A RENDŐRSÉG IDEGENRENDÉSZETI

Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék S Z A K D O L G O Z A T A RENDŐRSÉG IDEGENRENDÉSZETI FELADATAI, A MAGYARORSZÁG 2004-ES EURÓPAI UNIÓHOZ TÖRTÉNŐ CSATLAKOZÁSÁVAL KAPCSOLATOS JOGHARMONIZÁCIÓ TÜKRÉBEN Konzulens: dr. Nyitrai Péter egyetemi docens intézeti tanszékvezető Készítette: Szkárosi Éva V. évfolyam 2013. 1

University of Law Professorship of Public Administration T H E S I S TASKS OF THE HUNGARIAN POLICE IN FOREIGNER LAW ENFORCEMENT ACCORDING TO THE ACCESSION OF EUROPEAN UNION IN 2004 Reader: dr. Péter Nyitrai senior lecturer Written by: Éva Szkárosi grade V. 2013. 2

TARTALOM 1. I. fejezet...3. o. 1. 1. Bevezető..3. o. 1. 1. 1. Történeti áttekintés......4. o. 1. 2. Jogharmonizáció...8. o. 2. II. fejezet...9. o. 2. 1. A csatlakozásra való felkészülés a migráció aspektusából..9. o. 2. 2. Az első idegenrendészeti törvény..13. o. 2. 3. Változások...22. o. 2. 4. Differenciált jogsértések 22. o. 3. III. fejezet...26. o. 3. 1. Büntetőjogi vonatkozások..26. o. 3. 2. Új jogszabályi háttér 28. o. 4. IV. fejezet...32. o. 4. 1. Menedékjog.32. o. 4. 2. A Schengeni Egyezményhez történő csatlakozás..37. o. 4. 3. Személykörözés...45. o. 4. 4. Záró gondolatok..48. o. 3

I. fejezet 1. 1. Bevezető Az idegen maga valaki olyan, aki első megközelítésben távol van, de ha az értelmét keressük mégis közel. Hiszen semmit nem lehet arról mondani, aminek még a helyét sem tudjuk. Ez az idegen, akit vizsgálunk, lehet a szomszédunk, munkatársunk, vagy akárki más, akinek mi szintén idegenek vagyunk, ami azzal van kapcsolatban, hogy harmadik elfogulatlan személy nézőpontjából nem lehet ezt a relációt értelmezni. 1 Az idegenrendészet ezen túlmutatva véleményem szerint már egy szervezettebb fogalom, ami tartalmazhatja a külföldinek egy országba történő beléptetését, kiléptetését, a tartózkodás engedélyezését, a hatóságok feladat- és hatáskörét, valamint az idegenrendészeti eljárásokat. A téma, amelyet szeretnék bemutatni, azért érdekes, mert az Európai Unióhoz hasonló összetett, multikultúrális szervezetre nem lehet példákat találni a történelemben. Magyarország sem volt korábban ilyen közösség tagja. Az egykori Miskolci Határőr Igazgatóság hivatásos állományú, és külföldiek rendészetével kapcsolatos feladatokat ellátó tagjaként, 2007. december 21-én a Tornyosnémeti Közúti Határátkelőhelyen részese lehettem Magyarország tényleges határnyitásának, az államhatárok tényleges átjárhatóvá válásának. A dolgozat első fejezetében kísérletet teszek arra, hogy rövid történeti áttekintést nyújtsak az idegenjog evolúciójáról a tényleges szabályozáson keresztül. Ez utóbbi az újkori történelemben a társadalmi változások révén megvalósuló jogszabályalkotásra vonatkozik. A jogharmonizációt, itt, mint technikai folyamatot kívánom szemléltetni. A második fejezetben hazánk európai uniós csatlakozásra való felkészülését megalapozó jogalkotási feladatot szeretném prezentálni, majd a migrációs helyzet 1 Lásd bővebben: Czirkos Eszter: A megérthetetlen megértése: Az idegen 4

folytonos változása miatti módosításokat mutatom be kronológiai sorrendben. A harmadik fejezet az illegális migrációval kapcsolatos szabályozás büntetőjogi aspektusára kíván rávilágítani, összekapcsolva a 2001. utáni idegenrendészeti tárgyú jogalkotási folyamattal. A negyedik rész a menedékjog visszásságaival, továbbá a körözött személyekkel kapcsolatos eljárásokkal foglalkozik. Vizsgálódásaim nagyrészt összehasonlító, illetve leíró módszerrel közelítenek a feldolgozott témához. 1. 1. 1. Történeti áttekintés A legális illetve illegális migráció a történelem állam megjelenésének időszakától fogva létező és kezelendő jelenség volt. Az állam, ezen belül államterület, államhatár létrejöttekor kapott ez a kérdés relevanciát, hiszen népvándorlás mindig is volt, de állammá szerveződött, lokalizálódott nemzet életterületének vonatkozásában kerülhetett sor más népek, nemzetiségek legális vagy illegális belépésének vagy tartózkodásának megkísérlésére vagy végrehajtására. A magyar nép államalapításától kezdve beszélhetünk migrációról, hiszen a korszakokra visszagondolva, többször sor került nem honi nemzetiségek népességbővítésére, betelepítésére (Vegyük példának a tatárjárás utáni emberveszteség pótlásokat, amikor IV. Béla király kunokat, vlachokat, jászokat, románokat hívott be az országba). A magyarok már az államalapítást megelőző vándorlásaik során is komoly nehézségekbe ütköztek, mire számtalan népcsoporton keresztülvágták magukat. A Kárpát- medencében történt letelepedés után I. (Szent) István király az elsők között szerepelt, aki megszervezte a határvármegyéket, azon keresztül az államhatár őrzését. 2 2 Lásd bővebben: HATÁRŐRSÉG-a Határőrség kiadványa 5

1. kép A tatárok betörésének ábrázolása Thuróczi János krónikájában (1488) A XX. századig nem volt Európában sehol átfogó szinten szabályozva az idegenrendészeti eljárás, mivel nem fektettek nagy hangsúlyt a népmozgásokra, a bevándorlás pozitívumként jelent meg. Hazánkban az első állampolgársági törvény (a magyar állampolgárság megszerzéséről és elvesztéséről szóló 1879. évi L. törvénycikk) szabályozta először az állampolgárság megszerzésének lehetőségeit (leszármazás, törvényesítés, házasság, honosítás), valamint rendelkezett a hallgatólagos honosításról. Ez azt jelentette, hogy minden legalább 5 éve magyarországi lakóhellyel rendelkező, itt adózó külföldi személy magyar állampolgárnak volt tekintendő, kivéve, ha külföldi állampolgársága fenntartásáról nyilatkozott. A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk továbbment és a községek hatáskörébe utalta a letelepedés engedélyezését és 3 hónap magyarországi tartózkodás után írt elő bejelentési kötelezettséget a nem magyar állampolgár számára. Az első idegenrendészeti törvény megalkotására csupán 1903-ban került sor (külföldieknek a magyar korona országai területén való lakhatásról szóló 1903. évi V. törvénycikk), amikor is együtt kívánták rendezni a be-és kivándorlást, útlevélügyet, valamint megpróbálták kezelni a migrációt kiváltó okokat. A községek ugyanis kevésnek bizonyultak az idegenpolitikai kérdések rendezésére. A jogszabály tartalmazta azt, - szigorítva a korábbi gyakorlaton -, hogy a külföldinek az érkezéstől 6

számítva 24 órája van szálláshely-bejelentési kötelezettségének eleget tenni, a lakhatási szándékot pedig a megérkezéstől számított 15 napon belül kellett jeleznie. A tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezet meglétét bizonyítania kellett. A községektől elvett hatáskörök a rendőrhatósághoz kerültek a centralizációt előtérbe helyezve. Lehetőség volt a kiutasításra a Rendőrség részéről például állambiztonsági, közbiztonsági érdekből, vagy ha a külföldi személyazonosságát nem tudta igazolni, illetve a tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezettel nem rendelkezett. Az 1903. évi szabályozást a külföldieknek a magyar korona országai területén lakhatásról szóló 1903: V. tc. egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1930. évi XXVIII. törvénycikk váltotta fel, mellyel létrejött a mai magyar modern szervezetrendszer kialakulásának első pilléreként számon tartott Külföldieket Ellenőrző Országos Központi Hatóság (KEOKH). Feladata a külföldiek ellenőrzése, utazásuk, letelepedésük, munkavállalásuk, itt-tartózkodásuk engedélyezése, kérelmeik elbírálása volt, továbbá a második világháború során elsősorban a menekültekkel foglalkozott (így kettős rendeltetésű szerv volt, egyrészt idegenrendészeti, másrészt menekültügyi). Az akkori politikai rendőrség szervezetrendszerébe a KEOKH az Államvédelmi Hivatal (ÁVH) 1948-as megalakulásával került be. Totalitárius diktatúra lévén, a Hatóság tevékenységi körébe tartozott, hogy- a totális elhárítás égisze alatt- felkutassa az országban tartózkodó összes külföldi állampolgárt és vegye nyilvántartásba, valamint tegyen róluk jelentést. A korszakra jellemző önkény ide is beszivárgott, ami számos visszaélés melegágya volt. A Belügyminisztérium szervezetébe 1953-ban került a KEOKH, mely ezzel a belügyminiszternek közvetlenül alárendelt, önálló szerv lett. A miniszter a külföldiekkel kapcsolatos jogkörét e szervezeten keresztül gyakorolta. Az országba belépő külföldinek 24 órán belül jelentkeznie kellett a KEOKH fővárosi vagy vidéki szervezeti egységénél a határátlépés helyétől függően. Ez a gyakorlat később enyhült. 1958 januárjában viszont újra szigorítottak az idegenrendészeti szabályokat: a vízummal rendelkező szocialista országok állampolgárainak ismét jelentkeznie kellett a Hatóságnál, vagy a megyei rendőr-főkapitányságokon (előtte 7

megkülönböztették, és privilégiumban részesítették a baráti államokból érkező polgárokat, ami a kontroll enyheségét takarta). Az 1956-ot követő megtorlások után Magyarország meglehetősen elszigetelődött a nyugattól, ezért ennek feloldására kénytelen volt enyhíteni külföldiekkel kapcsolatos politikáján, mely abban nyilvánult meg, hogy kedvezményeket biztosított a nyugati országokból érkező turistáknak, ezzel is fellendítve az idegenforgalmat. Hozzá kell, hogy tegyem, ebben az időszakban (1951) alapította meg Franciaország, NSZK, Luxemburg, Hollandia, Belgium és Olaszország az első szupranacionális elven működő szervezetet, az Európai Szén-és Acélközösséget (Montánunió), ami egyébként az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Unió alapja lett. Valószínűleg ezen összefogás, és a nyugati államok II. világháborút követő gyors regenerálódása ösztönözte arra a magyar kormányzatot, hogy nyisson az idegenpolitika területén. A KEOKH egyébként, változó feladatkörrel, egészen 2001-ig működött a Rendőrségen belül, a Határőrséggel megosztott feladatként végezve az idegenrendészeti tevékenységet. Nagymérvű migrációs hullám érkezett 1987-től a zöldhatáron keresztül Magyarországra, főleg román állampolgárok személyében. Az idegenrendészeti hatóságok nem tudtak megbirkózni a kialakult helyzettel, hiszen megfelelő jogszabályi háttér sem létezett a probléma kezelésére. Ennek kapcsán született meg a ki- és bevándorlásról szóló 1989. évi XXIX. törvény, ami az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának, valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának elveit tartalmazta, jogorvoslati jogosultságot biztosítva az eljárásokkal szemben az érintettek részére. A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény, mint a rendszerváltozás utáni első idegenrendészeti jogszabály ruházta fel elsőként a határőrséget, a feladatokat a rendőrségtől elvonva, migrációs jogkörrel. Azért bír relevanciával ez a rendelkezés, mert önálló hatósági 8

jogkörnek számított. Korábban a határőrségnek ugyanolyan általános intézkedési kötelezettsége volt (jogsértő cselekmény megszakítása, jogsértő személy elfogása, intézkedésre jogosult rendőrhatóság részére történő átadás stb.), mint más hatáskörrel nem rendelkező hatóságnak. Ez a változás már az európai jogharmonizáció felé vezető út első lépéseként tekinthető. Az 1999. év jelentős következményekkel járt a migrációs feladatok ellátásának területén, hiszen a Kormány az egységes migrációs szervezet kialakításának első fázisaként a 162/1999. (XI. 19.) Kormányrendelettel létrehozta a Belügyminisztérium Bevándorlási- és Állampolgársági Hivatalt, ami mára a tevékenység oroszlánrészét látja el. Kérdéses, hogy a Rendőrségnél miért is hagytak feladatot, de erről a dolgozat további részében kívánok írni. 1. 2. Jogharmonizáció Jogharmonizáción azt a jogalkotási folyamatot értjük, amely lehetővé teszi, hogy két jogrendszer szabályai egymással összeegyeztethetővé váljanak 3. Ez a kötelezettség Magyarország tekintetében az Európai Unióhoz történő csatlakozással összhangban jelent meg (Lisszaboni Szerződés), hiszen a hazai jogrendszert az acquis communautaire-höz folyamatosan közelíteni kell. Az uniós jognak ugyanis be kell épülnie a nemzetibe, hogy kiszámíthatóvá váljon és leegyszerűsödjön a jogalkalmazási folyamat. A migrációs politika területén is jelentkezett ez a feladat, elsősorban intézményi, másodsorban szabályozási kérdéseket felvetve. A jogharmonizációs kötelezettség terén mindenképpen teljesíteni kell azokat a jogalkotási lépéseket, amelyek az uniós irányelvek nemzeti jogba való átültetéséhez szükségesek, uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályt semmiféleképpen nem lehet alkotni, valamint azzal ellentétes jogszabályokat sem lehet hatályban tartani. Tehát az építő folyamattal párhuzamosan egy szanáló folyamatnak is végbe kell mennie. 3 http://www.parlament.hu/biz/eib/link1/jogharm.htm 2012. október 18. 9

A jogharmonizáció egyébként többfázisú jelenség. Az első szakasz a rendszer és elvek meghatározása volt, a fokozatos igazodás kezdete: a társulási megállapodás 1991-es aláírásától a csatlakozási tárgyalások kezdetéig tartott (1998). A második szakasz a jogharmonizáció intenzív szakasza volt, amelyben a teljes jogközelítésre törekedtek (2004. május 1-ig, a csatlakozásig tartott). A harmadik szakasz a csatlakozástól kezdve napjainkig is tart. Magyarország jogharmonizációs tevékenységét az Európai Bizottság egyébként figyelemmel kísérte és arról pozitív véleményt alkotott. 4 A kezdeti szakasz azt tartalmazta, hogy a nemzeti jogszabályokat közelíteni kellett a közösségi joghoz, mely a teljes jogközelítést foglalta magában (elsődleges, másodlagos jogforrások figyelembe vétele). Ez azt tartalmazta, hogy a belső jog közbejötte nélkül, közvetlenül alkalmazandó normák szempontjából meg kellett teremteni az intézményi hátteret, valamint azt, hogy akire vonatkozik, időben megismerhesse a szabályozás tartalmát, valamint a közösségi jog átvételének tényét. Az intenzív szakasz már arról szólt, hogy a Kormány be kellett, hogy mutassa: az uniós joganyaggal mennyire harmonizált saját jogrendszere. Sor került a jogharmonizációs célú jogszabályok tartalmi ellenőrzésére, melyben az idegenjog is revízió alá került, hiszen a közösségi jog megsértése az Európai Bíróság előtti felelősségre vonáshoz is vezethetett volna 5. A jogharmonizáció teljesítéséről a Kormánynak kellett legalább évente jelentést készítenie az Országgyűlésnek. A jelentés összeállításánál az érintett minisztereket és az országos hatáskörű szervek vezetőit 6 is bevonták. Ez az idegenjog területén azt jelentette, hogy az ilyen szakterületet érintő feladat ellátására hatáskörrel rendelkező szervek központi és területi szerveit (Rendőrség, Határőrség) bízták meg a szakmai véleményezés jogalkalmazói realizálásával. Számtalan törvény, kormányrendelet és miniszteri rendelet került górcső alá az ellentétes szabályozás kiküszöbölése érdekében. 4 Lásd bővebben: Gulyás-Kiss Zsuzsanna-Balázs László: A határőrség idegenrendészeti és szabálysértési szakterülete Belügyi Szemle 2006/1. 54. évfolyam 5 Ami más terület vonatkozásában meg is történt nemrégiben. 6 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megszüntette az országos hatáskörű szerv fogalmát. 10 10

II. fejezet 2. 1. Csatlakozásra való felkészülés a migráció aspektusából Az Európai Unióhoz történt csatlakozással részesei lettünk egy olyan közösségnek, ahol a személyek, munkaerő, szolgáltatások és a tőke szabadon áramolhat a szabadság, biztonság és jog érvényesülésének égisze alatt. Ez azt jelentette, hogy a tagállamok a megvalósulás érdekében fokozatosan lebontották a gátló tényezőket, köztük az államhatár ellenőrzését is megszüntették. A Schengeni Egyezmény egzakt módon írta elő, hogy a tagállamok belső határain el kell törölni a személyforgalom ellenőrzést. A törekvés középpontjában tehát az állt, hogy az arra jogosult az államhatárokat könnyen át tudja lépni, az arra jogosulatlan, nem szívesen látott viszont ne. Az államok tekintetében ez eltoltan valósult meg (és még ma is tart a folyamat az újonnan csatlakozók esetében), nem egy időpontban lettek részesei a szabad átjárhatóság intézményének, amit befolyásolt az Európán belüli elhelyezkedés, határrendészeti, migrációs hatóságainak fejlettsége (uniós normáknak való megfelelés adott felkészültségi szintje). A határőrség, mint idegenrendészeti szakterületen létező jogelőd, mindig törekedett az innovációra, mind szervezeti, mind működési téren. Ez a folyamat 1989-től kezdve erősödött és 1997-ig sor került a szervezet működését szabályozó törvény megalkotására. Ugyanis a hatóság tevékenységének jogi hátterét más szervezetek tevékenységét szabályozó normák adták. Ezzel egy időben aktualizálták a Schengeni Egyezményből adódó feladatokat és az arra kijelölt munkacsoport megalkotta a csatlakozási stratégiát tartalmazó munkaokmányt. Ez ütemezte az elvégzendő feladatokat jogi-, működési-, technikai stb. téren, ami az Európai Unió határellenőrzési elvárásait volt hivatott teljesíteni. Az átfogó fejlesztési feladatokat kormányzati szinten a Nemzeti Program, valamint az egységes határellenőrzésre vonatkozó 2013/2001. (I. 17.) Kormányhatározat, határőrségi szinten Az Európai Uniós normáknak megfelelő külső és belső határellenőrzési rendszer kiépítésének 11 11

Határőrséget érintő feladatai valamint a 17/2001. (BK. 7.) BM Utasítás tartalmazta. A Határőrség felkészítésében 1998-tól schengeni szakértők tevékenykedtek, ami sosem látott mennyiségű és minőségű technikai fejlesztéssel is járt (PHARE programok). Megfogalmazódott, hogy a szervezetnek az Európai Unió és a schengeni elvárásoknak megfelelő biztonsági rendszer aktív részeseként kell működnie, a jogellenes cselekményekhez preventív módon kell közelíteni, fókuszálva az illegális migrációra, valamint a határokon átnyúló bűnözés és jogellenes belföldi tartózkodás megakadályozására. Ennek keretében került sor a határőrizetről és Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény módosítására (2001. évi XXXIII. törvény) a teljes körű, schengeni elvárásoknak megfelelő jogharmonizáció megvalósítása érdekében. A törvény, illetve a végrehajtási rendeletei egyébként 2002. január 1-én léptek hatályba, kivéve azokat a részeket, melyek hatályosulása az uniós csatlakozáshoz voltak kötve. A Határőrség kettős rendeltetéséből fakadt (honvédelmi és rendészeti), hogy az ország komplex biztonságának fenntartásában közre kellett működnie, ami nem csak a határterületre korlátozódott 7, hanem a mélységi ellenőrzésekre (pontosabban a mélységi migrációs háló működtetésére) is. Az előbbi arra volt hivatott, hogy a belső határokon megszüntetett ellenőrzések kapcsán keletkező biztonsági deficitet kiegészítő intézkedésként ellensúlyozza. Magyarországon a schengeni csatlakozástól fogva működött és működik jelenleg is a Határőrség, majd a jogutód rendőrség végrehajtásával az egész ország területére kiterjedően 8. Az Európai Unió politikájában a migráció fogalma kétféle vetületben jelent meg. Az egyik a már jelen lévő migrációs hullám kezelésére irányul, amely egy utólagos szankcionáló magatartást feltételez. A másik egy preventív, irányító tevékenységet takar, azaz a migrációs folyamatok befolyásolását azáltal, hogy a jogalkotás során rögzítik, milyen csoportok érkezzenek, érkezhetnek a Közösség területére. Az előbbi 7 hiszen a Schengeni Végrehajtási Egyezmény szerint a tagállamok belső határain nem kerül sor határőrizeti és határforgalmi tevékenység végrehajtására. 8 ez a típusú ellenőrzési forma egyébként az egész schengeni térségben megvalósul a nemzeti hatóságok révén, az intézkedések egységesítése keretében, mivel ez össztagállami feladat megoldására jött létre (illegális migráció). 12 12

az illegális, az utóbbi a legális migrációt jelenti, de alapjában véve a harmadik ország állampolgárságával rendelkező személyek beutazásának és tartózkodásának korlátozását érinti, azaz ezen állampolgárok közötti megkülönböztetést. Az Unió emberi jogok védelmét előtérbe helyező politikájával egyébként a migráció kezelésének összeegyeztethetővé is kellett válnia. Az Amszterdami Szerződés határozott meg először célokat és kompetenciát a tagállamok számára az idegenpolitikára vonatkozóan a bel- és igazságügyi együttműködés területén. Ezek a célok 1999-től három programban valósultak meg: a Tamperei (1999-2004), a Hágai (2005-2009), továbbá a Stockholmi Programban (2010-2014). Ezek tulajdonképpen a hazai idegenrendészeti, valamint menekültügyi jogszabályok jogharmonizációs célú módosítását is jelentették és jelentik, és magukban foglalták a migrációs hullámok irányítását (származási és tranzit országokat is beleértve), illegális migráció, emberkereskedelem (embercsempészet is) elleni harcot, továbbá a vízumpolitika és visszafogadási egyezmények fontosságát 9. A legális migrációra vonatkozóan a Tamperei Program a Harmadik országbeli állampolgárok fair bánásmódja című fejezetben rendelkezett. A különböző jogcímen tartózkodók között még nem differenciál a dokumentum, hanem fair bánásmódot ír elő a harmadik országbeli állampolgárokkal szemben. A program vívmánya volt, hogy a menekültpolitikát közösségi szintre emelte, valamint a tagállamokat arra ösztönözte, hogy szabályozásukat hozzák összhangba a programmal atekintetben, hogy ha a nem uniós állampolgár hosszabb ideje tartózkodik valamely állam területén, akkor jogait közelíteni kell a honi állampolgárok jogaihoz. Azt is relevánssá tette, hogy a hazai szabályozások között koherenciát kell teremteni a beutazás és tartózkodás területén, koncentrálva a munkavállalási célú tartózkodásra. A legális migráció területére két megoldási módot deklarált, az egyik 9 Jelentése: bármely szerződő fél a másik szerződő fél megkeresésére, különösebb formaság nélkül visszafogadja azt a külföldit, aki a megkeresett fél államának területéről közvetlenül lépett be a megkereső területére és nem felel meg a belépésre, vagy tartózkodásra vonatkozó jogszabályi feltételeknek- 2002. évi LX. törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között állampolgáraik és más személyek visszafogadásáról szóló, Bukarestben 2001. december 10. napján aláírt Egyezmény kihirdetéséről. 13 13

a származási, azaz kibocsátó országokkal való együttműködés (Unión kívüli), a másik a határrendészeti tevékenység hatékonnyá tétele 10. A tagállami jogharmonizációs kötelezettség közösségi szinten két irányban valósult meg: a rövid időtartamú (maximum 3 hónap) tartózkodás szabályait közvetlenül alkalmazandó rendeletek rögzítik, az ezt meghaladót viszont irányelv, amely a cél meghatározásában egységes, viszont a tagállamokra bízza a megvalósítás intézményrendszerének meghatározását. A családegyesítés szabályozása ugyancsak ennek a dokumentumnak az érdeme. Eszerint a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli személyek számára biztosítani kell a tisztességes bánásmódot, valamint lehetővé kell tenni számukra az integrációt (hozzátartozókkal). 2. 2. Az első idegenrendészeti törvény Ebben a szellemben, még csupán a társulási megállapodás megkötését követően, az Országgyűlés megalkotta az 1993. év LXXXVI. törvényt a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásról és bevándorlásáról. Ezzel, mint korábban említettem a jogalkotásban és intézményfejlesztésben is beindult a verkli, az európai uniós követelményeknek kellett megfelelni. Magyarország eleget tett ezáltal nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeinek (ENSZ Alapokmánya, Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya stb.), valamint az idegenrendészeti szakterületet törvényi szinten szabályozta. A határőrség idegenrendészeti hatósággá vált. A jogszabály alapján általános hatáskörrel a Rendőrség rendelkezett, de jogelődje is széleskörű jogosultságokkal bírt. A Kormány meghatározta, hogy a minisztériumok 10 Magyarország 2001-ben kötött kétoldalú államközi visszafogadási egyezményt többek között Romániával az EU csatlakozásra való felkészülés keretében. 14 14

és az országos hatáskörű szervek igazítsák feladatrendszerüket és tevékenységüket az integrációs folyamatokhoz. A jogszabály még nem tett különbséget az Európai Unió tagállamainak állampolgárai, valamint a harmadik országbeli személyek között, egységesen kezelte őket. A külföldi beutazásához útlevélre (állampolgárságot, személyi adatait igazoló okmány), vagy ha vízumkötelezettség alá eső állam polgára volt, vízumra volt szükség. Ezen belül nevesítésre került az egyszeri, kétszeri, vagy többszöri beutazást engedélyező vízum, ami legfeljebb 90 napi tartózkodásra jogosított, amit a tartózkodási időtől függetlenül a Rendőrség a beutazástól számított 90. napig meghosszabbíthatott. Vízumkiadó hatóságként is nevesítette a törvény az Országos Rendőrfőkapitányságot és a határőr igazgatóságokat, valamint a tényleges határátléptetési, határellenőrzési tevékenységet ellátó határforgalmi kirendeltségeket. Ugyanis a beutazáskor (nem differenciálva külső-belső határ között) a vízumkötelezett személyek a határterületen is igényelhettek bizonyos vízumtípusokat (főleg a rövid időtartamúakat) és helyben történt a kérelem benyújtása, valamint elbírálása, kiadása 11. Jogorvoslati lehetőséget vezetett be a törvény a külföldiek számára, nóvumként az idegenjog területén. Az ország területén már jogszerűen tartózkodó nem magyar állampolgár számára a Rendőrség ideiglenes, vagy huzamos tartózkodási engedélyt adhatott ki (1 évet meg nem haladó, illetve meghaladó tartózkodásra). Előbbi esetében a jogszabály nem biztosított rendes jogorvoslati lehetőséget a kérelem elutasításával kapcsolatban, csupán az első fokú döntés bírósági felülvizsgálata volt kérhető. Bevándorlási engedély kiállítására szintén a Rendőrség, azon belül a megyei rendőr-főkapitányság rendelkezett hatáskörrel. Ennek igényléséhez 3 éves megszakítás nélküli tartózkodás, kizáró ok fennállásának hiánya, továbbá megfelelő megélhetés volt szükséges. Az első feltétel tekintetében, mint azt bevezető gondolataimban írtam, privilégiumban 11 A hosszabb időtartamú vízumkérelmeket a külföldi származási államában az illetékes magyar külképviseleten lehetett benyújtani. 15 15

részesültek azok a határon túli magyar nemzetiségűek, akik visszahonosítás címén kérelmezhették volna a magyar állampolgárságot. Ez is bizonyítja azt, hogy bár megtörtént a rendszerváltozás, és az Európai Közösséghez való csatlakozási szándék jegyében megtörtént a határnyitás a külföldi állampolgárok számára, mégis a magyar nemzetiségűeket preferálta a jogalkotó. A legnagyobb kedvezményes elbánásban ugyanis ők részesültek, állampolgárságtól függetlenül. Az engedély időtartama 1 év volt, ami utal a jogszabály visszafogottságára. Újdonság, hogy a megváltozott politikai, migrációs, bűnügyi helyzet hatására, -hogy az Unió ezekkel szembeni fellépési kapacitását növelje-, a magyar jog is átvette a beutazási és tartózkodási tilalom intézményét. Ez gyakorlatilag azt jelentette, hogy nem kívánatos személy nem tartózkodhatott az állam területén, tulajdonképpen egy távoltartási lehetőséget alkalmazva, melynek végrehajtója és elrendelője a rendőrség és a határőrség volt. Azzal szemben volt elrendelhető, akit kiutasítottak (mind idegenrendészeti eljárásban, mind bírósági eljárásban bűncselekmény elkövetőjének mellékbüntetéseként), aki Magyarország alkotmányos rendjét, biztonságát sértő tevékenységet folytatott, aki terrorista szervezet tagja volt, kábítószercsempész (utalva a közösségi határok védelmére az államhatáron átnyúló bűnözés visszaszorításával), embercsempész, valamint 5 évnél súlyosabb szabadságvesztés büntetéssel fenyegetett cselekményt elkövető volt. Ezek voltak az elrendelés kötelező eseti, ehhez képest elrendelési lehetőségek is megjelentek, amelyek enyhébb társadalomra veszélyes magatartásokat takartak. A ki- és beutazás szabályainak megsértésére, engedély nélküli munkavégzésre, hatóság félrevezetésére (hamis, vagy valótlan adat-, tényközlés) és állam által előlegezett költség meg nem térítésére vonatkozhatott még tilalom. Nemzetbiztonsági, közbiztonsági, közegészségügyi veszélyt jelentő személy beutazását is korlátozhatták. 16 16

A határőrség, mint írtam, az államhatáron vizsgálta a beutazás feltételeinek meglétét, hiány esetén visszairányítás intézkedést alkalmazva. Ekkor még távoli jövőkép volt csak a határok nélküliség, a határforgalom ellenőrzés megszüntetése; minden külföldi egy tekintet alá esett és a beutazása, tartózkodása már a határátlépés megkísérlésekor megtagadható volt. Annak az országnak a területére történt a visszafordítás, ahonnan a külföldi érkezett, vagy amely őt visszafogadni köteles volt (két, vagy többoldalú visszafogadási egyezmény alapján). A non refoulment (visszaküldés tilalmának) elvét a menekültek helyzetének rendezésével foglalkozó Genfi Egyezmény (1951) vezette be, amelyet a jogalkotó a törvénybe is beépített nemzetközi jogi kötelezettségként 12. A külföldi kötelezettségei között szerepelt a szálláshely bejelentése is. Ez nem számított újdonságnak, mivel korábban is valamilyen formában már tartózkodási feltétel volt (például az 1903. évi, valamint az 1930. évi idegenrendészeti törvények nyomán). A kereskedelmi, vagy egyéb szálláshelyek üzemeltetője köteles volt a személyt felvezetni a vendégkönyvbe, amelyet évente le kellett adnia az illetékes rendőrkapitányságon. A 30 napot meghaladó, megszakítás nélküli tartózkodás esetén, ha a külföldi nem ilyen jellegű helyen szállt meg, személyesen, vagy szállásadója útján kellett adatait bejelenteni. A rendőrség a külföldi úti okmányát, tartózkodási engedélyét, valamint személyazonosító igazolványát jogosult volt ellenőrizni, aki a hatóságnak köteles volt átadni ( quasi igazoltatás gyanánt). Megjelent a külföldi előállításának lehetősége, amennyiben tartózkodásának jogszerűségét, valamint személyazonosságát hitelt érdemlően nem tudta igazolni, vagy nem rendelkezett érvényes tartózkodási engedéllyel (hatályos idegenrendészeti törvényünkben az eljáró szervek között megosztott hatáskörrel, személyazonosság tisztázatlansága esetén Rendőrség, tartózkodás jogszerűségének igazolatlansága esetén bevándorlási hivatal). Természetesen, ha a személyes szabadság korlátozó intézkedés oka 12 Az egyezményt Magyarország 1989. március 14-én írta alá- http://www.unhcr.org/3b73b0d63.html 2012. október 18. 17 17

megszűnt (pl.: személyazonosság megállapítására került) az előállítást is meg kellett szüntetni, amelyről a hatóság igazolást bocsátott ki a külföldi számára. Amennyiben szabálysértési, vagy büntetőeljárás indult a jogszerűen tartózkodó külföldivel szemben, az ország elhagyásának megakadályozása érdekében, az útlevelét a rendőrség, valamint a határőrség is elvehette. Ezzel a kiutazás korlátozását tették lehetővé, az intézkedéssel egy időben pedig el kellett látni a személyt ideiglenes tartózkodásra jogosító engedéllyel, amely csak az állam területén való maradásra jogosított. A kiutasítás intézkedés szintén nóvum volt a jogszabályban. Elrendelésre a Rendőrség és a Határőrség volt jogosult, abban az esetben, amikor a beutazási és tartózkodási tilalom feltételei fennálltak, vagy már el is rendelték, vagy a külföldi az ország elhagyására előírt kötelezettségét nem teljesítette (ez akkor történhetett például, ha tartózkodási engedélyben a kiutazáshoz meghatározott időtartam eredménytelenül telt el, tehát nem utazott ki az országból). Az eljáró szerv ilyenkor levette a külföldi ujjnyomatát, és az Országos Daktiloszkópiai Intézet számára küldte meg, hogy az központilag kezelje. Innen az intézkedők, szükség esetén, adatot igényelhettek. Közösségi szinten a SIS látta el ezt a feladatot. A Schengeni Információs Rendszer I. verziója 1995-ben kezdte meg működését, amely a személyekre, tárgyakra vonatkozó körözési és személyekre vonatkozó beutazási és tartózkodási tilalmi figyelmeztető jelzéseket tartalmazta, melynek Magyarország 2007-től a tagja. A kiutasításnál egyébként a visszairányítási tilalom ugyanúgy szabályozva volt és a külföldi részére kötelező tartózkodási helyet kellett kijelölni 13. Az idegenrendészeti eljárások államigazgatási eljárások voltak, rájuk az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit kellett alkalmazni 2005-ig, azt követően pedig a közigazgatási 13 Non- refoulment: nem volt visszaküldhető a külföldi olyan országba, ahol faji, vallási, nemzeti stb. hovatartozása miatt veszélynek, illetve ahol kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak lett volna kitéve. 18 18

hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt. Mindez vonatkozott az anyagi jogi szabályokra, illetve az eljárásjogiakra is. Az intézkedés költségeit az érintettnek kellett viselnie, amennyiben nem rendelkezett kellő mértékű anyagi fedezettel, akkor a meghívónak. A tartózkodáshoz a külföldinek magyar állampolgár meghívólevelére volt szüksége, aki kezességet vállalt érte az itt-tartózkodás idejére, ami tartalmazta az egészségügyi ellátás finanszírozásától kezdve a tényleges szállás-adást is. Ha egyikőjük sem, akkor az állam megelőlegezte az összeget és polgári peres eljárásban érvényesíthette igényeit. Ebből az évek során nagy összegű kintlévősége keletkezett a hatóságoknak, amelyet számos, főleg Ázsiából származó személy tekintetében sohasem tudott behajtani. A kiutasítást az esetek döntő többségében hamis személyazonosságú eljárás alá vonttal szemben rendelték el, aki az ország területéről való eltávolítást követően nyomtalanul eltűnt. A rendőrség által fenntartott központi adatfeldolgozó nyilvántartásba felkerültek ugyan ezek a személyek (kiutasítottként, illetve beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt állóként), később pedig a SIS-be, de a határátkelőhelyeken túlnyomó többségében sohasem találkoztak az ellenőrzést végzők átlépésre jelentkező, tartozással rendelkező személyekkel. Európai államból származó esetében gyakrabban fordult elő, hogy újra be kívánt lépni Magyarország területére, amit akkor tehetett meg, ha legkésőbb az államhatáron megfizette a fennálló összeget. Érdekesség, hogy például a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitányság (akkor még Miskolci Határőr Igazgatóság) egy 1990-es években elindult migrációs hullám hatására egyszerre 40 fő bangladesi származású személyt is kiutasított és beutazási és tartózkodási tilalommal sújtotta az eljárás során keletkezett költségei megfizetéséig (ami 400. 000 Ft körüli összeget jelentett személyenként). Az összegek nemcsak a személyek elszállásolásából, étkeztetéséből származtak, hanem a gyógyszerrel történő ellátásukból, a tolmácsdíjból, bíróságra történő szállításból, kitoloncolásból származó költségekből is. A személyek túlnyomó többségénél a megtérítésre a mai napig nem került sor és a behajtás is lehetetlen. 19 19

A kiutasítás kényszerintézkedés időtartama 1 évtől 10 évig terjedhetett, de szükség esetén meg volt hosszabbítható. Ez a bangladesi állampolgárok tekintetében meg is történt és a SIS rendszerben is elhelyezésre kerültek, kiterjesztve a beutazási tilalmat az Unió egész területére. Mint azt korábban jeleztem a bíróság mellékbüntetésként szintén elrendelhetett kiutasítást, de ez nem idegenrendészeti intézkedésnek számított. Ebben az esetben, valamint az idegenrendészeti hatóság által elrendelt kiutasításnál, a végrehajtás biztosítására az elrendelők (bíróság, rendőrség) idegenrendészeti őrizetbe vehették a külföldit. A bűnügyi őrizethez hasonlóan akkor volt erre mód, ha a személy a hatóság elől elrejtőzött, vagy a kiutasítás végrehajtását más módon akadályozza, vagy a távozást megtagadja, vagy más alapos ok miatt feltehető, hogy a kiutasítás végrehajtását késlelteti, vagy meghiúsítja, vagy a kötelező tartózkodásra kijelölt helyet engedély nélkül, illetve az előírt feltételek hiányában elhagyja 14. Az időtartama legfeljebb 5 nap volt, amit az őrizet helye szerint illetékes helyi bíróság a kiutazásig meghosszabbíthatott. Harminc napon túl elrendelt őrizetet a bíróság havonta felülvizsgálta az emberi jogok védelmét szem előtt tartva. A kényszerintézkedések ugyanis csak a szükséges időtartamig tarthattak. A szükségtelen elhúzódások kiküszöbölésére történtek ezek a (törvényességi szempontú) ellenőrzések. Rendelkezett a törvény a fogva tartás körülményeiről, helyéről, módjáró is. Az elrendelőnek értesítenie kellett az őrizetbe vételéről a külföldi magyarországi diplomáciai, vagy konzuli képviseletét, ami már utalt az idegenpolitika modernizációjára és demokratizálódására. A külföldi kérelmére a bíróság törvényességi felülvizsgálati eljárást folytathatott le az őrizet elrendelésének jogszerűségével kapcsolatban, amelyre a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény vonatkozó rendelkezéseit kellett alkalmazni. Amennyiben a bíróság a felülvizsgálat során azt állapította meg, hogy az elrendelő határozata törvénysértő, a külföldi polgári peres eljárásban kérhette tényleges kárának megtérítését (damnum emergens). 14 1993. évi LXXXVI. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról 36. (1) bekezdés 20 20