SZAKDOLGOZAT Dr. Sárközi Gabriella 2010.
Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Általános és Igazságügyi Mediátor szakirány SZAKDOLGOZAT Az iskolai fegyelmi eljárást megelőző egyeztető eljárás szabályozási anomáliája Konzulens: Dr. Nagy Adrienn Polgári Eljárásjogi Tanszék Készítette: Dr. Sárközi Gabriella hallgató 2
University of Miskolc Faculty of Law General and Criminal Law Mediator THESIS The Regulation of Mediation in Disciplinary Procedure of Hungarian Schools Consultant: Adrienn Nagy Dr. Civil Law Faculty Author: Gabriella Sárközi Dr. 3
Tartalomjegyzék Bevezetés...5 I. Fejezet...7 Az oktatáspolitika és az iskolai mediáció...7 1. Oktatási konfliktuskezelés Magyarországon...9 2. Konfliktuskezelési tréning pedagógusok számára...11 3. Mediáció az iskolában...12 II. Fejezet...15 Az egyeztető eljárás szabályozásával kapcsolatos viták (2009)...15 1. Az ombudsmani jelentés...15 2. Az oktatási és kulturális miniszter álláspontja...19 3. A közoktatási államtitkár álláspontja...20 4. A civilek észrevételei...25 III. Fejezet...26 A szabályozás analógiája a büntetőjogi mediációval...26 Összegzés...34 Irodalomjegyzék...36 Jogszabályjegyzék...37 4
Bevezetés Jelenleg az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálat (továbbiakban: OKSZ) vezetőjeként dolgozom az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézetben (továbbiakban: OFI), az OKSZ oktatási konfliktuskezeléssel foglalkozik, illetékességi területe Magyarország. Az elmúlt két évben történt iskolai erőszakkal foglalkozó kutatások majd mindegyike megállapította, hogy az iskolai problémák egy részét alternatív vitarendezéssel meg lehetne oldani, ezért a pedagógusok eszköztárát érdemes lenne bővíteni mediációs technikákkal. Az OKSZ tevékenységének megismertetéséhez, jogszabályi megalapozottságához legnagyobb lépést a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Felsőoktatási törvény), a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Közoktatási törvény), és a 11/1994. MKM rendelet módosítása 1 jelentette, amely oktatási jogként deklarálta az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálathoz való fordulás jogát. A közvetítés olyan sajátos konfliktuskezelő, vitarendező eljárás, amelynek célja a felek közötti vita rendezésének megoldását tartalmazó írásbeli megállapodás létrehozása, és az, hogy a feleket képessé tegye arra, hogy vitájukat a jövőben - a mediációs eljárásban tanultak alapján maguk oldják meg. Az eljárásban közvetítő vesz részt, akinek feladata, hogy pártatlanul, lelkiismeretesen, legjobb tudása szerint közreműködjék a felek közötti kommunikáció helyreállításában és a felek közötti vitát lezáró megállapodás létrehozásában. A mediáció lehetőséget ad a feleknek arra, hogy jobban megértsék egymás álláspontját. Ez gyakran segít javítani a kommunikációt a konfliktusban érintettek között, akik olyan kooperatív megoldást találhatnak, amely jobb jövőbeni kapcsolatokhoz vezet. A mediáció rugalmas és megengedi, hogy ne csak az üggyel foglalkozzanak a felek, hanem az okokkal is, így jobb, kreatívabb megoldások születhetnek az egyeztetés folyamán. Ha a konfliktussal érintettek időben alkalmaznak alternatív vitarendezési technikákat, a mediáció segíthet elkerülni az eszkalációt, és a probléma elmérgesedését. 1 A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 13. (6) bekezdése szülői jogként nevesíti az oktatásügyi közvetítői szolgálathoz fordulás lehetőségét: a szülő joga, hogy saját vagy gyermeke ügyében, valamint a közérdekű igényérvényesítés során igénybe vegye az oktatásügyi közvetítői szolgálatot. A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 6. -a szerint, ha a nevelési-oktatási intézmény a gyermeket, tanulót veszélyeztető okokat pedagógiai eszközökkel nem tudja megszüntetni, vagy a gyermekközösség, illetve a tanulóközösség védelme érdekében indokolt, segítséget 5
Alapvetően két típusú mediáció létezik az iskolákban: az egyik a klasszikus típusú mediáció, a másik a resztoratív (helyreállító) típusú jóvátételi egyeztetés. A klasszikus mediáció jelenleg nincsen szabályozva. Ahhoz, hogy a pedagógusok és intézményvezetők beépítsék mindennapi munkájukba az erőszakmentes kommunikációs technikákat és a békés vitarendezés módszereit, nem is szükséges külön szabályozási háttér. A resztoratív jóvátételi egyeztetés intézményét viszont a fegyelmi eljárás keretei közé beemelte a jogalkotó. A 11/1994. MKM rendelet módosítása megteremtette annak lehetőségét, hogy az iskolában, illetve a kollégiumban megszervezzék azt az eljárást, amely keretei között fel lehet tárni a kötelességszegéshez elvezető eseményeket, és megoldást lehet keresni az érdeksérelem orvoslására is. Az eljárásnak azért lehet fontos szerepe, mivel ahhoz nyújt segítséget, hogy az érintettek megismerjék a kötelességszegéshez vezető okokat és indokokat, hogy megérthetővé tegye az okozott kárt, figyelembe vegye a sértett érdekeit, lehetőséget adjon a jóvátételre és a reintegrációra, valamint hozzásegítse a feleket ahhoz, hogy később a mediáció eszközeivel képessé váljanak a problémáik megoldására. Azért van ennek óriási jelentősége, mert a diákok elsajátíthatják azokat a mintákat, mely alapján a nevelőtestület, az iskola működik, így az iskolai mediáció egyik eszköze lehet annak, hogy a magyar oktatási rendszer demokratikusan működő, aktív állampolgárokat neveljen fel, akik problémáikat konstruktív módon képesek megoldani. Szakdolgozatom célja az, hogy az iskolai fegyelmi eljárást megelőző egyeztető eljárás szabályozásával kapcsolatban 2009-ben megfogalmazott észrevételeket összefoglalja, és rávilágítson arra, hogy a rendelet mely részénél elengedhetetlen a módosítás. Mindenekelőtt tekintsük át, hogy az elmúlt években miként jelent meg az oktatáspolitikában az oktatásügyi konfliktuskezelés. kérhet a gyermekjóléti szolgálattól, illetve az oktatásügyi közvetítői szolgálattól vagy más, az ifjúságvédelmi, családjogi területen működő szolgálattól. 6
I. Fejezet Az oktatáspolitika és az iskolai mediáció Az oktatási és kulturális miniszter által létrehozott Az Iskola Biztonságáért Bizottság 2008. április 29-én tette nyilvánossá állásfoglalását és javaslatát a nevelési oktatási intézményekben megjelenő erőszakos magatartásformákra reagálva. A Bizottság a konfliktust megelőző, erőszakot csökkentő eljárásokkal kapcsolatban egyrészt azt a javaslatot tette, hogy a konfliktuskezelő gyakorlat elterjedését országos szakszolgálatnak kellene segítenie, másrészt lehetőséget kellene teremteni, hogy az oktatási szereplők (érdekcsoportok) véleménycseréje megvalósulhasson szakmai konferenciák keretében. A bizottság szerint támogatott program keretében fontos lenne lehetőséget biztosítani arra, hogy a pedagógusok, a szülők, a tanulók a békés konfliktus-feloldó technikákat elsajátíthassák, mert szükséges lenne megismertetni velük azon eljárásokat, amelyek keretei között közösen dolgozhatják fel az erőszak kialakulásához vezető eseményeket. 2 2009-ben Sólyom László köztársasági elnök kezdeményezésére a Bölcsek Tanácsa által elkészíttetett Szárny és Teher c. tanulmány szintén figyelmet szentel az oktatási konfliktuskezelésnek. 3 A tanulmány kiemeli, hogy az iskolai normasértések kezelésére kikerülhetetlen a normasértés fokától függő átfogó, nyilvános, stabil és kiszámítható kezelési rend kidolgozása, amelyre jellemző a fokozatosság: először közvetítő, konfliktust megelőző (mediáló) módszer alkalmazása, második lépcsőként konfliktusmegoldó, a sértettet kártalanító (resztorációs) technikák használata, majd elkülönítő (pl. tanulószobai foglalkozás) és csak a legvégső esetben elrettentő-büntető eszközök alkalmazása. Az iskola a normasértés szintjétől és jellegétől függően külső segítséget (így pszichológiai, orvosi, család- és gyermekvédelmi, valamint törvénybe ütköző, kivételesen 2 Az oktatási és kulturális miniszter által létrehozott, Az Iskola Biztonságáért Bizottság állásfoglalása és javaslata a nevelési oktatási intézményekben megjelenő erőszakos magatartásformákkal kapcsolatban p. 5-6., 10.: http://www.okm.gov.hu/letolt/kozokt/iab_af_080605.pdf Letöltve: 2010. 07. 25. 3 Szárny és Teher p. 84-85., 125. Elérhető: http://bolcsektanacsa.solyomlaszlo.hu/szarny_es_teher.pdf Letöltve: 2010. 07. 25. 7
súlyos esetben értelemszerűen speciálisan képzett igazságszolgáltatási segítséget) is igénybe vehetne. Az iskolák elég gyakran alkalmazzák a fegyelmi eljárás végén megállapított szankcióként a tanuló áthelyezését másik iskolába, amivel a problémát egy másik intézményre tolják, ehelyett a fegyelmi büntetéseket a fentiekhez hasonlóan - lépcsőzetessé lehetne tenni. A dominanciaviszonyokat átrendező, a változatos élethelyzeteket felhasználó konfliktuskezelő lépések és programok elengedhetetlenek lennének, amelyhez az oktatáspolitikának képzési és forrásbeli hátteret kellene biztosítania. A tanulmány szerint igen indokolt egy mediációs szolgálat létrehozása az iskolai konfliktusok terjedésének megelőzésére. 4 E folyamatban a roma és nem roma mediátorpárosoknak kiemelten fontos szerepe lehet, így párban történő felkészítésükre külön program indítása lenne célszerű. A Bölcsek Tanácsa ajánlásként fogalmazta meg továbbá azt is, hogy a pedagógusképzés gyakorlati részében a normasértések kezelésére, a konfliktusok közvetítésének és megoldásának kreatív megtalálására, a sértettet kártalanító technikák elsajátíttatására különös figyelmet kell fordítani. Ezt kiegészítve fontos biztosítani a pályakezdő pedagógusok számára a rendszeres tanácsadást és szupervíziót a munka közben adódó értékrendbeli és normasértési kérdések megítélésében és kezelésében. Egy központi konfliktusalap létrehozása lenne ezért indokolt, amelyből kirívó konfliktushelyzet után forrás igényelhető az érintett pedagógus(ok) regenerálódására, feltöltődésére és speciális képzésére. Haladéktalanul szükséges tehát a Tanács szerint iskolai közösségek és értékrend megszilárdítását segítő konfliktuskezelő, mediációs programok indítása, és ezek állami támogatása. Az Országgyűlés 88/2009. (X. 29.) számú határozata a Nemzeti Ifjúsági Stratégiáról irányelveket fogalmazott meg az iskolai problémák alternatív kezelésére. 5 A stratégia szerint ösztönözni szükséges az alternatív vitarendezési, konfliktuskezelési eljárások minél szélesebb körben történő megismertetését, alkalmazásuk kiterjesztését a közoktatás minden területén. Cél a tanulóközpontú, a pedagógus diák szülő-kapcsolatot és 4 Az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálat 2004 óta ellátja ezt a feladatot is. Erről a Bölcsek Tanácsának nem volt információja, ezért a tanulmányhoz írásbeli kiegészítést fűztem, ami a következő honlapon olvasható: http://oktataskonferencia.npsoft.hu/node/2 Letöltve: 2010. 07. 26. 5 Országgyűlés 88/2009. (X. 29.) OGY határozata a Nemzeti Ifjúsági Stratégiáról 4.6.2.1. Tanulás és környezete: http://www.complex.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=a09h0088.ogy Letöltve: 2010. 07. 24. 8
a demokratikus részvételt támogató oktatási környezet megteremtése. Az iskola nevelési funkcióinak bővítése közül a stratégia kiemeli a helyreállító szemléletet, a békés konfliktusfeloldás technikáinak bevezetését és megismertetését mind az iskolai, mind az otthoni konfliktusok feloldására. Olyan programokra lenne szükség, amely a tudatos jogkövető magatartást, a tetteikért való felelősségvállalás kérdéskörét preferálja, valamint megoldásokat nyújt a sértetté, áldozattá válás elkerüléséhez. A stratégia szerint szükséges lenne megjeleníteni a bűnmegelőzésre irányuló felvilágosításon túl azon tevékenységeket is, amelyekben szakemberek rendszeres munkával tanítják meg a konfliktusok korai felismerésének és békés feloldásának lehetőségét a közoktatásban és az ifjúsági munkában. Látható, hogy a 2009-es évben a korábbiakhoz képest határozottabb módon jelent meg az oktatási konfliktuskezelés a politikai közbeszédben, és mint szakmai célkitűzés az oktatási ágazat irányításában. Nézzük meg a politikai erőtérben való megjelenés mellett, a gyakorlatban milyen fontosabb lépések születtek. Az egyik lépés az OKSZ létrehozása, a másik a mediációs technikákat oktató pegagógus-tréningek indítása és a fegyelmi eljárást megelőző egyeztető eljárás intézményének kialakítása volt. 1. Oktatási konfliktuskezelés Magyarországon A magyar oktatáspolitika döntéshozói az oktatás szereplői számára az oktatásügyi konfliktuskezelést, mint szolgáltatást 2004-re hozzáférhetővé tették, szervezeti kereteit kialakították: az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálat alapítója Dr. Krémer András mediátor, egyetemi tanár és az Országos Mediációs Egyesület elnöke. Az OKSZ-t az Oktatási Minisztérium hozta létre azért, hogy az oktatás szereplői számára elérhetővé tegyen korszerű vitarendezési eljárásokat, amelyek jó esélyt adnak a viták hatékony, szakszerű, költségmentes - valamennyi fél számára elfogadható - megoldására. Az oktatáspolitika akkori szándéka szerint - összhangban a nemzetközi ajánlásokkal az állam elsőrendűen érdekelt abban, hogy az oktatásügy szereplői vitáikat, konfliktusaikat gyorsan legyenek képesek megoldani, azonban a felektől nem elvárható, hogy piaci alapon vegyék igénybe a szolgáltatást, ezért az OKSZ ingyenesen biztosít mediátort számukra a konfliktus 9
rendezésére. A jogi eljárások sok esetben jelentős hátrányokkal, időben elhúzódva, kevésbé hatékonyan képesek az érintettek számára rendezni a vitás ügyeket. Az oktatásügyben a jogi eljárás lezárásának időpontjára olyan helyzet állhat elő, amelyben már nem állítható vissza a vita keletkezésekor jogosnak ítélt igény, így pl. a tanulónak az osztályba való elhelyezése, az iskolába való felvétele, vagy egy fogyatékos gyermek elmaradt fejlesztése nehezen korrigálható. 6 A szakmai tapasztalatok szerint az olyan ügyekben, ahol az alternatív vitarendezés alkalmazásra kerül, jobb, a felek és az oktatáspolitika szempontjait magasabb szinten érvényesítő eredményre vezetnek, mint a hagyományos jogi, hatósági utak, miközben jelentős költségmegtakarítást érhetnek el. E területeken a költségeket általában az állam vállalja magára, hiszen a költségmegtakarítások döntően az állam oldalán jelentkeznek, akkor is, ha az nem közvetlenül a szakminisztérium költségvetési keretében, hanem önkormányzatok, hatóságok, bíróságok és más intézmények költségeiben realizálódnak. Ezen megfontolások mentén a nemzetközi gyakorlat úgy jellemezhető, hogy az államigazgatás oktatási ügyekkel foglalkozó intézményei erős ügyterelő funkciót töltenek be, amelynek során a felmerült vitákat az alternatív vitarendezés intézményeibe, eljárásaiba kanalizálják. A közvetítői tevékenység ma már a polgári jogvitákban, büntető ügyekben, egészségügyben, gyermekvédelemben és közigazgatási eljárásokban is alkalmazható hazánkban. A közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvényben szabályozott közvetítői eljárás tág körben teremti meg a polgári jogi jogviták rendezésének lehetőségét alternatív vitarendezési módszerrel. Az elmúlt években ugrásszerűen nőtt az alternatív vitarendezési eljárások alkalmazásának jelentősége a jogviták különféle területein, legújabb hazai fejleményként a büntető ügyek jelentős csoportjaiban indult meg a közvetítői eljárás alkalmazása. A büntető ügyekben alkalmazott közvetítői tevékenységről szóló 2006. évi CXXIII. törvény alapján alkalmazott mediációs, resztoratív technikák elemei analógia szerint alkalmazhatók más, nem büntető ügyekben, így pl. oktatási konfliktuskezelés során. Kiemelendő továbbá a hazai konfliktuskezelési gyakorlatban a kollektív munkaügyi viták köre, amelyekben egy állami fenntartású közvetítői listát működtető intézmény, a 6 Sárközi Gabriella: Mikor fordulhatunk az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálathoz? In: Együtt a 10
Munkaügyi Közvetítői és Döntőbírói Szolgálat (MKDSZ) látja el a közvetítői feladatokat 1996 óta. A közvetítés, mint szolgáltatás az OKSZ, az MKDSZ és a gyermekvédelem által működtetett mediáció esetében is ingyenes. Az oktatásügy szereplői körében számos olyan egyéb szakmai-, érdekviták, konfliktusok merülnek fel, amelyek megoldása nem az említett 2002. évi LV., vagy a 2006. évi CXXIII. törvényben meghatározott ügytípusok konfliktuskezelési technikáival oldhatók fel, hanem oktatásügyi közvetítői tevékenység igénybevételével, vagy az iskolai gyakorlatba beépített alternatív vitarendezési technikák alkalmazásával. 7 Az OKSZ jelenleg az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézeten belül működik, működésével kapcsolatban a törvények további jogalkotási feladataként jelölték meg az oktatásügyi közvetítői eljárás jogszabályi hátterének kidolgozását, de a rendelet-tervezet még nem került elfogadásra. 8 2. Konfliktuskezelési tréning pedagógusok számára 2008-ban az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet útjára indította Az alternatív vitarendezés, az érdekalapú tárgyalás és a resztoratív technikák bevezetése a szakképző intézmények működési és nevelési gyakorlatába c. három éves projektjét. A középfokú oktatás színterén a pedagógiai munka mindennapjaiban régóta ismert problémát okoz az erőszak, a fiatalok beilleszkedési nehézségei. Mindezeknek a témáknak a közelmúltban fokozott figyelmet szentelve az OFI keretein belül megszervezésre került a pedagógusok ilyen irányú továbbképzése. A konfliktuskezelés szakszerű elsajátítására szolgál az akkreditált, tanfolyami rendszerű pedagógus-továbbképzés. A projekt alapvető célja a multiplikátorfunkciót eredményesen betöltő, és azzal azonosulni kész pedagógusattitűd kialakítása, amellyel a pedagógusok saját szűkebb környezetükben, később országosan is képesek Gyermekvédelemben III. éf. 2009/4. 7 Beszámoló az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálat 2009. évi tevékenységéről: http://www.ofi.hu/oksz-ofihu/dokumentumok Letöltve: 2010. 06.30. 8 A felsőoktatási törvény 153. (2) bekezdése szerint a miniszter rendeletben szabályozza az oktatásügyi közvetítői szolgálatot. 11
lesznek megismertetni más pedagógusokkal és a segédszakmákban dolgozókkal a konfliktuskezelési technikákat. Az OFI szakképző intézményekkel kötött együttműködési megállapodást, hogy a pedagógusoknak a konfliktuskezelési továbbképzésben való részvételét biztosítsák. A projekt működésének jelen periódusában azt reméli az OFI, hogy az intézmények beépítik pedagógiai programjukba a továbbképzéseken tanult konfliktuskezelési megoldásokat, technikákat. 3. Mediáció az iskolában Az oktatási konfliktusok kezelésére számos fórum nyújt lehetőséget a nevelési-oktatási intézményeken belül, például a szülői szervezet ülései, a diákönkormányzat (DÖK) gyűlései, a nevelőtestületi értekezletek és az iskolaszék. Ez utóbbin a szülők, a pedagógusok, a diákok és a fenntartó is képviselteti magát, az iskolaszékbe ugyanis nemcsak a szülők, a nevelőtestület és a diákönkormányzat küld képviselőt, hanem egy-egy tagot delegálhat az iskola fenntartója, nevelőotthon, gyermek- és ifjúságvédő intézet, települési, területi kisebbségi önkormányzat, (térségi vagy országos feladatot ellátó iskola esetén az országos kisebbségi önkormányzat, ha nem az iskola fenntartója), szakiskolában és szakközépiskolában a területi gazdasági kamara. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény kifejezetten az iskolapolgárok együttműködésének elősegítésére hozta létre az iskolaszék intézményét, mely sajnos nem minden iskolában működik, holott az iskolai problémáknak egy olyan fóruma lehetne, ahol a fenntartó is bevonható a diskurzusba, és ahol még iskolán belül születhetnek megoldások a felmerülő problémákra. A mediációnak új színteret teremtett 2008. december 9-étől a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet, amelynek 32. -a normasértés esetén lehetővé teszi az érintettek számára, hogy jóvátételi egyeztető eljárásban vegyenek részt még a fegyelmi tárgyalás lefolytatását megelőzően. 9 A közoktatási törvény 94. -a alapján szintén az oktatásért felelős miniszter feladata szabályozni az oktatásügyi közvetítői szolgálat igénybevételének rendjét, feladatait és működését. 9 32. (1) Az iskolai, kollégiumi szülői szervezet (közösség) és az iskolai, kollégiumi diákönkormányzat közös kezdeményezésére biztosítani kell, hogy az iskolában, kollégiumban az iskolai, kollégiumi szülői szervezet (közösség) és az iskolai, kollégiumi diákönkormányzat közösen működtesse a fegyelmi eljárás lefolytatását megelőző egyeztető eljárást (a továbbiakban: egyeztető eljárás). Az egyeztető 12
A fegyelmi eljárás előtti egyeztetés során úgynevezett helyreállító (resztoratív) technikák alkalmazására van lehetőség. Az egyeztető eljárás folyamán az érintettek tulajdonképpen közös tervet készítenek a probléma megoldására. Ha az elkövető tettét beismeri, vagyis felelősséget vállal az általa okozott kárért, segíthet annak helyreállításában. Az egyeztetés során az elkövető a kár-helyreállításnak módját, a sértettel együtt beszéli meg, és egy megállapodás keretében rögzítik. A konfliktuskezelés lényege, hogy az elkövető megértse azt, hogy mit tett, cselekményének milyen hatása van a sértett(ek)re, hogyan lehet jóvátenni az okozott kárt, és hogyan lehet a jövőben elkerülni a hasonló helyzeteket. A resztoratív technikák alkalmazásának nagyon fontos szerep jut a prevenció területén, kutatások alapján a jóvátételi technikák alkalmazása hatékonyan segíthet megelőzni későbbi konfliktusok kialakulását. Az egyeztető eljárás részletesebb szabályait, a konfliktuskezelés módját maga az intézmény alakíthatja ki, és rögzítheti a saját házirendjébe. Így lehetőség van arra, hogy az iskola a saját konfliktuskezelési módszereit saját közösségének megfelelően alakítsa ki. Az észak-európai országok iskoláiban már sikeresen működik például a kortárs mediáció: Finnországban és Svédországban két évvel idősebb kortárs mediátor segíthet közvetíteni a tanulók ügyeiben, ha az érintettek elfogadják jelenlétét. 10 Az egyeztetésen ugyanígy segíthet pártatlan szakemberként a helyi gyermekjóléti szolgálat tagja, vagy bármely eljárás célja a kötelességszegéshez elvezető események feldolgozása, értékelése, ennek alapján a kötelességszegő és a sértett közötti megállapodás létrehozása a sérelem orvoslása érdekében. Az egyeztető eljárás rendjét az iskolai, kollégiumi házirendben kell meghatározni. A szabályozásnál az iskolai, kollégiumi szülői szervezetnek (közösségnek) és az iskolai, kollégiumi diákönkormányzatnak egyetértési joga van. (2) Egyeztető eljárás lefolytatására akkor van lehetőség, ha azzal a sértett, kiskorú sértett esetén a szülő, valamint a kötelességszegő, kiskorú kötelességszegő esetén a szülő egyetért. A fegyelmi eljárás megindításáról szóló értesítésben a kötelességszegő tanuló, ha a kötelességszegő kiskorú, a szülő figyelmét fel kell hívni az egyeztető eljárás igénybevételének lehetőségére, feltéve, hogy ehhez a sértett, ha a sértett kiskorú, a szülő hozzájárult. A tanuló, kiskorú tanuló esetén a szülő - az értesítés kézhezvételétől számított öt tanítási napon belül - írásban bejelentheti, ha kéri az egyeztető eljárás lefolytatását. A fegyelmi eljárást folytatni kell, ha az egyeztető eljárás lefolytatását nem kérik, továbbá ha a bejelentés iskolába, kollégiumba történő megérkezésétől számított tizenöt napon belül az egyeztető eljárás nem vezetett eredményre. (3) Ha a kötelességszegő és a sértett az egyeztetési eljárásban megállapodott a sérelem orvoslásában, közös kezdeményezésükre a fegyelmi eljárást a sérelem orvoslásához szükséges időre, de legfeljebb három hónapra fel kell függeszteni. Ha a felfüggesztés ideje alatt a sértett, kiskorú sértett esetén a szülő nem kérte a fegyelmi eljárás folytatását, a fegyelmi eljárást meg kell szüntetni. Ha a sérelem orvoslására kötött írásbeli megállapodásban a felek kikötik, az egyeztető eljárás megállapításait és a megállapodásban foglaltakat a kötelességszegő tanuló osztályközösségében meg lehet vitatni, illetve a házirendben meghatározott nagyobb közösségben nyilvánosságra lehet hozni. 13
olyan személy, akinek jelenlétében az érintettek (sértett, elkövető) megegyeznek. Így akár az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálat egyik mediátora is felkérhető arra, hogy az egyeztetést levezesse, moderálja a kár helyreállításának tervezési folyamatát. A rendelet az egyeztető eljárások bevezetésével további lehetőséget biztosít az iskolák demokratikus, biztonságos működésének kialakítására. Az egyeztető eljárás rendjének megtervezése az iskolai közösségeket arra ösztönözheti, hogy saját alternatív vitarendezési módszereit, fórumait kialakítsák, és ebben akár a helyi gyermekekkel foglalkozó - szakemberek együttműködését is igénybe vegyék. A szabályozás azonban jogi és szakmai vitákat indított el, és az OKSZ-be, valamint az OFI oktatási segélyvonalán (OFI Zöldszám) beérkezett hívások tapasztalata is az volt, hogy az oktatási intézmények nem tudták, miként kellene ezt az új intézményt bevezetniük az iskola fegyelmi gyakorlatába. 11 10 A helyreállító igazságszolgáltatás európai jó gyakorlatai a büntetőeljárásban c. konferenciakötet, IRM, Budapest 2010. Szerk.: Gyökös Melinda, Klopfer Judit, Lányi Krisztina, p. 67-77. 11 Sárközi Gabriella: Mediáció az iskolában. In: Együtt 14 a Gyermekvédelemben III. évf. 2009/6. p. 3.
II. Fejezet Az egyeztető eljárás szabályozásával kapcsolatos viták (2009) 1. Az ombudsmani jelentés 2009. október 22-én Szabó Máté, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kiadta jelentését az AJB 3437/2009. számú ügyben a fegyelmi eljárást megelőző egyeztető eljárással kapcsolatban. 12 Az ombudsman állampolgári panaszokból értesült arról, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 2008. december 9-től egy új jogintézményt, az ún. egyeztető eljárást iktatta be a tanulókkal szemben alkalmazható fegyelmező intézkedések és szabályok rendszerébe. Az egyeztető eljárás a jogalkotó által deklaráltan legfontosabb célja a fegyelmi eljárás egyfajta kiváltása, a kötelességszegéshez elvezető események feldolgozása, értékelése, ennek alapján a kötelességszegő és a sértett közötti megállapodás létrehozása a sérelem orvoslása érdekében. A jogintézmény létrehozásával a jogalkotó kifejezett célja a represszió helyetti reparáció (helyreállítás), a sértett és az elkövető közötti párbeszéd előmozdítása az iskolán belüli erőszak hatékony megelőzése és kezelése. Azonban az egyeztető eljárás rendeleti szabályozásával kapcsolatosan több garanciális jellegű hiányosságra, nem kellően egyértelmű rendelkezésre mutatott rá az ombudsman. A tanulók alapvető jogaival így különösen az emberi méltósághoz való joggal és az ebből levezethető önrendelkezési joggal, a tisztességes (fair) eljáráshoz való joggal, valamint az ártatlanság vélelmének követelményével összefüggésben visszásság gyanúja merült fel. Az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa jelentésében hangsúlyozta, hogy az iskolai erőszakkal szembeni küzdelem nem jelentheti azt, hogy a tanulók jogsértése miatt más alapvető jogaik megvonhatóak lennének, éppen ellenkezőleg: esetükben az anyagi és eljárási jogi garanciáknak maradéktalanul és fokozottan érvényesülniük kell. Az ombudsman kifogásolta, hogy a minisztérium nem tartotta szükségesnek a rendelet mellett a közoktatási törvény megfelelő módosítását, holott az új szabályozás alapvetően 12 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése az AJB 3437/2009. számú ügyben: 15
befolyásolja a fegyelmi eljárás lefolytatását, ezen keresztül a tanulók jogainak érvényesülését. A rendelet jóformán valamennyi részletszabály kidolgozását így a jogi garanciák megfogalmazását is - az egyes közoktatási intézmények házirendjére bízta. Meghatározott alkotmányos alapelvi garanciák az alapjogi rendszeren belül abszolút jellegűként tekinthetőek, vagyis korlátozásuk fogalmilag kizárt. Az egyes hatósági, bírósági eljárásokhoz így különösen a büntető-, szabálysértési vagy éppen fegyelmi eljárásokhoz kapcsolódó anyagi és eljárásjogi garanciák, az ezekből következő alanyi jogok nem korlátozhatóak. Nem fordulhat elő például az, hogy az ártatlanság vélelme, vagy a védelemhez való jog csak az eljárás egyik szakaszában érvényesül. A fegyelmi eljárásra vonatkozóan a közoktatási törvény több, garanciális eljárási minimumszabályt határoz meg, amely biztosítja az alapjogi garanciák érvényesülését. Az egyeztető eljárásról, mint a fegyelmi eljárást megelőző eredményessége esetén azt kiváltó mediációs eljárásról, szemben a fegyelmi eljárással, csak a 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet tartalmaz szabályokat, maga a közoktatási törvény nem. Ugyanakkor nem szorul különösebb igazolásra, hogy az egyeztető eljárásra vonatkozó szabályok az eljárás alá vont tanuló alapvető jogait komolyan érintik: ha az eljárási garanciák nem érvényesülnek, akkor eleve sérülhet a gyermekek védelemhez, valamint a tisztességes (fair) eljáráshoz való joga. Például korántsem mindegy, hogy milyen módon kerülhet sor az egyeztető eljárás során létrejött megállapodás nyilvánosságra hozatalára: egy garanciákat mellőző szabályozás könnyen kiválthatja eleve az emberi méltósághoz való jog sérelmét. Ha a garanciarendszer eleve hiányos, homályos, önkényesen kijátszható, az jól kiszámíthatóan a gyermekek alapvető jogainak sérelméhez vezet. Egyfajta előkérdésként merül fel, hogy a hatályos szabályozás kielégíti-e az Alkotmány 13 8. (2) bekezdésében meghatározott formai követelményt, amely szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Aggályosnak tekinthető, hogy az új jogintézmény létrehozásakor a közoktatási törvény megfelelő módosítására nem került sor, a jogalkotó csupán rendeleti szintű szabályozást hozott létre. Természetesen az önmagában még nem tekinthető visszásnak, hogy a www.obh.hu/allam/jelentes/200903437.rtf Letöltve: 2010. 07. 17. 16
jogalkotó nem valamennyi kérdést törvényben szabályoz: a fegyelmi eljáráshoz hasonlóan a részletszabályok megalkotására minden további nélkül felhatalmazható a szakterületért felelős miniszter. Az egyeztető eljárás rendeleti szabályozása mindössze néhány bekezdésre szorítkozik, a részletesebb szabályok megalkotását a nevelési-oktatási intézményekre bízta. Az ombudsman szerint az egyeztető eljárás egy olyan összetett, legalább háromoldalú alapjogi konfliktus hálózatot kíván célzottan kezelni és feloldani, amelyben jelen van a sértett gyermek, az eljárás alá vont, jogsértés elkövetésével vádolt gyermek, esetlegesen maguk a szülők (mindkét oldalon), valamint a felek között közvetíteni szándékozó és adott esetben szankciókat is alkalmazó iskola, mint intézmény. Az eljárás különösen érzékeny helyzetet érint, mert az eljárás alanyai gyermekek, akik az iskolával, mint intézményi autoritással szemben alárendelt helyzetben vannak. A szabályozás kialakításakor tehát egyszerre kell összetett alapjogi és pedagógiai szempontokat figyelembe venni, amelyek teljes körű mérlegelését megfelelő iránymutatás nélkül nem háríthatja át a jogalkotó az iskolákra. A szabályozási hiányosságok, a kötelező eljárási minimum sztenderdek megalkotásának hiánya felveti azt a kérdést, hogy nem okoz-e bizonytalanságot, egyúttal pedig ami súlyosabb probléma nem kódolja-e eleve a rendszerbe potenciálisan az önkényes értelmezés lehetőségét: vagyis okoz-e az eljárás alá vont gyermekek jogaival összefüggésben visszásságot. Az egyeztető eljárás esetében olyan alapvető elemek hiányoznak, azaz olyan szabályok kidolgozását bízta a jogalkotó a nevelési-oktatási intézményekre, mint például az eljárásból való kizárásra (összeférhetetlenségre) vonatkozó szabályok, vagy az, hogy kik vehetnek részt az eljárásban, kiknek a részvétele kötelező. Nincs kifejezett utalás arra sem, hogy a létrejött megállapodást kötelező írásba foglalni, milyen elemeket kell kötelezően tartalmaznia, megszegése esetén milyen jogkövetkezmények lehetségesek, hiba esetén van-e bármilyen utólagos orvoslási lehetőség. Még azt sem határozza meg a rendelet, hogy kinek a feladata maga a közvetítés, az eljárás koordinálása. A szabályozási hiányosságok abból a szempontból is aggályosnak minősülnek, hogy hatásukban alkalmasak arra, hogy kiüresítsék a fegyelmi eljárás 13 A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 17
intézményét. Az oktatási intézmények számára kézenfekvő megoldás lehet a jóval kevesebb kötöttséggel járó, így egyszerűbb és gyorsabb, nem-formális, garanciákkal kellően nem körülbástyázott egyeztető eljárás előnyben részesítése a fegyelmi eljárás lefolytatásával szemben, még akkor is, ha egyébként az utóbbi lenne az indokolt. Aggályos az ombudsman szerint az is, hogy az egyeztető eljárás szabályozása megteremti-e a valódi önkéntességen (döntési szabadságon) alapuló együttműködést a felek (a sértett és az eljárás alá vont tanuló) közt, egyúttal valós garanciák közé szorítja-e a szülőkkel és a tanulókkal szembeni esetleges intézményi nyomásgyakorlást, illetve eljárási automatizmust. Az ombudsman aggályosnak tartotta továbbá az ártatlanság vélelmének alkotmányos elve, illetve a tisztességes (fair) eljáráshoz való jog szempontjából azt, hogy a rendelet az eljárás alanyát annak ellenére, hogy a kötelességszegés nem bizonyosodott be eleve kötelességszegőként jelöli meg. A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél. E jognak fokozottan kell érvényesülnie olyan ügyekben, amelyekben az érintettek között van gyermek. A gyermekjogi egyezmény 14 28. cikke a fegyelmi eljárásokkal kapcsolatban azt hangsúlyozza, hogy a részes államoknak minden alkalmas intézkedést meg kell tenniük annak érdekében, hogy az iskolai fegyelmet a gyermeknek méltóságával összeegyeztethetően és az Egyezménynek megfelelően alkalmazzák. A rendelet fogalomhasználata, amely szerint az egyeztető eljárásban érdekelt egyik felet kötelességszegőként nevezi meg, alapvetően ellentétes az ártatlanság vélelmének alkotmányos követelményével. Az Alkotmány 57. (2) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi 14 1991. évi LXIV. törvény a Gyermekjogi Egyezményről 18
felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. Az ártatlanság vélelme eredetileg a büntetőeljáráshoz kapcsolódik, de ezen túlmutat az érvényessége, kiterjed más típusú eljárásokra, így a közigazgatási, a fegyelmi, a szabálysértési eljárásokra is. Az ártatlanság vélelmének követelménye alapvető garanciális elem az eljárásokban, amely a méltányos elbánást hivatott biztosítani. Mindezekre tekintettel a rendelet kötelességszegő fogalomhasználata a bizonyítás, a sérelmet elkövető elismerő nyilatkozata nélkül, az ártatlanság vélelme követelményének jogszabályi szintű kiüresítését jelenti, és ezáltal alapvető joggal összefüggő visszásságot okoz. 15 2. Az oktatási és kulturális miniszter álláspontja 2009-ben az ombudsmani észrevételekre az Oktatási és Kulturális Minisztérium reagált. 16 Tekintettel arra, hogy az oktatási és kulturális miniszternek ágazatirányító jogosultsága és kötelezettsége van, a minisztérium véleménye szerint szükséges és indokolt olyan jogszabályi környezetet teremteni, amely lehetővé teszi, hogy az iskolák és kollégiumok megtalálják azokat az okokat, amelyek miatt az intézményen belül konfliktushelyzet kialakul. A fegyelmi eljárást megelőző egyeztető eljárás célja éppen annak megismerése lenne, hogy melyek azok a körülmények, amelyek a konfliktushoz vezettek. Az eljárás a minisztérium álláspontja szerint a teljes önkéntességen alapul. Ennek biztosítéka maga a tény, hogy a jogintézmény működése az érdekeltek akaratán múlik, és az intézmény az eljárásban már csak azért sem érdekelt, mert az eljárás a nevelőtestülettől vonja el a fegyelmi eljárás során biztosított jogokat. A közoktatás egész jogorvoslati rendszere biztosítja, hogy indokolatlanul, jogosulatlanul senkivel szemben ne hajtsanak végre fegyelmi büntetést. Figyelembe véve, hogy az eljárás megindulása, az abban való részvétel, a megállapodás megkötése és végrehajtása az érdekeltek akaratán múlik, a tárca szerint a jogintézmény nem igényel külön törvényi szabályozást, hanem az érdekelteket hatalmazza 15 Az egyeztetésre csak akkor kerülhet sor, ha a normasértő bűnösségét elismerte, tettéért felelősséget vállal, ezért nem értek egyet az ombudsmani okfejtéssel. 16 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése az AJB 3437/2009. számú ügyben: www.obh.hu/allam/jelentes/200903437.rtf p. 3. Letöltve: 2010. 07. 17. 19
fel arra, hogy saját maguk alakítsák ki a vonatkozó eljárási rendet. További indokként a minisztérium arra hivatkozott, hogy az Alkotmánybíróság iránymutatása alapján a jogalkotónak széles körű mérlegelési lehetősége van annak eldöntésében, hogy valamely kérdést milyen szintű jogszabályban és milyen részletességgel rendez. Hatásvizsgálat elvégzésére azért nem került sor még, mert új jogintézmény bevezetésről van szó, ugyanakkor a szabályozást széleskörű vita előzte meg, amelyben a szülői szervezetek és a diákönkormányzatok érdekképviseletét ellátó szervezetek is részt vettek. 17 Az Iskolai Erőszak Elleni Bizottság, az Országos Diákjogi Tanács és az Országos Szülői Szervezet továbbá az Országos Köznevelési Tanács, a Közoktatáspolitikai Tanács és az ágazati érdekegyeztetés fóruma is támogatta a szabályozást. A szakmai szervezetekkel történő egyeztetés során az eredeti elképzelések lényegesen megváltoztak, ugyanakkor a tárca szerint minden olyan javaslat, amely az önkéntesség tényleges gyakorlásának lehetőségét segítette, beépült a jogszabályszövegbe. A minisztérium álláspontja szerint a rendelet minden olyan garanciát tartalmaz, amely biztosítja az eljárásban részt vevő kiskorú megfelelő védelmét és jogainak érvényesítését, valamint az önrendelkezési jog gyakorlását. Az általános gyakorlat szerint meghatározott idő, általában egy év eltelte után hatásvizsgálat történik, és ennek tapasztalatai alapján a szükséges változtatások beépíthetők a szabályozásba. 3. A közoktatási államtitkár álláspontja 18 Az államtitkár szerint a miniszteri rendelet módosítása megteremtette annak lehetőségét, hogy az oktatási szereplők az iskolában, illetve a kollégiumban megszervezzék azt az eljárást, amely keretei között fel lehet tárni a kötelességszegéshez elvezető eseményeket, és megoldást lehet keresni az érdeksérelem orvoslására is. Az egyeztetés során lehetőség van arra, hogy feltárjanak olyan szervezési problémákat, nem, vagy kevésbé hatékony pedagógiai megoldásokat, amelyek megváltoztatásával hatékonnyá lehet tenni a közösségi tevékenységet, a pedagógiai munkát. Feltárhatnak olyan jogsértő gyakorlatot, helyzetet, 17 A szakmai egyeztetésbe az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálatot és az Országos Mediációs Egyesületet sem vonták be. 20