JELENTÉS a társasági adó beszedésére kialakított rendszer működésének ellenőrzéséről

JELENTÉS a társasági adó beszedésére kialakított rendszer működésének ellenőrzéséről 0549 2005. október

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-29-44/2004-2005. Témaszám: 740 Vizsgálat-azonosító szám: V0144 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Vörös Mária osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Dr. Földvári Gábor számvevő Temesváry Miklós számvevő Józsa Ferencné számvevő Uram Ferenc számvevő tanácsos Kapronczai Gabriella számvevő tanácsos, tanácsadó A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe A központi költségvetés adóbevételei, illetve a társadalombiztosítást illető adó- és járulékbevételek realizálásának ellenőrzéséről (2000. augusztus) A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2001. augusztus) A Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2002. augusztus) A Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2003. augusztus) A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2004. augusztus) sorszáma 0028 0126 0232 0329 0443 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 13 1. A pénzügyminiszter felügyeleti jogköre gyakorlásának értékelése 13 2. A bevallások feldolgozása és a feldolgozás során végzett ellenőrzések 15 2.1. A bevallási rend kialakításának célszerűsége 15 2.2. A bevallás-feldolgozás eredményessége 16 2.3. A bevallás-feldolgozás során végzett ellenőrzések eredményessége 17 3. A társasági adó ellenőrzésének eredményessége 19 3.1. A társasági adó-ellenőrzések tervezése, az ellenőrzési prioritások kialakítása 19 3.2. Az ellenőrzések informatikai támogatottsága 19 3.3. Az ellenőrzések végrehajtása 20 4. A hátralék megfizetésére tett intézkedések eredményessége 23 4.1. A behajtási tevékenység tervezése, a hátralékállomány alakulása 23 4.2. A hátralékkezelés informatikai támogatottsága 23 4.3. Végrehajtási eljárások eredményessége 24 5. Az APEH hatósági tevékenysége 26 MELLÉKLETEK 1/a-b. sz. melléklet: Észrevételek 2. sz. melléklet Tanúsítványok jegyzéke 3. sz. melléklet Mutatók jegyzéke 4. sz. melléklet Hibernálások főbb okai és az alkalmazandó eljárásrend rövid összefoglalása 1

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AMIR APEH, Hivatal régi Art. új Art. ESCORT GIRO HVR KAIG KAT KSH PM SESAM adósminősítő információs rendszer Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal 1990. évi XCI. törvény az adózás rendjéről (hatályát vesztette: 2004. január 1.) 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről ellenőrzést támogató informatikai rendszer elektronikus bankközi elszámolás-forgalmi rendszer hátralékkezelési és végrehajtási informatikai rendszer APEH Kiemelt Adózók Igazgatósága adózókat kategorizáló informatikai rendszer Központi Statisztikai Hivatal Pénzügyminisztérium informatikai auditáló rendszer 3

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Adóteljesítmény: Bevallási mód: Bevallási rend: Ellenőrzés fajtái: Ellenőrzési irányelv: Ellenőrzöttségi szint: Hibernálás: az adózó bruttó módon számított (költségvetési támogatással, adókedvezménnyel, adómentességgel növelt) öszszes, elévülési időn belüli adókötelezettségének egy évre vetített átlaga, amelyben az általános forgalmi adó esetében a fizetendő, továbbá az előzetesen felszámított és levonható általános forgalmi adó értékei közül a nagyobb abszolút értéket kell figyelembe venni. a bevallás-teljesítés formája: lehet hagyományos (bevallási garnitúra), nyomtatványkitöltő programmal előállított és elektronikus. magában foglalja a bevallás időpontját, gyakoriságát, a bevallás-teljesítés módját és annak konkrét formáját, tartalmi, formai elemeit. bevallások vizsgálatára irányuló (ideértve az egyszerűsített ellenőrzést is), az állami garancia beváltásához kapcsolódó, az egyes adókötelezettségek teljesítésére irányuló, az adatok gyűjtését célzó, valamint az illetékkötelezettségek teljesítésére vonatkozó ellenőrzések. az aktuális gazdasági folyamatokra, az adópolitikai célkitűzésekre, a jogszabályváltozásokra, a gazdálkodási típusokra, az adóbevételi érdekeket leginkább sértő magatartásformákra, illetőleg az adóbevételi szempontból legnagyobb kockázatot jelentő adózói csoportokra kiemelt figyelemmel szabályozza az adóhatóság ellenőrzési kapacitásainak felhasználását. Az ellenőrzési irányelv tartalmazza az adott év kiemelt vizsgálati céljait, az ellenőrizendő főbb tevékenységi köröket (szakma, ágazat), az ellenőrzési típusok tervezett arányszámait. az ellenőrzött adóalanyok és az összes adóalany számának aránya. amennyiben a hibás bevallás javítása az adózó közreműködését igényli, de az a többszöri megkeresés ellenére sem érthető el, az adóhatóság a javítás megtörténtéig felfüggeszti a bevallás feldolgozását. 5

JELENTÉS a társasági adó beszedésére kialakított rendszer működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) a stratégiájában célul tűzte ki a költségvetés legnagyobb bevételeit kitevő adók beszedésére kialakított rendszerek működtetésének teljesítmény szemléletű ellenőrzését. Ennek keretében 2002-ben az áfa visszaigénylési rendszerét 1, 2003-ban a jövedéki adóbevételek realizálását 2, 2004-ben pedig a személyi jövedelemadó bevallási és visszaigénylési rendszert 3 értékeltük. Jelen vizsgálatunk a társasági adó beszedésének értékelésére irányult. A gazdaságpolitikai célok és az EU jogharmonizációs követelményeinek figyelembevételével a beruházások és fejlesztések ösztönzése érdekében 2002-2004. években többször módosították a társasági- és osztalékadóról szóló törvényt. Ennek keretében 2003. január 1-jével a beruházási adókedvezményeket felváltották a fejlesztési adókedvezmények, 2004. május 1-jével az EU irányelveknek megfelelően módosították a társasági adó törvénynek az adókedvezmények igénybevételére és az osztalékadóra vonatkozó szabályozását. Az ÁSZ minden évben ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtását és véleményezi a költségvetési javaslatot. A költségvetési javaslat véleményezése keretében értékeli, hogy a tervezett társasági adó bevételi előirányzatok meglapozottak-e, illetve teljesíthetők-e. Az állami költségvetés végrehajtása ellenőrzésének keretében vizsgálja a társasági adó bevételi előirányzatok teljesítését. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (továbbiakban: APEH, Hivatal) ellenőrzési rendszere biztosítja-e a társasági adóból származó költségvetési bevételek minél teljesebb körű beszedését, ezen belül eredményes-e az ellenőrzésre kiválasztás rendszere, a jogosulatlanul igénybe vett adókedvezmények kiszűrésére és az ellenőrzések során megállapított fizetési kötelezettségek behajtására tett intézkedései. 1 Az áfa visszaigénylési rendszerének ellenőrzéséről készített jelentésünket 2003 áprilisában terjesztettük az Országgyűlés elé. 2 A költségvetési jövedéki adóbevételek realizálásának ellenőrzéséről készített jelentésünket 2004 januárjában terjesztettük az Országgyűlés elé. 3 A személyi jövedelemadó bevallási és visszaigénylési rendszerének ellenőrzéséről készített jelentésünket 2004 júliusában terjesztettük az Országgyűlés elé. 7

BEVEZETÉS A Hivatal a társasági adó-bevallások feldolgozásának és ellenőrzésének területét kivéve az ellenőrzések tervezését és végrehajtását, a hátralékok kezelését és behajtását valamennyi adónemet érintően együttesen kezeli. A teljesítményellenőrzés módszerével értékeltük, hogy a pénzügyminiszter felügyeleti jogkörét gyakorolva megfelelően segítette-e a társasági adó beszedési és ellenőrzési rendszerének, a fejlesztési adókedvezmények iránti kérelmek elbírálási eljárásának eredményes működését; eredményes-e a bevallás-feldolgozási eljárás végrehajtása, ezen belül hozzájárultak-e a bevallás-feldolgozás kontrollmechanizmusai a bevallás benyújtását elmulasztó, illetve késve teljesítő, valamint az adókötelezettségét nem teljesítő adózók kiszűréséhez; segítették-e irányelvek az ellenőrzések egységes gyakorlaton alapuló és eredményes végrehajtását (beleértbe az adókedvezmények igénybevétele jogszerűségének vizsgálatát, az ellenőrzöttségi szint alakulását, az ellenőrzés kiválasztási rendszerét, illetve a kockázatkezelést); hozzájárultak-e a hátralékkezelési és végrehajtási eljárások a kintlévőségek minél teljesebb körű behajtásához. Az értékelés alapját képező kitöltött tanúsítványokat a 2. sz. melléklet tartalmazza. Vizsgálatunk a 2002. január 1-2004. december 31. közötti időszakot foglalta magában, figyelembe véve a helyszíni ellenőrzés lezárásáig a társasági adó beszedésére kialakított rendszer folyamatában bekövetkezett változásokat. Az adózás rendjéről szóló törvényben meghatározott határidőkből következően vizsgálatunk a 2004. adóévi teljesítési adatok (társasági adó-előlegek befizetése) értékelésére csak részben terjed ki. Az éves adóbevallások beadási határideje az adóévet követő év május 31., és a Hivatal a bevallások feldolgozását a negyedik negyedév elejére fejezi be. Az ellenőrzésre az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (4) bekezdése alapján került sor. A helyszíni ellenőrzésbe bevont szervezetek: a Pénzügyminisztérium, az APEH központja, valamint a bekért tanúsítványok adatai alapján a vizsgálati programban meghatározott kockázati tényezők figyelembevételével 13 területi igazgatóság: Kelet-Budapesti Igazgatóság, Észak-Budapesti Igazgatóság, Dél- Budapesti Igazgatóság, Pest megyei Igazgatóság, Győr-Moson-Sopron megyei Igazgatóság, KAIG, Heves megyei Igazgatóság, Baranya megyei Igazgatóság, Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Igazgatóság, Veszprém megyei Igazgatóság, Csongrád megyei Igazgatóság, Hajdú-Bihar megyei Igazgatóság, Szabolcs- Szatmár-Bereg megyei Igazgatóság. A jelentést egyeztetésre megküldtük a pénzügyminiszternek és az APEH elnökének. Válaszlevelük másolatát az 1/a-b. sz. melléklet tartalmazza. 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az APEH a társasági adó ellenőrzésével és beszedésével kapcsolatos, jogszabályokban meghatározott feladatait az adóbevallások feldolgozása, az adóalanyok ellenőrzése, valamint az adók beszedése adminisztratív és informatikai rendszerei segítségével eredményesen látta el az ellenőrzött időszakban. A társasági adóval kapcsolatban a 2004. évi állami költségvetés végrehajtásának ellenőrzésekor az ÁSZ hiányosságot nem állapított meg. A központi költségvetés bevételeinek évente átlagosan 7-8%-a származik a társasági adó befizetésekből. A társasági adó-bevallást benyújtó adóalanyok száma 2002 és 2004 között 330-340 ezer között alakult. Az adóalanyok a költségvetésbe 2002-ben 473 Mrd Ft, 2003-ban 504 Mrd Ft, 2004-ben pedig 512 Mrd Ft összegű bruttó társasági adót fizettek be. Az APEH az adóalanyok túlfizetései miatt a befizetett adónak 2002-ben 16%-át (76 Mrd Ft), 2003-ban 18%-át (90 Mrd Ft), 2004-ben pedig 12%-át (63 Mrd Ft) utalta vissza, illetve az adózók kérésére más adótartozás rendezésére vezette át. Többletbefizetést az adóalanyok azért teljesítenek, hogy elkerüljék az adófeltöltési kötelezettségük elmulasztása esetén fizetendő bírságot. Az APEH a társasági adó beszedését a költségvetési előirányzathoz viszonyítva 2002-ben 105,3%-ban, 2003-ban 96,5%-ban, 2004-ben pedig 97,8%-ban teljesítette 4. 2005. I-VIII. hónapjában a társasági adó befizetések nettó összege 196 Mrd Ft. Ez a teljesítés az éves előirányzatnak (468 Mrd Ft) 41,9%-a, az időarányos előirányzatnak pedig 62,8%- a. Figyelembe véve azonban, hogy az adóalanyok adófeltöltési kötelezettségének határidejét a jogszabály december 20-ban határozza meg, az időarányos befizetések alapján a bevételek éves teljesülésére következtetés még nem vonható le. A pénzügyminiszter teljesítette a társasági adóval összefüggő jogalkotási kötelezettségeit és az EU-csatlakozással kapcsolatos jogharmonizációs feladatait. Felügyeleti jogkörében eljárva az Art.-ban meghatározottak szerint iránymutatásokat adott ki, és követelményeket határozott meg, ezek teljesítéséről a Hivatalt rendszeresen beszámoltatta. Fenti intézkedéseivel hozzájárult az APEH társasági adóval kapcsolatos feladatainak eredményes végrehajtásához. A PM az adókedvezmények igénybevételével, elbírálásával kapcsolatos, jogszabályban előírt feladatait teljesítette. Nem készített azonban elemzést, illetve értékelést arra vonatkozóan, hogy a különböző adókedvezmények igénybevétele mennyiben segítette a kitűzött gazdaságpolitikai célok elérését arra hivatkozva, hogy ezt jogszabály nem írja elő számára. 4 Az adatok a költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséről készített ÁSZ jelentésekben szereplő pénzforgalmi adatok. 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Hivatal folyamatosan értékeli a bevallási nyomtatványokat az adó elszámolásához, illetve annak ellenőrzéséhez szükséges optimális adattartalom kialakítása szempontjából. A vizsgált időszakban a nyomtatvány terjedelme és összetettsége folyamatosan nőtt az adókedvezményekkel kapcsolatos, illetve a különböző állami szervek által igényelt olyan adatsorok szerepeltetése miatt, amelyeket a Hivatal az adóellenőrzés során nem használ fel. Emiatt korlátozott a lehetősége az adóbevallások tartalmi ellenőrzését segítő adatok és információk bővítésének. Az adóbevallások benyújtásának és feldolgozásának egyszerűsítése, minőségének javítása és a költségek csökkentése érdekében a vizsgált években informatikai fejlesztéseket hajtott végre a bevallási módokra, ezen belül elsősorban az elektronikus adóbevallás lehetőségeinek kiszélesítésére. Az adóbevallások feldolgozásának rendje biztosítja a bevallások egységes elvek szerinti nyilvántartását, rögzítését és ellenőrzését. A feldolgozási folyamat meghatározó részét támogatja informatikai rendszer, azonban ez nem terjed ki valamennyi feldolgozási szakaszra, bár annak informatikai feltételei biztosítottak. Az adóbevallások számszaki ellenőrzéséhez nem használja fel rendszerjellegűen kontrolladatként a más adónemekkel kapcsolatos adatállományait. A bevallás-elmulasztás szankcionálását megelőző hatósági munka eljárásrendjére az igazgatóságok eltérő gyakorlatot alakítottak ki. Míg az egyik igazgatóság felszólító levélben hívja fel az adózó figyelmét bevallási kötelezettségének teljesítésére, egy másik igazgatóság azonnal a bírságról szóló határozatot küldi meg. A Hivatal a feltárt adókülönbözetek összegét adónemenként csak egy összegben tartja nyilván, ellenőrzési típusokra bontva azonban nem tudja kimutatni. Az ellenőrzések eredményeként befolyt bevételt 2003-ig egy összegben, nem adónemenkénti bontásban mutatták ki, 2004-től az új Art. előírásai következtében már összességében sem állapítható meg az így realizált bevétel. Nem mutatható ki az sem, hogy az ellenőrzéssel feltárt adókülönbözet meg nem fizetése mennyivel növeli a hátralékállományt. Mindez megnehezíti a feladatvégrehajtás értékelését, továbbá megbízható adatok, információk szolgáltatását a felügyeleti szerv részére a gazdaság- és költségvetés-politikai döntések előkészítéséhez. A Hivatal kialakította az ellenőrzési és végrehajtási stratégiáját. Ennek megfelelően valamint a jogszabályokban előírt kötelezettségeket, illetve a korábbi évek ellenőrzési tapasztalatait figyelembe véve irányelvekben fogalmazta meg az éves ellenőrzési prioritásokat és szempontokat. Az igazgatóságok az irányelvek alapján határozták meg éves feladattervüket és ellenőrzési típusonként a teljesítendő ellenőrzöttségi szintet. 2002-ben a társasági adó-bevallást benyújtó adóalanyok 1,4%-át, 2003-ban 1,9%-át, 2004-ben pedig 1,3%-át ellenőrizték. 2004. évben jogszabály alapján a 3000 legnagyobb várható éves adóteljesítményű adóalany (kiemelt adózói kategória) kötelező kétévenkénti ellenőrzése keretében 1934 utólagos adóellenőrzést hajtottak végre; a költségvetés társasági adó bevételeinek 53%-a ezen adóalanyok befizetéseiből származott. Az utólagos (valamennyi adónemet érintő) ellenőrzések eredményessége a vizsgált időszakban folyamatosan javult. A Hivatal továbbfejlesztette az elle- 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nőrzésre kiválasztás informatikai rendszerét, megnövelte a minden adónemre és járulékra kiterjedő átfogó ellenőrzések portfolión belüli arányát. Az éves irányelvek prioritásai alapján folyamatosan bővítette az utólagos ellenőrzésre kiválasztás kockázati paramétereit, figyelembe véve a jogszabályokban előírt kötelezettségeket, illetve a korábbi évek ellenőrzési tapasztalatait. Az igazgatóságok kiemelten ellenőrizték többek között a veszteséges vállalkozásokat, valamint a különböző jogcímeken igénybe vehető adókedvezmények, illetve az adóalap korrekciós tételek elszámolását. Az egy ellenőrzéssel feltárt adókülönbözet összege 2001 és 2004 5 között 55%-kal emelkedett (2003-ról 2004-re megduplázódott), miközben az ellenőrzések száma átlagosan 4%-kal csökkent. Az ellenőrzések számának csökkenését egyrészt az ellenőrök számának 12%-os leépítése, másrészt a nagyobb revizori kapacitást igénylő átfogó ellenőrzések portfolión belüli részarányának növekedése okozta. Az eredményesség javulásához hozzájárult, hogy egyrészt növelték az ellenőrzésre kiválasztás kockázati paramétereinek számát, másrészt bővítették informatikai alkalmazásuk körét. A Hivatal az éves feladattervében 2003-ig elkülönítetten, 2004-től pedig egy összegben tervezte az adókra és járulékokra vonatkozó behajtási tevékenységből várható bevételeit. Az éves irányelvekben meghatározta mindazokat az adott évre vonatkozó legfontosabb behajtási célokat, illetve feladatokat, amelyeket a hátralékok csökkentése érdekében az igazgatóságoknak figyelembe kellett venniük. A vizsgált évek mindegyikében a tervezettet meghaladó mértékben hajtotta be az adókat és a járulékokat. 2001-2003 években a teljesítés 108-113% között alakult. 2004-ben az azonnali beszedési megbízások GIRO rendszeren keresztüli kibocsátásának bevezetésével ez 138%-os volt. Központilag kidolgozott egységes informatikai rendszerek segítik a behajtásivégrehajtási tevékenységet. A 2002 januárjában üzembe helyezett, az adó jövőbeni megfizetése kockázatának mérésére szolgáló AMIR információs rendszer biztosítja az adósminősítés országosan egységes eljárását. A tárolt adatok értékelése alapján javaslatot kínál fel a fizetési könnyítési kérelmek objektív alapú elbírálásához. A HVR informatikai rendszer támogatja a végrehajtás elindításának nyilvántartásba vételét és 2004-től alkalmas az azonnali beszedési megbízások on-line kibocsátására. Nem készíti el azonban az egyes, egységesített dokumentumokat, azaz a határozatokat és típusleveleket. A Hivatal még nem alakította ki a fizetési kedvezménnyel érintett részletfizetések automatikus figyelésének és nemfizetés esetén azok visszarendezésének informatikai támogatottságát, ezáltal nem biztosított a részletfizetések napkészségének nyomon követése és a részletek határidőre történő beszedése. A végrehajtások eredményességének növelése érdekében a Hivatal megtette a szükséges intézkedéseket. Valamennyi adónemre vonatkozó egységes kockázatkezelési rendszert alakítottak ki. A vizsgált időszakban közel 30%-kal több adóalanynál kezdeményeztek végrehajtási eljárást, a végrehajtással érintett adó- 5 Az ellenőrzések 2005. évi eredményessége még nem határozható meg, mivel az adóbevallások beadási határideje 2005. május 31., így ezek ellenőrzését a Hivatal csak a feldolgozásukat követően, 2005. II. félévétől kezdheti meg. 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tartozás összege is 21%-kal nőtt. Az intézkedések eredményeként 2003-ról 2004- re a társasági adó-hátralékból behajtott bevételek összege 41%-kal emelkedett. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a pénzügyminiszternek 1. Készíttessen értékelést arra vonatkozóan, hogy az igénybe vett adókedvezmények milyen mértékben járultak hozzá a kitűzött gazdaságpolitikai célok eléréséhez. 2. Írja elő az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnöke számára, hogy a) egészítse ki belső szabályzatát annak érdekében, hogy a bevallás benyújtása elmulasztásának szankcionálásakor az igazgatóságok egységes eljárásrendet kövessenek; b) alakítsa át informatikai-nyilvántartási rendszerét annak érdekében, hogy a főbb ellenőrzési típusokkal feltárt adókülönbözetek adónemenként kimutathatók legyenek; c) fejlessze tovább az ellenőrzésre kiválasztás informatikai rendszerét annak érdekében, hogy a más adónemekkel kapcsolatos adatállományaiból nyerhető információk alapján kockázati paraméterek legyenek képezhetők; d) tegyen intézkedést, hogy az informatikai rendszer alkalmas legyen az azonnali és automatikus visszarendezésre, ha a fizetési könnyítésben részesített adóalany a részletfizetési kötelezettségének időben nem tesz eleget. 3. Kísérje figyelemmel az APEH elnöke számára megfogalmazott feladatok végrehajtását és erről rendszeresen számoltassa be. 12

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A PÉNZÜGYMINISZTER FELÜGYELETI JOGKÖRE GYAKORLÁSÁNAK ÉRTÉKELÉSE A pénzügyminiszter felügyeleti jogkörét gyakorolva elősegítette a társasági adó beszedési és ellenőrzési rendszerének eredményes működtetését. Teljesítette a társasági adóval összefüggő jogalkotási kötelezettségeit és az EU-csatlakozással kapcsolatos jogharmonizációs feladatait. Az EU irányelveknek megfelelően 4 területen (átalakulásra, osztalékadóra, részvénytársaságra vonatkozóan, illetve új típusú adókedvezmény bevezetésére) kezdeményezte a társasági adó-törvény módosítását, továbbá rendeletekben szabályozta a fejlesztési- és a társasági adókedvezmények igénybevételének engedélyezési eljárását. Meghatározta az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (továbbiakban: APEH, Hivatal) feladatainak éves követelményeit, ezek teljesítéséről a Hivatalt rendszeresen beszámoltatta. Ennek formája az APEH által havonta elküldött miniszteri levél és negyedéves beszámoló. A PM társasági adót érintően a vizsgált időszakban összesen 60 esetben (2002- ben 26, 2003-ban 23, 2004-ben 11 esetben) kért az APEH-tól tájékoztatást valamely adózó ügyéről. A pénzügyminiszter a vizsgált időszak éveiben felügyeleti jogkörében eljárva az Art.-ban meghatározottak szerint iránymutatásokat adott ki és a Hivatallal szemben éves követelményeket határozott meg, valamint tájékoztatást kért az APEH működésével, illetve valamely adózó ügyével kapcsolatban. Az Art. alapján a pénzügyminiszter többek között felügyeli az adóztatás törvényességét, ellenőrzi az adóhatóság irányítását, a törvények és más jogszabályok végrehajtását, a törvényesség és szakszerűség ellenőrzése érdekében az adóhatóság vezetőjétől jelentéseket, beszámolókat kérhet, bármely adózó ügyéről tájékoztatást kérhet, meghatározza az állami adóhatóság feladatai teljesítésének éves követelményeit. A miniszter az éves érdekeltségi jutalom kifizetésének feltételeként mind menynyiségi (pl. hátralékállomány alakulása, határozatok helybenhagyási aránya, ellenőrzöttségi szint alakulása), mind minőségi (pl. adóadminisztráció csökkentése, adóigazgatási szervezeti egységek korszerűsítése) elvárásokat határozott meg. Ezek azonban nem az egyes adónemekre vonatkozóan, hanem a különböző ellenőrzési típusokra (kiutalás előtti ellenőrzés, egyszerűsített ellenőrzés, utólagos adónem ellenőrzés, stb.) határoznak meg teljesítménymutatókat. A többi kiemelt adónemhez hasonlóan a társasági adó beszedési rendszerének eredményessége is hozzájárul több mutató (pl. a hátralékállomány alakulására, az adózók ellenőrzésére, a határozatok helybenhagyási arányára vonatkozó mutatók) értékének pozitív irányú változásához. 13

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A pénzügyminiszter a vizsgált évek közül 2003-ra és 2004-re vonatkozóan határozott meg az ellenőrzöttségi szinttel kapcsolatos elvárásokat, összhangban az Art. előírásaival. Az elvárások 2003-ban a 3000 legnagyobb adóteljesítményű adózó időarányos ellenőrzésére korlátozódtak. A pénzügyminiszter 2004- ben az új Art. 90. (2) bekezdésében előírt 3000 legnagyobb adóteljesítménnyel rendelkező adózó minden adónemre és költségvetési támogatásra kiterjedő ellenőrzése mellett a nagyobb, a közepes és a kisebb adóteljesítményű adózók ellenőrzésére is meghatározott ellenőrzöttségi mutatókat. A nagy és közepes adózók esetében az adóteljesítmény alapján az ellenőrzöttségi szintet, a kisebb adózók esetében pedig az ellenőrzések számát határozták meg. A PM az adókedvezmények igénybevételével, elbírálásával kapcsolatos, jogszabályban előírt feladatait teljesítette, de nem készített elemzést vagy értékelést arra vonatkozóan, hogy az adókedvezmények igénybevétele mennyiben segítette a kitűzött gazdaságpolitikai célok elérését (pl. kis- és középvállalkozások fejlesztése, elmaradott térségek felzárkóztatása). Ilyen kötelezettséget jogszabály nem ír elő számára, de a különböző adókedvezmények költségvetésre gyakorolt hatása ezt indokolttá tenné. A PM kialakította a fejlesztési adókedvezményre irányuló kérelmek elbírálásának feltételeit, nyilvántartási rendjét. A kérelmek elbírálásakor a jogszabályoknak megfelelően járt el. A PM a fejlesztési adókedvezmény bevezetése (2003. január 1.) előtt számítást készített a kedvezmény várható mértékéről. 2003-ban 9,2 Mrd Ft jelenértékű fejlesztési adókedvezményt engedélyeztek, az előzetesen becsült összeg (26,7 Mrd Ft) 35%-át. 2004-ben az engedélyezett adókedvezmény összege az előző évi érték ötszörösére, 46 Mrd Ft-ra emelkedett. A 2004-ben várható fejlesztési adókedvezmény iránti kérelmekről, illetve a vizsgált időszakban az egyéb adókedvezményekről (kis- és középvállalkozások adókedvezménye, térségi, beruházási adókedvezmények) sem előzetes számítás, sem utólagos értékelés nem készült. A fejlesztési adókedvezmények iránti kérelmek feltételeinek meglétét a PM-nek jogszabályi előírás hiányában nem kellett a vizsgált időszakban ellenőriznie, a döntést az adózó nyilatkozatára alapozva hozta meg, ezért az engedélyezési folyamat formálisnak tekinthető. A tapasztalatok alapján a PM kezdeményezésére a társasági adó-törvényt úgy módosította az Országgyűlés a 2005. évi XXVI. sz. tv.-nyel, hogy 2005. július 1-jétől a fejlesztési adókedvezményt kivételes esettől eltekintve előzetes engedélyezés nélkül, önadózással lehet igénybe venni. A törvénymódosítást az adókedvezmény igénybevételének egyszerűsítésével indokolták. A társaságok először a 2004. évre vonatkozó adóbevallásukban (melynek benyújtási határideje 2005. május) számolhatnak el fejlesztési adókedvezményt. Így legkorábban 2005. évtől kezdődően értékelhető, hogy az egyes években igénybevett adókedvezmények mekkora bevételkiesést jelentenek az éves költségvetésben. A 275/2003. (XII. 24) Korm. rendelet szerint az APEH-nak az adókedvezmény első igénybevételét követő negyedik adóév végéig kell legalább egyszer ellenőriznie a 14

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK kedvezmény feltételeinek teljesítését, tehát az APEH számára ez ellenőrzési kötelezettséget legkorábban 2008-ban jelent. 2. A BEVALLÁSOK FELDOLGOZÁSA ÉS A FELDOLGOZÁS SORÁN VÉG- ZETT ELLENŐRZÉSEK 2.1. A bevallási rend kialakításának célszerűsége A Hivatal az adóbevallások benyújtásának és feldolgozásának egyszerűsítése, minőségének javítása és a költségek csökkentése érdekében a vizsgált években folyamatosan fejlesztette a bevallási módokat. Az APEH folyamatosan értékeli a bevallási nyomtatványokat az adó elszámolásához, illetve annak ellenőrzéséhez szükséges optimális adattartalom kialakítása szempontjából. A vizsgált időszakban a nyomtatvány terjedelme és összetettsége folyamatosan nőtt, például az adókedvezményekkel kapcsolatos, illetve a különböző állami szervek, mint pl. Központi Statisztikai Hivatal, a Pénzügyminisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium által igényelt olyan adatsorok szerepeltetése miatt, amelyeket a Hivatal az adóellenőrzés során nem használ fel. Korlátozott tehát a lehetősége az adóbevallások tartalmi ellenőrzését segítő adatok és információk bővítésének (pl. főkönyvi adatokkal). A bevallási nyomtatvány egyszerűsítését akadályozza, hogy az APEH-nak olyan adatokat is be kell kérnie az adóalanyoktól, amelyeket azok más állami intézmény felé is kötelesek benyújtani. Ilyenek a cégbíróságok, illetve az Igazságügyi Minisztérium Cégnyilvántartási és Céginformációs Szolgálat részére kötelezően megküldött mérlegadatok, valamint részben az önkormányzatok részére a helyi iparűzési adó megállapításához szükséges adatok. Ez a többszörös adatszolgáltatás növeli az adózók és az adatot feldolgozó állami szervezetek adminisztrációs terheit és az ezzel összefüggő költségeket. A jelenlegi adatszolgáltatási rendben a gazdasági társaságok egyrészt az adóbevallásban (tárgyévet követő május 31-ig), másrészt a beszámoló letétbe helyezési, illetve közzétételi kötelezettsége teljesítésével a Cégbíróságnak, illetve az Igazságügyi Minisztérium Cégnyilvántartási és Céginformációs Szolgálatának (a tárgyév mérlegforduló napjától számított 150 napon belül, vagyis jellemzően a tárgyévet követő május 30-ig) kötelesek mérlegadataikról tájékoztatást adni. A cégbíróságnál vezetett mérlegadatok az APEH álláspontja szerint hiányosak, esetenként kétségesek, az adatok informatikai összesítésre alkalmatlanok. A szabályozás nem teszi lehetővé a számszaki hibák kijavítását, a későbbi korrekciók átvezetését. A cégnyilvántartó rendszerben rendelkezésre álló adatok megismerése jelenleg az APEH számára is csak költségtérítés ellenében lehetséges. Az adózók 2001-ben még a bevallások 50%-át hagyományos módon, azaz bizonylaton teljesítették, ugyanakkor 2004-ben a vállalkozások 68%-a, a teljes adóalanyi kör 60%-a a társasági adó-bevallását a korszerű, nyomtatványkitöltő informatikai program segítségével nyújtotta be. Ez hozzájárult a hibás beval- 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK lások számának jelentős mértékű csökkenéséhez, mivel a nyomtatványkitöltő informatikai program alaki és tartalmi összefüggéseket vizsgál. A bevallási szokások ez irányú változásában szerepet játszott egyrészt, hogy bevezetésre került az egyszerűsített vállalkozási adó, másrészt, hogy a vállalkozások növekvő mértékben használják az informatikai lehetőségeket. Az elektronikus adóbevallás a leggyorsabb, a legmegbízhatóbb és egyben költségtakarékos eljárási mód, ezzel a bevallási móddal a tartalmi és a formai hibák száma minimálisra csökkenthető. A Hivatal 1997-ben megteremtette az elektronikus adóbevallás lehetőségét. A folyamatos továbbfejlesztések eredményeként 2003-ban az adóalanyok 0,1%-a, 2004-ben már 0,65%-a ilyen módon tett eleget bevallási kötelezettségeinek, ami az összes adónemre teljesített befizetések és kiutalások egyenlegének (nettó pénzforgalom) 30%-át, illetve 52%-át jelentette. Az Art. 2005-től hatályos módosításával tovább szélesedett az elektronikus adóbevallásra kötelezettek köre. A Hivatal a bevallási formák korszerűsítésével összhangban 2002-ben először a társasági adó-bevallásoknál, a tapasztalatok alapján pedig 2003-tól az összes Internetről letölthető bevallásnál bevezette az ún. 2D pontkódrendszert. Ezzel felgyorsította a bevallások feldolgozását, csökkentve a rögzítési költségeket. 2.2. A bevallás-feldolgozás eredményessége A Hivatal úgy alakította ki a társasági adó bevallások feldolgozásának a rendjét, hogy az biztosítja a bevallások egységes elvek szerinti nyilvántartását, rögzítését és ellenőrzését. A feldolgozási rend kialakításakor figyelembe vették a folyamatok időigényét a késedelmi kamatfizetési kötelezettség elkerülése érdekében. A feldolgozási folyamat meghatározó részét támogatja informatikai rendszer, azonban ez nem terjed ki valamennyi feldolgozási szakaszra. Egyes szakaszok feladatait (pl. érkeztetés, nyilvántartásba vétel, rögzítés, formai-tartalmi ellenőrzés, hibás bevallások javítása) manuálisan hajtják végre annak ellenére, hogy azok informatikai feldolgozhatóságának feltételei biztosítottak. A formai és logikai ellenőrzésekhez, valamint a hibás bevallások kezeléséhez az informatikai rendszer a szükséges mértékben segítséget nyújt. A bevallásfeldolgozás során a hibás bevallásoknál a program csak a hibatípust, és nem a konkrét problémát jelezi, illetve nem ajánlja fel a javítás módját. A Hivatal álláspontja szerint a hibajavítás jelenleginél nagyobb informatikai támogatása a különböző adatállományok kezelése miatt lelassítaná a bevallások feldolgozását. A bevallások feldolgozására kifejlesztett informatikai alapú ellenőrzési rendszer ún. teljességvizsgálat keretében alkalmas a duplán bevallók kiszűrésére, illetve a bevallást elmulasztók leválogatására és szankcionálására. Kiállítja az adóalanyok részére a felszólításokat, illetve az I. fokú határozatokat. A bevallás benyújtásának elmulasztása miatt mulasztási bírsággal szankcionált adóalanyok száma a vizsgált évek mindegyikében közel azonos szinten (mintegy 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 12-14 ezer db) alakult. Az adóbevallást benyújtó adóalanyok száma 2001-ben 295 333, 2003-ban 338 728 db, 2004-ben pedig 310 517 db volt. Az adóbevallások feldolgozását segítő informatikai rendszert úgy alakította ki a Hivatal, hogy a tranzakciók naplózásával lehetőséget biztosít valamennyi végrehajtott művelet nyomon követésére, adatbiztonsági vizsgálatára. A felhasználói rendszer logikai védelméhez tartozik, hogy a számítógépes alapszoftver valamennyi beavatkozásról gépi nyomkövetést végez. Ennek függvényében kimutatható, ha valaki nem a számára meghatározott feladatot látja el, vagy az adatokat illegálisan meg kívánja változtatni. Az igazgatóságok nem tapasztaltak jogtalan műveletet a vizsgált időszakban, ezért külön ellenőrzést a naplózási adatokra vonatkozóan nem végeztek. 2.3. A bevallás-feldolgozás során végzett ellenőrzések eredményessége A bevallások belső összefüggéseinek vizsgálata szempontjából az informatikai programba beépített összetett tartalmi és logikai vizsgálatok biztosítják, hogy csak formailag és összefüggéseiben hibátlan bevallások kerülhessenek további feldolgozásra. A vizsgált időszakban a hibásan kitöltött adóbevallások aránya elsősorban a korszerű bevallási módok elterjedése miatt fokozatosan csökkent. Az egyszeres könyvvitelt vezető adózók által beküldött hibás bevallások aránya 2001-2004 közötti időszak alatt folyamatosan, 78%-ról 28%-ra mérséklődött. A kettős könyvvitelt vezető adózók a bonyolultabb bevallási nyomtatvány miatt közel egynegyedével magasabb hibaaránnyal töltik ki a bevallásokat. A fenti időszakban azonban ebben az adózói körben is lényegesen, 92,7%-ról 51,2%-ra csökkent a hibás bevallások aránya (2. sz. tanúsítvány). A központi feldolgozás a törzsadatok ellenőrzésére, országos szinten duplaságés teljesség-vizsgálatra, továbbá a könyvelést befolyásoló összefüggések vizsgálatára terjed ki. Teljességvizsgálat alapján állapítható meg, hogy a bevallásra kötelezett adóalanyok eleget tettek-e bevallási kötelezettségüknek. A Hivatal jogszabályi felhatalmazása alapján saját hatáskörben javítja az adóbevallásokat, amennyiben a hibák kijavítása nem igényli az adózó közreműködését és nem befolyásolja az adó összegét. A Hivatal a vizsgált időszakban ilyen módon a hibáknak mintegy 80-90%-át javította ki. Az egyszeres könyvvezetést vezető adóalanyok által beküldött hibás bevallások közül 2001-ben 8,7%, 2002-ben 6,9%, 2003-ban 10,5%, 2004-ben 14,9% volt csak javítható adózói közreműködéssel. A kettős könyvvitelt vezető adóalanyok által hibásan beküldött bevallások 2001-ben 8,2%, 2002-ben 6,7%, 2003-ban 6,1%, 2004-ben 11,6% volt. Az adózó bevonása nélkül nem javítható hibák esetében ha a Hivatalnak az adózó megkeresésére irányuló intézkedései meghiúsulnak a bevallásokat nem 17

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK dolgozzák fel, hanem hibernálják. Hibás adóbevallás teljesítése miatt a Hivatal eljárásrendje szerint nem írnak elő adófizetési kötelezettséget. Az adóbevallást akkor hibernálják, ha az olyan hibá(ka)t tartalmaz, amely(ek) miatt nem könyvelhető fizetési kötelezettség az adózó folyószámlájára, ezáltal nem jelenik meg adótartózás sem. Hibernálásra az alábbi főbb esetekben kerül sor: duplán beadott bevallás; szabályostól eltérő, más típusú társasági adóbevallás benyújtása; az adóalanynak nem kellett volna társasági adó-bevallást benyújtania; a beadott adó-bevallás határidőn túl érkezett és a feldolgozó rendszeren keresztül már nem dolgozható fel; a hibásan/hiányosan beadott adóbevallás az adózó bevonása nélkül nem dolgozható fel. Ilyenek továbbá, amikor a bevallás hitelesítése elmarad, az aláírás hiányzik. Ezekben az esetekben alkalmazott eljárásrend rövid leírását a 4. sz. melléklet tartalmazza. A hibernált bevallások száma évenként változóan alakult: míg 2001-ben mintegy 500, 2004-ben már 5000 bevallást hibernáltak. Az Art. önellenőrzés keretében lehetőséget biztosít a hibás bevallások javítására, amennyiben az az adóalapot, illetve az adót érinti. A bevallásban közölt egyéb adatok javítására ilyen lehetőség nincs. Ebből következik, hogy hibás adatszolgáltatás esetén az egyéb (pl. a KSH, a PM részére átadott) adatok javítására csak akkor van mód, ha az APEH utólagos ellenőrzéssel a hibát feltárja. Az APEH 2005. július 20-i levelében arról tájékoztatta az ÁSZ-t, hogy az önellenőrzéssel nem helyesbíthető adatok javításának teljes körű feldolgozására vonatkozó számítástechnikai rendszer és az ehhez tartozó eljárási rend kialakítása folyamatban van. A társasági adó-bevallások számszaki ellenőrzéséhez az APEH nem rendelkezik külső szervezettől származó kontroll-információval és nem használja fel rendszerjellegűen kontrolladatként a más adónemekkel kapcsolatos adatállományait sem (pl. az adóalany egyéb adóbevallásainak illetve a Hivatal más adónemre vonatkozó ellenőrzési megállapításainak adatai, továbbá külső adatszolgáltatók által biztosított adatok). Informatikai alapú kontrollal ellenőrizhető lenne az adóbevallások egyes adatsorainak megbízhatósága. E kontroll elvégzésével az adatok eltérései feltárhatók. A bevallás feldolgozás informatikai rendszere az adózó adatait a törzsadatbázissal veti össze, valamint elvégzi a társasági adó-bevallás egyes sorainak a bevalláson belüli, számszaki-logikai összefüggéseinek vizsgálatát, az adott feldolgozási folyamatban az adózó más bevallásának adatait a feldolgozási rendszer nem vizsgálja. Pl. áfa bevallások, a munkáltatóként (kifizetőként) megküldött szja, járulék-elszámolások adatai alkalmasak arra, hogy logikailag ellenőrizhető legyen a társasági adó-bevallást helyettesítő nyilatkozatok (03, 05) valóságtartalma, illetve a társasági adó-bevallásban közölt eredmény-kimutatás adatsorai (árbevétel, bérköltség, járulék stb.). A Hivatal az Art. előírásai alapján elkészítette a szankcionálásra vonatkozó belső szabályzatát, azonban az igazgatóságok eltérő gyakorlatot alakítottak ki a szankcionálást megelőző hatósági munka eljárásrendjére. A központi szabályozás alapján egyes igazgatóságok további belső utasítást adtak ki (Heves, Borsod-Abaúj-Zemplén megyei 18