Grünhut Zoltán Innovációra ösztönző tradíció? A közigazgatási körzetek szerepe az izraeli területfejlesztés és helyi hatalomgyakorlás modernizálásában A kelet-nyugati irányban a Jordán folyótól a Földközi-tengerig, míg észak-déli metszetben a libanoni hegyvonulatoktól az Eilati (Akabai)-öbölig terjedő, a valamikori római hódítók nyomán Palesztinának elnevezett, ma Izrael Állam és a Palesztin Autonómia sokat szenvedett lakói számára otthont adó területen egyszerre él tovább a múlt és bontakozik ki a jövő, sajátságos világot teremtve a jelenben. A vallási, politikai, társadalmi életet átható tradíciókhoz hasonlóan a jog, a közigazgatás, sőt még a helyi önkormányzati rendszer tekintetében is érvényesülnek az évszázados hagyományok. A többszöri módosítások, aktualizálások és átfogó revíziók ellenére a ma hatályos izraeli törvények jelentős hányadában felfedezhetőek olyan szabályozások, strukturális rendelkezések, melyek a brit, avagy az azt megelőző török időkre nyúlnak vissza. Különösen igaz ez a közigazgatási rendszerre, valamint a helyi hatalomgyakorlás intézményi kereteire. A török porta, majdan az első világháborút követően a brit mandátumi hatóságok igyekeztek a gombamód szaporodó zsidó települések egyre fokozódó autonómiatörekvéseit csak lépésenként kielégíteni, a központi beavatkozás lehetőségét, valamint annak eszközeit fenntartani. Néhány kevésbé részletező, tömör szabályozás kiadását követően 1, a brit mandátumi igazgatás 1934-ben kénytelen-kelletlen elfogadta a törvényhatósági rendeletet [Municipal Corporation Ordinance (No. 1. of 1934) by the High Commissioner for Palestine British Mandate], mely már sokkal kiterjedtebb formában taglalta a főhatalom önkormányzatokkal kapcsolatos jogait és kötelességeit, valamint a helyi hatóságok feladat- és hatásköreit, illetve azok elidegeníthetetlen jogosítványait. A rendelet többek között kimondta, hogy új önkormányzatok létrehozásáról, a meglévő helyhatóságok közigazgatási határainak módosításáról kizárólag a főkormányzóság dönthet, továbbá a jogszabályban hosszú huzavona után rögzítetett a helyi hatóságok testületi struktúrája, az ülésezés rendje és 1 Példaként lásd az önkormányzatok jogállását, az adott helyzetben kedvező, később azonban túlságosan felületesnek bizonyuló módon taglaló helyi tanácsi rendeletet (The Local Council Ordinance, 1921). 1
procedúrája, a bizottságok létrehozásának módja, azok jogkörei, a különböző tisztségekre történő kinevezés feltételei, az e pozíciókkal járó feladat- és hatáskörök, a képviselők jogai és kötelességei, megválasztásuk módja, valamint a költségvetés elfogadásának rendje is. A mandátumi főhatóság helyi beavatkozásának lehetőségeit az elviekben decentralizáló céllal létrehozott, delegációs alapon működő, főként közigazgatási, kisebb részben önkormányzati funkciókat kapó területi körzetek voltak hivatva biztosítani. Akkó, Nablusz, Haifa, Jeruzsálem, Lod és Gáza központtal összesen hat körzet került kialakításra. A függetlenség 1948. május 14-i kikiáltását, illetőleg a másnap kirobbanó és több mint egy esztendeig húzódó első arab izraeli háború lezárását követően, a zsidó állam kormányzatának rendkívüli hatékonysággal kellett kialakítania, illetőleg elfogadnia az alapvető politikai, jogi és társadalmi intézményeket, a szükséges jogszabályi kereteket. A fennmaradás érdekében vívott fegyveres, valamint az azt kísérő és követő gazdasági túlélési harc során Izrael biztos alapként számíthatott az évtizedek során organikusan kifejlődő, az állam létrejöttét és szuverenitásának megőrzését lehetővé tevő önkormányzati és közigazgatási struktúrára, sőt, a különböző külső és belső kényszerkörülmények miatti politikai centralizálási szükségszerűség szempontjából még a britek által hátrahagyott körzeti intézményrendszer is hasznos örökségnek bizonyult. Az izraeli körzetek általános jellemzőiről A palesztinai brit mandátum és az 1948-ban megalakuló, egy évvel később, a rodoszi fegyverszüneti tárgyalások keretében nem hivatalos politikai határvonalat nyerő zsidó állam területi különbözősége miatt, az izraeli kormányzat újradefiniálni kényszerült a korábbi körzeti struktúrát. Ennek nyomán, megtartva az eredeti rendszert, de módosítva a közigazgatási határokat, összesen hat név szerint: északi, déli, központi, tel-avivi, haifai és jeruzsálemi körzet (héberül: ma[h]oz) kialakítására került sor, melyek mindegyikét kisebb kiterjedésű kerültekre (nafa) osztották, sőt, azok többségében még speciális természetvédelmi régiókat is kijelöltek. 2 Miként az a történelemből jól ismert, az 1967 nyarán zajló ún. hatnapos háború keretében Izrael jelentős területeket foglalt el a szomszédos arab államoktól, mely térségek közül a Golán-fennsíkot az északi, még Kelet-Jeruzsálemet értelemszerűen a jeruzsálemi körzethez csatolták. 3 A szintén 1967 óta vitatott státuszú Júdea és Szamária, ahol több mint 2 Összesen ötven természetvédelmi régió található szerte Izraelben. 3 Tudvalevő, hogy a nemzetközi közösség nem ismerte el Izrael deklaratív annexióját a Golán-fennsík és Kelet- Jeruzsálem kapcsán, melyeket megszállt területekként tart számon a világ valamennyi állama. 2
120 kisebb-nagyobb településen ma már közel 300 000 izraeli él, azonban egyetlen körzethez sem tartozik, mivel e területeket nem annektálta Izrael. 4 Északi körzet A körzet területe összesen 4638 km², melyből a vitatott megítélésű Golán-fennsík 1154 km². A régióban élők száma meghaladja az 1 220 000 főt, a lakosok többsége Izraelben egyedül itt arab etnikumú. Számos tényezőre köztük a domborzati viszonyokra, gazdasági, demográfiai és biztonságpolitikai okokra visszavezethetően viszonylag alacsony a népsűrűség, nem éri el a 267 fő/km²-t. A közigazgatási központ Názáretben működik. Az Izraeli Központi Statisztikai Hivatal 2007-re vonatkozó adatai szerint a körzet etnikai, illetve vallási megoszlása következőképpen alakult: zsidók (44,2%), arabok (55,2%), egyéb (3,3%), illetve felekezeti tekintetben: zsidók (44,2%), muzulmánok (37,4%), drúzok (7,8%), keresztények (7,4%), nem vallásosak (3%). 5 Közigazgatásilag öt a cfáti, a kinereti, a jezreel völgyi, az akkói és a goláni kerületre oszlik a körzet, melyben összesen 17 városi és 61 települési önkormányzat található, valamint további 15 regionális tanács működik. Haifai körzet A haifai metropoliszt, valamint az attól délre Haderáig nyúló tengerparti sávot magában foglaló Haifai körzet teljes területe 864 km², lakossága megközelíti a 875 000 főt. Az Északi körzethez képest jelentősen eltér a népesség etnikai és felekezeti összetétele: zsidók (72%), arabok (23%), egyéb (5%), vallási megoszlás alapján: zsidók (72%), muzulmánok (18,8%), drúzok (2,5%), keresztények (1,8%), nem vallásosak (4,9%). 6 A két legnagyobb város Haifa és Hadera és vonzáskörzetük alkot egy-egy körzeten belüli kerületet, a közigazgatási központ Haifában székel. A régióhoz összesen 12 12 városi és települési önkormányzat, valamint négy regionális tanács tartozik. Központi körzet A ramlai közigazgatási székhellyel működő Központi körzet Izrael legnépesebb területi egysége, az összlakosság meghaladja az 1 730 000 főt. Az utóbbi években egyenletes prosperitást mutató, számos nagy volumenű, főként elektrotechnikai és kutatás-fejlesztési 4 Teljességükben csak Júdea és Szamária ún. C zónáiban hatályosak az izraeli törvények. 5 Israeli Central Bureau of Statistics: Statistical abstract of Israel 2008. 6 Israeli Central Bureau of Statistics: Statistical abstract i.m. 3
beruházásnak helyt adó régió négy a sharoni, a Petah Tikva-i, a ramlai és a rehovoti kerületre oszlik. A lakosság döntő hányada zsidó (88%), az arab etnikumúak száma nem éri el a 135 000 főt (kb. 8%). 7 Az 1293 km² összterületű körzetben található a legtöbb városi rangú önkormányzat, együttesen 18, melyek mellett 22 települési helyhatóság és 12 regionális tanács működik. Tel-avivi körzet Az összesen tíz városi és két települési önkormányzatból álló, mindössze 176 km² területű, de több mint 1,22 millió embernek otthont adó körzet, valójában egy összefüggő metropoliszt alkot, melynek központja az alig száz éves, ám mégis világvárosi címet viselő, a Föld 52. leggazdagabb 8 és 42. legfontosabb 9 települése: Tel-Aviv. A körzet lakosságának közel 99%-a zsidó, az 1%-nyi, főként Jaffában élő arab népesség egyharmada keresztény. Az Izrael gazdasági, pénzügyi, üzleti, kulturális, kereskedelmi és logisztikai központjának számító körzet önmagában majdnem 65%-át produkálja az ország éves GDP-jének. Jeruzsálemi körzet Az Izrael Állam fővárosát és vonzáskörzetét felölelő régióban 652 km²-es alapterülete ellenére mindössze két városi és három települési rangú önkormányzat, valamint egyetlen regionális tanács működik. A Tel-Avivhoz hasonlóan kerületi tagolás nélküli körzet jelentőségét annak nyilvánvaló történelmi szerepe, valamint politikai centrum-helyzete és kétségkívüli turisztikai vonzása adja. Kelet-Jeruzsálem 1967-es elfoglalása, a város újraegyesítése és közigazgatási határainak kibővítése, majd az 1980-es Jeruzsálem törvény hatályba lépése óta a körzet területe számottevően kibővült, mindezt a nemzetközi közösség azonban nem hagyta jóvá, minek tükrében a közel 890 000 fős lakosság egy részének jogi hovatartozása is vitatott. 10 Déli körzet Az askelóni és a Beer Sheva-i kerületből álló, az egész Negev-sivatagot magában foglaló, összesen körülbelül 12 000 km²-nyi déli körzet (86%-ban zsidó és 14%-ban arab) lakossága 7 Israeli Central Bureau of Statistics: Statistical abstract i.m. 8 The 150 richest cities in the world by GDP in 2005, City Mayors Statistics, 2005. 9 The 2008 Global Cities Index, Foreign Policy, 2008. 10 Amellett, hogy a nemzetközi aktorok vitatják a kelet-jeruzsálemi arabok jogi hovatartozását, a megszállt területeken létesült illegális izraeli telepeknek tartják a jeruzsálemi metropoliszhoz tartozó zsidó külvárosokat, köztük többek között Pisgat Ze evt, Gilot, Har Homát, Ramat Allont, Ramat Shlomot, Neve Ya akovot, Kelet- Talpiotot, Ramat HaMatost és Ramat Eshkolt. 4
nem sokkal haladja meg az egymillió főt. A régióban 12 városi és 11 települési önkormányzat működik, az elszórtan elhelyezkedő kibucokat és mosávokat felölelő regionális tanácsok száma 15. A kormányzati fejlesztési tervek, elkülönített pénzalapok, valamint a lakossági és letelepedési kedvezmények ellenére a déli körzet, hasonlóan az északihoz, Izrael lemaradó térségének számít. 11 Kivételnek a prosperitást mutató tengerparti sáv tekintendő, a dinamikusan fejlődő Asdoddal, valamint a kereskedelmi központtá előrelépő Askelónnal, ugyanakkor a Gázai-övezet közelsége, illetve annak negatív hatásai e részeken is érezhetőek. A körzet közigazgatási központja Beer Shevában székel. Júdea és Szamária A közigazgatási értelemben körzetnek nem számító, de mégis számos oknál fogva önálló területi egységet alkotó Júdea és Szamária a vitatott (a nemzetközi közösség álláspontja szerint izraeli megszállású) térségek közé tartozik. Összesen 123 törvényesen létező zsidó település és megannyi illegális, ún. előőrs található a régióban, mely nyolc katonai adminisztratív körzetre oszlik (Menashe, Jordán völgye, Szamária, Efraim, Benjamin, Makkabim, Etzion, Júdea). A vitatott térségben négy városi és 13 települési rangú önkormányzat működik, a többi 105 zsidó telep (merthogy a 13-ból települési hatóságból egy fuzionált önkormányzat) hat regionális tanácsot alkot. Miként azt fentebb már említésre került, az e térségben élő izraeliek száma megközelíti a 300 000-et. A körzetek jogállása Habár a körzetek, mint részleges önkormányzati funkciókat a helyi hatóságokkal együttműködésben ellátó területi egységek, részei a főhatalom vertikális megosztásának, jogállásúkat tekintve sokkal inkább a központi közigazgatás dekoncentrált intézményi struktúrájaként, semmint önálló lokális hatalmi szereplőkként értelmezendők. 12 Tehát Izraelben nincs területi szintű önkormányzati rendszer, a körzeti szervek nem képviseleti logika szerint működnek, nem alkotnak jogszabályokat, s a tagok nem választással, hanem kinevezéssel nyerik el tisztségüket. A biztosok által vezetett körzetek feladat- és hatásköreinek döntő hányada közigazgatási jellegű, melyeket a belügyminisztérium, illetve szakosított szerveinek irányítása mellett látnak el. Vagyis szorosan kötődve a központi kormányzathoz elsősorban 11 Moshe Justman - Avia Spivak: Socioeconomic dynamics of local authorities in Israel, Israel Economic Review, Vol. 2 No. 1. 2004. 1-24. o. 12 Administrative reform, innovation and maintenance - Israel, CAIMED, 2005. 5
regionális szintű végrehajtói funkcióval bírnak, bizonyos jogköreik azonban túllépve a közigazgatási feladatcsoportokon, sőt, a lokális ügyvitel monitoring típusú felügyeletén, kifejezetten a helyi önkormányzatok működéséhez kapcsolódnak. 13 A belügyminisztérium önkormányzatokkal kapcsolatos intézményei két fő szervezeti csoporthoz, illetve azokon belül több szakosított részleghez tartoznak. Az adatok hatékony elemzése, feldolgozása, a jelentések megalapozott elkészítése, az előterjesztések helyi kérdéseken alapuló összeállítása érdekében ezen intézmények mindegyikének vannak körzeti szakbizottságai is. A Helyhatóságok Pénzügyi és Költségvetési Főosztálya keretében többek között az alábbi szervezetek működnek: 14 A Költségvetési Osztály az önkormányzatok pénzfelhasználását segíti elemzések, előrejelzések és statisztikák készítésével, pénzügyi információk biztosításával, valamint irányelvek kidolgozásával, de javaslattétellel élhet a helyhatóságok költségvetésével, valamint a lokális adórendszer kidolgozásával kapcsolatban is. Az önkormányzatok pénzügypolitikáját és likviditását a körzeti szakbizottságok közreműködésével ellenőrzi. A Támogatási és Hitelezési Osztály a kormányzat által nyújtott szubvenciók kifizetéséről gondoskodik, felügyeli az önkormányzatok hitelfelvételeit, önálló bevételeikkel folytatott gazdaságpolitikájukat, igyekszik bekapcsolódni újabb bevételek allokálásába, valamint pénzügyi szempontból ellenőrzi, hogy a központi támogatások fejében az előírt közszolgáltatásokból milyen formában és minőségben részesülnek az állampolgárok. Utóbbi részterület szakmai jellegű felügyeletéért, kvantitatív és kvalitatív értékek meghatározásával az Önkormányzati Szolgáltatások és Fejlesztések Osztálya felelős, mely egyúttal innovációs projektek kidolgozásával, a kormánykabinet számára javaslatok és szabályozási ajánlások előterjesztésével, valamint hatékonysági felmérések készítésével közreműködik az önkormányzati közfeladatok standardizálásában, az ellátás színvonalának fokozásában. Az Ellenőrzési és Vizsgálati Osztály, illetve az Önkormányzati Revizori Hivatal eseti működési szabályszerűségi kontrolleljárásokat folytatnak le szerte az ország helyhatságai között. Megállapításaikat, vizsgálati eredményeiket a körzeti szakbizottságokon keresztül ismertetik az önkormányzatokkal. 13 International Local Government Studies: Country Profile - Israel, 2005. 14 Ministry of the Interior, Israel Government Yearbook 2008. 6
A belügyminisztérium másik, szintén önkormányzatokkal foglalkozó, illetve a körzeti szinttel differenciált módon együttműködő nagyobb szervezeti csoportja az Önkormányzati és Adminisztrációs Főosztály, mely szakintézményei számára általános célként három irányelvet fogalmaz meg: 1. elősegíteni a nemzeti szintű kormányzati politika helyi érvényesülésének lehetőségeit; 2. hatékonyan fejleszteni a lokális adminisztrációs és közszolgáltatási képességeket, ily módon hozzájárulva az önkormányzati működés innovációjához; 3. polgárbarát önkormányzati struktúrákat kialakítani, a lakosok aktív civil és politikai részvétele mellett. 15 A Főosztályhoz többek között az alábbi szakintézmények tartoznak: A Helyhatóságok Humánerőforrási Osztálya egyrészről személyzeti követelményeket állít az önkormányzatoknak, másrészt fejlesztési és strukturális javaslatokat készít azok számára a hatékonyabb adminisztrációs feladatellátás és a munkaállomány minimalizálása érdekében. Az Osztály továbbá támogatja az egyes önkormányzati bürokráciák személyzeti kooperációját, valamint az eljárások standardizálását, ily módon elősegítve a professzionalizálódás előnyeinek érvényesülését. Részben hasonló feladatokat ellátva a Helyhatóságok Képzési Osztálya elsősorban az önkormányzati dolgozók továbbképzéséért, valamint az egyes feladataik magas szintű ellátásában való közreműködésért felelős, mégpedig a körzeti szakintézetekkel közösen szervezett tanfolyamok tartásával, valamint kellően informatív és hasznosítható szakirodalmak, kutatási eredmények biztosításával. Az Osztály továbbá egyetemek és főiskolák hallgatóinak bevonásával részt vesz az önkormányzatok humánerőforrás utánpótlásában is. A Helyhatóságok Szervezeti Fejlesztéséért Felelős Osztály egyrészről elemzések készítésével és innovációs projektek kidolgozásával támogatja az önkormányzati adminisztrációs bürokráciák működési hatékonyságát, másrészt felügyeli az ilyen irányú fenntartható fejlesztések folyamatát, gondoskodik azok és a kormányzati prioritások összhangjáról. A belügyminisztériumi, valamint az annak alárendelt körzeti struktúra egyik legjelentősebb intézménye a Helyhatóságok Együttműködési Osztálya, mely nevéből következőleg az önkormányzatok szélesedő kooperációját ösztönzi és támogatja a legkülönbözőbb területeken. A testületnek jogában áll javaslatot tenni az egyes települési közigazgatási határok és a helyhatósági státuszok módosítására, valamint az 15 Ministry of the Interior, Israel Government Yearbook i.m. 7
egyetlen önkormányzathoz sem tartozó területek besorolásának megváltoztatására, továbbá adott helyhatósági struktúrák átszervezésére, illetve a szolgáltatások minőségének javítása érdekében egész települési fúziók és intézményi együttműködések végrehajtására. Részterülettől függetlenül az Osztály deklaratívan keresi és ösztönzi a települések közötti, az önkormányzatok és gazdasági, illetve civil szervezetek, valamint a körzeteken átnyúló együttműködések lehetőségét. A helyhatóságok számára hozzáférhető digitális adatbázist működtet az innovációs tervekhez alkalmas partnerek kiválasztásának megkönnyítése, a potenciális pályázati lehetőségek bemutatása érdekében. A nemzeti és körzeti szinten is megjelenő intézmények közül önkormányzatokkal összefüggő hatáskörei vannak még a Települési Vízügyi Adminisztrációs Hivatalnak, mely a helyhatóságok vízfelhasználási és ivóvíz-, valamint csatornahálózati infrastrukturális együttműködéseit támogatja, felügyeli, továbbá a Rurális Területek és a Regionális Tanácsok Ügyeivel Foglalkozó Biztosoknak, valamint az Arab Körzetek Koordinátorának. A körzetek szerepe a területfejlesztésben Jelen dolgozat témája szempontjából különösen érdekes, hogy a hat körzetnek milyen jog- és hatáskörök jutnak Izrael központosított, de talán éppen ezért hatékonyan funkcionáló területfejlesztési rendszerében, melyet az 1965-ben elfogadott, azóta több kiegészítő módosítást megért Tervezési és építkezési törvény rögzít, igen részletes formában. 16 A jogszabály háromszintű nemzeti, körzeti és lokális érdekeltségű struktúrát nevesít, melyek bizonyos szintig előírt közös tárgyalásai, illetve döntései alapján lehet elfogadni, majdan pedig megvalósítani a különböző fejlesztési terveket. Fontos kiemelni, hogy a röviden csak Tervezési Hatóságnak nevezett intézményi hálózat több szintű jóváhagyására még a legegyszerűbb innovációs beruházás megkezdéséhez is szükség van, mely egyrészről lassíthatja a projektek kivitelezését, ugyanakkor garantálja a nemzeti, a körzeti és a lokális prioritások összehangolását, valamint a felek köztük akár több körzet és több önkormányzat együttműködését. A 22 tagú Nemzeti Bizottságot a belügyminiszter vezeti, mellette hét akár alkalmanként változó kormánytag (vagy megbízott delegáltjaik), egy-egy magasan jegyzett területfejlesztési, építészeti és természetvédelmi szakember, Jeruzsálem, Tel-Aviv-Jaffa és 16 Planning and Building Law (1965), passed by the Knesset on the 14th of Tammuz, 5425 (14th of July 1965). 8
Haifa polgármesterei (vagy megbízott delegáltjaik), egy-egy városi és települési önkormányzat polgármestere, továbbá egy regionális tanács vezetője, egy bejegyzett státuszú mérnők, egy női szervezeti megbízott, a Technion egyetem egy szakoktatója, továbbá egy demográfiai szakértő és egy szociológus vesz részt. A Körzeti Bizottságok 15 tagúak, az elnöki funkciókat ellátó Körzeti Biztos mellett, hét, meghatározott tárcához tartozó miniszteri delegált, egy-egy államilag alkalmazott, illetve független foglalkozású területfejlesztési, vagy építészeti szakember, valamint öt önkormányzati megbízott működik közre. A Körzeti Bizottságok mandátuma négy esztendőre szól. A helyi szintű terület-, vagy inkább településfejlesztési bizottságok az önkormányzati struktúrába illesztve működnek. A tagokkal összefüggésben a törvény két előírást fogalmaz meg: egyrészről a bizottságelnöki teendőket a polgármesternek kell ellátnia, másrészt az összes résztvevő száma 21 képviselőnél kisebb testület esetén nem haladhatja meg a hetet, még az említett értékhatár feletti önkormányzati plénumok vonatkozásában pedig a 11-et. Kisnépességű települések esetében lehetőség van arra, hogy külön intézmény létrehozatala nélkül a testület egésze funkcionáljon fejlesztési bizottságként. Szintén a helyi szint vonatkozásában fontos megemlíteni, hogy a települések létrehozhatnak közös fejlesztési bizottságokat is. Ez esetben a testület nyolc teljes jogú a Körzeti Biztos, illetve hét helyhatósági delegált, valamint négy tanácsadói jogkörrel bíró, megbízott státuszú három miniszteri és egy körzeti delegált tagból kell, hogy álljon, előbbiek esetében törekedve az együttműködő önkormányzatok paritásos reprezentativitására. A helyi szintű tervezésifejlesztési bizottságok mandátuma szintén négy évre szól. A közigazgatási értelemben egyetlen településhez sem tartozó, egy azon körzeten belüli terület kapcsán lehetőség van Speciális Tervezési és Építési Bizottság felállítására (pl.: egy új település létrehozása, avagy valamilyen lakatlan területen történő beruházás kidolgozása kapcsán). E Bizottság munkájában tíz tagnak kell részt vennie: két-két delegáltnak a belügy- és az építési minisztériumból, egy-egynek az egészségügyi, az igazságszolgáltatási, a védelmi, a közlekedési és a munkaügyi tárca részéről, valamint két helyi önkormányzati megbízottnak. A külön intézményi formák kapcsán kell megemlíteni az ún. Közös Bizottságot is, melyet több Körzeti Bizottság együttműködése, avagy a szintek közötti területfejlesztési kooperációk eredményeként alakulhat meg. 9
Az ügymenetet tekintve 17 valamennyi szint kezdeményezheti fejlesztési javaslat benyújtását, de rendszerint alulról, önkormányzati (esetleg közös helyhatósági) előterjesztéssel indulnak a procedúrák, míg nemzeti szinten inkább általános, az ország egészét érintő fejlesztési stratégiák, valamint monstre innovációs projektek (pl.: átfogó mezőgazdasági és ipari, valamint a legkülönbözőbb infrastrukturális beruházások) kerülnek kidolgozásra. Már a lokális szintű tervek összeállításakor tájékoztatni szükséges mind az illetékes Körzeti, mind a Nemzeti Bizottság meghatározott tagjait, akiknek jogukban áll javaslatot tenni a folyamatban lévő kezdeményezéssel kapcsolatban, de részben fordítva is igaz ez, hiszen a nemzeti tervek véglegesítése előtt pedig a Körzeti Bizottságok állásfoglalását kell kikérni. Fontos hangsúlyozni, hogy a Nemzeti Bizottság által kidolgozott stratégiákat kizárólag a kormány hagyhatja jóvá. A Körzeti Bizottságok által készített tervek kettős jellegűek: egyrészről kapcsolódnak a legfontosabb nemzeti fejlesztési stratégiákhoz, azok regionális vetületeit kidomborítva átfogó és hosszú távú irányelveket határoznak meg, másrészt az általános körzeti tervezési célok mellett konkrét innovációs projekteket is tartalmaznak. Természetesen a felettes szinten meghatározott stratégiák figyelembevétele kötelező erejű a lokális érdekeltségű bizottságokra is, melyek a makrodimenziójú fejlesztési prioritások többnyire mikrotípusú részelemeinek kidolgozását végzik. A helyi szintű fejlesztési bizottságok konkrét terveinek elfogadásához az illetékes Körzeti Bizottság beleegyezése kell, míg a Speciális Tervezési és Építési Bizottság előterjesztéseit pedig a Nemzeti Bizottság jogosult véleményezni, jóváhagyni. Itt szükséges kiemelni továbbá, hogy a Nemzeti Bizottság által készített stratégiákat és fejlesztési terveket leszámítva, valamennyi innovációs elképzelést tehát a lokális és a körzeti projekteket egyaránt be kell nyújtani a hat regionális kizárólag szakembereket foglalkoztató tervezési iroda közül a területileg illetékes számára. Mindezek alapján jól érzékelhető, hogy az izraeli fejlesztési politika igen összehangolt és hierarchizált, amelyben a Körzeti Bizottságoknak, mind az országos stratégiák véleményezése, mind a helyi tervek értékelése és jóváhagyása szempontjából komoly feladat jut. Nem ok nélkül állítják izraeli és nemzetközi kutatók, hogy ezen intézményesült forma különösen az egyre gyakoribbá váló Közös Bizottságok hatékonyan képesek elősegíteni a regionalizációs (tehát a települési szinten túllépő, annál nagyobb közigazgatási egységekre kiterjedő) kooperatív önkormányzati működését, illetve annak urbánus változatát, a 17 A dolgozat korlátos keretei okán csakis a legfontosabb működési előírásokra térünk ki, elhagyva ezúttal a tárgyalási rend, a szavazási procedúra és egyéb formai előírások részletezését. 10
metropolizációt. A dolgozat utolsó fejezetében az izraeli önkormányzati rendszer ilyen irányú fejlődésének lehetőségét tekintjük át röviden. Innovációra ösztönző tradíció? Miként azt az önkormányzatokkal kapcsolatos magyar és nemzetközi szakirodalmak többségéből kiolvashatjuk, a jóléti állam mélyülő válsága egyre inkább megköveteli, hogy a helyi hatalmi szervek elhagyják a klasszikus kormányzási (government) logikát, s az állami, a gazdasági és a civil szférát összekapcsolva, bizonyos feladatokról lemondva, a közszolgáltatások egy jelentős részét pedig privatizálva irányítási (governance) pozícióba vonuljanak vissza. E szerep- és szemléletváltás egyszerre igényli az állam kivonulását, a gazdasági szféra növekvő beruházási szándékát és a civil részvétel aktivitásának fokozódását. De vajon e reformtörekvés a helyes megoldás? Merthogy a decentralizáció bővítését szükségszerűnek tartó érvelésekkel párhuzamosan, megalapozott álláspontok szólnak a szétaprózódó önkormányzati struktúrák nagyobb területi egységekbe való integritása mellett is, s bár a kettő látszólag nem feltétlen ellentéte egymásnak, a regionalizálódás/metropolizálódás mégiscsak egyfajta intézményi koncentrációt és hatásköri centralizációt követel, persze nem eleve kizárva a gazdasági és civil szféra fokozott bekapcsolódási lehetőségét. 18 Az izraeli adottságokra és strukturális sajátosságokra áttérve azt mondhatjuk, a zsidó állam önkormányzati rendszere legalább annyira alkalmas a kormányzási-irányítási szerepés szemléletváltás végrehajtására, a civil társadalom és a piaci szereplők bevonására, mint az európai országoké. Elemzésünk szempontjából nem is ez a fő kérdés, sokkal inkább az, hogy a lokális kooperációk, illetve azokon keresztül az önkormányzati integrációk lehetőségét támogatja-e a rendszer? Erre pedig a fent írtak tükrében egyértelmű igennel kell válaszolnunk, mely azt jelenti, az izraeli városok, régiók, s így maga az állam globális értelemben is versenyképes tud lenni, hiszen az önkormányzatok nem autonómiájukat féltő, be- és elzárkózó magatartást követnek, hanem ezzel éppen ellentétben, keresik az együttműködési és partneri kapcsolatok lehetőségét. Eran Razin, a jeruzsálemi Héber Egyetem professzora két működési területet emelt ki, amelyek hatékonyan támogatják az önkormányzati integráció, a hálózatosodás, a regionalizmus és a metropolizáció folyamatát Izraelben. Az egyik, a fentebb ismertetett területfejlesztési kooperáció, vagyis az ún. Közös Bizottságok növekvő száma, mely átgondolt és összehangolt, 18 Eran Razin - Patrick J. Smith: Metropolitan Governing: Canadian Cases, Comparative Lessons, The Israel Association for Canadian Studies, The Hebrew University Magnes Press, Jerusalem, 2006. 11
nagy volumenű beruházásokat tesz lehetővé, versenyképes ajánlatot kínálva a globális piaci szereplők számára. Razin kutatásaiban arra a megállapításra jutott, hogy az az általános vélemény, miszerint az izraeli területfejlesztési struktúra erősen központosított, nem helytálló, mivel e sokszereplős, de többnyire mégiscsak az önkormányzatokat tömörítő, azok innovációs érdekeit, céljait képviselő, nemzetközi tárgyalási potenciállal bíró Közös Bizottságok tulajdonképpen úgy vonják be a központi kormányzatot projekttervezéseikbe, hogy az szerepét tekintve sokkal inkább marad külső támogató, finanszírozó, semmint stratégiaalkotó. Razin természetesen a tel-avivi metropoliszt hozza fel példaként, melynek elképesztő gazdasági teljesítményéről fentebb már volt szó. 19 Az izraeli önkormányzatok integrációjának másik hajtómotorja úgyszintén a területfejlesztéshez kapcsolódik Razin professzor szerint, ez pedig nem más, mint az ipari körzetek kialakításának, illetve az abból fakadó közös adóbevételek fokozásának lehetősége. Miként Európában, úgy Izraelben is az önkormányzatok legfőbb pénzügyi forrását a központi támogatások jelentik, melyet többnyire a helyi adóbevételekkel igyekeznek kiegészíteni. A nyolcvanas évek gazdasági válságát követően, melyet az izraeli önkormányzatok csak kínkeservesen, súlyos megszorításokkal tudtak átvészelni, 1992 folyamán három galileai helyhatóság, a városi státuszú Cfát (Zefat) és két, a vonzáskörzetében található kisebb település, Rosh Pina és Hazor HaGelilit közös fejlesztések árán létrehoztak egy ipari parkot, mely az évek során regionális központtá nőtte ki magát jelentős plusz bevételekhez juttatva az érintett önkormányzatokat. A példa fellelkesítette Izrael-szerte mind a nagyobb, mind a kisebb településeket, falvakat, melyek sora készítették az integrációs együttműködéseken alapuló legkülönbözőbb ipari, mezőgazdasági, infrastruktúra-fejlesztési, oktatási, vízügyi projektterveket. 20 E két, az intézményrendszerből és a strukturális adottságokból következő, szinte évszázados centralizálási törekvéseken alapuló, a válságos körülményekből fakadó kormányzási szükségszerűségekre épülő izraeli sajátosság, eredendően ösztönzik a regionalizációt, illetve urbanizált térségekben a metropolizációt. Nem vitás, anno más céllal intézményesítették ezen eljárási formákat, senki sem gondolt integrált önkormányzati partnerségeken alapuló milliós metropoliszok, illetve regionalizálódó térségi együttműködések kialakítására, a közben megváltozó körülmények hatására azonban más értelmezést kaptak e 19 Eran Razin: Metropolitanization, globalization and governance new regionalism, old regionalism or no regionalism in Israel, IMO Montreal, April 24-25 2006. 20 Levia Applebaum - Anna Hazan: Cooperation between small municipalities: Lessons for Israel, 2005. 12
struktúrák. 21 Hogy milyen reformlehetőségekre van még esély, azt csak az idő mondhatja meg, mindenesetre a mélyülő gazdasági világválság közepette kormányra kerülő, a közszférát kissé visszaépíteni igyekvő Netanjahu-kabinet számára hívogatóan kínálkozik a körzeti szintű kooperációk és az önkormányzati együttműködések további ösztönözése, esetleg a struktúra ez irányú szerkezeti reformálása. 21 Eran Razin: Needs and impediments for local government reform: Centralization vs. decentralization and modernity vs. traditionalism in Israel, Presented at the Regional Conference of the International Geographical Union, Commission of Geography and Public Policy, Durban, South Africa, 4-7 August 2002. 13