Pordán Krisztina 1 TÉRSÉG- ÉS TERÜLETFEJLESZTÉS A VÁLSÁGKEZELÉS ESZKÖZE? A rendszerváltás előtt a területfejlesztés az állam által kevésbé preferált feladatok közé tartozott. A tervezés ágazati szinten történt, benne nem elsősorban a gazdasági megfontolások, sokkal inkább a politikai preferenciák érvényesültek. Ebből következően a gazdaság növekedésére a központi tervezés nem mindig hatott kedvezően, viszont így is a területi egyenlőtlenségek mérséklődése volt megfigyelhető köszönhetően a forrásokat centralizáló majd újraelosztó rendszernek. 1990-től azonban a teljesen új piaci környezet kikényszerítette 2 a korábbi gyakorlattól eltérő, a piacgazdaság feltételrendszerének megfelelő területi tervezési szisztéma kialakítását. Ennek törvényi deklarációjaként, hosszas egyeztetések után született meg 1996-ban a területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvény, amely az Európai Unió területfejlesztési elveit alapul véve határozta meg a területfejlesztés eszközeit, intézményrendszerét és annak feladatait. A törvényt az Európai Unióhoz való csatlakozási szándék hívta életre, mivel az EU országaiban a területfejlesztés az általános társadalmi gazdasági fejlesztés részének tekintik, és nagy súlyt fektetnek a területpolitikai gyakorlat európai normáinak kialakítására és érvényesítésére az európai területpolitika három alapvető célkitűzésének megvalósulása érdekében 3 : a gazdasági és szociális kohézió; a természeti erőforrások és a kulturális örökség megőrzése és kezelése; az európai terület kiegyensúlyozottabb versenyképessége. Magyarországon a rendszerváltást követő gazdasági recesszió tette szükségessé a területi politika átdolgozását. Eredetileg az Európai Unió alapszerződése sem tartalmazott külön cikket a közösségi regionális politikáról. Mindössze általános követelményként fogalmazta meg a gazdaság harmonikus, folyamatos és kiegyensúlyozott fejlesztését. 4 Az újabb tagállamok felvételével azonban a területi különbségek kiéleződtek és szükségesé vált a közösségi összefogás a regionális válságok kezelésére, hiszen azok a fenntartható fejlődés gátjává váltak. A probléma kialakulásának okai lehetnek: A versenyképesség megtartása érdekében végrehajtott technológiai fejlesztések, hiszen így a termelés hatékonysága révén jelentős munkaerő szabadul fel a gazdaság különböző ágaiból. (pl. mezőgazdaság, vagy Magyarországon a nehézipar). 1 BGF-PSZFK, Zalaegerszegi Intézete, főiskolai tanársegéd; PTE-KTK Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola, Ph.D. hallgató. A Magyar Tudomány Napja alkalmából rendezett konferencián (2002. november 7.) elhangzott előadás szerkesztett változata. 2 A rendszerváltást követően a gazdaság visszaesése rávilágított arra, hogy a kizárólag központi feladatmeghatározás nem hatékony a növekvő területi különbségek mérséklésére, ezért a területfejlesztés új eszközeire van szükség. (Váti Kht.: Területfejlesztés Magyarországon) 3 Részlet a Területtervezésért Felelős EU Miniszterek Informális Tanácskozása záróülésén a Német Elnökség által kiadott végkövetkeztetésekből. 1999. 4 Horváth Gy. 2001. 13. o. 36
PORDÁN K.: TÉRSÉG- ÉS TERÜLETFEJLESZTÉS A világgazdasági környezet feltételeinek megváltozása, a korábbi piacok elvesztése. (pl. a magyar élelmiszeripari vállalatok számára a keleti piacok elvesztése) A minőségi követelmények emelése, amely veszteségessé teheti a nem versenyképes termékek termelését (pl. keletiről nyugati piacokra való áttérés vagy az egészséges táplálkozás szerepének felértékelődése miatt) Valamely termékfajta iránti piaci kereslet csökkenése vagy megszűnése, ami a termelő üzemek csődjéhez vezethet. (pl. magyar nehézipar) A válság további elmélyülését okozza, hogy az ilyen térségek iránt befektetői érdeklődés alig mutatkozik. Magyarországon azok a térségek, amelyek évtizedeken át komoly gazdasági erőt képviseltek (pl. Észak-Magyarország), elveszítették a versenyt más térségekkel (pl. Közép-Dunántúl) szemben, sorsuk kilátástalanná vált. Ebben a helyzetben befektetők híján a központi irányítás feladata a válságkezelés és annak finanszírozása. Az Európai Unió jelentős pénzügyi támogatást nyújt tagállamainak a térségfejlődés túlzott egyenlőtlenségeinek csökkentéséhez. Ehhez az Unió Strukturális Alapjai nyújtanak fedezetet melyek felhasználását meghatározott célokra összpontosítják. A támogatandó térségek az alábbi csoportokba sorolhatók 5 : célterület: a fejlődésben lemaradt régiók és egyéb fejletlen területek A térség fejlettsége és fejlődési üteme elmarad az uniós átlagtól. A gazdasági szerkezet sokféle lehet. Az elmaradottságban szerepe lehet pl. a földrajzi, a történelmi adottságoknak, a periférikus fekvésnek. célterület: a strukturális nehézségekkel küzdő, a régiónál kisebb területi egységek Hanyatló vidéki térségek, ahol a mezőgazdasági tevékenység veszteségessé vált, nehézséggel küzdő városi és halászati területek. (A 3. cél már nem területspecifikus, a munkaerő piacképességének és a foglalkoztatási viszonyoknak a javítására törekszik.) A Strukturális Alapokkal szoros kapcsolatban van a területfejlesztés, hiszen az alapok felhasználása a területfejlesztés céljainak megvalósulását segíti elő. TERÜLETFEJLESZTÉSI CÉLOK A területfejlesztés egy folyamat, amelynek célja a fenntartható életminőség elérése a javak és a terhek méltányos elosztása által. Az Európai Unió területfejlesztési törekvéseit már a Maastrichti Szerződésben rögzítették. Olyan célokat határozták meg, amelyek a fenntartható fejlődés követelménye mellett a tagállamok kohéziójának erősítését is szolgálják: 6 az egyes régiók közötti fejlettségbeli különbségek csökkentése transz-európai hálózatok kiépítése környezetvédelmi követelményeknek való megfelelés (pl. a szennyezőanyag kibocsátás csökkentéséről szóló nemzetközi egyezmények betartása által) a természeti erőforrások racionális és körültekintő felhasználása (a meg nem újítható erőforrásokkal való ésszerű gazdálkodás) a nemzeti és regionális sokszínűség megóvása (a területfejlesztési politikáknak nem szabad a meglévő regionális és helyi sajátosságok megszüntetésére irányulnia) a minőségi oktatás és képzés fejlesztése 5 2000-2006 közötti időszakra. 6 Rechnitzer 1998. 37
KÜLKERESKEDELMI FŐ ISKOLAI FÜZETEK, 12. Az egyes tagállamok ezen célok ismeretében alakítják ki saját területfejlesztési politikájukat, intézményrendszerüket. Magyarországon az átalakulás hatására új térszerkezet alakult ki, melyet valamennyi térségi viszonylatban nagyobb egyenlőtlenségek jellemeztek, a korábbinál. 7 Ezen kedvezőtlen területi folyamatok mérséklése érdekében az Országos Területfejlesztési Koncepció a nyugati példához hasonló célokat tűzött ki. A célkitűzések uniós összhangjának azért van nagy jelentősége, mert a csatlakozásra való felkészülés és az EU által nyújtott támogatások ezen belül jelenleg az előcsatlakozási alapok támogatásai igénybevételének feltételét jelenti. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény létrejöttét is az Európai Unióhoz való csatlakozás szándéka tette időszerűvé, és a harmonizáció érdekében az Unióban már bevált területfejlesztési alapelvekre épít (szubszidiaritás és decentralizáció, partnerség, programozás, koncentráció és addicionalitás). A TERÜLETFEJLESZTÉS SZERVEZETI RENDSZERE A gazdaság fejlesztésére irányuló folyamatok igen bonyolult szervezeti és intézményi környezetben és kapcsolatrendszerben valósulnak meg. Egy-egy térség fejlődésében területi, környezeti és gazdasági állapotának alakulásában sok szervezetnek van feladata és felelőssége. E szervezetek viselkedése és a közöttük kialakuló kapcsolat jellege nagymértékben befolyásolja a fejlesztések eredményességét, a rendelkezésre álló források felhasználásának hatékonyságát, hiszen a közös, egymás hatását erősítő programok nagyobb eredmény elérését teszik lehetővé, mint az egyedi akciók és a szétaprózódó forrásfelhasználás. A területfejlesztési törvény elfogadása döntő mértékben meghatározza a terület és gazdaságfejlesztés szervezeti kereteit, mivel létrehozta azt a szervezeti-intézményi struktúrát, amelyben a területfejlesztési akciók megvalósulhatnak. Az Unióhoz való csatlakozásnak egyik alapvető feltétele, hogy a területfejlesztés középszintű intézményrendszere megerősödjön, megszerveződjenek a régiók, és a fejlesztési tanácsok elkészítsék programjaikat. A TERÜLETFEJLESZTÉS ESZKÖZRENDSZERE A területfejlesztési politikát érvényesítő eszközrendszer igen fontos eleme a területi tervezés, mivel a megfelelően kidolgozott területi tervek alapozzák meg a megvalósítás során a pénzügyi eszközök hatékony felhasználását. Ezért a tervezés oldaláról szükséges egy olyan eljárási rend, programozási metódus, amely a támogatások felhasználását térben és időben koordinálja, kezelhetővé, irányíthatóvá és ellenőrizhetővé teszi a decentralizáltan végrehajtott folyamatot. 8 A módosított területfejlesztési törvény előírja a megyék és a régiók számára is a területfejlesztési koncepció és program elkészítését. A döntések decentralizációját elsősorban a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználásának kényszere indokolja. Ezen túlmenően a döntések megfelelő kompetencia szintekre helyezése a szubszidiaritás elvének érvényesítésével azért is indokolt, mert a különböző területi dimenzióban készülő fejlesztési koncepciók és programok eredményes megvalósításának feltétele, hogy a vonatkozó térségek társadalma azokat magáénak érezze és érdekelt legyen azok eredményes megvalósításában. 7 Nyugat-kelet, főváros-vidék, megyeszékhely-falvak viszonylatában. 8 Faragó 2000. 38
PORDÁN K.: TÉRSÉG- ÉS TERÜLETFEJLESZTÉS Az alulról építkező tervezési folyamat (bottom-up) azonban nem jelenti azt, hogy a különböző nagyságrendű fejlesztési tervelgondolásokat nem kell egymással egyeztetni, illetve nem jelenti azt, hogy a nagyobb területi dimenziótól lefelé haladva az országos tervektől a kistérségi tervek felé ne lennének ésszerű korlátai a tervezésnek. Felsőbb szinten meg kell, hogy történjen a kisebb térségre készült terveknek a magasabb szintű tervekbe történő illesztése. A törvény előírja országos területfejlesztési koncepció és országos területrendezési terv készítését. 9 A kétfajta tervezés szoros összefüggésben van egymással, és oda-vissza hatásukban meghatározó szerepük változik. Az országos nagyságrendű fejlesztések fizikai lehetőségeit és korlátait az országos rendezési terv rögzíti, másfelől a rendezési elemek (pl. a közlekedési hálózat fejlesztése) hatnak a térségfejlődésre is. Az országos elhatározások, melyek a Parlament döntési kompetenciájába tartoznak bizonyos korlátokat szabnak a megyei szintű tervezésnek. Az alulról felfelé irányuló helyi kezdeményezések és az országos szintű elhatározások ütköztetése megyei szinten történik, ezért a megyéknek igen nagy szerepe van a két irányból folyó tervezés koordinációjában. A megyéknek koordináló szerepet kell vállalniuk a kistérségek fejlesztési elképzeléseit illetően is, hiszen a megyei fejlesztési stratégiának is a kistérségi fejlesztési programokból kell összeépülniük. Nyilvánvaló azonban, hogy a mindenkor a magasabb szintű érdeknek kell a tervezés teljes rendszerén belül érvényesülnie. Az előbbiek alapján is állítható, hogy a térségi fejlődési problémák csak sokrétű, komplex fejlesztéssel kezelhetőek. A szükséges fejlesztés egyaránt érinti a közszférát és a magánszférát. Az érintettek kompetenciái közötti különbözőségek a fejlesztésben való részvételi lehetőségek és szándékok eltérései, és nem utolsó sorban a fejlesztés során alkalmazható eszközök nem egyenlő elosztása miatt a cselekvések összehangolása elkerülhetetlen. A fejlesztésben részvevők által közösen elfogadott stratégia lehetővé teszi, hogy az egyes fejlesztési programok egymást erősítsék, hogy a rendelkezésre álló erőforrásokat a leghatékonyabban használják föl és elkerüljék a koordinálatlanságból eredő veszteségeket. A stratégia tehát a cselekvés kerete, amely számításba veszi egy adott terület problémáit és lehetőségeit, képességeit, forrásait, és egy terv keretében fogalmazza meg a gazdasági társadalmi fejlesztés érdekében megvalósítandó fejlesztési akciókat. Fontos, hogy a térségi fejlesztéssel foglalkozó döntéshozó és megvalósító szervezetek rendelkezzenek stratégiával, mert ez szolgál alapul a fejlesztési döntések és cselekvések összhangjához. A területfejlesztés eszközeinek fontos eleme a források meghatározása, amelyek a célok megvalósítását segítik elő. Az Európai Unióban a regionális fejlesztési politika finanszírozására pénzügyi alapok szolgálnak. Az Unió azonban nemcsak tagállamait, hanem a csatlakozni kívánó országokat is segíti, ezért hozták létre a Előcsatlakozási Alapot. Az alapból finanszírozott programok a pályázó országok felkészítését szolgálják. ÖSSZEGZÉS A kilencvenes évek közepére kialakult egy új térszerkezet, amelyet a korábbiaktól nagyobb egyenlőtlenségek jellemeznek. Emiatt a területfejlesztési politika célja a fejlett és az elmaradott térségek, ill. települések közötti különbségek csökkentése, harmonikus fejlődés elősegítése. A területfejlesztés stratégiai céljai csak akkor valósulhatnak meg ha azok az egyes ágazati fejlesztési politikákban is érvényesülnek. A célok eléréséhez vezető legfontosabb eszközök a következők lehetnek: Az erőforrások fenntartható fejlődését biztosító fejlesztéspolitika megvalósítása. 9 Az Országos Területrendezésről szóló törvény célja, hogy meghatározza az ország egyes térségei területfelhasználásának műszaki feltételeit, a műszaki-infrastrukturális hálózatok összehangolt térbeli rendjét figyelemmel a fenntartható fejlődés elvére, valamint a területi, táji, természeti és ökológiai adottságok, illetve erőforrások védelmére FVM 2002. 39
KÜLKERESKEDELMI FŐ ISKOLAI FÜZETEK, 12. Az innováció térbeli terjedésének elősegítése. Az ország térségeinek bekapcsolása az európai gazdasági térbe. A területfejlesztés eszköz és intézményrendszerének továbbfejlesztése. IRODALOMJEGYZÉK European Spatial Development Perspective (ESDP) (Potsdam, May 1999) Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999. Faragó László (2000): A (terület)fejlesztés irányítási algoritmusa a programozás. In: Horváth Gyula Rechnitzer János (szerk.): Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón. Pécs, MTA RKK 527-541. o. Horváth Gyula (2001): Regionális támogatások az Európai Unióban. Budapest: Osiris Kiadó. OECD területi vizsgálatok. Magyarország (2001) Pécs, MTA-RKK. Rechnitzer János (1998): Területi stratégiák. Budapest-Pécs, Dialog-Campus Kiadó. Területfejlesztés Magyarországon A területfejlesztés feladatai a XXI. század első éveiben. Budapest, Váti Kht. 2002. 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről és annak 1999. évi módosítása. Törvényjavaslat az Országos Területrendezési Tervről Budapest, FVM, 2002. január. 40