JELENTÉS a Nemzeti Színház beruházás ellenőrzéséről

JELENTÉS a Nemzeti Színház beruházás ellenőrzéséről 0405 2004. március

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-18-60/2003-04. Témaszám: 663 Vizsgálat-azonosító szám: V0114 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Matusek István főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzésben részt vettek: Jankó Géza számvevő dr. Mihály Sándor számvevő tanácsos, főtanácsadó Vértényi Gábor számvevő gyakornok Zagyi Judit számvevő Borsa Miklós külső szakértő Az ÁSZ által a témában eddig készített jelentések: sorszáma A Nemzeti Színház felépítését szolgáló pénzforrások ellenőrzéséről (1990) 16 Jelentés az új Nemzeti Színház beruházásának vizsgálatáról 1. szakasz 1997. december 31. 9804 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 8 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 15 1. A Nemzeti Színház beruházás előkészítése és a rendelkezésre álló források 15 1.1. A beruházás döntés-előkészítése, a forrásszükségletek meghatározása 15 1.2. Az éves költségvetésben a beruházás előirányzatai és teljesítése; a közadományok felhasználása 17 1.3. A kormányzati kezességvállalás szerepe a beruházás finanszírozásában 18 1.4. A Nemzeti Színház Rt. alapítása 19 1.5. Az Erzsébet téri beruházás ráfordításainak alakulása, befejezése és hasznosítása 20 2. A beruházás műszaki előkészítése, a tervezés, pályáztatás és engedélyeztetés folyamata 21 2.1. A lebonyolítás megszervezése 21 2.2. Az épület koncepcióterve 21 2.3. Az építészeti tervpályázat 22 2.4. Az építési engedélyezési terv 23 2.5. A színháztechnika tervezése 24 3. A kivitelezők kiválasztása, a kivitelezés folyamata, megvalósítása 25 3.1. A fővállalkozó kiválasztása 25 3.2. A kivitelezői szerződések, a jótállás és szavatosság feltételei, valamint az átadás-átvételi eljárás 26 3.3. A kivitelezés folyamatában a műszaki és pénzügyi teljesítések ellenőrzésének dokumentálása 27 3.4. A színház műszaki, technikai megvalósítása 27 3.4.1. A nézőtér 28 3.4.2. A színháztechnika 28 4. Az elkészült létesítmény üzemeltetési feltételei és működése 29 4.1. A megvalósult beruházás összehasonlítása a tervezett funkcionális és működési követelményekkel 29 4.1.1. Az épület eltérései a koncepcionális tervtől 29 4.1.2. A színháztechnika terv-tény összevetése 30 4.1.3. A kert terv-tény összevetése 31 4.2. A Nemzeti Színház gazdálkodási formájának értékelése 32 1

4.2.1. A Nemzeti Színház Rt. feladatai és működése 32 4.2.2. Lehetséges gazdálkodási formák a Nemzeti Színház üzemeltetésére 34 4.3. Az üzemeltetés tapasztalatai, a finanszírozás alakulása 34 4.3.1. Bevételek, kiadások, költségek 34 4.3.2. Az üzemeltetés személyi feltételei és kiadásai 37 4.3.3. Dologi kiadások 37 4.4. A színház értékelése néhány összehasonlító adat alapján 38 MELLÉKLETEK 1. A nemzeti kulturális örökség miniszterének észrevétele 2. A Nemzeti Színház beruházásának költségvetési forrásai és felhasználása 3. A Nemzeti Színház Rt. működési költségeinek összetétele 4/a A Nemzeti Színház Rt. átlaglétszámának alakulása (alkalmazottak) 4/b A Nemzeti Színház Rt. számított átlaglétszámának alakulása (vállalkozók) 5. A Nemzeti Színház beruházás szakaszai és ütemezése 6. Ábrák: 1. sz. ábra A Nemzeti Színház beruházás forrása az éves költségvetések és a kormányhatározatok szerint 2. sz. ábra A Nemzeti Színház beruházás forrásmegoszlása 3. sz. ábra A Nemzeti Színház beruházás kiadásainak megoszlása 7/a A Nemzeti Színház I. emeleti átnézeti alaprajza 7/b A Nemzeti Színház átnézeti metszete 7/c A Nemzeti Színház főbb műszaki jellemzői 8/a 1. sz. kép A Nemzeti Színház északi homlokzata 8/b 2. sz. kép A Nemzeti Színház nyugati homlokzata FÜGGELÉKEK 1. A Nemzeti Színház üzemeltetésére alkalmas gazdálkodási formák értékelése 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE NSZ Új Nemzeti Kht. rt. kht. áfa FB SZMSZ Étv. Gt. Kbt. Kjt. Ktv. MeH IM KTM NKÖM PM Nemzeti Színház Új Nemzeti Színház Megvalósítási Iroda Kht. részvénytársaság közhasznú társaság általános forgalmi adó Felügyelő Bizottság Szervezeti és Működési Szabályzat az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény a gazdasági társaságokról szóló törvény közbeszerzési eljárásról szóló törvény a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény Miniszterelnöki Hivatal Igazságügyi Minisztérium Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Pénzügyminisztérium 3

JELENTÉS a Nemzeti Színház beruházás ellenőrzéséről BEVEZETÉS A Millenniumi Városközpontban megalkotott Nemzeti Színház előtörténete 1995. november 23-án kezdődött, amikor a Kormány a Nemzeti Színház felépítéséről döntött, majd az építkezésre 1996-ban folyó áron 6 milliárd Ft költségvetési támogatást határozott meg. A nyílt nemzetközi tervpályázaton 1997-ben a zsűri egy magyar tervezőnek az Erzsébet térre készült művét választotta ki. A beruházást lebonyolító Nemzeti Színház Kormánybiztosi Iroda az engedélyezési terven alapuló költségelemzés értékelése után 1997 decemberében a Kormányt arról tájékoztatta, hogy a választott alternatívától függően, 1997. évi áron, 8,4-11,1 milliárd Ft-os költséggel kell számolni. A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetésében 2 milliárd Ft-ot irányoztak elő a beruházásra. Az építkezés az 1998. március 27-i alapkőletétellel megkezdődött. Az ÁSZ 1998. évi jelentése 1 áttekintette a beruházás előrehaladásának helyzetét és javaslatokat tett a Kormánynak, a művelődési és közoktatási miniszternek és a Kormánybiztosi Irodának a szükséges intézkedések megtételére. A Kormány 1998. november 6-án úgy döntött, hogy az Erzsébet téri építkezést leállítja és a színházat egy új helyszínen építi fel, mert az 1998 nyarán végzett költségelemzés szerint a beruházás terv szerinti befejezésének várható költsége meghaladná a 19 milliárd Ft-ot. Határozatában a költségvetési támogatást 1998. évi áron 8,2 milliárd Ft-ban rögzítette, döntött a közadományok beruházási célú felhasználásáról, és kitűzte a 2002. március 15-i átadást. A leállítást követően az új helyszín kiválasztása több mint egy évet vett igénybe. Szóba került a Városliget Dózsa György út felé eső széle, a Hungexpo építési területe, a Ganz-Mávag területe, a Margitsziget dél-nyugati partszakasza. Az új Nemzeti Színház végleges helyszínét 1999 decemberének utolsó napjaiban jelölték ki a Déli Duna (mai nevén Millenniumi) Városközpont területén. Az 1998. évi költségvetési törvényben szereplő 2 milliárd Ft előirányzat nem változott, abból az Erzsébet téri építkezésre 1,752 milliárd Ft-ot felhasználtak. A Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma a beruházás lebonyolítására 1999. január 1-jén létrehozta az Új Nemzeti Színház Megvalósítási Iroda (Új 1 Jelentés az új Nemzeti Színház beruházásának vizsgálatáról (1. szakasz 1997. december 31-ig). Sorszáma: 9804 5

BEVEZETÉS Nemzeti) Kht.-t, majd 2000. augusztus 1-jével megalapította a Nemzeti Színház Rt.-t (NSZ Rt.) és jogutód nélkül megszüntette az Új Nemzeti Kht.-t. Az Új Nemzeti Kht. 2000. március 25-én szerződést kötött egy részvénytársasággal a fővállalkozói feladatok ellátására. A fővállalkozó a beruházást bankhitelből valósította meg. A hitel folyósításának feltétele volt az állami kezességvállalás. A Kormány határozatában 2 10,8 milliárd Ft összeghatárig vállalt készfizető kezességet a Nemzeti Színház fővállalkozási szerződés keretében történő felépítésének finanszírozására. Az építési beruházás kivitelezése a Nemzeti Színház Rt. lebonyolításában 2000 szeptemberében megkezdődött és 2001. december 14-én a kivitelező az épületet készre jelentette, majd 2002. március 15-én megtartották az ünnepélyes nyitóelőadást. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdésében, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 104. (3) bekezdésében, valamint a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény 1-2. -ában foglaltak adtak jogszabályi alapot. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a Nemzeti Színház építési beruházása gazdaságosan, eredményesen valósult-e meg. Ezen belül: a kormányzati döntések, határozatok kellő időben születtek-e meg, a beruházás előkészítéséhez készült-e műszaki-pénzügyi megvalósíthatósági tanulmány, a beruházáshoz szükséges források rendelkezésre álltak-e, és azokat célszerűen használták-e fel; a beruházás műszaki előkészítése megfelelt-e a beruházási célnak, a jogszabályi előírásoknak, végeztek-e számításokat a rendelkezésre álló források gazdaságos felhasználására a kormányhatározatok teljesítése érdekében; a kivitelezés megszervezésénél, végrehajtásánál a jogszabályokban és a szerződésekben foglaltak szerint jártak-e el, a kivitelezői szerződésekhez képest módosításokra, változásokra sor került-e és milyen indokokkal, a gazdasági, eredményességi kritériumokat érvényesítették-e; az üzemeltetés eddigi tapasztalatai alapján a megvalósult beruházás funkcionálisan és minőségben megfelel-e a beruházási célnak, megfelelő-e az összhang az üzemeltetési költségek és a rendelkezésre álló források között. A működés gazdaságosságának, eredményességének értékelése hasonló intézmények mutatóival történt összehasonlítás alapján. Az ellenőrzés során a helyszín kijelölésének folyamatát és az állam által juttatott telek megfelelőségét adottságnak tekintettük. 2 1092/2000. (XI. 22.) Korm. határozat a Nemzeti Színház felépítésének finanszírozásához kapcsolódó kormányzati kezességvállalásról. 6

BEVEZETÉS Az ellenőrzés eredményes végrehajtását nehezítette, hogy az iratok nem egy helyen álltak rendelkezésünkre, valamint hogy az intézkedések előkészítésének és végrehajtásának dokumentálását nem az elvárható részletezettséggel végezték el. A vizsgálatot a teljesítményellenőrzés módszerével végeztük, amelynek célját, részletes szempontjait előtanulmányban alapoztuk meg. Az előirányzott és rendelkezésre álló pénzügyi források felhasználását szabályszerűségi és gazdaságossági szempontokat figyelembe véve vizsgáltuk meg. Az ellenőrzés az 1998 2002. évek közötti időszakra terjedt ki, a beruházás előkészítésétől a létesítmény átadásáig. A beruházás lezárását, az üzemeltetési és működési folyamatokat a helyszíni ellenőrzés végéig (2003. X. 3-ig) figyelemmel kísértük. Az Erzsébet téri beruházás nem volt az ellenőrzés tárgya, de azzal összefüggésben megvizsgáltuk, hogy volt-e lehetőség az objektum értékesítésére és az abból származó bevétel egy részének felhasználására az új Nemzeti Színház építésénél. A Nemzeti Színház üzemeltetésére alkalmas gazdálkodási formákat a 1. számú függelékben értékeljük. A jelentést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 25. (1) bekezdésének megfelelően megküldtük dr. Hiller István úrnak, a nemzeti kulturális örökség miniszterének. (Levele másolatát az 1. sz. melléklet tartalmazza.) 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Nemzeti Színház épületét 2002. február 13-án, a hozzá tartozó közparkot 2002. július 9-én, a színháztechnikai berendezéseket 2002. augusztus 4-én adta át a fővállalkozó a beruházónak. A színháztechnika átadás-átvételének 7 hónapos késedelme nem akadályozta a 2002. március 15-i ünnepélyes megnyitót és az előadások megtartását, mert a színháztechnika felszerelése nem építési engedély köteles, és a kivitelező az üzemeltetést próbaüzemként saját felelősségére elvégezte. Az Állami Számvevőszék által felkért műszaki szakértő véleménye szerint a megvalósult létesítmény magas műszaki színvonalú. Jó a díszletszállítás és - mozgatás feladatainak megoldása; a művészbejáró, az öltöző kialakítása; a próbatermek, a műszaki és adminisztratív helyiségek elhelyezése; a főszínpadi színpadnyílás végső megoldása. A Nagyszínház színháztechnikája korszerű és színvonalas, de kérdéses a világviszonylatban egyedülálló főszínpadi süllyedőrendszer kihasználhatósága. A süllyedő elemek balesetveszélyesek, amit szigorú szabályok betartatásával, műszaki megoldásokkal (megállító automatika) és a működtetés állandó felügyeletével igyekeznek elhárítani. A szcenikai világítás részeként beépített mintegy 100 db programozható fényvető túlzás, meghaladja a színház igényeit. A nagyszínházi hangosítási rendszer világszínvonalú. Az akusztika minősége, ha nem is kiváló, de jó. A színpad láthatósága megfelel az ilyen típusú (keretes színpadú) színházakkal szemben támasztható szabályokban vagy szabványokban nem rögzített láthatósági követelményeknek. A Stúdiószínház korszerű, megfelelő színháztechnikával felszerelt kísérleti színpad. A gyalogos megközelíthetőség még nem ideális, és hiányzik a parkoló végleges megépítése. A beruházás operatív előkészítésével kapcsolatos döntések meghozatalára 1999. április 1-jei hatállyal felruházott kormánybiztos a beruházás pénzügyi lebonyolításához pénzügyi tanácsadó cég véleményét is kikérte, és az áfa viszszaigénylés lehetőségére, valamint a nemzetközi gyakorlatra figyelemmel a színház gazdálkodási formájának az rt.-t javasolta, melyet a Kormány elfogadott. (1999. I. 1 2000. VII. 31-ig a beruházást az Új Nemzeti Kht. irányította, amely 2000. VIII. 1-jétől jogutód nélkül megszűnt és a beruházás lebonyolítását a Nemzeti Színház Rt. vette át.) A Nemzeti Színház Rt.-t az állam alapította és közvetlenül az NKÖM irányítása alá tartozik. A társasági forma, illetve a közvetlen minisztériumi irányítás célszerűsége gazdaságossági számítások hiányában nem ítélhető meg. 3 3 Hasonló megállapításra jutottunk a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzésénél. A jelentés sorszáma: 0350 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az egyszemélyes, zártkörű részvénytársaságként alapított Nemzeti Színház Rt. létrehozása annyiban törvénysértő volt, hogy az alapító csak utólag, a 2000. augusztus 1-jei megalapítást követően kérte a pénzügyminiszter Áht.-ban előírt egyetértését a gazdasági társaság létrehozásához (az egyetértését augusztus 21-én adta meg a pénzügyminiszter). Az alapítást jóváhagyó kormányhatározat előterjesztését első változatban a Kormány elutasította, majd átdolgozás után elfogadta 4, annak ellenére, hogy az előterjesztés nem indokolta annak szükségességét és nem mutatta be gazdasági kihatásait. A Kormány az alaptőke forrásául a központi költségvetés általános tartalékát jelölte meg szabálytalanul, mert az az Áht. rendelkezése szerint a váratlan, nem tervezhető kiadások fedezetéül szolgál. A részvénytársaság működése több vonatkozásban aggályos. A társaság alapító okirata a többszöri módosítás, kiegészítés ellenére sem teljes. Nem tartalmazza a részvénytársaság feladatait, különösen azok hiányának van jelentősége, amelyeket a részvényes (a Magyar Állam) elvár, illetve amelyek teljesítését a támogatásával elő óhajt segíteni. A társaság szervezeti és működési szabályzata elavult, nem tükrözi a tényleges szervezetet és működést. Az igazgatóság jogkörével is felruházott vezérigazgatót munkaszerződéssel alkalmazzák, ami nincs összhangban a Gt.-vel, bár ezt az NKÖM vitatja. A színház vezetése kidolgozta a színház középtávú szakmai tervét, de ehhez tapasztalatok hiányában még nem alakítottak ki középtávú gazdasági tervet (stratégia). A kormánybiztos kinevezési okmánya mellé a Ktv. által előírt, a feladatait és a hatáskörét tartalmazó munkaköri leírást a MeH nem tudta az ellenőrzés rendelkezésére bocsátani. A kormányhatározatban megállapított költségvetési támogatást (200 millió Ft) alaptőke emelésként kapta meg a Nemzeti Színház Rt. Az áfa visszaigénylése azonban 25%-kal megnövelte a beruházásra fordítható összeget anélkül, hogy a kormányhatározatot módosították volna. Nehezítette a beruházási folyamat áttekintését, hogy a beruházásokkal kapcsolatos jogi szabályozás nem követte eléggé a technika fejlődését, nem egyértelmű, hogy az állami beruházások egyes fázisaihoz tartozó dokumentációknak mit kell tartalmazniuk, számos beruházási fogalom nincs egyértelműen meghatározva. A kormányhatározattal előírt 2002. március 15-i átadási határidő teljesítése érdekében a kormánybiztos centralizált módon irányította a végrehajtást, ami a beruházás folyamatában több kifogásolható megoldáshoz vezetett. A beruházásról döntés-előkészítési tanulmányterv nem készült, így azt a Kormány elé jóváhagyásra sem terjeszthették. A Kormány határozatában előírta, hogy részére a beruházás előrehaladásáról három havonként írásban számoljon be a kormánybiztos. A tájékoztatást a Kormány helyett az NKÖM kapta. A 4 1069/2000. (VIII. 18.) Korm. határozat a Nemzeti Színház Részvénytársaság alapításával kapcsolatos intézkedésekről 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK kormánybiztos a formálisan szintén felelős NKÖM miniszterét megkerülve tartott kapcsolatot a miniszterelnökkel, napirendre való tekintet nélkül megjelenhetett a Kormány ülésein és szóbeli tájékoztatást adhatott, döntést kérhetett. A kormánybiztos eseti döntéseiről, a Kormány részére adott szóbeli tájékoztatásairól és a kormányülésen hozott döntésekről dokumentáció nem áll rendelkezésre. Nem készült úgynevezett színházprogram, amely meghatározta volna a megvalósítandó funkciókat és az üzemeltetési költségeket alapvetően befolyásoló paramétereket. Az új helyszínre épített színház helyiségtervét az Erzsébet térre készült I. díjas tervből kiindulva határozták meg. A helyiségterv alapján készítették el a Nemzeti Színház koncepciótervét 5, amely színházi szempontból megfelelt a mai kor elvárásainak. A beruházás részprogramjai (épületszerkezet készítése, belsőépítészet, színháztechnika, kert- és környezetrendezés) az állandó rögtönzés jegyében készültek, ami az egységes beruházási program hiányából következett. A Nemzeti Színház építészeti kialakítására a kormánybiztos a koncepcionális terv alapján 2000 februárjában meghívásos tervpályázatot írt ki, amelyben meghatározta a kötelezően betartandó költségelőirányzatot, és a szokásosat meghaladó mértékben kötötte meg a műszaki, technológiai paramétereket. A pályázatot szabályszerűen bonyolították le, az értékelés jogszerű és szakszerű volt, amelynek eredményeképpen a Bíráló Bizottság kihirdette a pályázat nyertesét. Ezt követően azonban a kormánybiztos arról tájékoztatta a Kormányt, hogy a felkért szakértő véleménye alapján az összes beadott pályamű megsértette a pályázati kiírást, és az I. díjas pályamű megvalósítása 2500 millió Ft többletforrást igényel. A Kormány a támogatás összegét nem módosította, ezért a kormánybiztos a pályázat győztesét nem pályaművének megvalósítására, hanem a kiírás alapjául szolgáló terv megvalósításában való közreműködésre hívta fel, amit nem fogadott el. A pályaművek értékes elemei nem hasznosultak. Az építészeti tervpályázat formális voltára utal, hogy a kiírást megelőzően, attól függetlenül megkezdődött, illetve folyt az a tervezőmunka, amely alapján később az épület megvalósult. Az építési engedélyeztetés folyamatára rányomta a bélyegét a szoros véghatáridő. A hatóságok egyes jogszabályi előírások szigorú betartásától eltekintettek. Az építési engedélyezési kérelem tervdokumentációját az építési munka egészére kellett volna benyújtani, de az nem tartalmazta a színháztechnika ismertetését. A hiányosságok miatt 90 napon belül további terveket kellett beterjeszteni, illetve a használatbavételi engedélyezés során olyan feltételek meglétét kellett igazolni, amelyek a határozathozatal időpontjában még nem voltak meg. 5 Olyan előkészítő terv, amelyben a megrendelő leírja, esetenként lerajzolja a helyiségek kapcsolatait, funkcióját. Nevezik még programtervnek és funkcionális tervnek is. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az épület kivitelezésére 1999 októberében nyílt közbeszerzési eljárást írtak ki. A tendertervet jelentős hiányokkal adták ki, a dokumentáció az épület építésszerelési munkáira korlátozódott, hiányzott belőle a színháztechnika, a belsőépítészet, a kertépítés, a képzőművészeti munkák, a közművek, az utak, a parkolók és a környezetrendezés. A tenderterv a teljes beruházásra vonatkozó mennyiségi adatok és a bekerülési költségek megállapítására nem volt alkalmas. A kiírók nem kértek a pályázóktól adatokat az üzemeltetési paraméterekre és szerződéstervezetet a gépészeti egységek (kazánok, felvonók, légtechnikai rendszer, biztonságtechnika) folyamatos karbantartására. Az épület kivitelezése a versenyeztetést és a kivitelező kiválasztását követően rendezetten folyt, és az épület 16 hónap alatt az átadás-átvételi jegyzőkönyv szerint jó minőségben felépült. A megrendelő és a vállalkozó között folyamatos volt az egyeztetés, a többszöri dokumentumokkal nem teljes körűen alátámasztott változtatásokat a vállalkozó gyakran többlet fizetési igény támasztása nélkül megvalósította. A színpadtechnika folyamatosan módosult, próbaüzemre nem maradt idő. A pótmunkák jelentős hányada az üzemeléshez szükséges berendezések utólagos megrendeléséből származott. Az épület használatbavételi engedélyét 3 nappal a nyitóelőadás előtt adta ki a Ferencvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala. A színpadtechnika műszaki átadására 2001. december 15-e helyett csak 2002. augusztus 4-én került sor. A beruházás előkészítésekor költségtakarékossági okokból nem terveztek gépkocsiparkolót létrehozni. A kormánybiztos tájékoztatása szerint a magyar államot képviselő ÁPV Rt. és a környező telkeket megvásárló kft. között létrejött adásvételi szerződésben a vevő vállalta, hogy a Nemzeti Színház számára 250 gépkocsi számára parkolót épít. Megkeresésünkre az ÁPV Rt. azt válaszolta, hogy a kft.-vel a Nemzeti Színházat érintő szerződése nincs. Az NKÖM közlése szerint az épülő kulturális központ mélygarázsában biztosítanak parkolóhelyet a színház számára. A színház használatbavételi engedélyének kiadásához szükséges létesítményt egy szomszédos, bérelt területen 37,5 millió Ft-ért kialakított ideiglenes parkolóval pótolták. A színház parkolójának végleges kialakítása további beruházást igénylő feladat, amelyről még nem hoztak döntést. Ugyancsak költségkímélési okokból elmaradtak a déli térfal tervezett létesítményei, a szabadtéri színpad jelen formájában nem használható, átépítését tervezik, de az építkezés időpontja bizonytalan. A díszletgyártó üzemet kitelepítették, de további hasznosítása ugyancsak bizonytalan. A Nemzeti Színház építése sajátos pénzügyi konstrukcióban valósult meg. A beruházáshoz szükséges forrást a fővállalkozó bankhitelből fedezte. A hitel folyósításának feltétele volt az állami kezességvállalás, ezért a fővállalkozói szerződés hatályba lépéséhez a Kormány határozatában 2 10 800,0 millió Ft összeghatárig készfizető kezességet vállalt a Nemzeti Színház fővállalkozási szerződés keretében történő felépítésének finanszírozására. Ez a megoldás lehetővé tette, hogy a központi költségvetés csak a beruházás befejezését követően, egy öszszegben egyenlítse ki a fővállalkozóval szembeni kötelezettségét. Így a finanszírozási rendszer egyszerűbb, áttekinthetőbb és takarékosabb volt. A beruházó részéről a számlaellenőrzés folyamatos volt. 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Nemzeti Színház beruházására a központi költségvetésből (12 601 millió Ft) és a közadományokból (3535 millió Ft) összesen 16 136 millió Ft-ot bocsátottak rendelkezésre. (2. sz. melléklet) A Kormány 2001-ben úgynevezett első beszerzésre 500 millió Ft-ot biztosított az eredetileg rögzített költségvetési támogatás kereten 4 felül. A Nemzeti Színház Rt. a közadomány felhasználásáról a kormányhatározatban előírt módon elszámolt, de a tételes pénzügyi kimutatás a helyszíni ellenőrzés lezárásáig még nem volt teljes. Az elkészült összesítések szerint a beruházásra nettó 15 511,0 millió Ft-ot, bruttó 19 278,8 millió Ft-ot költöttek. Ebből az épület teljes körű kivitelezése 16 562,8 millió Ft-ba, a közpark létesítése 2716,0 millió Ft-ba került (5. sz. melléklet). A beruházás költségei közt nem szerepel a Nemzeti Színház Rt.-be apportált állami tulajdonú telek értéke. A költségek összegezésekor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a megvalósulási helyszín és az épület terveinek változásával járulékos többletköltségként merült fel az Erzsébet téri építkezés feleslegessé vált részeinek más célra (kulturális központ) való átalakítása, amely eddig 5783 millió Ft-ba került, és még legalább 8-900 millió Ft felhasználását igényli. Az objektum értékesítése a vizsgált időszakban nem sikerült, az ebből várt bevétel a Nemzeti Színház építésénél nem volt felhasználható. Az összköltségek tekintetében a Nemzeti Színház fenntartása, működési költségeinek összetétele más magyar színházakéval csak részben összehasonlítható. A többi magyar színháznál nem merül fel kert fenntartási költség, parkoló (garázs) költség, térvilágítás, mesterséges tó (téli) melegítésének költsége, valamint az átlagos színházakénál magasabb biztonsági és őrzési költség. A színház egyes belsőépítészeti megoldásainak célszerűsége vitatható (pl. trópusi fából készült mosdótálak, drága és nehezen pótolható lámpatestek, egyedi, kézi szövésű szőnyeg a nézőtéri várakozóban stb.), de a színház jellegére való tekintettel elfogadható. A Nemzeti Színház Rt. 2003 első félévében 6 munkavállalót alkalmazott, a többi munkakört (167 fő) vállalkozókkal látta el. Ez a foglalkoztatottak számára nem biztosítja a színházaknál korábban általános közalkalmazottakat megillető jogosítványokat és törvényi védelmet. A helyszíni ellenőrzés befejezésekor az alkalmazotti létszám 44 főre emelkedett, és 170 főt foglalkoztattak vállalkozási szerződéssel. A színház látogatottsága 2002-ben megközelítette a 100%-ot, amely meghaladja a magyar prózai színházak fajlagos látogatottságát. Az átlag 2500 Ft-os jegyár kétszerese a hasonló befogadó képességű, prózai színházakénak. A színház jelenlegi vezetésének véleménye szerint ilyen magas jegyárak mellett nem tartható fenn sokáig a kezdeti magas látogatottsági szint. A színház 2002. évi mérleg szerinti eredménye 203,2 millió Ft volt, a mérlegfőösszege 17 364,2 millió Ft. A jegybevétel a magas árak mellett is csak 10%-a az összes bevételnek. A 2003. év első félévének bevételei közel 40%-kal elmaradtak a tervezettől, mert a központi költségvetésből kapott támogatás összege 52%-kal volt keve- 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK sebb az I. félévre időarányosan tervezettnél, bár a jegybevétel magasabb volt a vártnál. A Nemzeti Színház Rt. vezetése a működés finanszírozását hosszú távon 80%-os költségvetési támogatás mellett látja biztosítottnak. A színház működtetésével ugyan nem függ össze szorosan, de attól el nem választható A Nemzet Színésze cím alapítása és az azzal járó díj folyósítása. A cím létrehozását a kormánybiztos határozta el, és az NKÖM felhatalmazására mint a Nemzeti Színház Rt. vezérigazgatója alapította meg. A kormánybiztos kezdeményezésére a Kormány határozatában A Nemzet Színésze díj kifizetésének felelőséül a pénzügyminisztert és a kormánybiztost jelölte ki 2000 augusztusában, s ennek 2000. évi fedezetéül az rt. alaptőkéjét jelölte meg. A kormányhatározat arról nem rendelkezett, hogy az élethosszig fizetett és az infláció mértékének megfelelően emelkedő díjat a továbbiakban kinek és milyen forrásból kell rendelkezésre bocsátania. Az ellenőrzés fontosnak tartja a díj pénzügyi hátterének pontos jogszabályi rendezését azért, hogy a díj jelentőségét a jövőben se csökkenthesse a fedezet esetleges hiánya vagy tisztázatlansága. A Nemzet Színésze cím adományozásának, a címmel járó díj folyósításának feltételeiről az NKÖM tájékoztatása szerint a közeljövőben miniszteri rendelet készül. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: 1. Vizsgáltassa felül az állami, vagy állami támogatással megvalósuló beruházások előkészítésére és kivitelezésére vonatkozó jogszabályokat, azok egymással és az EU jogrendjével való összhangját, a fogalmak egységesítése, valamint az ellenőrizhetőség és a felelősség egyértelmű megteremtése érdekében. a részvényesi jogokat gyakorló nemzeti kulturális örökség miniszterének: 1. Vizsgáltassa felül a 2003. évi gazdasági beszámoló ismeretében a Nemzeti Színház gazdálkodási formájának célszerűségét, figyelemmel a vezérigazgató alkalmazására vonatkozó szerződésre, a Nemzeti Színház alapító okiratára és a Nemzeti Színház működéséhez nyújtandó állami támogatás feltételrendszerére. 2. Dolgoztasson ki javaslatot a Kormány részére A Nemzet Színésze díj további folyósításának rendezésére annak érdekében, hogy a nagy társadalmi megbecsülést kifejező díj pénzügyi feltételei hosszútávon is biztosítottak legyenek. 3. Intézkedjen, hogy a Nemzeti Színház Rt. vezérigazgatója folyamatosan tartsa karban a társaság Szervezeti és Működési Szabályzatát. 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 4. Hozzon döntést a beruházás eddig megoldatlan kérdéseiben: a) b) c) d) a színház parkolóhelyének végleges megoldásáról; a szabadtéri színpad hasznosításáról; a déli oldal elmaradt létesítményeiről; a díszletgyártó üzem hosszabb távú hasznosításáról. 5. Kísérje folyamatosan figyelemmel az általa tett intézkedések végrehajtását, és arról évente tájékoztassa az Állami Számvevőszéket. 14

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A NEMZETI SZÍNHÁZ BERUHÁZÁS ELŐKÉSZÍTÉSE ÉS A RENDELKE- ZÉSRE ÁLLÓ FORRÁSOK 1.1. A beruházás döntés-előkészítése, a forrásszükségletek meghatározása Az új Nemzeti Színház megépítését a Kormány kiemelt jelentőségű ügynek tekintette, a megvalósításról számos határozatot hozott. A beruházás koordinációjával összefüggő feladatok ellátására miniszteri biztost, majd kormánybiztost neveztek ki. A folyamatban az NKÖM végrehajtó, adminisztrációs feladatokat látott el. A beruházást végig széles döntési jogkörrel vezető kormánybiztos kinevezési okmánya mellé a Ktv. 6 11. (5) bekezdése által előírt, a feladatait és a hatáskörét tartalmazó munkaköri leírást sem a MeH, sem az NKÖM nem tudta az ellenőrzés rendelkezésére bocsátani. A Kormány határozatában 7 előírta, hogy folyamatos költségelemzéssel törekedni kell a költségek racionális csökkentésére és a Kormányt legalább 3 havonként tájékoztatni kell a pénzügyi, műszaki állapotról, a megtett intézkedésekről. Az Új Nemzeti Kht. operatív működésének időszakában (1999. I. 1 2000. VII. 31.) az NKÖM írásbeli tájékoztatást kapott, a Kormány nem. Az NSZ Rt. megalakulása 4 után az NKÖM részére két szöveges beszámoló és időszakonként számszaki beszámoló készült, amelyet az rt. felügyelő bizottsága előzetesen megtárgyalt. A kormánybiztos a formálisan szintén felelős nemzeti kulturális örökség miniszterét megkerülve is tartott kapcsolatot a miniszterelnökkel. A kormánybiztos a nyilatkozatok alapján a Kormánnyal folyamatosan kapcsolatot tartott, napirendre való tekintet nélkül megjelenhetett a Kormány ülésein, és szóbeli tájékoztatást adhatott, döntést kérhetett. A kormánybiztos eseti döntéseiről, a Kormány részére adott szóbeli tájékoztatásairól és a kormányülésen hozott döntésekről dokumentáció nem állt rendelkezésünkre. A kormánybiztos kezdeményezésére a beruházás operatív előkészítésére, szervezésére az NKÖM 1999. január 1-jével létrehozta az Új Nemzeti Színház Megvalósítási Iroda Kht.-t, majd 2000. augusztus 1-jével a Nemzeti Színház Rt.-t, és a kht.-t jogutód nélkül megszüntette. 6 A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 7 1097/1999. (VIII. 26.) Korm. határozat az új Nemzeti Színház felépítéséről 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az rt. mint gazdálkodási forma lehetővé tette, hogy visszaigényelhessék és felhasználhassák a beruházás áfa-tartalmát, amire a beruházás elvégzésére eredetileg kijelölt NKÖM-nek és az Új Nemzeti Kht.-nak nem lett volna lehetősége. A beruházásra elkölthető összeg így az azt rögzítő kormányhatározat módosítása nélkül 25%-kal emelkedett. A Kormány 1998. évi árszinten 8200,0 millió Ft-ban határozta meg a beruházás költségvetési támogatási keretét, és döntött a közadományokból 1998. évre összegyűlt 2500,0 millió Ft felhasználásáról. Az ünnepélyes megnyitó időpontjául 2002. március 15-ét jelölte ki. 8 A Kormány az NSZ Rt.-t az épület kivitelezésére kötött fővállalkozói szerződés erejéig az építkezés megkezdése után felmentette a közbeszerzés szabályai alól 2. A létesítmény funkciójával összefüggésben a beruházás költségkeretének megalapozásához, a legkisebb ráfordítás biztosításához, az optimális változat kiválasztásához a tervezett műszaki, pénzügyi, beruházásszervezési, -ütemezési adatok összefoglalását, a pénzszükségletek megalapozását tartalmazó megvalósíthatósági (döntés-előkészítési) tanulmányterveket nem készítettek. A kormánybiztos tájékoztatása szerint készült megvalósíthatósági tanulmányterv, amelyet nem hoztak nyilvánosságra a legszűkebb körben sem. Ezeket a dokumentumokat az irattárakban nem leltük fel. Az előkészítés kezdeti szakaszában megfontolásra került az Erzsébet térre készült terv belső szerkezeti, funkcionális elemeinek hasznosítása. Az új helyszínre tervezett színház helyiségtervét kisebb változtatásokkal az előző tervből kiindulva határozták meg, más megoldásait azonban nem hasznosították. Az Erzsébet téri beruházás leállítása és az új Nemzeti Színház kivitelezése határidejének kitűzése, valamint az épület végleges helyszínének kijelölése között 16 hónap telt el, azonban a befejezés határidejét nem módosították. 9 Az építési területet illetően több helyszín felmerült (Dózsa György út Városliget; Hungexpo építési terület; Ganz-Mávag területe, Margitsziget DNy-i partszakasza), de vagy a telektulajdonosokkal nem sikerült megegyezni, vagy a területek adottságaival szemben merültek fel fenntartások. AZ NKÖM (beruházó) és a Fővárosi Önkormányzat (telektulajdonos) közötti tárgyalások a helyszín kijelölésére eredménytelenül zárultak. Olyan területet kellett keresni az építés helyszínéül, ahol a telek állami tulajdonban van, és több feltételnek megfelel (környezeti, közlekedési, városrendezési stb.). A beruházó erre a célra az ún. Déli Duna Városközpont (mai nevén Millenniumi Városközpont) területét találta alkalmasnak. 8 1141/1998. (XI. 6.) Korm. határozat a Nemzeti Színház új helyszínen történő felépítésével összefüggő feladatokról. 9 1141/1999. (XII. 26.) Korm. határozat az új Nemzeti Színház pontos helyszínének kijelöléséről. 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A színház koncepcionális tervét közel egy év alatt, 1999 decemberére készítették el. A koncepcióterv megfelelt az építési engedélyezési terv kritériumainak, a tervezett épület valamennyi elemére pontos leírást, paramétert tartalmazott. A beruházás tervezésénél a színház parkolóját a telkén kívüli helyen, és nem a beruházás keretében szándékozták megvalósítani. 1.2. Az éves költségvetésben a beruházás előirányzatai és teljesítése; a közadományok felhasználása A Kormány határozatában az új Nemzeti Színház kivitelezésére a központi költségvetés terhére 1998-ban tárgyévi szinten 8200,0 millió Ft támogatásról döntött 8. Újabb határozataival ezt az összeget 2000-ben 10 800,0 millió Ft-ra, 2001-ben 12 100,0 millió Ft-ra emelte 7, az éves beruházási inflációs ráta figyelembe vételével. A költségvetési támogatáson felül a közadomány és kamatai álltak rendelkezésre. A központi költségvetésben a Nemzeti Színház beruházás támogatása 1999-től 2002-ig az NKÖM fejezeti kezelésű előirányzatok címnél a kiemelt jelentőségű beruházások, az új Nemzeti Színház felhalmozási költségvetése és a Nemzeti Színház Rt. támogatása alcímeken jelent meg. Az éves költségvetés erre a célra 1999-ben 347,0 millió Ft, 2000-ben 1300,0 millió Ft, 2002-ben 10 000,0 millió Ft eredeti előirányzatot tartalmazott. A 2001. évi költségvetés a beruházásra nem tartalmazott eredeti előirányzatot. Az eredeti előirányzatok az előző évi maradványok, az általános tartalék terhére tett emelések, valamint a kormányhatározat alapján előírt csökkentés miatt módosultak. (2. sz. melléklet) A Nemzeti Színház felépítésére összegyűlt közadomány kamataival együtt 3535 millió Ft volt, amely a Nemzeti Színház összes beruházásra fordítható öszszeg 22%-át tette ki (6. sz. melléklet 2. ábra). Kormányhatározat 8 rendelkezett arról, hogy a közadomány felhasználására a beruházás utolsó szakaszában kerülhet sor. A közadományból 976,7 millió Ft beruházását az NSZ Rt. saját bonyolításban végezte. Az alkalmazottaknak és vállalkozóknak összesen bruttó 57,0 millió Ft jutalmat és díjat fizettek. A közadományt 3265 millió Ft értékű kincstárjegy formájában 2001 januárjában ruházta át az NKÖM a Nemzeti Színház Rt.-re. A kincstárjegyek értéke a kamatokkal 3535 millió Ft-ra növekedett, és mobil forrást jelentett az NSZ Rt.-nél a különböző szállítói számlák folyamatos kiegyenlítésére. Az adományokat a kormányhatározatnak megfelelően színháztechnikai és kertépítési feladatokra fordították. A Nemzeti Színház beruházására az NKÖM-től kapott adatok szerint a központi költségvetésből (12 601 millió Ft, 2. sz. melléklet) és a közadományokból (3535 millió Ft), összesen 16 136 millió Ft állt rendelkezésre. Az 17