkedéseinek áttekintő ábrája Mindkét típusú program elfogadásának feltétele az ún. ex-ante értékelés, amelyben független szakértő csoport elemzi a terv összhangját más politikákkal és célokkal, valamint belső koherenciáját, vagyis azt, hogy a stratégia választ ad-e a helyzetfeltárásban feltárt problémákra, valamint a tervezett intézkedések megvalósításával elérhetőek-e e kitűzött átfogó és specifikus célok. A tervek kötelező részei a következők: a jelenlegi helyzet számszerű leírása, az erre épülő stratégia, a beavatkozások becsült számszerűsített eredményei, a költségvetés, amely tartalmazza a nemzeti és európai forrásokat is, valamint a megvalósításért felelős intézményrendszer és a végrehajtás mechanizmusának leírása. A hazai tervezési gyakorlat számára újdonságot jelentett a tervek kötelező társadalmi egyeztetésre bocsátása, amely a partnerség elvének megvalósulását szolgálja. A terveknek tartalmazniuk kell az egyeztetések eredményét, valamint azt, hogy a javaslatok milyen formában épültek be a dokumentumba. A fenti elv érvényesülését biztosítja a Monitoring Bizottságok működtetése is, amelyek összetétele és működési szabályzata rögzített, tartalmazza az érintett társtárcák, szakmai szervezetek és érdekképviseletek, valamint a társadalmi szervezetek képviselőit. A Monitoring Bizottság jóváhagyása szükséges a tervek mindennemű módosításához. A jelentősebb módosításokhoz (pl. a költségvetés prioritások közötti átcsoportosítása) az EU Bizottságának jóváhagyása is szükséges, amely a tapasztalatok alapján igen hosszadalmas folyamat. A szabályozás évente egyetlen tervmódosításra ad lehetőséget. A tervek Bizottság által történő elfogadásának menetét az 1260/99 EK Tanácsi rendelet rögzíteti. Az Európai Unió Bizottságának hat hónap áll rendelkezésére arra, hogy megvizsgálja, hogy a felterjesztett dokumentumok minden szempontból megfelelnek-e az uniós jogszabályoknak (pl vidékfejlesztési rendelet, a versenypolitikára, vagy az állami támogatásokra vonatkozó szabályozás), valamint kiszűri a benyújtott tervek közötti átfedéseket. 17

A tervek megvalósítása, a nyertes projektek kiválasztása a Tagállamok hatáskörébe tartozik. A tervek végrehajtását, az uniós források felhasználásának monitoringját és ellenőrzését a tagállam és az EU szigorú szabályok alapján végzi. A források felhasználásának szabálya, hogy az n évre tervezett kötelezettségvállalás terhére n+2 évig végezhetők kifizetések. A fel nem használt forrásokat és a szabálytalan (jogosulatlan) kifizetéseket az Unió a tagállamoktól visszaköveteli és a következő tervezési időszak költségvetésének arányos csökkentésével bünteti. Minden tervdokumentum megvalósításának hatékonyságát kötelező ún. félidős és expost értékelés elemzi. Az Agenda 2000 alapján a vidékfejlesztés fő fejlesztési irányai: a mező- és erdőgazdaság megerősítése, a vidéki térségek versenyképességének javítása, a környezet és Európa különleges és egyedi vidéki kulturális örökségének megóvása. 2.1.2. A vidékfejlesztés finanszírozási rendszere A KAP második, vidékfejlesztési pillérének finanszírozását az EU egy igen bonyolult rendszeren keresztül, az EMOGA-ból és a tagállamok nemzeti társfinanszírozásával valósítja meg. Az, hogy az egyes intézkedéseket az EMOGA melyik részlegéből finanszírozzák annak függvénye, hogy a földrajzi térség, amelyet az adott terv lefed, a strukturális politika mely célkitűzésének területéhez tartozik. Mivel a 2004-2006-os tervezési időszakban Magyarország teljes területe az 1. célkitűzés alá tartozik, valamint 2007-től a jelenlegi rendszer jelentősen egyszerűsödik, ezért eltekintünk annak teljes komplexitásában történő részletes bemutatásától. A 2. ábra szemlélteti a jelenleg érvényben lévő finanszírozási struktúrát. A vidékfejlesztésnek az EMOGA Garancia részlegéből történő támogatása a 2000-2006 időszakra része a berlini csúcsértekezleten elfogadott KAP költségvetési csomagnak (lásd 1. táblázat). A KAP költségvetéséből vidékfejlesztés címszó alatt a Garancia részlegből finanszírozott négy kísérő intézkedés (agrár-környezetgazdálkodás, korai nyugdíjazás, mezőgazdasági területek erdősítése, kedvezőtlen adottságú területek támogatása) és a fiatal gazdálkodók pályakezdésének támogatása finanszírozható. A 1. táblázat mutatja a támogatások felosztását fenti intézkedések között a 2000-2006-os programozási időszakban. 1. táblázat A Közös Agrárpolitika kiadásai 2000-2006 (milliárd euró, 1999-es árszinten) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Összesen Össz. KAP kiadás 40,92 42,80 43,90 43,77 42,76 41,93 41,66 297,74 Piacszabályozó intézkedésekre 36,62 38,48 39,57 39,43 38,41 37,57 37,29 267,37 18 Vidékfejlesztésre 19 4,30 4,32 4,33 4,34 4,35 4,36 4,37 30,37 Forrás: Európai Bizottság Mezőgazdasági Főigazgatóság Hírlevél, 1999 március 11 Az 1. célkitűzés alá tartozó területeken, ahol az Orientációs részlegből finanszírozott vidékfejlesztési intézkedések a Strukturális Alapok programjainak keretén belül valósulnak meg. A Tagállamok maguk döntötték el, hogy a Strukturális Alapok rájuk eső részének mekkora hányadát fordítják vidékfejlesztési akciók támogatására. Ez az arány Magyarországon, más szóval az AVOP pénzügyi részesedése az NFT-n belül 16%. 18 Beleértve az állat- és növényegészségügyi intézkedéseket, nem tartalmazza a vidékfejlesztés kísérő intézkedéseit 19 Beleértve a vidékfejlesztés kísérő intézkedéseit és az 1. Célkitűzésen kívüli vidékfejlesztési kezdeményezéseket, amelyek előzőleg a EMOGA Orientációs részlegéből voltak finanszírozva 18

Az EU a 2000-2006-os tervezési időszakban több mint 50 milliárd eurót fordít vidékfejlesztésre, ebből 33 milliárdot a Garancia részlegből, 18 milliárdot az Orientációs részlegből. Ezen felül kb. 2 milliárd euró a LEADER+ Közösségi kezdeményezés pénzügyi alapja. Az EU Bizottsága a 2000-2006-os időszakban 230 programot hagyott jóvá, amelyek tartalmaztak vidékfejlesztési intézkedéseket. Már a tervezési időszak elején felmerült e rendszer egyszerűsítésének igénye, amely alapján számos végrehajtási szabály 20 módosult a rugalmasság irányában, valamint a programok végrehajtásának monitoringja is egyszerűsödött, azonban a programok kötelező félidős értékelései alátámasztották a további radikális egyszerűsítés szükségességét. Az Agenda 2000 eredménye az agrárgazdaság modernizálásán túlmutató, a vidéki térségek gazdaságának és közösségeinek támogatására is hangsúlyt fektető támogatási politika kialakulása, amely elősegíti a KAP két pillérje között pénzügyi súlyok kiegyenlítettebbé válását. A vidékfejlesztés fent részletezett rendszerébe kapcsolódott be 2000-ben a SAPARD programmal a 10 csatlakozni kívánó ország. A SAPARD programot a taggá válás után az AVOP váltotta föl. 2.2. A 2003-as KAP reform A mezőgazdasági miniszterek tanácsa 2003. szeptemberében újabb fontos döntéseket hozott az agrárpolitika 1. pillérének további reformjával kapcsolatosan. A változtatások összhangban állnak az Agenda 2000 reformjaival, tovább erősítik a vidékfejlesztés jelentőségét a KAP-on belül és csökkentik a két pillér közötti pénzügyi egyensúlytalanságot a második pillér javára. A reformintézkedéseket 2005-től foganatosítják. Kulcselemei a következők: A közvetlen kifizetések további leválasztása a termeléstől (decoupling) az egyszerűsített területalapú támogatások (SAPs) keretén belül, amely mértékét nem az előállított termék mennyisége, hanem korábbi referenciaérték alapján alakítják ki. a termelés környezetbarát és biztonságos élelmiszert előállító jellegének erősítése (cross-compliance) azáltal, hogy az SAP kifizetések folyósításának feltételévé tették a kötelező környezetvédelmi, élelmiszerbiztonsági, állatjóléti, köz-, növény- és állategészségügyi követelmények betartását (18 követelmény), és a termőterületek helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban tartását (abban az esetben is ha nem folyik rajtuk termelő tevékenység). második pillér pénzügyi erősítése (moduláció) azáltal, hogy az évi 5000 eurónál nagyobb SAP kifizetésre jogosult gazdaságok esetén a jogosult összeg 2005-ben 3, 2006- ban 4, 2007-ben pedig 5%-kal csökken és átcsoportosíthatóvá váltak a második pillér intézkedéseire (1,2 mrd euró/év). Ez az átcsoportosított összeg a mezőgazdasági területek nagysága, a mezőgazdasági foglalkoztatottság és az egy főre jutó GDP alapján oszlik meg a tagállamok között, biztosítva azt, hogy az egyes országban generálódott forrás legalább 80%-a az adott országban maradjon. Mivel a reformjavaslatok alapjául szolgáló félidős értékelés a vidékfejlesztési programok megvalósítására rendelkezésre álló 7 éves ciklus közepén történt, ezért a második pillért illetően nem lett volna célszerű fundamentális változtatásokat bevezetni. Néhány kiegészítéssel gazdagodott azonban az intézkedések menüsora. Ennek a bővítésnek a célja főként az előállított élelmiszerek minőségének és értékesítésének javítása, és az eddig kísérleti stádiumban lévő EU környezetvédelmi, élelmiszerbiztonsági, állatjóléti, köz-, növény- és állategészségügyi követelmények követelményeknek való megfelelés elősegítése. Egyidejűleg növekedtek a már korábban prioritást nyert területeken felhasználható források is 20 445/2002 EK Bizottsági rendelet, 963/2003 EK Bizottsági rendelet 19

(környezetvédelmi szempontból érzékeny területek, fiatal gazdálkodók, agrár-környezet gazdálkodás). Az erdőgazdálkodás területén jelentős változás, hogy az állami tulajdonú erdők szociális és környezetvédelmi célú beruházásait is támogatja az Unió. Abban az esetben, ha a tagállamoknak szándékukban áll a 2003-as reform kapcsán újonnan rendelkezésre bocsátott intézkedéseket alkalmazni, módosíthatják a megvalósítás alatt álló terveiket. A KAP 2003-as reformja alapján az 1. pillér az előállított terméktől és mennyiségtől függetlenül alap jövedelem-kiegészítést biztosít a gazdálkodók számára, akik ezáltal szabadon, a piac által diktált szükségletek alapján dönthetnek arról, hogy mit és mennyit termeljenek. A 2. pillér a mezőgazdasági termelést, mint a környezet és a vidéki társadalom számára szükséges közjavak előállítóját támogatja. Az 1. és 2. prioritás közötti kapcsolatot jelentősen leegyszerűsítve a 4. ábra szemlélteti. 4. ábra A KAP 1. és 2. pillérének kapcsolata Forrás: Európai Bizottság, Adatlap, Az EU vidékfejlesztési politikájának új perspektívái 3. 2007-2013-as időszakra várható változások Jelenleg folynak azok az egyeztető tárgyalások, amelyek a 2006 utáni vidékfejlesztési politika kereteit körvonalazzák. Ezeknek az egyeztetéseknek Magyarország először immáron aktív részesévé vált. 2005 június végén vált véglegessé a vidékfejlesztés alapjául szolgáló keretjogszabály. Jelenleg folynak az egyeztetések az új vidékfejlesztési rendelet végrehajtási szabályainak, az EU egységes vidékfejlesztési stratégiájának, illetve a 2007-2013-as időszak részletes, tagállamokra lebontott költségvetésének kialakításával kapcsolatosan. Az Európai Tanács 2002. októberi döntése, amelyben a 2007-2013-as időszakra a 2006-os szinten maximalizálta a KAP piaci kifizetéseire és közvetlen támogatásokra fordítható forrásokat, valamint hangsúlyozta a mezőgazdaság többfunkciós szerepének jelentőségét arra engedett következtetni, hogy az elkövetkezendő időszakban a KAP-on belül tovább növekszik a 2. prioritás jelentősége. A KAP további módosításainak figyelembe kell vennie a lisszaboni és 20