IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS A KÖZIGAZGATÁSBAN Fő témakörök: 1. Az irányítás fogalma 2. Irányítási hatáskör 3. Irányítás és felügyelet elhatárolása 4. Az utasításoknak való engedelmesség 1. Az irányítás fogalma a) Az irányítás szociológiai értelmezése Az irányítás általában a hatalomgyakorlás formája. Az irányítás szociológiai értelemben két szervezet közötti olyan hatalmi viszony, amelyben az egyik (az irányító) szervezet, a másik (az irányított) szervezetre meghatározó befolyást gyakorol. A befolyás az irányító akaratának érvényesülését jelenti. b) A szervezetek irányításának igazgatás-tudományi értelmezése Az irányítás elemei: - az irányítás alanya: az irányító, - az irányítás tárgya: az irányított szervezet, - az irányítás célja: az irányított szervezet zavartalan és eredményes működésének biztosítása, - az irányítás tartalma: az irányító szerv által rendszeresen ellátott feladatok összessége. Az irányítás tehát a szervezet működéséhez kapcsolódik. A szervezet működésének viszonyait két nagy csoportba lehet sorolni: a szakmai viszonyok (szakmai ügyek) és a szervi viszonyok (szervi ügyek) csoportjába. A szakmai működési viszonyok a szervezet alapvető céljának, társadalmi rendeltetésének ellátása során keletkező viszonyok. Az e tevékenységgel összefüggő ügyek a szakmai ügyek.
A szervi működési viszonyok általában a következő ügyekben jelentkeznek: - a szervezet létesítése, megszüntetése, átszervezése, - fejlesztési ügyek, - a működés személyzeti feltételeinek biztosításával kapcsolatos ügyek, - a szervezet működéséhez szükséges dologi, anyagi feltételekkel kapcsolatos ügyek, - a belső szervezet kialakításával és átalakításával kapcsolatos ügyek, - a szervezet működési rendjének kialakításával és átalakításával kapcsolatos ügyek, - a szervezet vezetésével kapcsolatos ügyek. Az irányító szerv a fentiekben felsorolt ügyekben szakmai irányítást, illetőleg szervei, vagy fenntartói irányítást végez. c) Az irányítás eszközei Az irányítás meghatározott cselekmények útján valósul meg. Ezek a cselekmények általában jogilag szabályozottak, melyeket az irányítás jogi eszközeinek nevezünk. A cselekmények között azonban találhatók olyanok is, amelyekre nézve a jogszabály előírásokat nem tartalmaz. Ezek a nem jogi eszközök általában a következők: a feladat megmagyarázása, tájékoztatás, gyakorlati segítségnyújtás, erkölcsi és anyagi ösztönzés, az irányító szerv által szervezett továbbképzés, stb. d) A szervezet irányításának jogtudományi értelmezése Jogtudományi értelemben a szervezetek irányításáról akkor beszélünk, ha az irányító szervezetnek jogszabályok biztosítják azokat a jogi eszközöket, amelyekkel megvalósítható az irányított szervezet működését meghatározó befolyásolás (a szociológiai értelemben vett irányítás). Ebben az esetben a két szervezet között olyan tartós és folyamatos jogviszony van, amelynek tartalmát - az irányító oldalán - az irányítási jogosítványok adják. Ezeket a jogviszonyokat nevezzük irányítási jogviszonynak. Az irányítási jogviszonyokban általában előforduló irányítási jogosítványok a következők: a) a szabályozás joga (a normatív aktus kiadásnak joga); b) a konkrét utasítás adásának joga; c) a konkrét ügyekben való döntés (határozathozatal) joga; d) aktus-felülvizsgálati jog;
e) ellenőrzési jog. e) Az irányítás és hatósági tevékenység elhatárolása Az irányítás és hatósági tevékenység elhatárolásának problémája a szervezetnél jelentkezik, mivel mindkét tevékenységnek a tárgya lehet szervezet és mindkét fajta tevékenység a szervezet működésének befolyásolását célozza. Az elhatárolás azon az alapon történhet, hogy az irányítás a szervezet működését meghatározó módon befolyásolja, ezzel szemben a hatósági tevékenység csupán szűkebb körű jogosítványok gyakorlásának lehetőségét jelenti (pl. engedélyezés, kötelezés). Az elhatárolás másik szempontja, hogy az irányító tevékenységhez elegendő az irányítási jogviszony szabályozása, ezzel szemben a hatósági tevékenység keretében részletes jogi felhatalmazás (hatáskör) szükséges a szervezet működésének befolyásolására. A harmadik elhatárolási szempont a cselekmények eljárási rendjének szabályozásában található, mely szerint az irányítás keretében kifejtett cselekmények eljárási rendje általában nem, vagy kevésbé szabályozott, míg a hatósági eljárás részletesen és pontosan van szabályozva. f) Irányítás és alá-fölérendeltség Az irányítás és alá-fölérendeltség kapcsolatára vonatkozóan két nézet ismeretes. Az egyik nézet szerint az irányítási viszony és az alá-fölérendeltség szinonim fogalmak. A másik nézet szerint a két fogalom között nem lehet azonossági jelet tenni, mivel az irányításnak létezhet alá-fölérendeltséggel együtt járó (hierarchikus) és alá-fölérendeltség nélküli (hierarchián kívüli) formája is. E nézet alá-fölérendeltségnek csak az igen erős irányítási hatáskörgyakorlást tekinti. Jogrendszerünkben a korábban általános jogi fogalomként használt ágazati és a funkcionális irányítás minősül hierarchián kívüli irányításnak. Ezek a fogalmak azonban a társadalomirányítás és ezen belül a gazdaságirányítás fokozatos átalakulásával kiüresednek és tartalmuk a felügyelet fogalmába jelenik újra meg. 2. Az irányítási hatáskör
Az irányítási hatáskör az irányító szervezet cselekvéseinek összességét jelenti, amelyeken keresztül az irányított szervezet működését befolyásolja. Ez a hatáskör igen széles skálán mozoghat attól függően, hogy erős vagy korlátozott irányítás valósul-e meg. Abban az esetben, ha az irányító szerv valamennyi irányítási jogosítványát korlátozás nélkül gyakorolhatja, teljes irányítási hatáskörről beszélhetünk. A teljes irányítási hatáskör általában ritkán fordul elő a közigazgatásban, a szervezetek önállóságának növelése érdekében gyakrabban korlátozott irányítási hatáskört alkalmaznak a jogalkotók. A korlátozás módjai a következők lehetnek: - a jogi norma növeli a szervezet önálló döntési jogát (pl. hatáskörelvonás tilalma) - korlátozzák (vagy kizárják) az irányító szerv konkrét utasításadási jogát, - korlátozzák az aktus-felülvizsgálati jogot. Az irányítási hatáskör tartalmi összetevői: az irányítási jogosítványok felsorolása és azoknak a működési viszonyoknak a meghatározása, amelyekre nézve a jogosítványok gyakorolhatók. A működési viszonyok szempontjából a szervi ügyekben gyakorolható irányítást szervi irányításnak nevezzük. míg a szakmai ügyekben az irányító szerv a szakmai irányítást gyakorolja. Az irányítási hatáskör jogi szabályozásának két módja ismeretes. Az első esetben a jogalkotó részletesen meghatározza az irányítási jogosítványokat és azokat a működési viszonyokat, amelyekre nézve ezek a jogosítványok gyakorolhatók. A másik esetben a jogalkotó csak az irányítási jogviszonyról rendelkezik és az irányítási hatásköröket nem sorolja fel. A jogértelmezés szempontjából a részletes szabályozás esetében az irányítási jogviszonyt úgy kell értelmezni, hogy csak a felsorolt jogok gyakorolhatók, míg az általános szabályozásnál a helyes jogértelmezés szerint minden irányítási jogosítvány gyakorolható, amit jogszabály nem tilt. Az irányítási jogosítványok az irányítási jogviszonyokban általában a következők: a) Szabályozási jog A szabályozási jog az irányító szerv normatív döntéshozatali lehetőségét jelenti, az irányított ügyeire vonatkozóan. A szabályozási jog megjelenhet jogszabályi formában, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközei formájában. Ezeken kívül ide sorolhatjuk még az irányító szervek által kibocsátott jogi irányításokat is.
A szabályozási jog és az irányítás szintje között olyan összefüggés található, hogy minél magasabb szintről történik az irányítás, annál szélesebb körű a szabályozási hatáskör. Ez általában kiterjed az irányított szerv feladatának, hatáskörének, működési rendjének, szakmai szabályainak meghatározására. A szabályozási jog alapja az irányítási jogviszony, így az irányító szerv részére külön jogi felhatalmazás nem szükséges a szabályozási jog gyakorlásához. b) Az irányított ügyeiben való döntés Ez a jogosítvány az irányító szerv részére lehetőséget biztosít arra, hogy az irányított szerv működését saját döntéseivel befolyásolja. Ebben az esetben az irányított szerv belső döntését az irányítás szintjén - tehát szervezeten kívül - hozzák meg. Az irányított szerv ügyeiben való döntéseknek az alábbi típusait ismerjük: - az irányító szerv maga hozza meg a döntést, - az irányított szerv javaslatára az irányító szerv hozza meg a döntést, - az irányító szerv előzetes hozzájárulása szükséges a döntés meghozatalához, - az irányító szerv utólagos jóváhagyása szükséges a döntés hatálybalépéséhez, - az irányított szerv döntés előtt köteles kikérni az irányító véleményét. c) Konkrét utasítás A konkrét utasítás a legerősebb irányítási jogosítvány, amely azt jelenti, hogy az irányító szerv olyan, címzettnek szóló, konkrét (egyedi) döntést hozhat, amely az irányított szervnél kötelezettséget keletkeztet, módosít vagy szüntet meg. Tartalma szerint a konkrét utasítás lehet cselekvésre, vagy cselekvés abbahagyására való kötelezés, továbbá cselekvéstől való tartózkodásra kötelezés. A konkrét utasítás jogi hatása az irányított szerv hatáskörének elvonását jelenti. Ebben az esetben ugyanis az irányított szerv a hatáskörét csak formailag gyakorolja, annak tartalmát az irányító szerv határozza meg. Az irányítási jogviszonyokban a konkrét utasítás jogát általában korlátozzák azzal a módszerrel, hogy elismerik az irányított szerv önálló hatáskörét, kimondják a hatáskörelvonás tilalmát, vagy a konkrét utasításadás lehetőségét feltételhez kötik. A feltétel lehet külön jogszabályban meghatározott eset, vagy például tárgyi megkötés (honvédelmi érdek, külkereskedelmi érdek, stb.).
d) Aktus-felülvizsgálati jog Az aktus-felülvizsgálati jog alapján az irányító szervnek joga nyílik arra, hogy megvizsgálja az irányított döntéseit, megállapítsa azok hibáit és intézkedjen a hibák orvoslásáról. Ebből következik, hogy ez a jogosítvány az irányított döntési jogát nem érinti. A jogosítvány tartalma függ attól, hogy milyen aktushiba esetére biztosítják a felülvizsgálati jogot, továbbá, hogy az aktushiba megállapítása esetén az irányító szerv milyen intézkedést tehet. Az aktushibák lehetnek a következők: jogszabálysértés, érdeksérelem, célszerűtlenség. Az érdeksérelem tovább bontható a magánérdek és a közérdek sérelmére, a magánérdek sérelme pedig lehet jogos magánérdek sérelme, illetőleg egyéb érdeksérelem. Az irányító szerv intézkedési lehetőségei aktushiba esetén a következők lehetnek: megsemmisítés (kasszáció), megváltoztatás (reformáció) és megsemmisítés esetén új eljárás elrendelése. Az aktus-felülvizsgálati jog a legszűkebb körű abban az esetben, ha jogszabálysértés esetére csupán megsemmisítési jogot biztosít az irányító szerv részre, a legszélesebb körű viszont akkor, amikor a jogszabálysértés, érdeksérelem és célszerűtlenség esetében is biztosítja a megsemmisítési és megváltoztatási jogkört. e) Ellenőrzési jog Az ellenőrzés az irányítás általános jogosítványa, melynek lényege az, hogy az irányító szerv információkat gyűjt az irányított szerv működéséről, pontosabban arról, hogy a társadalmi rendeltetését és feladatait milyen mértékben valósítja meg. Az ellenőrzés formái a következők lehetnek: beszámoltatás, jelentéskérés, adatszolgáltatás kérés, helyszíni ellenőrzés. Az ellenőrzés eredménye a tények megállapítása, melyek alapján az irányító szerv további intézkedéseket tehet. Az ellenőrzési jog általában korlátlan, kiterjed a szerv teljes tevékenységére. 3. Az irányítás és felügyelet elhatárolása
Történetileg az irányírás és felügyelet kifejezések tartalma az utóbbi évtizedekben jelentős változáson ment keresztül. Az 1950-es években kialakult irányítás fogalom, amely a teljes irányítási hatáskört jelentette, fokozatosan veszített jelentőségéből és ezzel párhuzamosan a felügyelet fogalom került előtérbe. Ennek alapvető magyarázata az állami irányítás centralizációjának fokozatos csökkenése, illetve az állam kivonulása az olyan közigazgatási feladatokból, amelyeket racionálisan más módszerekkel is meg lehet oldani. A jogalkotásban tapasztalható, hogy az irányítás kifejezést újabban a felügyelet vagy az ellenőrzés kifejezés váltja fel, mely egyben a szervezetek önállóságának erősödését is jelzi. Az irányítás és felügyelet tartalmának elhatárolásánál a jogtudományban az az általános nézet, hogy a felügyelet általában kevesebb befolyásolási lehetőséget biztosít, mint az irányítás. A két fogalom között ezért az alapvető különbséget a jogosítványok alapján lehet megtenni. A felügyelet alábbi típusait ismerjük: - hatósági felügyelet, - törvényességi felügyelet, - szakfelügyelet. A hatósági felügyelet meghatározott feladatkörben kiterjedhet szervekre és személyekre egyaránt. Az ilyen szervek elnevezésében is általában szerepel a felügyelet kifejezés (pl. Környezetvédelmi Felügyelőség, Munkavédelmi Felügyelőség, Bányaműszaki Felügyelőség, stb.). A hatósági felügyeletek jogosítványai a következők: ellenőrzés, tevékenység korlátozása vagy megtiltása, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése és egyes esetekben szabálysértési helyszíni bírságolás. A törvényességi felügyelet kizárólag csak a jogszabálysértések orvoslására hivatott. Az intézkedés lehetőségei ezen a téren is általában a kezdeményezésig terjednek, és kivételesen fordul elő, hogy a felügyeleti szerv saját maga végzi a jogszabálysértés megszüntetését. Törvényességi felügyeletet lát el a hatósági eljárások tekintetében a hatóság felettes szerve, az önkormányzatok tekintetében a megyei közigazgatási hivatal, illetőleg a közigazgatási szervek tevékenysége felett az ügyész, az általános felügyeleti jog körében. A törvényességi felügyeletet ellátó szervek jogosítványai a következők: ellenőrzés, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése, aktusfelülvizsgálat kezdeményezése, továbbá hatósági ügyekben a felettes szerveket az aktusfelülvizsgálati jog is megilleti.
A szakfelügyelet a miniszterek azon jogából következik, hogy meghatározhatják a feladatkörükbe tartozó intézetek működésének szakmai szabályait, azokat ellenőrizhetik és intézkedhetnek a fogyatékosság megszüntetése érdekében. A szakfelügyelet kiterjed az önkormányzatok által fenntartott intézetek, valamint a magánintézetek működésére egyaránt. Az a célja, hogy a szakmai szempontok egységes érvényesülését biztosítsa az intézeti szolgáltatások tekintetében. A szakfelügyeleti jogosítványok a következők: szabályozás, ellenőrzés, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése. A felügyelet és irányítás elhatárolása mindezek alapján azon az alapon lehetséges, hogy milyen a két tevékenység tartalma. Az irányításban általában megtalálhatók a legerősebb irányítási jogosítványok, a szabályozási jog, döntési jog és az utasítási jog. A felügyeletek ezeket általában nem tartalmazzák, ezzel szemben minden típusú felügyelet tartalmazza az ellenőrzési jogot, a fogyatékosság megszüntetésére való felhívás jogát és a felelősségre vonás kezdeményezésének jogát. A felügyeletek csak kivételesen tartalmaznak szabályozási, döntési és aktus-felülvizsgálati jogot egyes esetekben. 4. Az utasításoknak való engedelmesség A konkrét utasítás jogosítványnál merülhet fel az a probléma, hogy amennyiben az utasítás végrehajtása jogszabályt sértene, mi a teendője az utasítottnak. Erre vonatkozóan az alábbi nézetek alakultak ki: A feltétlen engedelmesség elve szerint az utasított mindenkor köteles az utasítást teljesíteni, nem vizsgálhatja az utasítás jogszerűségét. A teljes felelősség elve szerint az utasított köteles az utasítás jogszerűségét vizsgálni, és amennyiben az utasítást jogszabálysértőnek találja, köteles annak teljesítését megtagadni. A mérsékelt engedelmesség elve szerint az utasított az utasítás jogszerűségét vizsgálhatja és mérlegelheti ennek alapján a végrehajtás megtagadását. Az általános jogelv szerint a jogszabály az elsődleges, így amennyiben egy konkrét utasítás jogszabályba ütközik, az első feladat az utasított és az utasító között a jogszerűség tisztázása. Ha ez nem sikerül, az utasítottnak írásban kell kérnie az utasítás kiadását és
amennyiben ez megtörtént, előterjesztési jogot kell biztosítani részére az utasító felettes szervéhez. Amennyiben az utasító felettes szerve is megerősíti az utasítást, azt végre kell hajtani. Egyes esetekben azonban az utasítás végrehajtása olyan súlyos következményekkel járna, hogy annak végrehajtását mindenkor kötelező megtagadni. Ez fordul elő akkor, ha az utasítás végrehajtásával bűncselekmény vagy szabálysértés valósulna meg. Biztosítani kell ezen túlmenően az utasítás megtagadásának jogát abban az esetben is, ha a végrehajtás élet, egészség vagy testi épség közvetlen és súlyos veszélyeztetésével járna, vagy az utasított jogszabályban biztosított érdekeit súlyosan sértené. A hatályos jog a köztisztviselőre vonatkozó szabályok között az utasítás megtagadásának fenti esetein túlmenően előírja, hogy az utasítottnak kötelező az utasítást adó figyelmét felhívni a jogszabályba ütköző utasításra, továbbá arra is, ha az utasítás teljesítése kárt idézne elő és végezetül arra, hogy az utasítás végrehajtása más érintettek jogos érdekeit sértené. Utóbbi esetekben az utasítás írásban történő kiadása után a végrehajtás nem tagadható meg, azonban az utasítás végrehajtója külön véleményét jogosult előzetesen írásba foglalni.
SZAKIRODALOM 1. Az irányítás és felügyelet közigazgatási problémái UNIÓ Kiadó, Budapest, 1994. 2. Bosánszky Lajos: Az igazgatás, irányítás, vezetés, felügyelet, ellenőrzés, vizsgálat fogalmakról Állam és Igazgatás, 1986. évi 4. szám 3. Bosánszky Lajos: Javaslat az állami felügyelet egységes rendezésére Állam és Igazgatás, 1987. évi 12. szám 4. Kalas Tibor: A kibernetikai modell és az irányítás összefüggései Állam és Igazgatás, 1987. évi 2. szám 5. Kaltenbach Jenő: Elméleti problémák az irányítás fogalma köréből Állam és Igazgatás, 1987. évi 4. szám 6. Kaltenbach Jenő: A felügyelet intézménye a közigazgatásban Jogtudományi Közlöny 1988. évi 3. szám 7. Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet Szeged, 1991. 8. Madarász Tibor: Elméleti problémák az intézetirányítás szabályozása körében Állam és Igazgatás, 1972. évi 2-3. szám 9. Raft Miklós: Az irányítás és felügyelet értelmezése, szóhasználata Állam és Igazgatás 1971. évi 1. szám 10. Román László: A munkáltatói utasítási jog alapproblémái Budapest, 1972. 11. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái Budapest, 1962. 12. Szentpéteri István: Irányítás, felügyelet és ellenőrzés Állam és Igazgatás 1980. évi 9-10. szám 13. Szentpéteri István: Irányítás, felügyelet és ellenőrzés Állam és Igazgatás 1988. évi 8. szám 14. Toldi Ferenc: Az államigazgatási rendelkezések megsemmisítése és megváltoztatása Budapest, 1965.