ÖNkormányzat a TÖOSZ folyóirata XX. évfolyam, 1. szám 2010. január www.toosz.hu Húsz év után 2 Merre tovább helyi adók? 5 Polgármester Akadémia melléklet 15 Lekéste a Vésztői Köztársaságot Interjú Kaszai Jánossal, Vésztő polgármesterével (14. oldal)
A Polgármester Akadémia három tanuló csoportját egy-egy jelentős hazai közigazgatási szereplőről neveztük el, amellyel a modern magyar közigazgatás történeti fejlődésének is emléket kívántunk állítani. Mint kiderült az egyes csoportok nevét viselő személyiségekről a hallgatók ismerete hiányos, így feltételezhető, hogy olvasóink számára is hasznos röviden bemutatni Szemere Bertalant, Magyary Zoltánt és Köllner Ferencet. Az EGT és Norvég Finanszírozási Mechanizmusokon keresztül Izland, Lichteinstein és Norvégia támogatásával Szemere Bertalan (Vatta, 1812. augusztus 27. Pest, 1869. január 18.) miniszterelnök, író Elszegényedett nemesi családban született a Borsod megyei Vattán. Iskoláit szülőfalujában, Miskolcon, Késmárkon és Sárospatakon végezte. Hamar megmutatkozott költői érdeklődése. Művei fiatal kora dacára megjelentek a Felső-Magyarországi Minerva című folyóiratban. 1832-ben jogászként diplomázott és Pozsonyban kezdett dolgozni jogászgyakornokként és az országgyűlési ifjúság tagja lett. 1835-ben hosszabb külföldi körutazásra ment, több jelentős és fejlett várost meglátogatott. Úti élményeit és a külföldi demokratikus intézmények működéséről, felépítéséről írt esszéit színvonalas úti naplójában adta közre, melynek hatására az MTA levelező tagjává választotta. 1841-től 1847-ig Borsod vármegye egyik főszolgabírója, majd másodalispánja, végül alispánja és a megye országgyűlési képviselője Pozsonyban. A reformországgyűlésen az ellenzék egyik jelentős vezére volt. 1848-ban a Batthyány-kormányban belügyminiszter lett. Az Országos Honvédelmi Bizottmányban az igazságügyért felelős pozíciót töltötte be. 1849. május 2-től miniszterelnök és belügyminiszter Kossuth Lajos kormányzó mellett a kormány lemondásáig. Magyary Zoltán (Tata, 1888. június 10. Héreg, 1945. március 24.) tudós, kutató Katonatiszti családban született Tatán. A piaristáknál folytatott középiskolai tanulmányait követően államtudományi oklevelet (1910), majd jogtudományi doktorátust (1912) szerzett. Pályájának első fele a Vallás- és Közoktatásügyi Minisztériumhoz és a Klebelsberg Kúnó által irányított tudománypolitikához kapcsolódott. Az 1930-as évektől egyetemi tanári és az általa alapított/vezetett közigazgatás-tudományi intézetben végzett kutató munkássága vált meghatározóvá. Ekkorra már nemzetközi hírű közigazgatási tudós. Több nyelven beszélt, saját képességeit folyamatosan fejlesztette (pénzügytan, szervezéselmélet, gyorsírás), több külföldi tanulmányúton vett részt (Németország, Olaszország, USA, Szovjet-Oroszország). Feleségével, dr. Techert Margit filozófussal a szovjet front elől menekülve 1944-ben Tatára, majd Héregre, az erdészházba költöztek. 1945. március 24-én az átvonuló szovjet csapatoktól elszenvedett atrocitások hatására az önkéntes halált választották. Tudományos munkásságának részeként empirikus vizsgálatokat végzett a Tatai Járás közigazgatásáról. Máig ható legjelentősebb műve az 1942-ben megjelent Magyar közigazgatás. Köllner Ferenc (Vác, 1943. április 24. Budapest, 1999. július 15.) jogász, érdekvédő A jogi egyetem elvégzését követően először Székesfehérvár városi tanács munkatársa, majd az ország legnagyobb járásának legfiatalabb elnöke a Budai Járási Hivatal élén. Ezt követően a Pest megyei tanács igazgatási főosztályvezetője. 1984-től az Államigazgatási Szervezési Intézet (ÁSZI) tudományos főmunkatársaként, majd osztályvezetőjeként folytatta a városkörnyéki igazgatási rendszer kiépítésével, a kisvárosi igazgatási modell megerősítésével kapcsolatos munkáit. Ennek szerves része volt a Tanácsi Tájékoztató Szolgálat (TTSZ) kialakítása az ÁSZI keretei között, amely a közreműködő tanácsok társulásaként alakult meg és működött 1990- ig. A TTSZ szakmai kísérlete volt a tanácsi önkormányzati szövetség megalakításának. Az Államigazgatási Főiskola címzetes docense. Meghatározó szerepet vállalt a tanácsok, a végrehajtó bizottságok és a tisztségviselők kettős alárendeltségének megszüntetésében, a tanácsok gazdálkodásában a helyi igazgatási önállóság erősödését szolgáló kettős pénzalap megszüntetésének előkészítésében, majd 1987-től a negyedik tanácstörvény, lényegében az önkormányzati törvény előkészítésében. A Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének alapító főtitkára tragikus haláláig.
Helyzetkép Egy korszak vége Szerző: Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára Tartalom Helyzetkép 2 Húsz év után Gazdálkodás 5 Merre tovább helyi adók? Szmetana György 8 Gazdagok a szegényekért Kovács Róbert Arcok 12 Lekéste a Vésztői Köztársaságot Magyari Barna 2010. abban biztosan hasonló lesz a négyévente ismétlődő választási évekhez, hogy az új összetételű Országgyűlés és kormány várható intézkedései a közérdeklődés középpontjába kerülnek. Az év elején még senki sem tudhatja teljes bizonyossággal, miként változnak a hatalmi viszonyok, és milyen erőt fognak képviselni a kormányzó pártok. A parlamenti arányok azért is különösen fontosak, mivel átfogó és érdemi változtatásra csak kétharmados szavazati aránnyal van lehetőség, ezt az elmúlt két választási időszak történései egyértelműen igazolták. Márpedig változásra, változtatásra szükség van. Feles többséggel lehet kormányozni, viszont az alkotmányos szabályokon még akkor sem lehet átlépni, ha azok elavultak, vagy alkalmazhatatlanná váltak. Visszatekintve a Medgyessy-, majd a két Gyurcsány-kormány időszakára, azok a sorozatos reformkezdeményezések és kudarcok korszakának tekinthetők. A meghirdetett nagy, átfogó szerkezeti reformok változó intenzitással érintették az önkormányzati szférát is. A kellő arányú politikai konszenzus és a megfelelő szakmai, valamint társadalmi támogatottság hiányában a többi társadalmi alrendszerhez, ágazathoz hasonlóan az önkormányzati rendszer átalakítása is csak töredékes kísérlet maradt. A szakma és az önkormányzatok által is széles körben támogatott a KÖEF által elfogadott legegyszerűbb technikai jellegű módosításokhoz sem sikerült megszerezni a megfelelő támogatottságot. Az Alkotmány és az önkormányzati törvény módosítása nélküli, feles törvényekkel végrehajtott átalakítások legfőbb következménye viszont a bizonytalanság és kiszámíthatatlanság általánossá válása lett. Ennek egyik kirívó példája, hogy már több mint egy éve lényegében megszűnt az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése. A válságkezelő Bajnaikormány hivatalba lépéséig terjedő hét év kormányzati kezdeményezések sorozatával, lázas kapkodással telt el. A gazdasági válság még erőteljesebben világított rá arra a tényre, hogy a jelenlegi önkormányzati rendszer belső tartalékai kimerültek. Az önkormányzatok működőképességének helyreállítása elengedhetetlenné teszi a rendszer átfogó átalakítását. Az előttünk álló időszak egyik nagy kérdése, hogy az új összetételű kormánynak lesz-e kétharmados parlamenti többsége. Ha nem lesz, akkor csak az ellenzékkel való együttműködés hozhat érdemi eredményt. Önkormányzati szempontból még a felhatalmazás mértékénél is fontosabb, hogy a kormányzat milyen típusú önkormányzást kíván megvalósítani. Leegyszerűsítve: tovább erősödik-e a csaknem húsz éve tartó centralizáció, vagy elindulunk végre a decentralizáció útján. Hosszú távú szempontból a decentralizáció erősítése lenne az ideális, miközben a gazdasági, pénzügyi válság a világon mindenütt a centralizáció erősödését vonta maga után. A kérdés most az, hogy a centralizációs törekvéseket ellenzékben nem támogató Fidesz és a KDNP amennyiben ténylegesen kormányzati szerephez jut elindul-e a decentralizáció régóta várt útján. Vagyis: elvi okokból ellenezte a centralizációt, vagy ez csak az ellenzéki taktika része volt? Polgármester Akadémia melléklet 15 Elavult rendszereket fenntartani még Norvégiában is túlságosan költséges Sabján Katalin 16 Tapasztalatcsere a norvég önkormányzati szövetség módszere alapján 16 Egymástól tanulunk Hajós Anna 17 A tudás lesz a településfejlesztés fő hajtóereje 18 Településfejlesztés, településrendezés 19 Menedzsermódszerek a közszférában 20 Az önkormányzatok és a stratégia HO-jelentés 25 Nem elég a tüneti kezelés Gazsó István SzempontOK 26 Haszonélvezők és kárvallottak Sipos Ivett 26 Piri József (Algyő) 28 Bajusz Istvánné (Nagyhegyes) 28 Zatykó János (Komárom) 29 Győriné dr. Czeglédi Márta (Jászfényszaru) 29 Szarvas László (Visonta) 30 Nagy Sándor (Vértesszőlős) Joghelyzet 31 Nem változnak idén a polgármesterek korengedményes nyugdíjszabályai Steiner Erika A szerkesztők bizottságának elnöke Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára Főszerkesztő Csiky Ildikó, csyko@toosz.hu Olvasószerkesztő Szále László A szerkesztőség címe 1136 Budapest, Hegedűs Gyula utca 23. II. 1. Telefon 06 (1) 329-2302 Fax 06 (1) 320-7600 Alapító főszerkesztő Aczél Gábor A TÖOSZ címe 1067 Budapest, Teréz körút 23. Telefon/fax 06 (1) 322-7407 E-mail toosz@toosz.hu Kiadja az ÖNkorPRess Kiadói Kft. Felelős kiadó a kiadó ügyvezetője Lapzárta 2010. január 20. A lap ára 480 forint Tervezés, tördelés Szerif Kiadói Kft. Nyomda CREW Nyomdaipari Kft. ISSN 1218-6422 A folyóirat megrendelése a kiadóban.
Helyzetkép Húsz év után Szerző: Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára Húsz évvel a politikai rendszerváltozás után ismételten fel kell tennünk a kérdést, hogy mire való az önkormányzatiság Magyarországon. Erre a kérdésre adandó választ húsz évig elodáztuk, de nincs további húsz évünk az érdemi válaszra, változtatni kell! Az elmúlt két évtized egyrészt látványosan bizonyította, hogy a helyi célok és szándékok, az összefogás, a közös akarat, jelentős eredményekre, megújulásra és értékek megtartására képesek. Ugyanakkor egyre inkább nyilvánvalóvá vált, hogy az önkormányzati rendszer belső ellentmondásokkal terhes, és a folyamatosan csökkenő állami hozzájárulás, valamint a gazdasági válság hatására a kialakult rendszer fenntarthatatlan és igazságtalan. A hátrányos helyzetű településeken élő nehéz sorsú polgárok számára és ma már nem csak számukra nem vagy csak töredékesen jut megfelelő minőségű önkormányzati közszolgáltatás. Minden harmadik település tartósan önhibáján kívül hátrányos helyzetű és minden ötödik település sikerrel pályázik a működésképtelen önkormányzat megsegítésére hivatott miniszteri támogatásra. Az önkormányzatok jelentős részének kiszolgáltatott helyzete állandósult. Az önkormányzatok többsége, hasonlóan a polgárok többségéhez az állami hozzájárulás növelésében látja a megoldást. Adjon több pénzt az állam, vagy, ahogy azt korábban a választási kampányban hirdették, több pénzt az önkormányzatoknak. Valójában nyilvánvalóvá vált, hogy a rendelkezésre álló közpénz egyre kevesebb, azaz az önkormányzatok az államtól nem várhatnak tartósan érdemi segítséget, csak az eddig elhalasztott szerkezeti reform hozhat hosszú távú változtatást. A változtatás viszont eleve feltételezi az érdeksérelmet. Ahhoz, hogy az egész működőképes legyen, elkerülhetetlen, hogy egyes szereplők érdekei sérüljenek, viszont nem mindegy, hogy a vesztesek ténylegesen áldozataivá válnak-e a változásnak. Amennyiben a közszolgáltatások minősége, biztonsága még a rászorultak számára is garantált lesz, akkor a változtatás eléri célját, és az igazságosság, valamint a szolidaritás erősödni fog. Az elmúlt években sokan és sokszor hivatkoztak a bűvös európai fogalomra, a szubszidiaritásra. Ugyanakkor a szubszidiaritás hazánkban nem vált tényleges működési rendező elvvé, csupán hivatkozássá. A szubszidiaritás egyrészt azt jelenti, hogy az adott döntés lehetőség szerint az érintettekhez legközelebb lévő szinten szülessen, másrészt a döntéshozatal szintje rendelkezzen megfelelő kompetenciával, azaz szervezeti, személyi és technikai feltételekkel. A szubszidiaritás másrészt arra is válasz ad, hogy amennyiben a hatáskörrel rendelkező szerv nem tudja vagy nem akarja gyakorolni hatáskörét, akkor helyette mely szervezet jár el. Ez utóbbi szabály hazánkban csak a középfokú közszolgáltatási intézmények tekintetében érvényesül, amikor is a települési önkormányzat átadhatja a megyei önkormányzatnak az intézmény fenntartási jogosítványait. Ha nem középszintű, hanem alapellátási feladatról van szó, nincsen szabályozva a szubszidiaritásból adódó helytállás kérdése. (Csupán a botrány mértékétől függ, hogy van-e átmeneti megoldás.) Az átalakítás során szükséges újraértékelni az egyes önkormányzati feladatokat abból a szempontból is, hogy maradjon önkormányzati hatáskörben, vagy kerüljön vissza az állami szervezetrendszerbe. Ennek a kérdésfeltevésnek különösen az egészség- és az oktatásügyben van értelme. Ezeken a területeken is elsődlegesen azt kell vizsgálni, hogy mely szervezeti rendszerben és keretek között lehet a leghatékonyabban biztosítani az adott közszolgáltatást. Önmagában véve az önkormányzatiság semmit sem ér, ha nem tud tényleges közszolgáltatást nyújtani. Az önkormányzat erejét a közszolgáltatás mértéke és minősége határozza meg. Az önkormányzati rendszer átalakításának előkészítésénél a jelenlegi feladatok és hatáskörök mérlegre tételével kell kezdeni a munkát. Kiindulási pontként szükséges hangsúlyozni, hogy önmagában véve sem az állami, sem az önkormányzati feladatellátás nem jelent garanciát a minőségre. Az egyes konkrét közszolgáltatás vizsgálata döntheti el, hogy annak biztosítása jelenleg mely szervezeti keretek között a legoptimálisabb. Így nem tekinthető visszalépésnek az sem, ha a jelenlegi önkormányzati feladat állami ellátásba kerülne. A minősítés legfontosabb szempontja, hogy a közszolgáltatásban részesülő polgár számára hol és hogyan biztosítható megnyugtató módon az ellátás. ÖNkormányzat január www.toosz.hu
Helyzetkép Az elmúlt évtizedek kudarcos átalakítási kísérletei rávilágítanak arra, hogy a települési önkormányzati szint differenciált tisztázása nélkül nem lehet eredményesen átalakítani a magyar önkormányzati rendszert. Időközönként a közvélemény elé kerül a kérdés, hogy sok vagy kevés Magyarországon az önkormányzatok száma. A kérdés leegyszerűsítő, a választ nem az önkormányzatok száma, hanem az önkormányzás tartalma adhatja meg. A feladat és hatáskör telepítése szempontjából meghatározó jelentőségű az egyes önkormányzati szintek rögzítése. Be kell látnunk, hogy a magyar településhálózatban jelentős különbségek vannak település és település között. Önmagában az adott településen élők száma nem jelent tényleges minősítési szempontot. Lehet fejlődő és élhető egy település néhány száz lakossal is. A várossá nyilvánítási eljárás következtében akár néhány ezer lakosú település is joggal pályázik a minősítő címre, míg adott esetben egy tízezres lakóközösség sem tekinthető valódi önkormányzati egységnek. Ugyanakkor nem feledkezhetünk meg arról a tényről sem, hogy jelenleg 27 települési önkormányzatnak a lakosságszáma nem éri el az 50 főt. A csekély lélekszámú települések száma és aránya az elkövetkezendő időben vélhetőleg növekedni fog. Ezen a tényen lehet siránkozni, de ettől még a helyzet nem fog érdemben változni, az ezeken a településeken élő emberek számára is biztosítani kell(ene) a megfelelő önkormányzati közszolgáltatást. Mindenképpen fel kell tennünk a kérdést, hogy hol és hogyan fogalmazható meg az önkormányzatiság minimuma ma Magyarországon? Erre a kérdésre adandó választ húsz évig elodáztuk, de nincs további húsz évünk az érdemi válaszra. Húsz év eltelt, változtatni kell. A legfontosabb javaslatok és elvárások 1 Az önkormányzati rendszer átalakításának optimális esetben együtt kell járnia az államháztartás egészének, valamint az oktatás- és egészségügy átalakításával. A változtatás igényli az Alkotmány és a kétharmados törvények módosítását, ezért széles körű politikai konszenzusra van szükség, hogy az átalakításra a lehető legszélesebb egyetértés mellett kerüljön sor. 2 Azt akarjuk, hogy valamennyi állampolgár pontosan meghatározott önkormányzati közszolgáltatásban részesüljön, függetlenül attól, hogy milyen településen él. Meghatározandó, hogy egyes településtípusokon milyen jellegű közszolgáltatások biztosíthatóak. A differenciált hatáskör telepítést a jelenleg hatályos Ötv. is lehetővé teszi, de eddig a kormányok és parlamentek nem éltek ezzel a lehetőséggel. 3 Garantálni kell az adott településen a helyben nem nyújtható szolgáltatás elérhetőségét, vagyis meg kell teremteni a szolgáltatáshoz való hozzáférés feltételeit. (Amennyiben megszüntetjük az iskolát, akkor biztosítsuk az iskolabuszt.) A meghatározott önkormányzati minimum-közszolgáltatás elérhetőségét úgy kell garantálni, hogy azért ne kelljen pályázni. Ezért kistérségi terveket kell készíteni az alap közszolgáltatások teljes körű biztosítása érdekében. 4 A pályázatok a minimum-szolgáltatások feletti fejlesztések megvalósítására vonatkozzanak. Az éves pályázati kiírások a tárgyévet megelőzően, az új költségvetés készítésével egyidejűleg készüljenek el. A forráshiány miatt elutasított pályázatok a következő pályázati időszaknak automatikus résztvevői legyenek. 5 Az egyes feladatok és hatáskörök felülvizsgálatát követően oda kerüljenek a hatáskörök (állam, önkormányzat, civil szféra, gazdaság), ahol a legnagyobb a többlet hozzáadott érték, és ahol a legszínvonalasabb lehet a közszolgáltatás. 6 Strukturális átalakítás helyett a működés gyakorlatát, színvonalát, hatékonyságát kell előtérbe helyezni; ne a közigazgatási, hanem a feladatellátási szint legyen a meghatározó. 7 A hatáskör telepítés szintjének meghatározásánál ne a lakosság száma, illetve az önkormányzat státusa (község, város, megyei jogú város, megye), hanem a feladat jellege és az érintettek körének nagysága legyen a meghatározó. 8 Az önkormányzatok anyagi fedezet nélkül újabb állami feladatot már nem tudnak vállalni. A feszültség decentralizációja helyett a felelős munkamegosztás elve érvényesüljön. 9 Az egyes önkormányzati feladatok körzetesítésénél szükséges figyelembe venni a foglalkoztatási helyzetet. (Sok kistelepülésen az önkormányzat az egyedüli helyi foglalkoztató.) 10 Meg kell erősíteni a polgármesterek döntési szerepét és súlyát. Jelenleg a polgármesterek a képviselő-testületek foglyai, ami megnehezíti a társulások működését is. www.toosz.hu január ÖNkormányzat
Helyzetkép 11 Nagyobb védelmet és biztonságot kell nyújtani a jegyzőknek és a közigazgatási karnak, ám az ügyek száma és típusa figyelembe vételével a szétaprózódott jegyzőségek koncentrálását el kell végezni. Nem a polgármesterek és az önkormányzatok száma sok, hanem az önálló polgármesteri hivatalok működésének tartalmi felülvizsgálatát kell elvégezni. 12 Az e-közigazgatás rendszerének kiépítésével egyidejűleg meg kell teremteni az e-önkormányzás feltételrendszerét is. Az elektronikus közszolgáltatáshoz való hozzáférés alanyi jog legyen, és ne az egyes önkormányzatok teherbíró képességétől, illetve szándékától függjön. 13 Az adópolitikában átfogó fordulatra van szükség a központi és a helyi adók arányának és mértékének vonatkozásában. Valódi helyi bevételi források nélkül nem beszélhetünk valódi önkormányzatokról, csupán sajátos, kormányzattól függő végrehajtó szervezetekről. 14 Az átalakítással le kell zárni a különféle közigazgatási és önkormányzati szintek vitáját. Szakmai alapelvként kezelendő, hogy csak egy komplex középszint működése indokolt. 15 A nagyobb községek, köztük a volt társközségi székhelyek, jelentős intézmény fenntartási, ellátás szervezési, működtetési, fenntartási, fejlesztési gondokkal küszködnek, amelyek túlnyomó része normatív és célzott támogatásokkal oldható meg. Koncentrálni kellene az optimális településegyüttes kialakítására. 16 A város és környéke kapcsolatban a hatósági igazgatás racionalitása által megkövetelt együttműködéseken túlmenően erősíteni szükséges a kistérségi fejlesztési programok és stratégiák közös kialakítását, valamint az önkormányzati közszolgáltatási feladatok térségi szemléletű fejlesztését. A közös érdekek felismertetését természetesen lehet és kell is ösztönözni, viszont a támogatási rendszer kialakítása és működtetése során a valóságos és tartós együttműködésekre valamint az életszerű kapcsolatok megalapozására kell törekedni. A sokszínű településszerkezet és szolgáltatási minőség miatt nem lehet csak kistérségi összefogásban gondolkodni, szorgalmazni kell a mikrokörzetek, településközi összefogások létrehozását. 17 A létrejöttük óta a megyei jogú városok helyzete a magyar önkormányzati rendszerben sok tekintetben tisztázatlan. Kidolgozandó a megyei jog tartalma, a többi várostól való elkülönülés indoka. Megoldandó, hogy a megyei jogú város és értelemszerűen a megyeszékhely ne idegen testként legyen részese az adott megyének. 18 Sajátos a főváros és kerületei közötti helyzet, melyben meghatározó elem az egymásra utaltság. Nem lehet támogatni azokat a törekvéseket, amelyek bármiféle politikai megfontolásból a kerületeket és a fővárost egymással mesterségesen szembe állítják. A Magyar Köztársaság fővárosának működőképessége nem csupán egy város, hanem az egész ország érdeke. 19 A megyei önkormányzatok a jövőben a gazdaság- és infrastruktúrafejlesztésben, a területi szintű tervezésben, vállalkozások, munkahelyteremtő beruházások támogatásában, az elmaradott, hátrányos helyzetű térségek segítésében, s az eddig is ellátott intézményfenntartó szerepükkel vehetnek részt a területi szintet követelő feladatok ellátásában. Az önkormányzati funkciókhoz azonban szüksége van a megyének is saját bevételi forrásra (pl. helyi adóra, amivel ma nem rendelkezik) és a kötelező területi önkormányzati feladatok kijelölésére, amihez normatív állami támogatás is társul. A szétaprózódott településszerkezet következményeként a lehetséges komplex középszint a megye lehet, melyhez meg kell erősíteni. A megyei önkormányzati választások rendszerét szükséges átalakítani (kistérségi több mandátumos egyéni választókerületi rendszerben, melyhez pártelvű kompenzációs lista társul). 20 Az elmúlt kormányzati kezdeményezések kudarca bizonyította, hogy a magyar közigazgatást szelvényeiben nem lehet átalakítani, és a valódi reform strukturális átrendezésekkel, térképrajzolgatással nem pótolható. Elengedhetetlenül szükség van a közigazgatási (állami és önkormányzati) rendszer átfogó áttekintésére és részletes elemzésére működési és hatékonysági szempontból. A valóság tényleges megismerése nélkül csak látszattevékenységről beszélhetünk, melynek következtében az önkormányzati rendszer veszít fejlődési üteméből és eredményeiből. A szakmai és gyakorlati vita húsz év után sem nélkülözhető, ezért kezdeményezzük, hogy az átalakítás ügyében az önkormányzati szféra kezdjen átfogó párbeszédet, melyhez fórumot kínál a TÖOSZ és az ÖNkormányzat. ÖNkormányzat január www.toosz.hu
Gazdálkodás Merre tovább helyi adók? Szerző: Szmetana György, a TÖOSZ helyiadó-szakértője Politikai körökben ma már egyetértés mutatkozik abban, hogy hatályos adórendszerünk megérett a felülvizsgálatra. A nagy kérdés annak hogyanja, mértéke, ütemezése e tekintetben a nézetkülönbségek szinte feloldhatatlanok. Így például racionálisnak látszik az a koncepció, hogy a közterhek felülvizsgálata csakis az államháztartás megújításával együtt valósulhat meg. A bevételek körében indokolt az adóalapok bővítése a kedvezmények és mentességek szűkítésével, azzal együtt az elvonás mértékének csökkentése. Ez kritikus felülvizsgálatát igényli majd félszáz olyan adóvagy adó jellegű eszköznek, amely szükségszerű bürokratizmusával, végső soron kontraproduktív hatásával tarthatatlan. Ebben sincs talán vita, a nagy kérdés az, hogy a racionalizálásra érett közteherviselés érinti-e és hogyan a helyi adókat teszi fel a kérdést a TÖOSZ helyiadó-szakértője. A témát februárban folytatjuk. A helyi adók stratégiai jelentősége Sokan gondolják úgy, hogy a visszafogottabb adóztatással kedvező helyzetet teremthet az önkormányzat mind a maga, mind az ott élők számára. És ez esetben nem egyszerűen politikai mérlegelésről van szó. Ha ugyanis a helyi adók mértéktartóbb alkalmazásával ösztönözhető a vállalkozók letelepedése vagy megtartása, növelhető a beruházási kedv, azzal együtt bővíthető a foglalkoztatás, akkor úgy mérsékelhetők a szociális kiadások, hogy azok legalább részben kompenzálják a bevételi veszteséget. Az érintett összefüggéseket mérlegelve célszerű áttekinteni a bevételek alakulását, az azt befolyásoló tényezőket, hogy a külső körülmények változását rendeleteikben követik-e a települési önkormányzatok, és ha igen, hogyan. Esetleg az adóalapok szűkítésével kedvezmények és mentességek kiterjesztésével vagy az adókulcsok (mértékek) valorizálásával vagy éppen a valorizálás, mellőzésével stb. Még mindig nyitott kérdés, hogy a gazdasági és társadalmi feszültségek kényszerében milyen mélységben és irányban változnak az adózási szabályok, ezen belül a helyi adók. Az utóbbi években, különösen 2007-ben, a helyi adókkal összefüggésben több olyan módosítási szándék is megfogalmazódott, amelyek ellentételezés nélküli megvalósításukkal alapjaiban rengették volna meg a helyi forrásképzés teljes eszközrendszerét. Pontosabban, ha azok úgy valósulnak meg, ahogyan az kompetens személyek részéről elhangzott, akkor értelmetlenné, távlatosan tarthatatlanná válik az egész helyi adóztatás, illetőleg annak maradéka. Ha például a konvergenciaprogramban vállalt központi ingatlanadót úgy vezetik be ehhez nem sok hiányzott!, ahogy azt elgondolták, illetve az IMF javasolta, akkor a vagyoni típusú adók mellett, megszűnik a kommunális és az idegenforgalmi adó jelentős része is, azaz az adórendszer egyik fele. A másik felét pedig az iparűzési adó EU-s felülvizsgálata semmisítette volna meg Végül, más és más okok miatt egyik szándék sem valósult meg, a történtek azonban figyelmeztetőek. Jelzik, hogy sem politikai, sem szakmai körökben nem tekinthető lezártnak a helyi forrásképzés hatályos rendszere. A túlterjeszkedő és amint az tapasztalható változatlanul terjeszkedő központi adók egyre nyilvánvalóbban kérdőjelezik meg létükben a helyi adókat. Nehezen védhető és fogadható el az úgynevezett maradék elvű helyi adóztatás. Az addig rendben van, hogy a központi adók által lefedett területet ne érintsék a helyi adók. Ám egyre nehezebb teljesíteni e jogos elvárást egy folyamatosan bővülő központi elvonás nyomásában, ami direkt és indirekt módon szorongatja a helyi forrásképzés lehetőségét. Ha pedig ez a helyzet, akkor éppen itt az ideje egy alapos helyzetfelmérésnek, amely egyértelműen megerősítheti vagy alapjaiban kérdőjelezheti meg az előbbiekben részletezett radikális változtatás igényét. www.toosz.hu január ÖNkormányzat
Gazdálkodás Az lenne jó, ha a változtatást a rendszer fejlesztésének szándéka motiválná. Az viszont felettébb aggályos, ha nem ritkán kormányzati szinten történnek olyan kezdeményezések, melyek a helyi adórendszer egyik, majd másik pillérét úgy számolnák fel, hogy a lehetséges eszközpótlásnak még csak a gondolata sem merül fel. Mindez, vagy akár csak a helyi adók működésének formálissá tétele éppen a rendszer megszilárdulásának szakaszában lényegében nem pótolható bevételi veszteséget okoz valamennyi önkormányzat gazdálkodásában. Ennél is nagyobb probléma, hogy az autonóm önkormányzatok alkotmányos jogának olyan súlyú veszélyeztetésével minimum korlátozásával szembesülhetünk, ami megvalósulása esetén az adóztatás, azzal együtt a pénzügypolitika további erőteljes centralizálását szolgálja. Rendszerszemléletű helyzetfelmérésre van szükség A reális helyzetfelmérés, benne a történtek alapos elemzése, egy évek óta vajúdó kérdés végére tehet pontot: a helyi forrásképzés tényének és lehetőségének bemutatása mellett, választ adhat a helyi adók stratégiai jelentőségére is. Leginkább arra, hogy megerősödik a települési önkormányzatok gazdálkodásának szabadsága, vagy ellenkezőleg, a felülről vezérelt normatív támogatások mellett, megmarad a helyi forrásképzés szabályozásának kiszámíthatatlansága. Ennél csak egy rosszabb van: a helyi adóztatás lehetőségének kiüresített fenntartása. A helyi adópolitika és a helyben formálható gazdaságpolitika eredményes végrehajtásának elemi feltétele a kiszámítható eszközrendszer, azaz a szabályozás biztonsága. A rendszerszemléletű helyzetfelmérés döntő fordulatot hozhat a bizonytalanságot kiváltó okok visszaszorításában, a helyzet konszolidálásában. Mindehhez vegyük figyelembe azt is, hogy az ötletelő kezdeményezések sorában ugyancsak figyelmeztető, sőt fegyelmező erő, hogy az önkormányzatok finanszírozása nem felel meg az önkormányzati törvényben megfogalmazott feladatarányosság követelményének. Az ebből fakadó ellátási feszültségek széles körben tapasztalhatók. Ma úgy tűnik: a működőképesség megőrzésében nincs alternatívája a helyi adóknak. Különösen nem tekinthető annak az eladósodás kényszerszerű vállalása. Hosszabb távon ugyanis nem tartható az a gazdálkodási gyakorlat, amely bővülő körben számol kötvények kibocsátásával, hitelek felvételével. A türelmi idő lejártával a visszafizetés kötelezettsége végképp megpecsételheti az érintett önkormányzatok gazdálkodását. Mindezek fenntartásával: ha mégis csökken az önkormányzatok száma követve a sokszor emlegetett angol modellt! akkor jelentősen felértékelődik súlyában és hatékonyságában a mindenkori helyi adók szerepe. Ez viszont súlypont-áthelyezést vagy legalább -módosítást igényel a központi és a helyi adók viszonyában. Az utóbbiak javára. A helyi adórendszer tehát sem jelenében, sem a várható fejlemények ismeretében nem tekinthető olyan kifutó struktúrának, amit már nem érdemes megvizsgálni. Ellenkezőleg, ahogyan szükségszerűen változnak majd a központi szabályozókkal meghatározott közterhek, azok száma és mértéke, annak arányában erősödhet a helyi forrásképzés és annak szerepe. Vitathatatlan tény, hogy a települési önkormányzatok évről évre bővülő körben vállalják a lakosság vagy a vállalkozók vagy mindkét szféra megadóztatását. Ez pedig a bevételképzés mellett, a helyi adópolitika mindennapos vállalását, illetőleg felelősségét is jelenti. Az önkormányzatok tehát törvényes lehetőségükkel szélesebb körű jogviták vagy politikai konfliktusok nélkül önállóan és az adott makrogazdasági közegben eredményesen élnek. A mégis felmerülő viták gyakran lobbiérdekek képviseletében megjelenítve inkább abból fakadnak, hogy összességében a közteherviselés túlméretezett, ezért hát a kisebbnek vélt ellenállás irányában haladva keresik a kitörési pontot a különféle érdekeltségű gazdasági közösségek. Igyekeznek a sokféle adótól megszabadulni, köztük a helyi adóktól is. Sőt, az elmúlt évek tapasztalata azt mutatja, hogy azoktól leginkább. Az a tétel, ami a nagy összefüggések és bevételi adatok bűvöletében talán jelentéktelen, annak hiánya az adott településnek akár létfontosságú feladatellátását veszélyezteti. Nem véletlen, hogy a helyi adók széles skálán mozogva kínálnak lehetőséget, a helyi adottságoknak leginkább megfelelő eszköz kiválasztásával a nyírségi kistelepüléstől a fővárosig. Ami az utóbbinak semmit sem jelent, az az előbbi számára meghatározó jelentőségű lehet! Az tehát, hogy rendszerében melyik szabályozó nyer megerősítést vagy a sokat emlegetett egyszerűsítés jegyében, melyik szűnik meg, nem minden esetben bevételfüggő, pontosabban az érintett önkormányzat adottságától (lehetőségétől) függő kérdés. És ez fokozottan érvényes a helyi adókra. A települések gazdasági, társadalmi adottságai eltérőek, az önkormányzatok és a polgármesteri hivatalok terhelése egyenetlen. A helyi adóügyi feladatok ellátása szétaprózott, jelentősek a személyi és tárgyi feltételek különbségei. Az igazgatási rendszer korszerűsítését célzó operatív program prioritásai között szerepel a jogalkotás minőségének ÖNkormányzat január www.toosz.hu