DR. JACSÓ JUDIT DR. UDVARHELYI BENCE * AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN ** 1. Bevezető gondolatok Az európai kriminálpolitikát hosszú ideig nem ismerték el önálló politikaként és az Közösség büntetőjogi tárgyú intézkedései terén sem érvényesült a koherencia. 1 Az Unió büntetőjogalkotási kompetenciáját a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés egyértelművé tette és megteremtette hozzá a jogalapot. E tanulmány keretein belül az európai büntetőpolitika legfontosabb komponenseinek különösképpen az Unió büntető anyagi jogi jogharmonizációs hatáskörének bemutatására teszünk kísérletet, a pénzmosás elleni küzdelem legújabb uniós lépésein keresztül. Mindehhez a Bizottság 2013-as Pénzmosás elleni Irányelv Javaslatán 2 túl a fő forrásul az uniós büntetőpolitika alapvető pilléreire vonatkozó Bizottsági közlemény 3 szolgál, melyet a büntetőjog professzorok által kidolgozott Európai kriminálpolitika manifesztuma 4 egészít ki. Megjegyezni kívánjuk, hogy a Bizottsági közlemény elsődlegesen az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés * Témavezető témavezetett közös publikáció. ** A tanulmány a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0008 jelű projekt részeként az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. 1 Satzger, Helmut: Der Mangel an Europäischer Kriminalpolitik. Anlass für das Manifest der internationalen Wissenschaftsgruppe European Criminal Policy, ZIS 12/2009, 692. o.; Satzger, Helmut: Internationales und Europäisches Strafrecht, 5. Auflage, Nomos Verlag, Baden-Baden 2011.126. o. 2 Az Európai Bizottság Javaslata: Az Európai Parlament és a Tanács Irányelve a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről [COM(2013) 45., 2013. 02. 05.] 3 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law [COM(2011) 573., 2011. 09. 20.] 4 Manifest zur Europäischen Kriminalpolitik ZIS 2009/12, 697-706. o. Megegyezni kívánjuk, hogy noha a Manifesztum neve alapján európai kriminálpolitikáról szól, annak tartalma azonban gyakorlatilag büntetőpolitikára fókuszálnak.
118 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE 83. cikk (2) bekezdésében szabályozott kiegészítő harmonizációs hatáskör gyakorlati megvalósításának alapelveit rögzíti, amelyben azonban az uniós büntető jogalkotási folyamat általános kerete is körvonalazódik. A közösségi jogalkotó a Lisszaboni Szerződést megelőzően is megtalálta azt a kerülőutat, amely lehetővé tette, hogy a belső piac megszilárdítása érdekében a pénzmosás, azaz egy, alapvetően a tagállami büntetőjog által szabályozott bűncselekmény elleni egységes fellépés érdekében megtegye a szükséges lépéseket. A közösségi jogalkotó hamar felismerte, hogy a gazdasági integrációval párhuzamosan meg kell teremteni egy olyan megfelelő védekező rendszert, amely megakadályozza, hogy a bűnelkövetők a közösségi jog alapszabadságaiból fakadó előnyöket kihasználhassák. A tőke- és a fizetések, valamit a mozgásszabadság pénzmosás céljára történő felhasználásának megakadályozása az 1990-es évektől prioritást kapott, melynek eredményeként az 1991-ben elfogadott I. Pénzmosási Irányelv 5 alapján az akkor 12 tagállamnak 1993. január 1-ig ki kellett alakítania a pénzmosás elleni nemzeti intézményrendszert. A pénzmosás elleni harcban vitathatatlanul fontos szerepe van a prevenciónak. A Közösség hiányzó büntető jogalkotási kompetenciája miatt a represszió lehetőségével korlátozottan élhetett, az Irányelv csupán a pénzmosás tilalmazását írhatta elő, de annak büntetőjogi üldözését nem. Ezen a téren lényeges változást hozott a Lisszaboni Szerződés 83. cikke, amelyben a pénzmosás mint uniós bűncselekmény tűnik fel. A Bizottság 2013-ban 10 évvel az I. Pénzmosási Irányelv által előírt átültetési kötelezettség hatályba lépését követően újabb irányelvtervezetet dolgozott ki. A tanulmány második része a pénzmosás elleni fellépés területén várható változást e jogi dokumentum alapján körvonalazza. 2. A Lisszaboni Szerződés előtti rövid helyzetkép Anélkül, hogy az európai büntetőjogi integráció történetét részletesen taglalnánk, fontos kiemelni, hogy az ún. europaizációs faktorok 6 először a büntetőügyekben történő rendőri és igazságügyi együttműködés területén jelentek meg, amely korlátozott lehetőségek között ugyan, de együtt járt az anyagi büntetőjog harmonizációjával is. Ennek a folyamatnak a motorja kezdetben a Bizottság és az Európai Bíróság 5 A Tanács 91/308/EGK irányelve (1991. június 10.) a pénzügyi rendszerek pénzmosás céljára való felhasználásának megelőzéséről [HL L 166., 1991. 06. 28.] 6 Lásd: Hecker, Bernd: Europäisches Strafrecht, Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012. 3-24. o.
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 119 voltak. 7 A Bíróság mindig az Európai Közösség érdekeit tartotta szem előtt, amely azonban a tagállamok érdekeinek érvényesülését is magával vonta. 8 Az Európai Tanács már 1997-ben felismerte, hogy a határokon átnyúló bűnözés megnövekedése egyre nagyobb fenyegetést jelent Európára 9, ezért az Amszterdami csúcson célul tűzte ki a szervezett bűnözés elleni küzdelem megteremtését, valamint egy szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség kiépítését. 10 A célkitűzés tehát először Európai Tanácsi szinten fogalmazódott meg. 11 1999. október 15-16-án az Európai Tanács Tamperében tartott rendkívüli csúcstalálkozót, amelyen az állam- és kormányfők felkérték az Európai Bizottságot, hogy dolgozzon ki egy ötéves cselekvési tervet, amely meghatározza az elérendő célkitűzéseket és az elvégzendő feladatokat. A tamperei programot a 2004. november 4-5-én megtartott hágai csúcson elfogadott hágai program, és a 2009. december 11-én elfogadott stockholmi program követte. A Stockholmi Program, amely egy, a polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa megteremtését tűzte ki célul, meghatározza a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó legfontosabb prioritásokat a következő öt évre (2010-2014). 12 7 A büntetőjog vonatkozásában alapvető fontosságú volt az 1989-as ún. görög kukorica ügy (68/88. sz. ügy, Európai Közösségek Bizottsága kontra Görög Köztársaság ügy). Lásd bővebben: Farkas Ákos: Büntetőjogi együttműködés az Európai Unióban, Osiris Kiadó, Budapest 2001. 18. o., Fromm, Ingo Erasmus: Der strafrechtliche Schutz der Finanzinteressen der EG, Die Frage der Einführung einer supranationalen Strafrechtskompetenz durch Artikel 280 IV EGV, Springer Verlag, Berlin, Heidelberg, New York, 2003. 5. o., Roth, Philipp Lutz: Wettbewerbsverzerrungen durch Strafrecht. Strafrechtliche Harmonisierungskompetenz der EG auf Grundlage der Binnenmarktkompetenz des Art 95 EGV?, Duncker & Humblot, Berlin, 2010, 56. o. 8 Lásd: Folz, Hans-Peter: Karlsruhe, Lissabon und das Strafrecht ein Blick über den Zaun, ZIS 2009/8, 428. o. 9 Action plan to combat organized crime [HL C 251, 1997. 08. 15.] 1. fejezet 1. pont 10 The prevention and control of organised crime: a European Union strategy for the beginning of the new millennium [HL C 124, 2000. 05. 03.] 11 Bővebben lásd: Jacsó Judit: Bekämpfung der Geldwäscherei in Europa, unter besonderer Berücksichtigung des Geldwäschestrafrechts von Österreich, der Schweiz und Ungarn, In: Dannecker Höpfel Schwarzenegger (szerk.), Schriftenreihe Sanktionenrecht in Europa, 5. Bd., Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Berlin-Wien-Zürich 2007, 49. o. 12 Bővebben lásd: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2011. 492-502. o., Nagy Judit: Az uniós rendőri és igazságügyi együttműködés a XXI. században a Hága-Stockholm-Lisszabon tengely mentén, Belügyi Szemle 2011/5. 6-13. o.
120 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE A szabadság, biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség megteremtésére irányuló politikai akarat az Amszterdami Szerződéssel került be az elérendő közös célok közé. A célkitűzés megvalósítása azonban különböző akadályokba ütközött. Mivel a büntetőjog a tagállamok nemzeti szuverenitásának az alapját érinti, ezért a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségével kapcsolatos politika a Maastrichti Szerződéssel létrehozott III. pillérben kapott helyet. A III. pillér működése pedig számos problémát vetett fel. Az egyhangú döntéshozatal elve gyakran megnehezítette uniós szinten a konszenzus kialakítását. Az Európai Bíróság joghatósága és a Bizottság hatásköre a rendőri és igazságügyi együttműködés területén csak korlátozott volt, ami demokratikus legitimációs problémákat okozott. Az Amszterdami Szerződés ugyanakkor fontos előrelépést jelentett, mivel hangsúlyosabbá vált a bűnözés elleni küzdelem területén folytatott együttműködés: ennek keretében a Szerződés lehetővé tette, hogy a Tanács a szervezett bűnözés, a terrorizmus, valamint a tiltott kábítószerkereskedelem területén kerethatározatban szabályozási minimumokat határozzon meg a bűncselekmények tényállási elemeire és a büntetési tételekre vonatkozóan. 13 A kerethatározat speciális III. pilléres jogi aktus volt, amely célja a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése, és amely az I. pilléres irányelvhez hasonlóan csak az elérendő célokat illetően volt kötelező a tagállamokra, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyta. 14 3. Lisszaboni Szerződés által bevezetett büntető anyagi jogi harmonizációs hatáskör A Lisszaboni Szerződés jelentős mérföldkövet jelentett az európai büntetőjog történetében. A pillérrendszer felszámolása hatására a büntetőügyekben folytatott együttműködés is szupranacionális hatáskörbe került, amely eredményeképp a bel- és igazságügyi együttműködés egy önálló, homogén, szupranacionális politikává vált. 15 13 EKSz. 31. cikk (1) bekezdés e) pont 14 Ligeti Katalin: A nemzetközi bűnügyi együttműködés intézményi keretei Európában, In: Kondorosi Ferenc Ligeti Katalin (szerk.): Európai Büntetőjog kézikönyve, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest 2008. 43-45. o. 15 Jokisch, Jens Jahnke, Moritz: Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, In: Sieber, Ulrich Brüner, Franz-Hermann Satzger, Helmut v. Heintschel-Heinegg, Bernd (szerk.): Europäisches Strafrecht, Nomos Verlangsgesellschaft, Baden-Baden 2011. 116. o.
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 121 A Lisszaboni Szerződés átvette és kibővítette az Amszterdami Szerződés által bevezetett jogharmonizációs felhatalmazást, amikor lehetővé tette, hogy a Tanács és a Parlament egyes büntetőjog és büntető eljárásjogi kérdésekben szabályozási minimumokat állapítson meg, amely figyelembe veszi a tagállamok jogi hagyományai és jogrendszerei közti különbségeket. A Lisszaboni Szerződés szabályozása jelentős előrelépést jelentett az Amszterdami Szerződés rendelkezéseihez képest, mivel a kerethatározatok helyett irányelvek elfogadását tette lehetővé. A kerethatározat ugyanis nem rendelkezett közvetlen hatállyal, vagyis a tagállami átültetés hiányának nem volt jogi következménye. Az irányelv belső jogba történő átültetésének elmulasztása azonban szerződésszegésnek minősül, ami miatt a Bizottság az EUMSz. 258. cikke alapján kötelességszegési eljárást indíthat a Bíróság előtt a mulasztó tagállammal szemben. 16 Az EUMSz. anyagi büntetőjogi harmonizációról szóló 83. cikk (1) bekezdése értelmében az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvekben szabályozási minimumokat állapíthat meg a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására. Irányelvek elfogadásra olyan különösen súlyos bűncselekmények vonatkozásában kerülhet sor, amelyek jellegüknél vagy hatásuknál fogva több államra kiterjedő vonatkozásúak, vagy amelyek esetében különösen szükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék. A Lisszaboni Szerződés meghatározza azt a tíz, ún. uniós dimenziójú bűncselekményt, más néven euróbűncselekményt, amelyek vonatkozásában lehetőség van a tényállások és a büntetési tételek harmonizációjára. 17 Fontos kiemelni, hogy a felsorolás nem taxatív, a bűnözés alakulásának függvényében a Tanács határozatban egyéb bűncselekményi területeket is bevonhat ebbe a körbe. Erről a Tanács az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag határoz. Ebben az esetben is feltétel azonban, hogy a szabályozás körébe bevonni kívánt bűncselekmény különösen súlyos, határokon átnyúló és több államra 16 Hinterhofer, Hubert Schallmoser, Nina Marlene: Europäisches Strafrecht. Die Politiken der Gemeinschaft, Jahrbuch Europarecht 2010, 353. 262. o. 17 Terrorizmus, emberkereskedelem, nők és gyermekek szexuális kizsákmányolása, tiltott kábítószer-kereskedelem, tiltott fegyverkereskedelem, pénzmosás, korrupció, pénz és egyéb fizetőeszközök hamisítása, számítógépes bűnözés és szervezett bűnözés.
122 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE kiterjedő vonatkozású legyen, és szükségessé tegye, hogy az ellene folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjon. 18 A 83. cikk (2) bekezdése egy kiegészítő harmonizációs hatáskört (a német szakirodalom ezt Annexkompetenznek 19 nevezi) állapít meg. A generálklauzula értelmében, ha valamely harmonizációs intézkedések hatálya alá tartozó területen az Unió politikájának eredményes végrehajtásához elengedhetetlen a tagállamok büntetőügyekre vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése, irányelvekben szabályozási minimumokat lehet megállapítani e területen a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására vonatkozóan. A 83. cikk (2) bekezdése az integrációs célok elérése céljából valamennyi területen generálisan lehetővé teszi a büntetőjogi eszközök alkalmazását. Satzger 20 véleménye szerint a büntetőjog ebben az esetben nem más, mint egy másik (nem büntetőjogi) uniós szakpolitika kikényszerítésének puszta eszköze. A német Alkotmánybíróság kritikai éllel jegyzi meg, hogy ebben az esetben az EU büntetőjogalkotási kompetenciájának drasztikus kiterjesztéséről van szó és ezért e kompetencia gyakorlásának restriktív értelmezése mellett foglal állást. 21 A Bizottság e hatáskörrel kapcsolatos álláspontját a 2011-ben Közleményformájában fejtette ki, amelynek bemutatására az alábbiakban kerül sor. 4. A Bizottság büntetőpolitikára vonatkozó közleménye A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően a Bizottság célul tűzte ki az európai büntetőpolitika alapvető kereteinek lefektetését. A Bizottság 2011-ben Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law 22 címmel egy közleményt adott ki, amelyben arra a következtetésre jutott, hogy meg 18 Jacsó Judit: Freiheit und Sicherheit im Spiegel der Geldwäschebekämpfung in Europa, In: Krisztina Karsai Ferenc Nagy Zsolt Szomora: Freiheit Sicherheit (Straf)Recht. Beiträge eines Humboldt-Kollegs, V&R unipress 2011. 113. o. 19 Lásd pl. Hecker, Bernd: Europäisches Strafrecht, Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012. Teil I, 259. o.; Satzger, Helmut: Internationales und Europäisches Strafrecht, Nomos Verlag 2011. 120. o. 20 Satzger, Helmut: Internationales und Europäisches Strafrecht. Strafanwendungsrecht Europäisches Straf- und Strafverfahrensrecht Völkerstrafrecht, Nomos Verlangsgesellschaft, Baden-Baden 2011. 120-121. o. 21 BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. (1-421), http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html (2012.12.8.) 22 Lásd 3. lábjegyzet.
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 123 kell határozni az európai büntetőpolitika fogalmát, amelyet majd a jövőben még pontosabban töltenek ki tartalommal. Az unió büntetőpolitikájának alapját a Lisszaboni Szerződés képzi, amely alapján az EU immár kifejezett jogalappal rendelkezik arra, hogy büntetőjogi irányelveket fogadjon el. A Bizottság külön kihangsúlyozza, hogy e dokumentumban kizárólag az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 83. cikk (2) bekezdésében lefektetett harmonizációs kompetenciára fókuszál, és az erre vonatkozó alapelvek körvonalazására törekszik. A 83. cikk (2) bekezdése alapján a büntetőjogi irányelvek elfogadására irányuló hatáskör gyakorlására a már harmonizációs intézkedések hatálya alá tartozó területeken van lehetőség, és kizárólag abban az esetben, amennyiben az az Unió politikáinak eredményes végrehajtásához szükséges. 23 A Bizottság közleménye az uniós büntetőjog kifejezést használja, és ezt a területet érzékeny szakpolitikai területnek nevezi. 24 Álláspontunk szerint az európai büntetőjog kifejezéssel szemben az uniós büntetőjog méginkább kifejezésre tudja juttatni, hogy e fogalom alá tartozó jogi dokumentumoknál kizárólag az Unió és nem egyéb nemzetközi szervezetek (pl. Európa Tanács) által alkotott jogról van szó. 25 A közlemény első részében, amely az uniós büntetőjog által teremtett hozzáadott értéktöbbletet vizsgálja, a Bizottság az Unió fellépésének szükségességét hangsúlyozza. Az európai büntetőpolitika általános célja, hogy jobban tudatosítsa a polgárokban, hogy valóban a szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés Európájában élnek, és hogy az érdekeik védelmét szolgáló uniós jogszabályok maradéktalanul végrehajtásra kerülnek és érvényesülnek. Az EU ennek során a szubszidiaritás, az 23 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 2. o. 24 A büntetőjog kétségkívül érzékeny szakpolitikai terület, amelynek területén jelentős különbségek tapasztalhatók az egyes tagállamok rendszerei között, például a szankciók típusa és mértéke, valamint annak meghatározása tekintetében, hogy egy-egy magatartás szabálysértésnek vagy éppen bűncselekménynek minősül-e. Vannak azonban olyan területek, amelyeken az uniós fellépés hozzáadott értéket teremthet, orvosolhatja a hiányosságokat és a gyenge pontokat. A bűncselekmények sok esetben határokon átnyúló dimenzióval rendelkeznek, ezért az uniós büntetőjogi intézkedések elfogadása hozzájárulhat ahhoz, hogy a bűnözők ne tűnhessenek el a határokon átlépve, és ne használhassák ki bűnözés céljára a nemzeti jogrendszerek között fennálló különbségeket. A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 3. o. 25 Vogel, Joachim: Die Strafgesetzgebungskompetenzen der Europäischen Union nach Art 83, 86 und 325 AEUV, In: Ambos, Kai (szerk.): Europäisches Strafrecht post Lissabon, Göttinger Studien zu den Kriminalwissenschaften Band 14, Universitätsverlag Göttingen, 2011., 43,56.
124 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE arányosság és a Szerződésben foglalt más alapelvek maradéktalan tiszteletben tartása mellett jár el. 26 Az uniós büntetőjog szükségességének indokai közül a Bizottság elsőként az uniós polgárok érdekeit említi. Egy európai felmérés tapasztalatai is azt igazolják, hogy az uniós állampolgárok véleménye szerint a büntetőjognak az EU egyik legfontosabb fellépési területének kellene lennie, és szükséges az uniós fellépés további erősödése ezen a területen. 27 Az uniós büntetőjog egyrészt előmozdítja a polgárok bizalmát, másrészt hozzájárul az igazságügyi- és bűnüldöző hatóságok egymásba vetett bizalmának erősödéséhez is. Az uniós szintű büntetőjog hatékony eszköz lehet a forum shopping 28 ellen is. Végezetül fontos kiemelni, hogy az uniós büntetőjogi szabályok segítenek megakadályozni és szankcionálni a hatályos uniós jogszabályok súlyos megsértését a fontosabb szakpolitikai területeken (így például a környezetvédelem és az illegális foglalkoztatás területén). 29 A közlemény második részében a Bizottság meghatározza az uniós büntetőjog legfontosabb alapelveit. 30 A nemzeti büntetőjoghoz hasonlóan az uniós büntetőjog területén is érvényesül az ultima ratio alapelve, amely értelmében a büntetőjogot csak végső eszközként lehet alkalmazni. 31 A Bizottság szerint a büntetőjog területén különös figyelmet kell fordítani a valamennyi uniós jogszabályra alkalmazandó szubszidiaritás elvére is. 32 26 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 1. o. 27 Lásd az Európai Bizottság közleményét a 75. Eurobarométer eredményeiről (2011) http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm (2013. március 12.) 28 Büntetőjogi szempontból e fogalom a bűnözők büntető joghatóságra vonatkozó választási jogát jelenti. A nemzetközileg tevékeny bűnelkövetők ugyanis cselekményeik elkövetésére, valamint felderített bűncselekmény esetén a büntetőeljárás lefolytatására és a büntetés végrehajtására azt az országot választják, ahol a büntetőeljárás és a büntetésvégrehajtás esélye a legcsekélyebb, illetve ahol a büntetés-végrehajtás szabályai a legkedvezőbbek. Lásd: Ligeti Katalin: Bevezetés, In: Ligeti Katalin Kondorosi Ferenc (szerk.): Az európai büntetőjog kézikönyve, Magyar Közlöny Kiadó, Budapest 2008, 24. o. 29 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 5. o. 30 Az uniós büntetőjog és kriminálpolitika alapelveit az Európai kriminálpolitika manifesztuma is részletesen taglalja. A dokumentum hat alapelvet sorol fel: a legitim védelmi cél szükségességének elvét, az ultima ratio elvét, a vétkességen alapuló felelősség elvét, a törvényesség elvét (ezen belül a határozottság követelményét, a visszaható hatály tilalmát és törvényi szabályozás elvét), a szubszidiaritás elvét és a koherencia elvét. Manifest zur Europäischen Kriminalpolitik ZIS 2009/12, 697-699. o. 31 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 7. o. 32 A szubszidiaritás elvét az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikk (3) bekezdése rögzíti. Ennek értelmében az EU csak akkor hozhat jogszabályt, ha az általa kitűzött célt nem lehetne hatékonyabban elérni nemzeti vagy regionális és helyi szintű intézkedésekkel,
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 125 Ezen alapvető elveket is figyelembe véve a Bizottság a büntetőjogi intézkedések meghozatalának kétlépcsős módszerét tartja indokoltnak: a) Első lépésben el kell dönteni, hogy szükség van-e egyáltalán büntetőjogi intézkedés meghozatalára. Arra tekintettel, hogy a büntetőjogi eszköz jelenti a legjelentősebb mértékű beavatkozást az uniós polgárok jogaiba, a büntetőjogot mindig csak végső eszközként lehet alkalmazni. Bár az Unió büntetőjogi vonatkozású előírásai az ultima ratio alapelvet kifejezetten nem fogalmazzák meg, ezen alapelv az arányosság általános elvéből is levezethető. 33 Az arányosság követelménye az EUMSz. 83. cikk (2) bekezdése esetén is szóba kerül, az uniós szakpolitikák végrehajtását célzó büntetőjogi intézkedések esetében a Szerződés kifejezetten előírja annak vizsgálatát, hogy a büntetőjogi intézkedés elengedhetetlen-e a hatékony szakpolitikai végrehajtás céljának megvalósításához. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a jogalkotónak vizsgálnia kell, hogy nem lehetne-e az adott szakpolitika végrehajtását más, nem büntetőjogi jellegű intézkedésekkel (például közigazgatási vagy polgári jellegű szankciókkal) kellőképpen biztosítani és hogy a büntetőjog ténylegesen hatékonyabban tudja-e orvosolni a problémákat, mint a nem büntetőjogi eszközök. 34 b) Második lépésben azt kell eldönteni, hogy a konkrét esetben milyen intézkedésre van szükség. Erre vonatkozóan szem előtt kell tartanunk, hogy a Szerződés 83. cikke mindössze a bűncselekményi tényállásokra és a büntetési tételekre vonatkozó szabályozási minimumok elfogadására korlátozódik. A Bizottság álláspontja szerint ez a korlátozás kizárja a teljes körű harmonizációt. Másrészről viszont a jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotó a tényállásszerű elkövetési magatartásokat pontosan meghatározza. A kérdés megválaszolásánál ugyanakkor figyelemmel kell lenni a büntetőjogi harmonizáció jogi eszközéül szolgáló irányelvek sajátosságára. Az irányelvek közvetlen hatállyal nem rendelkeznek, a polgárokra nézve közvetlenül jogot és kötelezettséget nem állapítanak meg, hiszen ahhoz először át kell azokat ültetni a nemzeti jogba. A jogbiztonság követelményei tehát nem úgy érvényesülnek, mint a nemzeti büntetőjogi jogalkotás esetében. Az uniós büntetőjog vonatkozásában a jogbiztonság elve azt követeli meg, hogy az uniós jogalkotó az irányelveket egyértelműen fogalmazza meg, valamint hogy a nemzeti jogalkotó tehát főként az előterjesztett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt e cél uniós szinten jobban megvalósítható. A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 7. o. 33 EUSz. 5. cikk (4) bekezdés, az Európai Unió Alapjogi Chartája 49. cikk (3) bekezdés 34 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 7-8. o.
126 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE tisztában legyen azzal, hogy milyen eredményeket kell elérnie az uniós jogszabály végrehajtásakor. 35 A szükségesség és arányosság elve tehát a második lépcsőn is érvényesül. A szükségesség követelményének vizsgálata annál fontosabb, minél részletesebb a tervezett intézkedés a büntetések fajtája és mértéke tekintetében. Az Unió Alapjogi Chartájában megfogalmazott alapelv 36 is elsősorban a második lépcsőben fejti ki hatását. A Bizottság közleményében részletesen vizsgálja, hogy a bűncselekményi tényállásokra és a büntetőjogi szankciókra vonatkozó uniós minimumszabályok milyen elemeket tartalmazhatnak. A bűncselekmény fogalma a Bizottság szerint mindig a tettesi magatartást veszi alapul, de emellett gyakran kitér a bűncselekményhez kapcsolódó részesi magatartásokra (bűnsegély és felbujtás), illetve a befejezett bűncselekmény mellett a kísérletre is. A szándékos magatartás valamennyi uniós büntetőjogi jogi aktus esetében szerepel a tényállásban, de néhány esetben a rendelkezés kitér a gondatlanság súlyosabb formájára is. A természetes személyek felelősségre vonásán túl az uniós jog általában rendelkezik a jogi személyek büntetőjogi felelősségéről is. Fontos azonban megemlíteni, hogy mindig a tagállamokra kell hagyni annak megválasztását, hogy a jogi személyeket milyen típusú felelősség terheli, mivel ez a döntés a tagállami büntetőjog alapjait érintheti. 37 Egy ilyen kérdésben állást foglaló irányelvtervezet esetében helye lehet a 83. cikk (3) bekezdés szerinti vészfékeljárás alkalmazásának, mivel ez a tagállamok büntető igazságügyi rendszerének alapvető vonatkozásait érintheti. 38 A büntetőjogi szankciókra vonatkozó minimumszabályok vonatkozásában a Bizottság közleménye az Európai Bíróság által kidolgozott hatékonyság, arányosság és visszatartó erő követelményeire hivatkozik. 39 Az uniós jogalkotó előírhatja a büntetés nemét (például szabadságvesztés-büntetés, pénzbüntetés, eltiltás) és/vagy annak mértékét, továbbá elrendelheti a vagyoni értékek elkobzását is. A pontos mérték 35 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 8. o. 36 Európai Unió Alapjogi Chartája 49. cikk (3) bekezdés 37 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 10. o. 38 EUMSz. 83. cikk (3) bekezdés 39 Az uniós büntetőjog hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetőjogi szankciók meghozatalát követelheti meg a tagállamoktól. A hatékonyság azt jelenti, hogy a szankciónak alkalmasnak kell lennie a kívánt cél elérésére, azaz a szabályok betartatására; az arányosság azt, hogy a szankciónak arányosnak kell lennie a magatartás súlyosságával, és hatásai nem haladhatják meg a cél eléréséhez szükséges mértéket; a visszatartó erő pedig azt, hogy a szankciónak megfelelő elrettentő erővel kell járnia az esetleges jövőbeni tettesek számára. A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 10. o.
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 127 meghatározására ugyanakkor véleményünk szerint nem tartalmazhat rendelkezést az uniós szabályozás, hiszen a tagállami szankciórendszerek alapjait érintheti. E téren a korábbi megoldásnak megfelelő minimum szabályok előírása várható. 40 A jogalkotó meghatározhatja azt is, hogy a szankciók megállapítása során mi minősül súlyosító és mi enyhítő körülménynek. Ezzel kapcsolatban a Bizottság rögzíti, hogy az uniós szintű jogközelítés elsődleges célja nem az, hogy szigorítson az egyes tagállamokban kiszabható szankciókon, hanem sokkal inkább az, hogy csökkentse az egyes tagállami rendszerek közötti eltéréseket, és biztosítsa, hogy valamennyi tagállamban ténylegesen teljesüljön a szankciók hatékonyságára, arányosságára és visszatartó erejére vonatkozó követelmény. 41 A bűncselekmények és a szankciók meghatározása mellett a Bizottság közleménye értelmében az Unió kitérhet a joghatósági szabályokra is, valamint egyéb olyan szempontokra, amelyek a jogi rendelkezés hatékony alkalmazása szempontjából elengedhetetlen, a bűncselekmény tényállásához tartozó elemnek tekinthetők. 42 A Bizottság részletesen foglalkozik azzal a kérdéssel is, hogy melyik uniós szakpolitika során kerülhet sor a 83. cikk (2) bekezdés alkalmazására. A Bizottság álláspontja szerint a büntetőjogi intézkedések felfoghatók úgy is, mint az uniós szakpolitikák hatékony végrehajtását biztosító elemek. Az uniós szakpolitika fogalmát tágan kell értelmezni, a fogalom számos olyan témakört felölel, ahol az elmúlt évtizedekben a polgárok jóléte érdekében közös szabályokat dolgoztak ki (például a vámunió, a belső piaci szabályok vagy a környezetvédelem területén). 43 A Bizottság három harmonizált szakpolitikai területet is megnevez, amelyen a büntetőjogi harmonizáció szükségesnek tűnik: a pénzügyi szféra (például a piacbefolyásolás vagy a bennfentes kereskedelem vonatkozásában hozott intézkedések), az Európai Unió pénzügyi érdekeit 40 Lásd pl. A Tanács kerethatározata (2001. június 26.) a pénzmosásról, valamint a bűncselekményhez felhasznált eszközök és az abból származó jövedelmek azonosításáról, felkutatásáról, befagyasztásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról [HL L 182., 2001. 07. 05.] 2. cikke a Strasbourgi Egyezmény rendelkezéseivel összhangban előírja, hogy a pénzmosás szankcionálása érdekében minden tagállam megteszi a saját büntetési rendszerében összhangban álló szükséges intézkedéseket, de előírja azt is, hogy a büntetési tétel felső határa nem lehet kevesebb négy évnél. 41 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 8. o., 10. o. 42 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 10. o. 43 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 10-11. o.
128 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE sértő csalás elleni küzdelem és az euró hamisítás elleni védelme. 44 Ezenkívül vannak további olyan szakpolitikai területek, amelyek esetén az uniós büntetőjog szintén alkalmazható lehet (ilyen például a közúti fuvarozás, az adatvédelem, a vámszabályok, a környezetvédelem, a halászati politika, vagy a belső piaci politika). Ezeken a területeken mindig vizsgálni kell, hogy a kitűzött célok büntetőjogi vagy közigazgatási szankciókkal érhetők el hatékonyabban. A vizsgálat során több szempontot is figyelembe kell venni és mindig azt a fajta szankciót kell választani, amely a legmegfelelőbbnek tekinthető a hatékonyság, az arányosság és a visszatartó erő átfogó céljának eléréséhez. 45 A Bizottság közleményében célul tűzte ki, hogy az Unió 2020-ig egy koherens és következetes uniós büntetőpolitikát alakítson ki. Ezen célkitűzés elérése érdekében a Bizottság a Parlamenttel és a Tanáccsal együttműködve kifejleszti az alkalmazandó nyelvhasználati mintát, amely útmutatóul szolgál majd az uniós jogalkotónak a bűncselekményekre és a szankciókra vonatkozó szabályozási minimumok kidolgozásakor, és egy szakértői csoportot 46 állít fel, amely segíti a Bizottságot a tényszerű adatok összegyűjtésében és a fontos jogi kérdésekről szóló további megbeszélések elindításában. A Bizottság végezetül a következő általános elképzeléseket fogalmazta meg: Az uniós büntetőjog a bűnözés elleni hatékonyabb küzdelem fontos eszköze lehet, amely megoldást kínálhat a polgárok félelmeinek eloszlatására, és biztosíthatja az uniós szakpolitikák hatékony végrehajtását. Azokon az uniós szakpolitikai területeken, amelyek végrehajtásánál hiányosság tapasztalható, a Bizottság a gyakorlati végrehajtás értékelése alapján és a Szerződésben foglalt alapelvek így a szubszidiaritás és az arányosság maradéktalan tiszteletben tartása mellett alaposan megvizsgálja az új büntetőjogi intézkedések szükségességét. 47 44 Megjegyezni kívánjuk, hogy e körben az EUMSZ 325. cikke még szélesebb hatáskörrel ruházza fel az uniós jogalkotót. Lásd pl. Farkas Ákos: 28. Az EU-csalás, In: Kondorosi Ferenc Ligeti Katalin (szerk.): Az Európai Büntetőjog kézikönyve, Magyar Közlöny Kiadó, Budapest, 2008,453-458.o, Jacsó Judit: Gondolatok az Európai Unió költségvetésének büntetőjogi védelméről a Lisszaboni szerződés tükrében, In: Róth Erika (szerk.): Tanulmányok Dr.Dr.h.c. Horváth Tibor Professzor Emeritus 85. születésnapja tiszteletére. Bűnügyi Tudományi Közlemények 9, Bibor Kiadó, Miskolc, 2012, 41-55.o. 45 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 12. o. 46 E szakértői csoport 2012-ben felállításra került. (A Bizottság Határozata (2012.február 21.) az uniós büntetőpolitikával foglalkozó szakértői csoport létrehozásáról. HL C 53/9, 2012.2.23.) 47 Ilyen terület lehet a pénzügyi piacok működésének védelme, az EU pénzügyi érdekeinek védelme, az euro hamisítás elleni védelme, a közúti fuvarozás szabályainak súlyos megsértése, az adatvédelmi szabályok súlyos megsértése, a vámbűncselekmények, a
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 129 Fontos, hogy az érintettek azonosan értelmezzék az uniós büntető jogszabályok alapelveit, például az uniós büntetőjogban használt alapvető jogi fogalmak értelmezése területén; és annak vonatkozásában, hogy hogyan biztosíthatják a büntetőjogi szankciók uniós szinten a lehető legnagyobb hozzáadott értéket. A büntetőjogi intézkedéseket az Európai Unió Alapjogi Chartájának megfelelően szilárdan az eljárási jogokra és a bűncselekmények sértettjeinek jogaira vonatkozó erős uniós szintű normákra kell alapozni. 48 5. A büntetőjogi eszközökkel folytatott pénzmosás elleni harc jövője az EU-ban A pénzmosás elleni fellépés vonatkozásában fontos megemlíteni, hogy a pénzmosás elleni harc arculatának kialakításánál az FATF 49 által kidolgozott standardok meghatározó szerepet játszanak. Az OECD keretén belül 1989-ben életre hívott nemzetközi szervezet 2012-ben revideálta a 40+9 pontból álló Ajánlásait. 50 Mivel a szervezetnek az Európai Unió (a Bizottság által) is tagja, ezért a megváltozott nemzetközi szabályok az Unió szempontjából is jogalkotási kötelezettséggel jártak. Ennek megfelelően a Bizottság a III. Pénzmosási Irányelv alkalmazásáról szóló 2012-es jelentésében egyebek mellett azt vizsgálta, hogy a 40 Ajánlás revíziója folytán szükség van-e a jelenleg hatályos irányelv módosítására. 51 A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt a pénzmosás elleni küzdelem jegyében elfogadott jogi aktusokat két csoportba lehetett osztani: beszélhetünk I. pilléres (a három pénzmosási irányelv) és III. környezetvédelem, a halászati politika, valamint a belső piaci politikák az olyan illegális gyakorlatok elleni küzdelem területén, mint a hamisítás és a korrupció vagy közbeszerzések esetében a be nem jelentett összeférhetetlenség. 48 A Bizottság Közleménye COM(2011) 573. 13-14. o. 49 Financial Action Task Force on Money Laundering 50 http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/fatf%20recommendations%20 %28 approved%20february%202012%29%20reprint%20may%202012%20web%20version.p df (2013. március 12.) 51 A III. Pénzmosási Irányelv 42. cikke alapján a Bizottság háromévenként köteles jelentést készíteni. Ezen cikk alapján nyújtott be a Bizottság 2012-ben egy jelentést az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló 2005/60/EK irányelv alkalmazásáról [COM(2012) 168., 2012. 04. 11.]
130 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE pilléres jogforrásokról (együttes fellépés és kerethatározat). A pénzmosás bűncselekményként történő definiálására a Lisszaboni Szerződést megelőzően az I. pillérhez tartozó irányelvi szintű szabályozásban nem volt lehetősége a közösségi jogalkotónak. A III. Pénzmosási Irányelv 52 1. cikk (1) bekezdése a tagállamok számára a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának tilalmazását írta elő. Ez lehet az oka annak, hogy az eddigi irányelvek szabályozásában elsősorban a prevenciós jellegű intézkedések túlsúlya figyelhető meg. A III. Irányelv Preambulumában utalást találunk arra, hogy a pénzmosással szemben büntetőjogi eszközökkel lehet legeredményesebben felvenni a harcot, a Közösség hiányzó büntetőjogi jogalkotási kompetencia annak büntetendővé tételét nem tette akkor még lehetővé. Büntetőjogi rendelkezéseket kizárólag a III. pilléres jogforrások tartalmazhattak. A 2001-ben elfogadott III. pilléres kerethatározatban található utalás a bűnügyi együttműködés keretében pénzmosás büntetendőségére, a Strasbourgi Egyezmény pénzmosás fogalmának átvételére és a szankció mértékére. A kerethatározat előírja a tagállamok számára, hogy a Strasbourgi Egyezmény szerint meghatározott pénzmosás bűncselekményét olyan szabadságvesztés-büntetéssel büntessék, amely büntetési tételének felső határa legalább négy év. 53 A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az uniós jogalkotónak lehetősége nyílt rá, hogy a 83. cikk (1) bekezdés alapján büntetőjogi szankciókat állapítson meg a pénzmosás vonatkozásában is. 2012-es jelentésében a Bizottság is megfontolandónak tartja a pénzmosás uniós szintű büntetendővé tételét. 54 2013-ban a Bizottság javaslatot tett egy új Pénzmosási Irányelv elfogadására. 55 A Javaslat fő célja a belső piac erősítése, a pénzügyi rendszer megfelelő működésének, integritásának védelme a bűnözéssel és a terrorista cselekményekkel szemben. Mindehhez a Bizottság szükségesnek tartja az uniós szabályozás nemzetközi irányelvekhez igazítását, a nemzeti szabályozások összehangolását és a kockázatalapú megközelítés további erősítését. A Javaslat bevezető része általában a bűnözéssel szembeni védelemről szól. 56 52 Az Európai Parlament és a Tanács 2005/60/EK irányelve a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló [HL L 309., 2005. 11. 25.] 53 A Tanács kerethatározata (2001. június 26.) a pénzmosásról, valamint a bűncselekményhez felhasznált eszközök és az abból származó jövedelmek azonosításáról, felkutatásáról, befagyasztásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról [HL L 182., 2001. 07. 05.] Preambulum (4) bekezdés, valamint 2. cikk 54 A Bizottság Jelentése COM(2012) 168. 4-5. o. 55 IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat COM(2013) 45. 56 IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat COM(2013) 45. 2. o.
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 131 A IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat a nemzetközi előírásoknak megfelelően számos ponton módosítja a III. Pénzmosási Irányelv szabályait. A Javaslat kiterjeszti a III. Irányelv személyi hatályát a kaszinók mellett a szerencsejáték-ágazat más területeire, a nagy értékű árukkal kereskedő, készpénzfizetést teljesítő személyekre vonatkozó küszöbértéket pedig 15.000 EUR-ról 7.500 EUR-ra csökkentené. A Javaslat kibővíti a pénzmosás alapcselekményeinek körét a közvetlen és közvetett adózással kapcsolatos adóbűncselekményekkel. A nemzetközi standardoknak megfelelően kisebb mértékben módosulnának a kockázatalapú fellépésre, az egyszerűsített és fokozott ügyfélátvilágításra, valamint a pénzügyi hírszerő egységek közötti együttműködésre vonatkozó szabályok is. 57 A IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat azonban továbbra is csak azt a kötelezettséget rója a tagállamokra, miszerint biztosítaniuk kell a pénzmosás és terrorizmus finanszírozásának tilalmát. 58 A Javaslat mindössze a tagállamok büntető szankció kiszabásához való jogának sérelme nélkül közigazgatási szankciók alkalmazását írja elő, azonban ezeket sem a pénzmosás elkövetőivel, hanem a Javaslatban meghatározott kötelezettségek megsértőivel szemben lehet alkalmazni. 59 Miért nem élt a Bizottság a 83. cikk alapján a pénzmosás büntetendővé tételének lehetőségével? A feltett kérdésre a válasz az Irányelv Javaslat jogalapjában keresendő. A Bizottság az EUMSz. 114. cikkét jelölte meg, amely a belső piac megfelelő működéséhez szükséges jogharmonizációs kompetenciáról szól. A Bizottság azonban nem mondott le a tagállami szintű büntetőjogi tárgyú szabályozás összehangolásának megteremtéséről, sőt annak megerősítését is célul tűzte. A Bizottság e Javaslatot az Unió által a pénzmosásra adott büntetőjogi válasz megerősítésével szándékozik kiegészíteni, amely keretében kidolgozásra kerül a 83. cikk (1) bekezdése alapján a pénzmosáshoz kapcsolódó büntetőjogi harmonizációra vonatkozó második javaslat is. 60 Ez tehát azt jelenti, hogy míg a IV. Pénzmosási Irányelv a pénzmosás elleni küzdelem preventív eszközeit szabályozza, addig a tervek szerint 2013-ban egy másik irányelv is elfogadásra kerülne, 57 IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat COM(2013) 45. 10-12. o. 58 IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat 1. cikk (1) bekezdés 59 IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat 55-58. cikk 60 IV. Pénzmosási Irányelv Javaslat COM(2013) 45. 2. o.
132 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE amely a represszív, büntetőjogi fellépéssel foglalkozik. Ez a másik irányelv a 2001/500/IB kerethatározatot váltaná fel. 61 A pénzmosással szembeni büntetőjogi fellépés alátámasztására szolgálhat az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás elleni büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelméről szóló irányelv javaslat 62 is, amely a Javaslat által körülírt büntetendő cselekményekből származó jövedelmek tisztára mosása tekintetében hivatkozik a pénzmosás elleni jogszabályokra is annak érdekében, hogy ezen cselekmények vonatkozásában a tagállamok a pénzmosást nyilvánítsák büntetendővé. A pénzmosást ezen irányelv javaslat az Unió pénzügyi érdekeit érintő, csaláshoz kapcsolódó bűncselekménynek tekinti. 63 6. Záró gondolatok A pénzmosás elleni fellépés szabályozásában jól tükröződik az EU büntető jogalkotására vonatkozó kétlépcsős folyamata, amely a szubszidiaritás alapján a pénzmosással szembeni hatékony védelem megteremtéséhez elsőként a preventív eszközöket igyekszik igénybe venni, mindeközben azonban nem mond le a harmonizált büntetőjogi fellépés megteremtéséről sem. A gazdasági élet szereplőit terhelő egységes kötelezettségek bevezetése (preventív eszközök) az azonos alapokon nyugvó büntetőjogi megközelítés (represszív eszközök) nélkül csak korlátozottan tud effektív hatást elérni. Gondoljunk csak az alapcselekmények körének tagállami szintű színes palettájára, de az elkövetési magatartások tekintetében is jelentős eltérések fedezhetőek fel a nemzeti megoldások között. 64 A pénzmosás vonatkozásában a Bizottság tehát két irányelv elfogadását tűzte ki célul. A jelenleg hatályos III. Pénzmosási Irányelvet felváltó Irányelv Javaslat az EUMSz. 114. cikke alapján a pénzmosás 61 http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/docs/2013_home_006_money_launder ing_en.pdf (2013. március 12.) 62 Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács irányelve az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről [COM(2012) 363., 2012. 07. 11.] 63 4. cikk (2) bekezdés 64 Magyarországon például 2013. július 1-től hatályba lépő szabályozás valamennyi büntetendő cselekményre nézve kriminalizálja a pénzmosást (2012. évi C. tv. 399-400. ). Ezzel szemben más országokban jellemzően csak a bűntettek és meghatározott vétségek tartoznak az alapcselekmények fogalmába (Lásd például: Osztrák Btk. 165., Német Btk. 261. )
AZ EURÓPAI UNIÓ BÜNTETŐPOLITIKÁJA A PÉNZMOSÁS ELLENI FELLÉPÉS TÜKRÉBEN 133 elleni preventív eszközöket szabályozná. A Javaslat lényegében a III. Irányelv legfontosabb szabályait veszi át, azokat az időközben megváltozott nemzetközi elvárásoknak megfelelően módosítja. A tervezett második irányelv a 2001-es kerethatározatot váltaná fel, ez a javaslat már az EUMSz. 83. cikk (1) bekezdése alapján a pénzmosás büntetővé tételével, és a tagállamok pénzmosásra vonatkozó nemzeti büntetőjogi szabályozás harmonizációjával foglalkozna. A pénzmosás vonatkozásában tehát erősödik a büntetőjogi fellépés, hiszen az eddig a III. pillérbe tartozó terület is szupranacionális hatáskörbe került, és az eddigi kerethatározat helyett is irányelv elfogadására kerül sor. A Bizottság tehát élni kíván a 83. cikkben meghatározott jogharmonizációs hatáskörrel és a pénzmosás vonatkozásában is törekszik a tagállamok anyagi büntetőjogának harmonizációjára. ZUSAMMENFASSUNG Strafrechtspolitik der Europäischen Union durch den Spiegel des Kampfes gegen die Geldwäsche Was den Begriff des Europäischen Strafrechts (besser gesagt Unionsstrafrecht) angeht, ist eine klare Linie zwischen den Zeiten vor und nach dem Vertrag von Lissabon zu ziehen. Im Zuge dieses Beitrages wird versucht, durch das Beispiel der Geldwäschebekämpfung den heutigen Stand der Strafrechtspolitik der Europäischen Union aufzuzeichnen. Die folgenden Ausführungen beschränken sich grundsätzlich auf die post- Lissabon Zeit. Der Gesetzgeber der Europäischen Gemeinschaften hat früh erkannt, dass es parallel zum wirtschaftlichen Integrationsprozess innerhalb der Europäischen Gemeinschaften (später Europäischen Union) notwendig ist, auch ein entsprechendes Abwehrsystem aufzubauen, das verhindert, dass die Straftäter von den gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten profitieren können. Aus diesem Grund wurde die erste Geldwäsche-Richtlinie 1991 erlassen. Die damaligen Rechtsgrundlagen haben nicht erlaubt, dass strafrechtsbezogenen Vorschriften erlassen wurden. Der Vertrag von Lissabon hat diesbezüglich eine Änderung mit sich gebracht, worauf in dem Aufsatz hingewiesen wird. Was den Inhalt der europäischen Strafrechtspolitik betrifft, ist von der Mitteileung der Kommission Auf dem Weg zu einer europäischen Strafrechtspolitik: Gewährleistung der wirksamen Durchführung der EU- Politik durch das Strafrecht auszugehen. Die Mitteilung der Kommission
134 JACSÓ JUDIT UDVARHELYI BENCE enthielt für die Ausübung der strafrechtlichen Kompetenzen allgemein gültige Grundsätze. Im zweiten Teil der Arbeit werden die neuesten Schritte auf der Ebene der EU im Kampf gegen die Geldwäsche anhand des neuesten Vorschlages der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung.