KONCEPCIÓ PAPÍR a Duna Stratégia önkormányzati együttműködési, intézményfejlesztési paneljához Az Unió két utolsó bővítési hulláma által érintett, valamint a csatlakozásra váró országok többsége - így hazánk és a velünk szomszédos országok - részesei a formálódó Duna Stratégiának. Európának ebben a sokszínű, számos tekintetben újjászülető térségében a nemzeti és a regionális identitásnak, a határok kérdésének, a gazdaságilag hol összetartozó, hol elszigetelt térségek együttműködésének speciális jelentősége van. A történelmi, társadalmi, kulturális és gazdasági hagyományok megalapozzák azt a tendenciát, hogy a helyi és regionális fejlesztési elképzelések az esetek jelentős részében számolnak határon átnyúló aspektusokkal. A határon átnyúló együttműködés abban az esetben működhet hatékonyan, ha a tervezésnél figyelembe veszi az érintett felek politikai és szakmai elvárásait, az eltérő intézményrendszerből adódó esetleges gátakat, valódi bizalmi viszonyt próbál kialakítani, ami mentén lehetőség van hosszú távon fenntartható, gyakorlati célokat szolgáló közös fejlesztési prioritások meghatározására, ami egyúttal természetes módon vonja maga után a határ mindkét oldalán élő nemzetiségek támogatását az anyaország részéről. A formálódó Duna Stratégia az érintett országokban szinte évszádokra visszatekintő céloknak, terveknek, elképzeléseknek kíván új lendületet, keretet adni olyan módon, hogy abban teret kapjanak az Unió, a stratégiában részes teljes terület fejlesztését szolgáló célkitűzések összehangoltan az egyes országok, régiók, megyék a szomszédos régiók és megyék prioritásaival és fejlesztési irányvonalaival. A térségben élők számára a Duna, nemcsak földrajzi szempontú kapocs, de megtestesít egyfajta közös identitástudatot is, amelynek köszönhetően az érintett települések, térségek és országok között többszintű és sokrétű kapcsolatrendszer alakulhatott ki ad hoc vagy állandó, intézményesült keretek között. A Stratégia előkészítése során kiemelt figyelmet kell fordítani arra, hogy a meglévő testvérvárosi (közel 3000), eurorégiós, európai területi együttműködési csoportosulásbeli, tárcaközi illetve kormányközi megállapodások, nemzetközi egyezmények eredményeként folyó együttműködések során felmerülő és az együttműködés kereteit, intézményrendszerét érintő jó gyakorlatok beépítésre kerüljenek és a felmerülő, az együttműködési lehetőségeket akadályozó jogi, technikai, egyéb problémákra adekvát megoldási javaslatok kerüljenek kidolgozásra. A Stratégia önkormányzati, intézményfejlesztési irányvonala tehát azt szolgálná, hogy Európa ezen makrorégióját érintő összehangolt valamennyi szint értékeit és érdekeit magába foglaló - érdekérvényesítési struktúrája az érintett terület legkisebb településéig éreztesse a hatását, ugyanakkor a legkisebb település fejlesztési érdekei is megjelenhessenek a magasabb döntési fórumokon. I. A jó és többszintű kormányzás elméleti és gyakorlati kérdései A kormányzati kapacitás valamennyi kormányzati szinten történő megerősítésének igénye, azaz a többszintű kormányzás elvének megszilárdítása általános és egyre inkább terjedő európai tendenciának tekinthető. A globalizáció kihívásai, különösen pedig a jelenlegi pénzügyi és gazdasági világválság kedvezőtlen hatásai tovább erősítik a többszintű kormányzás helyességét. A többszintű kormányzás módszerének lényege, hogy a döntéselőkészítési, döntéshozatali és végrehajtási eljárásába valamennyi érintett bevonásra kerüljön. Fogalma szorosan összefonódik a szubszidiaritás elvével, amely biztosítja, hogy a kormányzati döntések kialakítása és alkalmazása a legmegfelelőbb szinten történjen, így megakadályozza, hogy a döntések egyetlen hatalmi szinten összpontosuljanak. A többszintű 1
kormányzás tehát nem csupán a feladat- és hatáskörök egyes kormányzati szintek közötti megosztását jelenti, hanem a kormányzati szereplők partnerségen alapuló együttműködését a kormányzati feladatok ellátásában. A többszintű kormányzás bevezetése napjainkra a jó európai kormányzás biztosításának alapfeltételévé vált. Ennek eredményeként valamennyi európai nemzetközi szervezet munkájában kiemelkedő hangsúlyt kap az elv tartalmának meghatározása és a többszintű kormányzás tényleges gyakorlati magvalósításának ösztönzése. Az Európai Unió a többszintű kormányzást az Unió, a tagállamok, illetve a helyi és regionális önkormányzatok együttműködésen alapuló összehangolt cselekvéseként fogja fel, amelynek célja az Unió politikáinak kidolgozása és végrehajtása. Ebben a közös együttműködési koncepcióban kívánja tovább hangsúlyozni a helyi és regionális önkormányzatok szerepét a Régiók Bizottságának nemrégiben elfogadott Fehér Könyve a többszintű kormányzásról. A Bizottság a Fehér Könyvben arra hívja fel a közösségi intézményeket és a tagállamokat, hogy még erőteljesebben vonják be a helyi és regionális önkormányzatokat a közösségi politikák kialakításába. Jelenleg a közösségi jog 70 %-át a helyi önkormányzatok hajtják végre, a közösségi jog kialakításában azonban nem jelenik meg ezzel arányos mértékben a szerepük. Fontos tehát, hogy a közösségi és nemzeti céloknak a helyi és regionális önkormányzatok ne csak pusztán végrehajtó szintjei legyenek, hanem fordítva is, partnerként, azonos súlyú kormányzati szintként jelenjenek meg az érdekérvényesítő, döntés-előkészítő folyamatokban. A Fehér Könyv a többszintű kormányzás megvalósítására konkrét intézkedési javaslatokat is tartalmaz, - amelyek között szerepel az EU többszintű kormányzásra vonatkozó Chartájának kidolgozása is - ennek ellenére megállapításai továbbra is inkább elméleti jellegűek, gyakorlati hozadéka az elméleti megközelítés mellett alul marad. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével előrevetített intézményi reformok kétségtelenül a helyi és regionális önkormányzatok érdekeit artikuláló Régiók Bizottsága szerepének felértékelődődét szolgálják, de az európai integrációs folyamatok kulcsát jelentő ún. közösségi módszer fenntartásának szükségessége miatt, erőteljesebb gyakorlati mechanizmusok kialakítására lenne szükség. Maga a dokumentum is kiemeli, hogy az általánosan megfigyelhető decentralizációs folyamatok ellenére, a megosztott kormányzáshoz még nem adott valamennyi feltétel az Unióban és a jó többszintű kormányzás feltételeit elsősorban a tagállamok hordozzák, így nemzeti szinten kellene erősíteni és alakítani a helyi és regionális önkormányzatoknak az európai politikai koordinációban való részvételét. A Fehér Könyv jelenlegi fázisában a Régiók Bizottságának dokumentuma, az EU más intézményei még nem erősítették meg. Az Európai Unió mellett Európa másik jelentős kormányközi szervezete, az Európa Tanács is foglalkozik a jó kormányzás kérdésével. Értelmezésében a jó kormányzás lehetővé teszi, hogy a demokrácia, az emberi jogok, a jogállamiság értékei és normái valóban érvényre juttathatók legyenek Európa államaiban. Az Európa Tanács helyi és regionális demokráciával foglalkozó külön kormányközi munkacsoportjai intézményes szinten foglalkoznak a helyi és regionális önkormányzatiság kérdéseivel. A jó és többszintű kormányzás témáját így elsősorban abból az aspektusból közelítik meg, hogy milyen feladatokat kell megtenniük a központi kormányzatoknak, illetve a helyi és regionális önkormányzatoknak a jó helyi demokratikus kormányzás biztosítása céljából. Vizsgálják a nemzeti szint alatti kormányzás működésében rejlő problémákat, javaslatokat tesznek a helyi és regionális önkormányzatok hatékony működésének javítására, jó gyakorlatokat gyűjtenek össze és ösztönzik ezek Európa szerte történő bevezetését. A tagállamok önkormányzatokért felelős miniszterei e munka keretében fogadták el a 2007-ben Valenciában tartott konferenciájukon a Jó Helyi Kormányzás 2
Innovációs Stratégiáját. A Stratégia legfontosabb célkitűzése, hogy alkalmazása révén Európa összes országának állampolgárai élvezzék a helyi szintű jó demokratikus kormányzás előnyeit a folyamatosan fejlődő minőségű közszolgáltatások biztosításán, a lakosság közéletbe történő bevonásán keresztül. Ennek elérésére a Stratégia egy gyakorlati módszertant tartalmaz: Egyrészt felsorolja a jó demokratikus kormányzás 12 alapelvét, melyeken keresztül átfogó meghatározást ad arról, hogy mi a jó demokratikus kormányzás tartalma. Másrészt az alapelvek gyakorlati érvényesülésének garantálása céljából egy végrehajtási mechanizmust is kínál. Ennek lényege, hogy a helyi önkormányzatok elkötelezhetik magukat, hogy betartják a Stratégiában foglalt alapelveket, és olyan jó gyakorlatokat dolgoznak ki és valósítanak meg, amelyek az alapelvek lehető legmagasabb szintű érvényesülését szolgálják. Az elveknek való megfelelés objektív mércék alapján meghatározott időszakonként értékelésre kerül. Az elveket legeredményesebb módon megvalósító önkormányzatok megkaphatják az Európai Innovációs és Felelősségteljes Kormányzás Védjegyét, a legjobb európai gyakorlatot folytató helyi önkormányzatok pedig az Európai Kiválósági Díj megszerzésére pályázhatnak. A Duna makrorégió kialakítása és fejlesztése olyan nagyfokú partnerséget, koherenciát és együttműködést igényel az egyes résztvevők és érdekeltek részéről, amelyet csak a többszintű kormányzás elvének elfogadása és gyakorlati adaptálása biztosíthat. A Régiók Bizottsága Fehér Könyvének megállapításai és az Európa Tanács által kidolgozott gyakorlati vívmányok összekapcsolása jelentős eredményekkel szolgálhat a Duna Stratégia kidolgozásának nemzeti és nemzetközi szakaszában. II. Eurorégiók, EGTC-k és ECG-k a Duna Stratégia végrehajtásában Európában és hazánkban is a határ menti régiók közötti egyűttműködések egyik formája az eurorégió, amely tág lehetőségeket biztosít mind a szervezeti keretek megválasztása, mind az együttműködés általános, vagy speciális ágazat(ok)ra való koncentrálása vonatkozásában. Az érintett helyi önkormányzatok, hatóságok szabadon dönthetnek az együttműködés formájáról, ennek keretében például arról, hogy az együttműködésre külön intézményrendszert működtetnek. Az eurorégiós együttműködés alapjait, a végzett tevékenységeket formális vagy informális megállapodásban rögzítik. Ez utóbbinak nem feltétele sem hatósági/bírósági bejegyzés vagy nyilvántartásba vétel. Egy az Önkormányzati Minisztérium által 2009. őszén végzett felmérés alapján hazánkban a korábban létező 15 eurorégióból jelenleg 14 működik. Az eurorégiók visszajelzései alapján elmondható, hogy döntő többségük megtette már a kezdeti lépéseket más együttműködési formára az európai területi együttműködési csoportosulás (EGTC) történő átalakulás érdekében, illetve az Ister-Granum EGTC esetében ez már meg is történt 2007-ben. Az EGTC közösségi szabályait a 1082/2006/EK rendelet, a hazai szabályozást pedig a 2007. évi XCIX. törvény rögzíti. Az EGTC új jogi eszköz a határon átnyúló, transznacionális vagy interregionális együttműködés formájára, amely lehetővé teszi, hogy a helyi és központi szereplők együttműködjenek más tagállamok hasonló szereplőivel közös céljaik elérésére. Célja a megkülönböztetés-mentesség: a helyi szereplők a határon belül és a határ két oldalán ugyanazon lehetőségekkel bírjanak. Az EGTC az Európai Unió első olyan jogi eszköze, mely önálló jogi személyiséget és -keretet nyújt az európai önkormányzatok és régiók együttműködésére, az uniós támogatások hatékony felhasználására. A csoportosulás legalább két tagállam szereplőit (helyi önkormányzat, regionális hatóság vagy az állam) fogja közös szervezetbe. A székhely szerinti állam joga alkalmazandó a csoportosulás jogviszonyaira. csoportosulás saját költségvetéssel, szervezettel és szerződő képességgel rendelkezik, ingó, ingatlan vagyont szerezhet, bíróság előtt eljárhat. A tagok közösen választják meg az igazgatót, illetve hozzák létre a tagok képviselőiből álló közgyűlést. 3
Az EGTC előnyei makroregionális szinten az eurorégiókkal szemben Az euroregionális együttműködések általában a soft law keretében, informális megállapodásokon keresztül jönnek létre, jogi garanciák és keretek nélkül. Az EGTC jogi személyiséggel és teljes jogképességgel rendelkezik, tulajdona és vagyona lehet, saját személyzetet foglalkoztathat és bíróság előtt eljárhat. Önállóan pályázhat EU-s források lehívása érdekében, jogi személyisége folytán nem érvényesül a Lead Partner elv és lehetőséget biztosít arra is, hogy egymással földrajzilag nem határos területek között jöjjön létre együttműködés (ez utóbbival kapcsolatban hazai szinten több kezdeményezés is folyamatban van). A hazai eurorégiók között végzett felmérés is éppen ezen elemekre világított rá, az EGTC-vé alakulást tervező eurorégiók kivétel nélkül az önálló jogi személyiséget, a szervezeti struktúra kötöttségéből fakadó garanciális elemeket, az uniós forrásokra történő eredményesebb pályázási és felhasználási lehetőségeket, valamint a hatékonyabb belső és külső érdekérvényesítés lehetőségét jelenítették meg az átalakulás okaként. Az EGTC, mint friss jogintézmény ugyanakkor korrekcióra is szorul és célunk, hogy a 2011- ben tervezett (magyar elnökség idejére eső) szabályozási felülvizsgálatig a gyakorlatban felmerülő problémák mind uniós mind hazai szinten összegyűjtésre és elemzésre kerüljenek. Az Önkormányzati Minisztérium ennek érdekében megkezdte az érintett uniós intézményekkel és konzultatív szervekkel, tagállami és hazai szereplőkkel történő kapcsolatfelvételt. A Duna Stratégia kapcsán tekintettel arra, hogy nem uniós tagállamok is érintettek - érdemes rávilágítani a harmadik állam EGTC-ben történő részvételének kérdésére. A Rendelet szerint harmadik országok jogalanyai EGTC-ben abban az esetben vehetnek részt tehát maga az állam mint tag nem jöhet szóba, ha a harmadik állam jogszabályai biztosítják a Rendelet előírásainak teljes körű érvényesítésével a részvételt, vagy területi együttműködéssel kapcsolatos, egy-egy tagállam és a harmadik állam között létrejött nemzetközi megállapodásokkal teszik azt lehetővé. Az eddigi gyakorlatban működő megoldás szerint a székhely szerinti tagállam külügyminisztériuma felveszi a kapcsolatot a harmadik ország külügyminisztériumával annak érdekében, hogy megvizsgálják, létezik-e a két ország közötti területi együttműködést biztosító nemzetközi szerződés. Tény, hogy ezen a ponton mindenképpen meg kell vizsgálni, hogy a szabályozásban milyen módosítással biztosítható az EGTC alakítás eljárásnak zökkenőmentesebbé tétele, gyorsítása érdekében. Mindemellett előmozdítja a harmadik országok jogalanyainak részvételét az a tény is, hogy a csatlakozó államok az acquis communautaire részeként az EGTC rendeletet is beépítik saját szabályozásukba. A határon átnyúló együttműködések során tapasztalt problémák egy része érinti az államhatárról szóló törvényi szabályozásunkat is. Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény 3. és 5. -a nemzetközi egyezmény meglétéhez köti minden egyes, a határvonalat metsző infrastrukturális beruházás megvalósítását. A határon átnyúló fejlesztéseknél ez a feltétel komoly akadályokat jelent, sok esetben meggátolja egy-egy projekt megvalósítását (hidak, bicikliutak, stb.). Az EGTC mint új eszköz ebben az esetben is megoldást jelenthetne, azzal, hogy az együttműködéseket lehetővé tevő külön nemzetközi szerződések hosszadalmas egyeztetése és megkötése nélkül az EU joga alapján jön létre, bejegyzése a székhely szerinti tagállamban történik, a Rendeletben előírt 3 hónapos maximum határidő alatt. Mindehhez azonban szükség van az államhatárról szóló hivatkozott szabályozás módosítására is vagy olyan közös kormányközi megállapodás aláírására az érintett szomszéd államokkal, mely lehetővé teszi határ menti projektek egyszerűbb megvalósíthatóságát. 4
A helyi önkormányzatok közötti határon átnyúló együttműködések fejlesztése az Európa Tanács értékrendszerének is elsődleges prioritása. E törekvés legfiatalabb jogi megjelenése a területi önkormányzatok és közigazgatási szervek határ menti együttműködéséről szóló, 1980. május 21-én Madridban kelt Európai Keretegyezmény euroregionális együttműködési csoportosulásokról (ECG) szóló harmadik kiegészítő jegyzőkönyve. A dokumentumot az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2009. szeptember 9-én fogadta el, Magyarország a dokumentumot még nem ratifikálta. Az ECG által kínált megoldás több hasonlóságot is mutat az EU keretében elfogadott EGTC-vel, bizonyos pontokban azonban mégis különbözik az EGTC szabályozási koncepciójától és számos hozzáadott értéket is tartalmaz. A hozzáadott értékek között kell megemlíteni, hogy a harmadik kiegészítő jegyzőkönyvnek sokkal szélesebb a területi hatálya, így esetében az uniós és nem uniós államok csatlakozásával kapcsolatban korábban jelzett probléma nem merül fel. Ezen túlmenően a harmadik kiegészítő jegyzőkönyv szabályozási koncepciója sokkal nagyobb mértékben támaszkodik a nemzeti jogra. Az EGTC és ECG egymás közötti viszonyát illetően kiemelhetjük, hogy nem két egymást kizáró társulási formáról van szó, hanem egymáshoz igazodó, egymást jól kiegészítő jogi formákról. Az ECG-re vonatkozó szabályokat, tekintettel arra, hogy az ET tagállamainak jelentős része tagja az Európai Uniónak is, az EGTC-re vonatkozó szabályok figyelembevételével alakították ki, sokszor még szövegezésében is átvéve a közösségi rendelet egyes szabályait. Az euroregionális együttműködési csoportosulások tehát tovább bővíthetik azoknak a jogi eszközöknek a körét, amelyből a helyi önkormányzatok megválaszthatják, mely nemzetközi együttműködési forma jelent kedvezőbb megoldást a Duna makrorégió keretében kialakított határon átnyúló kapcsolataik fejlesztésére. Meggyőződésünk ugyanakkor az is, hogy a Duna Stratégia keretében elfogadásra kerülő projektek megvalósításának egyik preferált jogi eszköze kétségtelenül az EGTC lesz. III. Határon átnyúló együttműködések államközi szerződések alapján Magyarország és a szomszédos államok közötti tárcaközi, kormányközi megállapodások alapján működő vegyes bizottságok, fórumok célja, hogy támogassák és elősegítsék a határon átívelő helyi, regionális formális és informális keretek között működő - együttműködések tevékenységeit. Valamennyi esetben biztosítaniuk kell az alulról jövő kezdeményezések megjelenítésének lehetőségét, összhangba hozva a központi kormányzati törekvésekkel, és biztosítani, hogy a helyi és regionális törekvések kellő súlyú figyelmet kapjanak az egyes ágazatok stratégiai dokumentumaiban. Folyamatos és tényleges párbeszédet teremtenek az érintett szereplők között annak érdekében, hogy a rendelkezésre álló uniós forrásokhoz rendelt prioritások (ETE, IPA, ENPI) és a pályázatkiírás feltételeinek meghatározása során az eredményes forrásfelhasználás fenntartható módon biztosítható legyen. IV. Összegzés Mindannyiunk közös érdeke olyan intézményi keretek meglétének biztosítása, melyek nem egymást kizárva, hanem egymást kiegészítve garantálják a Duna makrorégióban a határon átnyúló, transznacionális együttműködési törekvések megvalósítását. Közös értékeken és érdekeken alapuló válaszok együttes megvitatása és kidolgozása szükséges a jelenlegi intézményi struktúra hatékonyabbá tétele érdekében. Budapest, 2010. január 6. Összeállította: Dr. Zöld-Nagy Viktória, Dr. Papp Judit (Közigazgatási Hivatalai, Jegyzői és Hatósági Főosztály) Dr. Fekete Katalin (Jogi Főosztály) Váradi Ildikó, Dr. Sonkoly Gábor (Nemzetközi Főosztály) 5