ISSN 1831-0893 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 18. sz. különjelentés 2013 MEGBÍZHATÓAK-E A MEZŐGAZDASÁGI KIADÁSOK TAGÁLLAMI ELLENŐRZÉSE ALAPJÁN KAPOTT EREDMÉNYEK? HU
18 2013. sz. különjelentés MEGBÍZHATÓAK-E A MEZŐGAZDASÁGI KIADÁSOK TAGÁLLAMI ELLENŐRZÉSE ALAPJÁN KAPOTT EREDMÉNYEK? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu 18 2013. sz. különjelentés Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu). Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014 ISBN 978-92-9241-572-3 doi:10.2865/13681 Európai Unió, 2014 A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett. Printed in Luxembourg
3 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdések RÖVIDÍTÉSEK GLOSSZÁRIUM I X ÖSSZEFOGLALÓ 1 20 BEVEZETÉS 1 5 A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA VÉGREHAJTÁSA SORÁN A TRANZAKCIÓK TAGÁLLAMI SZINTŰ ELLENŐRZÉSÉNEK CÉLJA 6 20 A STATISZTIKAI JELENTÉSEK ELŐKÉSZÍTÉSE, ÖSSZEÁLLÍTÁSA ÉS ELLENŐRZÉSE 7 12 A TAGÁLLAMI KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ELVÉGZIK AZ ELŐÍRT ELLENŐRZÉSEKET, ÉS ELKÉSZÍTIK A STATISZTIKAI JELENTÉSEKET 13 17 AZ IGAZOLÓ SZERVEK FELÜLVIZSGÁLJÁK A JELENTÉSEK ÖSSZEÁLLÍTÁSÁT, ÉS ELLENŐRZIK AZ ALAPADATOKAT 18 20 A BIZOTTSÁG FELÜLVIZSGÁLJA AZ EGYES STATISZTIKAI JELENTÉSEKET 21 27 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE, CÉLJAI ÉS MÓDSZERE 28 89 ÉSZREVÉTELEK 28 36 AZ ELLENŐRZÖTT KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK MAJDNEM MINDEGYIKE ESETÉBEN AZ ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK CSAK RÉSZBEN EREDMÉNYESEK 30 32 AZ EMGA TERÜLETALAPÚ INTÉZKEDÉSEIVEL KAPCSOLATOS ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK MINŐSÉGÉNEK HIÁNYOSSÁGAI NYOMÁN EGYES SZABÁLYTALANSÁGOKAT NEM TÁRNAK FEL VAGY NEM JELENTENEK 33 36 AZ EMVA-INTÉZKEDÉSEKKEL KAPCSOLATOS ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK MINŐSÉGÉNEK HIÁNYOSSÁGAI NYOMÁN EGYES SZABÁLYTALANSÁGOKAT NEM TÁRNAK FEL VAGY NEM JELENTENEK
4 37 46 A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK NEM MEGFELELŐEN ÁLLÍTJÁK ÖSSZE, ILLETVE ELLENŐRZIK A STATISZTIKAI JELENTÉSEKET, ÉS EZ TOVÁBB RONTJA AZOK MEGBÍZHATÓSÁGÁT 38 41 A BIZOTTSÁGI IRÁNYMUTATÁSOKBAN SZEREPLŐ PONTATLANSÁGOK A BEGYŰJTÖTT INFORMÁCIÓK PONTOSSÁGÁT ÉS RELEVANCIÁJÁT IS BEFOLYÁSOLJÁK 42 46 AZ ELLENŐRZÖTT KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ÁLTAL A JELENTÉSEK ÖSSZEÁLLÍTÁSÁHOZ ÉS ELLENŐRZÉSÉHEZ ALKALMAZOTT RENDSZEREK NEM EREDMÉNYESEK 47 57 AZ IGAZOLÓ SZERVEK MUNKÁJA NEM NYÚJT ELEGENDŐ BIZONYOSSÁGOT A HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK MINŐSÉGÉRŐL ÉS A STATISZTIKAI JELENTÉSEK MEGBÍZHATÓSÁGÁRÓL 47 51 AZ IGAZOLÓ SZERVEKNEK A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ÁLTAL VÉGZETT HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEKKEL KAPCSOLATBAN LEFOLYTATOTT VIZSGÁLATAI SZÁMUKAT ÉS MINŐSÉGÜKET TEKINTVE NEM MEGFELELŐEK 52 54 ABBAN AZ ESETBEN, HA AZ IGAZOLÓ SZERVEK A BIZONYOSSÁG NÖVELÉSÉT CÉLZÓ ELJÁRÁST ALKALMAZZÁK, A KIBŐVÍTETT MINTAVÉTEL ELLENŐRZÖTT EREDMÉNYEINEK ÁLTALUK VÉGZETT ÉRTÉKELÉSÉT SÚLYOS HIÁNYOSSÁGOK JELLEMZIK 55 57 A STATISZTIKAI JELENTÉSEKNEK AZ ELLENŐRZÖTT IGAZOLÓ SZERVEK ÁLTALI FELÜLVIZSGÁLATA KORLÁTOZOTT HATÓKÖRŰ, EZÉRT E JELENTÉSEK MEGBÍZHATÓSÁGÁVAL KAPCSOLATBAN NEM NYÚJT KELLŐ BIZONYOSSÁGOT 58 69 A TAGÁLLAMOK STATISZTIKAI JELENTÉSEINEK BIZOTTSÁGI FELÜLVIZSGÁLATÁBAN FELTÁRT HIÁNYOSSÁGOK 58 62 A BIZOTTSÁG INFORMÁCIÓS RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA NEM FELEL MEG AZOKNAK A KÜLÖNFÉLE CÉLOKNAK, AMELYEKRE AZ INFORMÁCIÓKAT FELHASZNÁLJÁK 63 65 A FENT EMLÍTETT HIÁNYOSSÁGOK ELLENÉRE A BIZOTTSÁG A TAGÁLLAMI JELENTÉSEK TÖBB MINT FELÉNÉL ÁLLAPÍTOTT MEG HIBÁKAT 66 69 A STATISZTIKAI JELENTÉSEK SZABÁLYSZERŰSÉGI ELLENŐRZÉSEK KERETÉBEN TÖRTÉNŐ BIZOTTSÁGI FELÜLVIZSGÁLATA NEM ELÉGSÉGES 70 89 A SZABÁLYTALAN KIFIZETÉSEK BIZOTTSÁGI BECSLÉSE STATISZTIKAILAG NEM ÉRVÉNYES, ÉS EZ KIHAT A MEZŐGAZDASÁGI ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI FŐIGAZGATÓSÁG ÉVES MEGBÍZHATÓSÁGI NYILATKOZATÁNAK MEGBÍZHATÓSÁGÁRA 70 72 A TAGÁLLAMOK VÉLETLENSZERŰ MINTAVÉTELI MÓDSZEREI STATISZTIKAILAG NEM MINDEN ESETBEN ÉRVÉNYESEK, ÉS EZ BEFOLYÁSOLJA A MINTÁK REPREZENTATIVITÁSÁT 73 78 A BIZOTTSÁG ÁLTAL A FENNMARADÓ HIBAARÁNY BECSLÉSÉRE ALKALMAZOTT MÓDSZER STATISZTIKAILAG NEM ÉRVÉNYES 79 89 A MEZŐGAZDASÁGI ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI FŐIGAZGATÓSÁG JELENTÉSÉBEN EMLÍTETT HIBASZINT NEM VETHETŐ ÖSSZE A SZÁMVEVŐSZÉK ÁLTAL MEGÁLLAPÍTOTT LEGVALÓSZÍNŰBB HIBAARÁNNYAL
5 90 99 KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 91 A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ÁLTAL VÉGZETT ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK EREDMÉNYESSÉGÉT NAGYMÉRTÉKBEN JAVÍTANI KELL 92 93 A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ÁLTAL KÉSZÍTETT STATISZTIKAI JELENTÉSEKET A BIZOTTSÁGNAK TÖRTÉNŐ BENYÚJTÁS ELŐTT NAGYOBB SZIGORRAL KELL ELLENŐRIZNI ÉS ÖSSZEÁLLÍTANI 94 A STATISZTIKAI JELENTÉSEK MEGBÍZHATÓSÁGÁVAL KAPCSOLATBAN AZ IGAZOLÓ SZERVEK MUNKÁJA NEM NYÚJT ELEGENDŐ BIZONYOSSÁGOT A BIZOTTSÁG SZÁMÁRA 95 97 A TAGÁLLAMI STATISZTIKÁKAT A BIZOTTSÁG NEM MEGFELELŐEN HASZNÁLJA FEL, ÉS CSAK KORLÁTOZOTT MÉRTÉKBEN VIZSGÁLJA FELÜL 98 99 A FENNMARADÓ HIBAARÁNYRA VONATKOZÓ BIZOTTSÁGI BECSLÉS STATISZTIKAILAG NEM ÉRVÉNYES I. MELLÉKLET A FENNMARADÓ HIBAARÁNY BIZOTTSÁG ÁLTAL TÖRTÉNŐ MEGHATÁROZÁSA A 2012. ÉVI ÉVES TEVÉKENYSÉGI JELENTÉSHEZ II. MELLÉKLET A KIVÁLASZTOTT FELÜGYELETI ÉS KONTROLLRENDSZEREK ÉRTÉKELÉSÉNEK EREDMÉNYEI EMGA-IIER III. MELLÉKLET A KIVÁLASZTOTT FELÜGYELETI ÉS KONTROLLRENDSZEREK ÉRTÉKELÉSÉNEK EREDMÉNYEI EMVA IV. MELLÉKLET A 414 AKTA DOKUMENTUMOK ALAPJÁN TÖRTÉNŐ FELÜLVIZSGÁLATA SORÁN MEGÁLLAPÍTOTT LÉNYEGES HIBÁK ÁTTEKINTÉSE V. MELLÉKLET A STATISZTIKAI JELENTÉSEK ÁLTAL LEFEDETT IDŐSZAKOK ÉS A VONATKOZÓ BESZÁMOLÁSI HATÁRIDŐK ÁTTEKINTÉSE A BIZOTTSÁG VÁLASZAI
6 RÖVIDÍTÉSEK DAS: megbízhatósági nyilatkozat (Déclaration d assurance) EMGA: Európai Mezőgazdasági Garanciaalap EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap héa: hozzáadottérték adó HMKÁ: helyes mezőgazdasági és környezeti állapot IIER: integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer KAP: közös agrárpolitika MePaR: mezőgazdasági parcellaazonosító rendszer SAPS: egységes területalapú támogatási rendszer SPS: egységes támogatási rendszer
7 GLOSSZÁRIUM A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság éves tevékenységi jelentése: a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság éves értékelése az alkalmazott irányítási és kontrollrendszerek működéséről (márciusban teszik közzé). A dokumentum alapján a főigazgató elkészíti a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság kiadásaira vonatkozó megbízhatósági nyilatkozatot, majd mindkét dokumentumot felhasználják a Tanáccsal és a Parlamenttel folytatott zárszámadási eljárásban. A Számvevőszék éves jelentése: a pénzügyi ellenőrzések eredményeinek az Európai Unió általános költségvetéséről és az Európai Fejlesztési Alapról adott megbízhatósági nyilatkozatok formájában történő bemutatása (amelyet minden év novemberében tesznek közzé). Adminisztratív ellenőrzések: a kifizető ügynökségek által valamennyi kérelemmel kapcsolatosan elvégzett formális, illetve automatikus ellenőrzések, amelyek célja a kérelmek jogosultságának vizsgálata és a lehetséges szabálytalanságok kiszűrése. EMGA IIER sokaság: az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer keretébe tartozó, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból finanszírozott intézkedések (pl. SPS vagy SAPS). EMVA IIER sokaság: az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer keretébe tartozó, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból finanszírozott intézkedések (pl. területtel vagy állatállománnyal kapcsolatos intézkedések, mint például az agrár környezetvédelmi kifizetések). EMVA nem IIER sokaság: nem az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer keretébe tartozó, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból finanszírozott intézkedések (pl. valamennyi nem területi projekten alapuló intézkedés, például a mezőgazdasági üzemek korszerűsítése). Fennmaradó hibaarány: a Bizottság becslése arra vonatkozóan, hogy az ellenőrzések lefolytatását követően a tranzakciókban milyen szintű szabálytalanságok maradtak fenn. A Bizottság uniós szinten négy fennmaradó hibaarányt számít (kiadási sokaságonként egyet), és azokat a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság éves tevékenységi jelentésében teszi közzé. Helyszíni ellenőrzés: a kifizető ügynökségek ellenőrei által végzett, a tranzakciók jogszerűségét és rendszerességét vizsgáló ellenőrzés, amely a kérelmező telephelyén tett látogatást is magában foglalja (pl. a bejelentett parcellák támogathatóságának felmérésére és értékelésére vonatkozó, a gazdaságban végzett vizsgálatok). Hibaarányok: a statisztikai jelentésekben támogatási intézkedésenként és ellenőrzési módonként (helyszíni ellenőrzések, illetve adminisztratív ellenőrzések) számított hibaarányok. Az arány az az összeg, amellyel kapcsolatban hibát észleltek, és ezt a vonatkozó kategóriában az igényelt összegek százalékában fejezik ki. IIER: integrált rendszer, amely üzemek, kérelmek, mezőgazdasági parcellák és (az egységes támogatási rendszert alkalmazó tagállamokban) támogatási jogosultságok adatbázisaiból áll. Ezeket az adatbázisokat a legtöbb EMGA intézkedéssel (pl. SPS, SAPS vagy más közvetlen kifizetések) kapcsolatos támogatási kérelmek adminisztratív keresztellenőrzéséhez használják. Legvalószínűbb hiba: a valamely kifizetési osztályt érintő legvalószínűbb hibaarányra vonatkozó legjobb éves számvevőszéki becslés. Számítása az adott osztály tranzakcióinak reprezentatív mintáján végzett tesztek eredménye alapján történik. Az adott osztályban történt kifizetések teljes összegének százalékos arányában fejezik ki. Ez a százalékos arány 95%-os valószínűséggel egy alsó és egy felső határérték közötti konfidencia intervallumon belül található. Megosztott irányítás: az uniós költségvetés egyik végrehajtási módja, amelynek esetén a végrehajtási feladatokat a tagállamoknak kell elvégezniük. Ennek érdekében a tagállami hatóságok az uniós alapok kezeléséért és ellenőrzéséért felelős szerveket jelölnek ki. Ezek a szervek a Bizottságnak tesznek jelentést. E jelentésben ezek a szervek a kifizető ügynökségek és az igazoló szervek.
8 MePAR: a tagállam teljes mezőgazdasági területének (referenciaparcellák) és a támogatható területeknek a nyilvántartását tartalmazó adatbázis. Megbízhatósága döntő fontosságú azon adminisztratív keresztellenőrzések minősége szempontjából, amelyek azt vizsgálják, hogy csak az arra jogosult földterületek után fizetnek e ki támogatásokat. Statisztikai jelentések: a tagállamok által a Bizottságnak benyújtott éves jelentések, amelyek a kifizető ügynökségek adminisztratív és helyszíni ellenőrzéseinek az eredményeit tartalmazzák. Szabályszerűségi záróelszámolási ellenőrzés: kiválasztott támogatási intézkedések megfelelőségének a bizottsági részlegek által többéves időszakra vonatkozóan végzett ellenőrzése annak megállapítására, hogy a kifizető ügynökségek az uniós szabályokkal összhangban hajtották e végre a mezőgazdasági kiadásokat. A szabályok be nem tartása esetén a legtöbb esetben a tagállamokkal szemben átalányösszegű pénzügyi korrekciót alkalmaznak. X táblázat: a statisztikai és ellenőrzési célból előírt számviteli adatok teljes körű nyilvántartása, amelyet a tagállamoknak minden évben a tárgyévet követő február 15-ig kell benyújtaniuk a Bizottságnak 1. 1 Az adatok részletes felépítését az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása végett, illetve felügyeleti és előrejelzési célból a Bizottságnak benyújtandó számviteli adatok formájának és tartalmának megállapításáról szóló, 2010. szeptember 20-i 825/2010/EU bizottsági rendelet tartalmazza (HL L 247., 2010.9.21. 1. o.).
9 ÖSSZEFOGLALÓ I. A közös agrárpolitika végrehajtásáért a Bizottság a tagállamokkal közösen felel. A mezőgazdasági kiadásokat így nemzeti vagy regionális kifizető ügynökségek felügyelik és fizetik ki. Ezek a kifizető ügynökségek a Bizottságnak tesznek jelentést. A kifizető ügynökségek éves beszámolóit és az ezen ügynökségek által létrehozott kontrollrendszerek minőségét a Bizottság felé a tagállamok által kijelölt független igazoló szervek igazolják. II. A támogatási kérelmek jogosultságának ellenőrzése érdekében a kifizető ügynökségek adminisztratív ellenőrzéseket végeznek. A kérelmezők egy része esetében helyszíni ellenőrzéseket is folytatnak. Az ezen ellenőrzések során feltárt hibák esetén csökkentik a kérelmezők által igényelt támogatást. A tagállamok ezen ellenőrzések eredményeiről évente számolnak be a Bizottságnak (statisztikai jelentések). III. A Bizottság ezt az információt az Európai Parlament és a Tanács előtt zajló zárszámadási eljárás során használja fel. A tagállamok statisztikai jelentéseire épül a fennmaradó hibaarány becslése; ezt a hibaarányt olyan jelzőszámnak tekintik, amely a teljesített kifizetésekben az összes ellenőrzés lefolytatását követően fennmaradó szabálytalanságok pénzügyi hatását az összes kifizetéshez képest vett százalékos arányként jelzi. Az uniós szinten konszolidált statisztikai jelentéseket és a fennmaradó hibaarányt a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság éves tevékenységi jelentésében teszik közzé. IV. A Bizottság a kifizető ügynökségek kontrollrendszereinek létrehozását és a statisztikai jelentések összeállítását szabályozó iránymutatásokat ad ki. A számvevőszéki ellenőrzés azonban rámutatott, hogy ezeket az iránymutatásokat nem minden esetben hajtják végre megfelelően. A kifizető ügynökségek többsége a Bizottságnak történő benyújtás előtt nem gondoskodik a jelentések pontosságáról. Az ellenőrzött kifizető ügynökségek ugyan végrehajtottak ellenőrző vizsgálatokat, e vizsgálatok jellege és hatóköre azonban korlátozott volt, és nem akadályozták meg azoknak a hibáknak az előfordulását, amelyeket egy későbbi szakaszban a bizottsági részlegek dokumentumalapú felülvizsgálatai vagy a Számvevőszék ellenőrzései tártak fel. V. Általánosságban a Számvevőszék megállapítja, hogy a mezőgazdasági kiadások tagállamok által végzett ellenőrzése alapján kapott és a Bizottság jelentésében szereplő eredmények nem megbízhatóak. VI. A Számvevőszék ellenőrzései és a Bizottság saját ellenőrzései azt tanúsítják, hogy a kifizető ügynökségek által alkalmazott adminisztratív és helyszíni ellenőrzési rendszerek csak részben voltak eredményesek a szabálytalan kiadások feltárása terén, ami komoly mértékben csorbította a tagállamok által a Bizottságnak nyújtott információk megbízhatóságát. VII. A Számvevőszék megállapította továbbá, hogy az igazoló szervek által jelenleg végzett munka sem a helyszíni ellenőrzések megfelelőségével, sem a statisztikai jelentések megbízhatóságával kapcsolatban nem nyújt elegendő bizonyosságot.
10 ÖSSZEFOGLALÓ VIII. A Számvevőszék úgy véli, hogy a jelenleg a Bizottság rendelkezésére álló információs rendszer nem szolgálja eredményesen a Bizottság igényeit. A jelenleg rendelkezésre bocsátott információk nem teljes mértékben relevánsak, illetve ilyen formában az éves tevékenységi jelentésben és a zárszámadási eljárásban történő felhasználáshoz hiányosak és pontatlanok. A tagállami statisztikák korlátozott bizottsági felülvizsgálata miatt azok megbízhatósága nem biztosított. IX. Az e jelentésben részletesen kifejtett hiányosságok miatt a Bizottság rendelkezésére álló információk nem nyújtanak megbízható alapot a fennmaradó hibaarány becsléséhez. Ezenfelül a statisztikai jelentésekből eredő hibaarányok Bizottság általi kiigazításai statisztikailag nem érvényesek. Következésképpen a kapott fennmaradó hibaarány sem az. X. A Számvevőszék ajánlásai a következők: a kifizető ügynökségek az adminisztratív és helyszíni ellenőrzéseket végezzék nagyobb szigorral, és javítsák a MePaR-adatbázisok minőségét; a tesztelt helyszíni ellenőrzésekből vett minták méretének növelése, az ellenőrzések ismételt lefolytatásának előírása és a statisztikai jelentések összeállításának szigorúbb ellenőrzése érdekében módosítsák az igazoló szerveknek szóló bizottsági iránymutatásokat; a Bizottság vizsgálja felül a kifizető ügynökségek jelenlegi beszámolási rendszerét annak érdekében, hogy a legmegfelelőbb időben teljes körű és releváns információkat kapjon, amelyeket felhasználhat a zárszámadási eljárásban. A Bizottság továbbá növelje a tagállami statisztikai jelentések dokumentumalapú, illetve helyszíni ellenőrzéseinek eredményességét; a Bizottság tegye meg az ahhoz szükséges lépéseket, hogy a kifizető ügynökségek munkája és az igazoló szervek kibővített szerepe alapján a kifizetések szabálytalanságaira vonatkozóan statisztikailag érvényes becsléseket adhasson, feltéve, hogy az említett szervek munkájában kellő javulás következik be. pontosítsák a megfelelő kontrollrendszerek alkalmazására és a statisztikai jelentések összeállítására vonatkozó bizottsági iránymutatásokat, és szigorúbban felügyeljék azok végrehajtását;
11 BEVEZETÉS A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA VÉGREHAJTÁSA SORÁN A TRANZAKCIÓK TAGÁLLAMI SZINTŰ ELLENŐRZÉSÉNEK CÉLJA 1. A közös agrárpolitika (a továbbiakban: KAP) végrehajtásáért a Bizottság a tagállamokkal közösen felel. 2. Az uniós költségvetés a KAP kiadásait a következő két alapon keresztül finanszírozza 2 : az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA), amely a közvetlen uniós támogatások és a piaci intézkedések teljes körű finanszírozását 3, és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA), amely a vidékfejlesztési programok társfinanszírozását végzi. 3. A közvetlen támogatások nagy része az egységes támogatási rendszer 4 (SPS), tíz tagállam 5 esetében pedig az átmeneti egységes területalapú támogatási rendszer 6 (SAPS) keretében valósul meg. Ezenkívül több mint 30 egyéb kiegészítő közvetlen támogatási rendszer meghatározott mezőgazdasági ágazatokat támogat. 4. A vidékfejlesztési támogatás regionális és nemzeti vidékfejlesztési programokon keresztül valósul meg. A támogatás formája lehet területalapú támogatás, például agrár környezetvédelmi kifizetések vagy kompenzációs kifizetések a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeken gazdálkodó mezőgazdasági termelőknek, vagy meghatározott projektek támogatása, úgymint a mezőgazdasági üzemek korszerűsítése vagy a vidéki lakosság számára nyújtott alapszolgáltatások létrehozása. 5. Mivel az uniós költségvetés végrehajtásáért végső soron a Bizottság felel, meg kell kapnia a tagállamoktól a KAP végrehajtására vonatkozó szükséges információkat. A tagállami kifizető ügynökségek által végzett adminisztratív és helyszíni ellenőrzések eredményeit tartalmazó éves statisztikai jelentések 7 fontos információforrásként szolgálnak. 2 A Tanács 2005. június 21-i 1290/2005/EK rendelete a közös agrárpolitika finanszírozásáról (HL L 209., 2005.8.11., 1. o.). 3 Bizonyos intézkedések, például a támogatási intézkedések és az iskolagyümölcs-rendszer kivételével, amelyek társfinanszírozásban valósulnak meg. 4 Az SPS a támogatási jogosultsággal rendelkező mezőgazdasági termelők jövedelemtámogatási rendszere, akik jogosultságukat a birtokukban lévő mezőgazdasági földterületre vonatkozóan évente aktiválják annak érdekében, hogy megkapják a kifizetést. A jogosultságokat a mezőgazdasági termelők az uniós jogszabályokban meghatározott modellek alapján kapják meg. 5 Bulgária, a Cseh Köztársaság, Észtország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Lengyelország, Románia és Szlovákia. 6 A SAPS a mezőgazdasági termelőknek a birtokukban lévő támogatható földterület alapján évente fizetett egyszerűsített jövedelemtámogatási rendszer. 7 Az EMGA közvetlen támogatási intézkedéseire vonatkozó beszámolással kapcsolatban lásd: a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30-i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (HL L 316., 2009.12.2., 65. o.) 84. cikkének (1) bekezdése. Az EMVA-intézkedésekre vonatkozó beszámolással kapcsolatban lásd: a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2011. január 27-i 65/2011/EU bizottsági rendelet 31. cikke (HL L 25., 2011.1.28., 8. o.).
12 A STATISZTIKAI JELENTÉSEK ELŐKÉSZÍTÉSE, ÖSSZEÁLLÍTÁSA ÉS ELLENŐRZÉSE 6. Az 1. ábra az EMGA területalapú intézkedéseire vonatkozó statisztikai jelentések előkészítésének, összeállításának és ellenőrzésének fő folyamatait mutatja. A részt vevő szervek feladatainak részletes kifejtése az alábbiakban található. Hasonló rendszert alkalmaznak a többi EMGA intézkedésre és az EMVA intézkedésekre vonatkozó jelentések esetében is. 1. ÁBRA AZ EMGA SZERINTI 2010. ÉVI TERÜLETALAPÚ TÁMOGATÁSI KÉRELMEKRE VONATKOZÓ STATISZTIKAI JELENTÉSEKET ÉRINTŐ FŐ FOLYAMATOK A támogatási kérelmek benyújtása (2010 májusáig) Kifizető ügynökség Minden kérelem adminisztratív ellenőrzése Helyszíni ellenőrzés esetében véletlenszerű és kockázatalapú mintavétel Helyszíni ellenőrzések lefolytatása Az ellenőrzések eredményeinek bevitele az adatbázisokba A támogatás kiszámítása A támogatás engedélyezése és kifizetése (2010. decembertől 2011. júniusig) Az alapadatok feltöltése Az igazoló szerv által végzett ellenőrzések Igazoló szerv Az ellenőrzési környezet értékelése A kifizető ügynökség által végzett helyszíni ellenőrzések megfelelőségének vizsgálata Az ellenőrzési statisztikák felülvizsgálata Kifizető ügynökség A statisztikai jelentések összeállítása A jelentésekben szereplő adatok összevetése az adatbázisokkal és további ellenőrző vizsgálatok A statisztikák továbbítása 2011. július 15-ig Bizottság Levelezés/ módosítások Az igazoló szerv jelentésének és véleményének benyújtása 2012. február 15-ig Az egyes tagállamok statisztikáinak ellenőrzése Az egyes tagállamok statisztikáinak összesítése egyetlen összefoglaló statisztikában A konszolidált statisztikák ellenőrzése és a fennmaradó hibaarányok kiszámítása Közzététel az éves tevékenységi jelentésben (2012. március)
13 A TAGÁLLAMI KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ELVÉGZIK AZ ELŐÍRT ELLENŐRZÉSEKET, ÉS ELKÉSZÍTIK A STATISZTIKAI JELENTÉSEKET 7. A közös agrárpolitikával kapcsolatos kiadásokat az Európai Unióban öszszesen 81 nemzeti vagy regionális kifizető ügynökség felügyeli és fizeti ki. Ezeknek a kifizető ügynökségeknek közvetlenül vagy megbízott szerveken keresztül ellenőrizniük kell a mezőgazdasági termelőktől kapott támogatási kérelmek jogosultságát. 8. Az ellenőrzés adminisztratív és helyszíni vizsgálatból áll. Míg adminisztratív ellenőrzésen valamennyi kérelem átesik, helyszíni ellenőrzéseket csak a kérelmekből vett minták esetében végeznek. 9. Az említett ellenőrzések végrehajtására vonatkozó közös szabályokat uniós jogszabályok tartalmazzák, ezek rendelkeznek többek között arról, hogy mit kell ellenőrizni, hogyan kell a mintákat kiválasztani, és az egyes támogatástípusok esetében mekkora a minimális lefedettség. Noha az integrált szabályozási és ellenőrzési rendszerbe (IIER) tartozó EMGA- és az EMVA programok esetében mindig is jogi követelmény volt, hogy a helyszínen ellenőrizendő kérelmezőkből véletlenszerű mintát kell öszszeállítani 8, az EMVA nem területalapú intézkedései esetében 2011-ig ez nem volt kötelező 9. 10. Az adminisztratív és a helyszíni ellenőrzések eredményeit a kifizető ügynökségek adatbázisában rögzítik. Az ezen ellenőrzések során feltárt hibák esetén csökkentik a kérelmezők által igényelt támogatást. 8 Az 1122/2009/EK rendelet 31. cikke szerint a helyszíni ellenőrzéseknek legalább a kedvezményezettek 5%-ára kell kiterjedniük, és a tagállamoknak ebből az 5%-ból 20 25%-ot véletlenszerűen kell kiválasztaniuk. A fennmaradók kiválasztásának kockázatelemzés alapján kell történnie. 9 A 65/2011/EU rendelet 25. cikke szerint a kiadások helyszíni ellenőrzésének le kell fednie az adott évben kifizetett kiadások legalább 4%-át, a programozási időszak egészét tekintve pedig összességében a kiadások legalább 5%-át. Ez a rendelet azt a kötelezettséget is előírja, hogy a helyszíni ellenőrzésnek alávetendő kedvezményezetteket (a helyszíni ellenőrzésre kiválasztott kiadások 20 25%- át) véletlenszerűen kell kiválasztani. 11. Az ellenőrzések eredményeit tartalmazó statisztikai jelentéseknek meg kell felelniük a Bizottság által meghatározott formátumnak. Ezt az egyes KAP intézkedések konkrét jellemzőitől függően változó formátumot elektronikus mintadokumentumok és iránymutatások tartalmazzák. A statisztikai jelentések többségének a következőket kell tartalmaznia: a) a támogatást kérelmezők összlétszáma és a helyszíni ellenőrzésnek alávetett kérelmezők száma; b) a kérelmezők által igényelt (vagy számukra kifizetett) teljes összeg és a helyszíni ellenőrzésnek alávetett teljes összeg; c) a kifizető ügynökségek által alkalmazott támogatáscsökkentés. Ebben az esetben a teljes összeget a helyszíni ellenőrzésnek alávetett kérelmezők és az ilyen ellenőrzésből kimaradt kérelmezők közötti bontásban kell megadni.
14 12. Az ellenőrzések eredményét kifizető ügynökségek és tagállamok szerinti bontásban évente, a tárgyévet követő év július 15-éig kell eljuttatni a Bizottságnak. Például a 2010-ben (n. év) benyújtott kérelmek esetében a kifizető ügynökségeknek az e kérelmekre vonatkozó helyszíni ellenőrzésekről 2011. (n+1. év) július 15-ig kell jelentést tenniük. AZ IGAZOLÓ SZERVEK FELÜLVIZSGÁLJÁK A JELENTÉSEK ÖSSZEÁLLÍTÁSÁT ÉS ELLENŐRZIK AZ ALAPADATOKAT 13. Az igazoló szervek a tagállamok által kinevezett független ellenőrző szervek, amelyek a kifizető ügynökségek elszámolásait és kifizetési nyilvántartásait ellenőrzik, és jelentést tesznek a Bizottságnak. Ezeket a jelentéseket a kifizető ügynökségek éves beszámolóival együtt a kifizetés évét követő év február 15-éig kell a Bizottságnak megküldeni. Például a 2010-ben (n. év) benyújtott kérelmeket 2011-ben (n+1. év) fizetik ki, és az igazoló szervek 2012. (n+2. év) február 15-ig tesznek jelentést. 14. A Bizottság az igazoló szervek által elvégzendő munka, valamint a Bizottsághoz benyújtandó jelentések formátuma tekintetében iránymutatásokat tett közzé. Az igazoló szerveknek többek között a következőket kell véleményezniük: a) a kifizető ügynökség által elvégzett, (kiadási sokaságonként 10 ) legalább tíz helyszíni ellenőrzés ismételt lefolytatásával az ellenőrzési környezet minősége; 10 Négy kiadási sokaság különböztethető meg: az IIER hatálya alá tartozó EMGAkiadások, az IIER hatályán kívüli EMGA-kiadások, az IIER hatálya alá tartozó EMVAkiadások és az IIER hatályán kívüli EMVA-kiadások. 11 Ezt az értékelést a Bizottság a 2008-as pénzügyi évtől írja elő. 12 A minta mérete attól függ, hogy az igazoló szerv milyen megbízhatóságot várhat el a kifizető ügynökség belsőkontroll-rendszerének működésétől. 13 A Bizottság iránymutatása szerint az igazoló szerv munkája nem korlátozódhat a kifizető ügynökségek által lefolytatott helyszíni ellenőrzések minőségének ellenőrzésére, hanem a teljes folyamatra ki kell terjednie, a támogatási kérelem kézhezvételétől a záró kifizetés kiszámításáig és teljesítéséig, beleértve a csökkentések és szankciók alkalmazását. b) az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések eredményeit tartalmazó statisztikai jelentések összeállítása megfelelő ellenőrzési nyomvonallal, helyesen történt e, és összhangban van e a kifizető ügynökség adatbázisával 11. 15. 2010 óta a Bizottság lehetőséget nyújt a tagállamoknak arra, hogy a kifizető ügynökségeket az igazoló szervek kibővített ellenőrzésnek vessék alá. Az ilyen kibővített ellenőrzések során a kifizető ügynökségek által végzett helyszíni ellenőrzésekből vett, kiadási sokaságonként 12 110 180 mintán az igazoló szerveknek ismételt ellenőrzést kell lefolytatniuk 13. Az ilyen mélyreható ellenőrzés a tranzakciók jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos bizonyosság növelése a végső kedvezményezettek szintjén az igazoló szervek munkáján keresztül elnevezést kapta.
15 16. A bizonyosság növelése opció keretében a Bizottság által alkalmazott pénzügyi korrekciók összege az igazoló szervek által igazolt ellenőrzésekből eredő hibaaránynak megfelelő összegre korlátozódik. Jelenleg öt tagállam (Bulgária, Görögország, Luxemburg, Románia és az Egyesült Királyság Észak Írország) alkalmazza ezt az opciót. 17. A 2012. október 25-én elfogadott költségvetési rendelet 14 előírja, hogy az igazoló szerveknek véleményt kell adniuk az alapul szolgáló tranzakciók jogszerűségéről és szabályszerűségéről. A bizonyosság növelése ezért minden tagállamban kötelezővé válik. A 2014 és 2020 közötti KAP ra vonatkozó jogalkotási javaslatok szintén tartalmaznak erre vonatkozó rendelkezéseket, és a Bizottság új iránymutatást készít e rendelkezések végrehajtásának módjáról. 14 Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.) 59. cikkének (5) bekezdése. A BIZOTTSÁG FELÜLVIZSGÁLJA AZ EGYES STATISZTIKAI JELENTÉSEKET 18. A Bizottság a statisztikai jelentésekre vonatkozóan dokumentumalapú ellenőrzéseket végez. Ezek az ellenőrzések a jelentésben szereplő adatok belső következetességének automatikus vizsgálatából és olyan manuális ellenőrzésekből állnak, amelyek során a jelentés adatait összehasonlítják az előző évi vagy más jelentésekből származó adatokkal. Ha a Bizottság hibát vagy következetlenséget állapít meg a jelentésben, felkéri a tagállamot, hogy általában a helyesbített adat közlésével orvosolja a helyzetet. 19. A Bizottság egyes kiválasztott kifizető ügynökségek irányítási és kontrollrendszereinek működését szabályszerűségi ellenőrzésnek is aláveti. A Bizottság ezen ellenőrzések során a kifizető ügynökség által végzett helyszíni ellenőrzések megbízhatóságát általában az azokból vett mintán elvégzett ismételt ellenőrzéssel vizsgálja. 20. A kifizető ügynökségek valamennyi jelentésének jóváhagyását követően a Bizottság az adatokat felhasználja a fennmaradó hibaarány kiszámításához, amelyet az éves tevékenységi jelentésben tesz közzé (lásd a fennmaradó hibaarány számításához a Bizottság által alkalmazott módszer bemutatását az I. mellékletben).
16 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE, CÉLJAI ÉS MÓDSZERE 21. Az ellenőrzés a következő fő kérdésre irányult: Megbízhatóak e a mezőgazdasági kiadások tagállamok által végzett ellenőrzése alapján kapott és a Bizottság jelentésében szereplő eredmények? 22. Ezt az átfogó kérdést a Számvevőszék öt alkérdésre osztotta fel: a) Eredményesek e a kifizető ügynökségek által végzett adminisztratív és helyszíni ellenőrzések? b) Megfelelő e a kifizető ügynökségek ellenőrzéseinek eredményét tartalmazó statisztikai jelentések összeállítása, és ellenőrizték e azokat a Bizottságnak történő benyújtás előtt? c) Az igazoló szervek munkája elegendő bizonyosságot nyújt e a helyszíni ellenőrzések minőségével és a statisztikai jelentések megbízhatóságával kapcsolatban? d) Biztosítja e a Bizottság a statisztikai jelentések megbízhatóságát? e) A Bizottság által számított fennmaradó hibaarány statisztikailag érvényes e? 23. Az ellenőrzés a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság 2011. pénzügyi évre vonatkozó éves tevékenységi jelentésének részét képező, a vidékfejlesztési és közvetlen támogatási rendszerek adminisztratív és helyszíni ellenőrzéseinek 2010. évi eredményeit magukban foglaló statisztikai jelentésekre irányult. Az ellenőrzés felülvizsgálta továbbá a fennmaradó hibaarányok számítását és annak a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság 2011. és 2012. pénzügyi évre vonatkozó éves tevékenységi jelentésében való ismertetését. 24. A Számvevőszék a pénzügyi szempontból legjelentősebb, a KAP kiadások több mint 86%-át képviselő támogatási rendszerekre kiterjedő statisztikai jelentéseket ellenőrizte. Az 1. táblázat ezt szemlélteti:
17 25. A kifizető ügynökségek által az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések lefolytatásához alkalmazott rendszerek eredményességének értékelése a Számvevőszék 2010., 2011. és 2012. évi DAS ellenőrzéseinek eredményein alapul. 26. Az ellenőrzés során a Számvevőszék nyolc tagállam kilenc kifizető ügynökségét kereste fel 15. Ez a kilenc kifizető ügynökség 2011-ben összesen az EMGA közvetlen támogatásának 28%-át és az EMVA kiadásainak 41%-át kezelte. A Számvevőszék ellenőrei találkoztak emellett az érintett igazoló szervek képviselőivel és a statisztikai jelentésekkel foglalkozó bizottsági alkalmazottakkal is. 15 Az ellenőrzés a következő tagállamokra (kifizető ügynökségekre) terjedt ki: Bulgária (SFA), a Cseh Köztársaság (SAIF), Görögország (OPEKEPE), Spanyolország (Kasztília-La Mancha), Olaszország (AGEA), Lengyelország (ARMA), Románia (PIAA & PARDF) és az Egyesült Királyság (RPA). 1. TÁBLÁZAT A FŐBB KAP TÁMOGATÁSI RENDSZEREK ÉS 2011. ÉVI KIADÁSAIK ÖSSZEFOGLALÓ ÁTTEKINTÉSE Költségvetési címsor Mezőgazdasági piaci intervenciók (EMGA-nem-IIER kiadási sokaság) Egységes támogatási rendszer (az EMGA-IIER kiadási sokaság része) Egységes területtámogatási rendszer (az EMGA-IIER kiadási sokaság része) Egyéb közvetlen támogatások (az EMGA-IIER kiadási sokaság része) Vidékfejlesztés (mind az EMVA-IIER, mind pedig az EMVAnem-IIER kiadási sokaság része) A 2011-es pénzügyi évben felmerült kiadás (millió euró) százalék Az ellenőrzés hatókörébe tartozik? 3 533 6,3% Nem 31 082 55,4% Igen 5 084 9,1% Igen 4 012 7,1% Nem 12 394 22,1% Igen ÖSSZESEN 56 105 100,0% 86,6% Forrás: a Számvevőszék éves jelentése a 2011-es pénzügyi év költségvetésének végrehajtásáról.
18 27. Az ellenőrzés középpontjában a tagállami ellenőrzési statisztikák megbízhatóságának biztosítására szolgáló rendszerek eredményessége állt. Különösen az alábbiak érvényesek: a) a kifizető ügynökségek szintjén a Számvevőszék mind az EMGA-, mind az EMVA intézkedések esetében megvizsgálta az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések összeállításával és validálásával kapcsolatos irányítási rendszereket. A Számvevőszék 415 kérelem esetében dokumentumok alapján megvizsgálta a kifizető ügynökségek ellenőrei által végzett helyszíni ellenőrzéseket annak megállapításához, hogy a Bizottságnak benyújtott jelentésekben ezek helyesen szerepelnek e. Ezenkívül megvizsgálta a véletlenszerűen kiválasztott mintákat arra nézve, hogy azok statisztikailag reprezentatívak e; b) az igazoló hatóságok szintjén a Számvevőszék megvizsgálta a statisztikai jelentések megbízhatóságának ellenőrzésére és validálására irányuló eljárásokat, valamint a kifizető ügynökség által végzett helyszíni ellenőrzések minőségének értékelését; c) a Bizottság szintjén a Számvevőszék felülvizsgálta a statisztikai jelentések ellenőrzésére irányuló eljárásokat, többek között a fennmaradó hibaarány kiszámítását; kiemelt figyelmet fordítva az ezekben a jelentésekben végrehajtott főbb kiigazításokra és korrekciókra. A Számvevőszék a 2012-es éves jelentésében a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság éves tevékenységi jelentésével kapcsolatban megjegyezte, hogy a termeléstől függetlenített területalapú támogatások (EMGA) esetében a fennmaradó hibaarány megállapításának bizottsági módszere megváltozott. A Számvevőszék ebben a különjelentésében továbbgondolja korábbi észrevételeit: mélyreható elemzést tartalmaz a (mind az EMVA-, mind az EMGA vonatkozású) mezőgazdasági kiadásokra irányuló tagállami ellenőrzések megbízhatóságáról, valamint a fennmaradó hibaarány bizottsági számításának érvényességéről. A 2012-es éves jelentéshez képest tehát az ellenőrzés hatóköre kibővült.
19 ÉSZREVÉTELEK AZ ELLENŐRZÖTT KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK MAJDNEM MINDEGYIKE ESETÉBEN AZ ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK CSAK RÉSZBEN EREDMÉNYESEK 28. Az adminisztratív ellenőrzések részét képezik a kérelmek jogosultságának ellenőrzéséhez és a lehetséges szabálytalanságok feltárásához szükséges formális ellenőrzések, illetve automatikus keresztellenőrzések. A meghatározott parcellákra vonatkozó kérelmeket például össze kell vetni a földterület támogathatóságát nyilvántartó adatbázisokkal. 29. A helyszíni ellenőrzésekkel kapcsolatban a kifizető ügynökség ellenőreinek ellenőrizniük kell például a parcella lemérésével, a projekt konkrét jellemzőinek vizsgálatával vagy a közbeszerzési eljárással kapcsolatos dokumentumok vizsgálatával, hogy az általuk felkeresett parcella vagy projekt megfelel e a kérelemben szereplő adatoknak. 16 A Számvevőszék a saját becslése szerinti hibaarányt reprezentatív mintából számítja. Az említett számadat a legjobb becslésnek felel meg. A Számvevőszék 95 %-os konfidenciaszinttel megállapítja, hogy a sokaságban a hibaarány 2011-re vonatkozóan 1,1% és 4,7%, 2012-re vonatkozóan pedig 1,7% és 5,9% (alsó és felső hibahatár) között van. AZ EMGA TERÜLETALAPÚ INTÉZKEDÉSEIVEL KAPCSOLATOS ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK MINŐSÉGÉNEK HIÁNYOSSÁGAI NYOMÁN EGYES SZABÁLYTALANSÁGOKAT NEM TÁRNAK FEL VAGY NEM JELENTENEK 30. 2010 és 2012 között a Számvevőszék az egységes támogatási rendszerrel (SPS), illetve az egységes területalapú támogatási rendszerrel kapcsolatos felügyeleti és kontrollrendszerük eredményességének értékelése érdekében tíz tagállam 15 kifizető ügynökségét kereste fel. A Számvevőszék mindössze egyetlen kifizető ügynökség esetében értékelte úgy, hogy az mind az adminisztratív, mind pedig a helyszíni ellenőrzések tekintetében eredményes rendszerekkel rendelkezik, míg a fennmaradó 14 kifizető ügynökséget legalább egy területen csak részben eredményesnek vagy nem eredményesnek értékelte. Az értékelések összefoglalója a II. mellékletben található. 31. 2011-re és 2012-re vonatkozóan az EMGA kiadásokkal kapcsolatos 180 tranzakció vizsgálata során a Számvevőszék feltárta, hogy e tranzakciók 39%-ában (2011), illetve 41%-ában (2012) fordult elő hiba. A Számvevőszék becslése szerint a legvalószínűbb hibaarány 2,9% (2011), illetve 3,8% (2012) 16 volt. E hibák jelentős része egyrészt abból eredt, hogy a kifizető ügynökségek adminisztratív ellenőrzései nem eredményesek, másrészt hogy helytelenül számítják ki a támogatásokat.
20 32. A fenti ellenőrzések 17, valamint a SAPS és az SPS teljesítmény-ellenőrzése 18 alapján a Számvevőszék a kifizető ügynökségek jelentéseiben szereplő adatokat és következésképpen a Bizottság által számított fennmaradó hibaarányt érintő következő fő hiányosságokat állapította meg: a meglévő eljárások nem tudják megfelelően biztosítani, hogy a SAPSvagy az SPS támogatást csak olyan kedvezményezetteknek fizessék ki, akik megfelelnek a mezőgazdasági termelő jogszabályban meghatározott fogalmának; a mezőgazdasági parcellaazonosító rendszer 19 (MePAR) megbízhatóságát hiányosságok jellemzik, mivel nem támogatható területek is kifizetésre jogosult területként szerepeltek a nyilvántartásban (lásd: az 1. háttérmagyarázatban szereplő példák); előfordul, hogy a mezőgazdasági termelők által bejelentett nem támogatható parcellákat a kifizető ügynökségek a jogszabályban előírt határidő után 20 helyettesítik más parcellákkal; a támogatásokat a kifizető ügynökségek esetenként helytelenül számítják ki (főként hibás kifizetési jogosultságok alapján, amelyeket szintén a kifizető ügynökségek állítanak ki); a bejelentett parcellákon a támogatható földterületet néha pontatlanul adják meg 21 (lásd: a 2. háttérmagyarázatban szereplő példa). 17 Lásd: a Számvevőszék éves jelentései a 2010 2012-es pénzügyi évek költségvetésének végrehajtásáról. 18 5/2011. sz. különjelentés: Az egységes támogatási rendszer (SPS): a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás tökéletesítése érdekében kezelendő problémák és 16/2012. sz. különjelentés: Az egységes területalapú támogatási rendszer mint az új tagállamok mezőgazdasági termelőinek támogatására szolgáló átmeneti rendszer eredményessége (http://eca. europa.eu). 19 A MePAR a tagállam teljes mezőgazdasági területét (referenciaparcellák) és a támogatható területeket nyilvántartó adatbázis. Megbízhatósága döntő fontosságú azon adminisztratív keresztellenőrzések minősége szempontjából, amelyek azt ellenőrzik, hogy a támogatásokat csak támogatható földterületek után fizetnek-e ki. 20 Lásd: a Számvevőszék 2011-es éves jelentésében szereplő 3.3. példa (HL C 344., 2012.11.12., 1. o.). 21 Az SPS-re, illetve a SAPS-ra irányuló 2010 2012-es DAS-rendszerellenőrzések során a Számvevőszék 10 tagállam kifizető ügynökségeinek ellenőrei által lefolytatott 80 helyszíni ellenőrzést végzett el újra. Ennek során 511 földterületi parcella esetében a területeket újra mérték és újra meghatározták. A Számvevőszék a parcellák 11%-a esetében állapított meg hibát, mivel a Számvevőszék által meghatározott területek a kifizető ügynökségek által meghatározott területektől az alkalmazandó tűréshatárnál nagyobb mértékben tértek el. 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT HELYTELEN ADATNYILVÁNTARTÁS A MEPAR BAN (PÉLDA) Két kifizető ügynökségnél (az olaszországi Lombardia és a spanyolországi Galícia) a Számvevőszék néhány olyan esetre derített fényt, ahol a MePAR ban teljes körűen támogathatóként tartottak nyilván parcellákat annak ellenére, hogy azokat sűrű erdő borította, vagy más olyan jellemzőkkel rendelkeztek, amelyek miatt nem voltak támogathatók. A Számvevőszék megállapította továbbá, hogy a MePAR t nem aktualizálták a kifizető ügynökségek által lefolytatott legutóbbi helyszíni ellenőrzések eredményeivel (Spanyolország [Galícia], Olaszország [Lombardia] és Magyarország). Forrás: a Számvevőszék 2011-es éves jelentésében szereplő 3.4. példa.
21 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉG ELLENŐRZÉSE SORÁN SZINTE TELJES KÖRŰEN TÁMOGATHATÓNAK ÉRTÉKELT, NEM TÁMOGATHATÓ FÖLDTERÜLET Lengyelországban a HMKÁ fenntartásához rendszeres tevékenység végzése szükséges a termőföldeken. A Számvevőszék azonban megállapította, hogy használaton kívüli termőterületek címén is folyósítottak SAPS támogatást (lásd: az 1. képen szereplő példa). A felkeresett kedvezményezettek körében a Számvevőszék gyakran találkozott hasonló helyzettel. A SAPS kedvezményezettek legtöbbször teljes vagy csak igen kis mértékben csökkentett kifizetésben részesültek még akkor is, ha a hatóságok megállapították, hogy évek óta nem használták földjeiket. 1. kép Évek óta nem használt korábbi termőterület Forrás: a Számvevőszék 16/2012. sz. különjelentése (23. o.).
22 AZ EMVA INTÉZKEDÉSEKKEL KAPCSOLATOS ADMINISZTRATÍV ÉS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK MINŐSÉGÉNEK HIÁNYOSSÁGAI NYOMÁN EGYES SZABÁLYTALANSÁGOKAT NEM TÁRNAK FEL VAGY NEM JELENTENEK 33. 2010 és 2012 között a vidékfejlesztési intézkedések kezelésére szolgáló rendszerek szabályszerűségi ellenőrzése során a Számvevőszék 16 tagállam 21 kifizető ügynökségét kereste fel. A Számvevőszék mindössze egyetlen kifizető ügynökség esetében értékelte úgy, hogy az az adminisztratív ellenőrzések tekintetében eredményes rendszerekkel rendelkezik, és mindössze hat esetében állapította meg, hogy rendszereik a helyszíni ellenőrzések vonatkozásában eredményesek. Ez azt jelenti, hogy az ellenőrzött kifizető ügynökségek nagy többségét legalább egy területen csak részben eredményesnek, vagy nem eredményesnek értékelte. Az értékelés összefoglalója a III. mellékletben található. 34. 2011-re és 2012-re vonatkozóan a Számvevőszék megállapította, hogy az EMVA kiadások mintájában szereplő 178 tranzakció 22 57%-ában (2011), illetve 63%-ában (2012) fordult elő hiba. A Számvevőszék becslése szerint a legvalószínűbb hibaarány 7,7% (2011), illetve 7,9% (2012) 23 volt. A Számvevőszék által feltárt hibák többségét a kifizető ügynökségeknek adminisztratív ellenőrzéseik során fel kellett volna tárniuk. 35. A Számvevőszék a tagállamok statisztikai jelentéseiben szereplő adatokat és következésképpen a Bizottság által számított fennmaradó hibaarányt érintő, következő fő hiányosságokat állapította meg 24 : előfordult, hogy a támogatásokat helytelenül számították és fizették ki, az adminisztratív ellenőrzéseket rendszerszintű hiányosságok jellemezték, amelyek nem elszámolható kiadások (pl. héa) finanszírozását eredményezték, 22 2011-ben 178 tranzakcióból és 2012-ben 177 tranzakcióból mindössze 160 tranzakció vonatkozott vidékfejlesztési kiadásokra, a fennmaradó 18, illetve 17 környezetvédelmi és éghajlat-politikai, tengerügyi és halászati, illetve egészségügyi és fogyasztóvédelmi célú kiadásokat érintett. 23 A Számvevőszék a saját becslése szerinti hibaarányt reprezentatív mintából számítja. Az említett számadat a legjobb becslésnek felel meg. A Számvevőszék 95%-os konfidenciaszinttel megállapítja, hogy a sokaságban a hibaarány 2011-re vonatkozóan 4,5% és 10,9%, 2012-re vonatkozóan 4,5% és 11,3% (alsó és felső hibahatár) között van. 24 Lásd: a Számvevőszék éves jelentései a 2010 2012-es pénzügyi évek költségvetésének végrehajtásáról. a helyszíni ellenőrzések során nem vették észre a meg nem felelést (lásd: 3. háttérmagyarázatban szereplő példa), a közbeszerzési eljárásokat nem mindig tartották be, és ezt a kifizető ügynökségeknek fel kellett volna tárniuk (lásd: 4. háttérmagyarázatban szereplő példa), a mintavételi módszereket hiányosságok jellemezték, és a helyszíni ellenőrzések minimális számára vonatkozó előírást nem mindig tartották be. 36. Az 1 4. háttérmagyarázatban szereplő példák tanúsítják, hogy a tagállamok statisztikai jelentéseinek megbízhatóságát súlyosan aláássa, hogy az ellenőrzött kifizető ügynökségek jelentős számú hibát nem tárnak fel, így azokat a Bizottságnak benyújtott jelentések nem tartalmazzák.
23 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT ELÉGTELEN MINŐSÉGŰ TAGÁLLAMI HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK (PÉLDA) A Számvevőszék az olaszországi Lombardiában megismételt egy mezőgazdasági üzemben építendő kétemeletes épületre irányuló projektet érintő ellenőrzést. Az épületben helyet kapott volna egy gyümölcs és a gazdaságban előállított egyéb termékek feldolgozására alkalmas laboratórium, egy tárolóhelyiség és a gyümölcsszárításhoz szükséges terasz is. A kifizető ügynökség adminisztratív és helyszíni ellenőrzést követően a 221 205 euró összegű záró kifizetési kérelem teljes összegét jóváhagyta. A Számvevőszék ugyanakkor megállapította, hogy tulajdonságai alapján az épület elsősorban lakóépületnek és nem mezőgazdasági épületnek minősül, ezért a kapcsolódó költségek nem voltak támogathatók. Az, hogy a nemzeti hatóságok az elszámolt kiadások teljes összegét elfogadták, az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések lényeges hiányosságáról tanúskodik. Forrás: a Számvevőszék 2011-es éves jelentésében szereplő 4.5. példa. 4. HÁTTÉRMAGYARÁZAT NEM DERÍTETTÉK FEL A KÖZBESZERZÉSI SZABÁLYOK MEGSÉRTÉSÉT (PÉLDA) Romániában a kedvezményezett (egy vidéki önkormányzat) egy vízellátó hálózatot, egy szennyvízelvezető rendszert, a helyi utak javítását és egy önkormányzati épületet magában foglaló beruházási projektre kért támogatást. Hét pályázó nyújtott be ajánlatot, amelyből a kedvezményezett ötöt elutasított, mert nem feleltek meg a követelményeknek. A Számvevőszék megállapította, hogy a nyertes pályázó két pályázati követelménynek nem tett eleget, sőt más pályázatokat éppen ezeknek a követelményeknek a be nem tartása miatt zártak ki. A kifizető ügynökségnek így meg kellett volna állapítania, hogy az érintett kiadások nem elszámolhatók. A Számvevőszék a közbeszerzési szabályok be nem tartásának hasonló eseteit állapította meg Spanyolországban (Andalúzia), Franciaországban, Litvániában, Lengyelországban és Szlovéniában. Forrás: a Számvevőszék 2012-es éves jelentésében szereplő 4.3. példa.
24 A KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK NEM MEGFELELŐEN ÁLLÍTJÁK ÖSSZE, ILLETVE ELLENŐRZIK A STATISZTIKAI JELENTÉSEKET, ÉS EZ TOVÁBB RONTJA AZOK MEGBÍZHATÓSÁGÁT 37. Annak érdekében, hogy az ellenőrzéseknek a jelentésekben szereplő eredményei az egyes tagállamok között összehasonlíthatók legyenek, ezeket az eredményeket ugyanazon módszertan alkalmazásával kell összeállítani. A Bizottság e célból a kifizető ügynökségek számára iránymutatásokat tett közzé. A BIZOTTSÁGI IRÁNYMUTATÁSOKBAN SZEREPLŐ PONTATLANSÁGOK A BEGYŰJTÖTT INFORMÁCIÓK PONTOSSÁGÁT ÉS RELEVANCIÁJÁT IS BEFOLYÁSOLJÁK 38. Míg az ellenőrzések eredményeinek közlésére vonatkozó iránymutatások számos tekintetben egyértelmű útmutatást nyújtanak a kifizető ügynökségek számára, a Számvevőszék ellenőrzése számos olyan hiányosságot tárt fel, amelyek kihatnak a jelentésben szereplő adatok összehasonlíthatóságára és következetességére. 39. Először is az iránymutatások nem írják elő a tagállamoknak, hogy nyújtsanak információkat a statisztikai jelentések összeállításánál a pénzügyi időszakok közötti elhatároláshoz alkalmazott időpontokról, sem azoknak a kérelmeknek a kezeléséről, amelyeket a jelentés összeállításának időpontjáig még nem dolgoztak fel teljes körűen. A Bizottság emiatt nem tudja teljes körűen értékelni a jelentés adatainak teljességét és következetességét (lásd: az 5. háttérmagyarázatban szereplő, az egyes ellenőrzött kifizető ügynökségek jelentéseiben feltüntetett hiányos vagy pontatlan adatokra vonatkozó példák). 5. HÁTTÉRMAGYARÁZAT HIÁNYOS VAGY PONTATLAN ADATOK AZ EGYES ELLENŐRZÖTT KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK JELENTÉSEIBEN (PÉLDÁK) Bulgáriában 2011 júniusában állították össze az EMVA IIER intézkedésekre vonatkozó első jelentést, amely az agrár környezetvédelmi intézkedésekkel kapcsolatos kérelmek mindössze 75%-ára terjedt ki. A bolgár hatóságok 2012 januárjában aktualizált jelentést nyújtottak be, ám az még mindig csak a kérelmek 85%-át ölelte fel. Romániában a Számvevőszék megállapította, hogy a statisztikai jelentések összeállításához alapul vett kifizetési határozatok később jelentős számban megváltoztak. Ennek eredményeként az EMVA IIER, valamint az EMVA nem IIER sokaság tekintetében a Bizottságnak benyújtott jelentés az alkalmazott végleges csökkentések és szankciók mindössze 55,4%-át, illetve 73,4%-át tartalmazta. Forrás: a Számvevőszék ellenőrzése során gyűjtött adatok.
25 40. Másodszor, a tagállamoknak minden év júliusában kell benyújtaniuk a jelentéseket, és hat hónappal később a Bizottság ezeket a jelentéseket használja fel a fennmaradó hibaarány kiszámításához. Az iránymutatások azonban nem írják elő kifejezetten, hogy a kifizető ügynökségeknek e célból naprakész statisztikákat kell szolgáltatniuk. 41. Harmadszor, az iránymutatások azt sem írják elő, hogy a kifizető ügynökségeknek egyértelmű ellenőrzési nyomvonalat kell fenntartaniuk annak bizonyítására, hogy a statisztikai jelentések Bizottsághoz történő benyújtása előtt az azokban szereplő adatok következetességének és pontosságának vizsgálatára elvégeztek egy minimális számú ellenőrzést. Ez különösen azzal összefüggésben kap jelentőséget, hogy a Számvevőszék a felkeresett kifizető ügynökségek többségénél hiányos ellenőrzési eljárásokat tapasztalt (lásd: 43. bekezdés). 25 A cél minden kifizető ügynökségnél az ellenőrzés hatókörébe tartozó mindhárom kiadási sokaság esetében legalább 15 ügy felülvizsgálata volt. A minták mérete, illetve amiatt, hogy azok kiválasztása saját megítélés alapján történt, e vizsgálatok eredményeit nem lehet kivetíteni az egész sokaságra. AZ ELLENŐRZÖTT KIFIZETŐ ÜGYNÖKSÉGEK ÁLTAL A JELENTÉSEK ÖSSZEÁLLÍTÁSÁHOZ ÉS ELLENŐRZÉSÉHEZ ALKALMAZOTT RENDSZEREK NEM EREDMÉNYESEK 42. A Számvevőszék elemezte a kifizető ügynökségek által a jelentések összeállítására és ellenőrzésére alkalmazott rendszereket, és a statisztikákban szereplő adatokat megkísérelte összeegyeztetni a kifizető ügynökségek adatbázisaiban szereplő alapadatokkal (24 statisztikai jelentés esetében). Ezenkívül a Számvevőszék ellenőrei 414 aktát tekintettek át 25 annak megállapítására, hogy a helyszíni ellenőrzések eredményeit, valamint az egyéb alátámasztó (a kérelmekben, a kifizetési kérelmekben stb. szereplő) információkat pontosan nyilvántartották e az adatbázisokban, és szerepeltették e a Bizottságnak benyújtott jelentésekben. Az ellenőrök továbbá ellenőrizték a támogatás kiszámítását, beleértve az alkalmazott csökkentéseket és szankciókat is. 43. A Számvevőszék ellenőrei megállapították, hogy az ellenőrzött kilenc kifizető ügynökség közül nyolc esetében az adatok ellenőrzéséhez és a jelentések összeállításához használt írásbeli eljárások nem voltak kellően részletesek. Noha a kifizető ügynökségek képviselői azt állították, hogy végeztek ilyen ellenőrzéseket, azokat nem támasztották alá megfelelő írásos dokumentumok. Előfordulhat, hogy ezek a hiányosságok hozzájárultak ahhoz, hogy a jelentésekbe helytelen adatok kerültek, amelyeket a későbbiekben a Bizottság vagy a Számvevőszék ellenőrzése tárt fel.