Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok

Magyar Választáskutatási Program Tanulmányok Körösényi András (2006): Elszámoltatható-e a kormány? Képviselet, demokrácia és a 2006. évi választások. In: Karácsony Gergely (szerk.): A 2006-os Országgyűlési választások. Elemzések és adatok. Budapest: DKMKA, pp. 252-291. Forrás: www.valasztaskutatas.hu

9. Elszámoltatható-e a kormány? Képviselet, demokrácia és a 2006. évi választások 1 A hazai politikatudomány egyik toposzává vált demokrácia és politikatudomány összetartozása. A politikatudomány, mint par excellence a demokrácia tudományaként gyökeresedett meg, nemcsak abban az értelemben, hogy a demokratikus átmenet tette lehetõvé a politikára való tudományos reflexiót, a politológia intézményesedését, hanem megfordítva is: a politikatudomány demokratikus abban az értelemben is, hogy normatív alapját a demokrácia igenlése jelenti (lásd például: Lánczi 2000). Mindezek következtében, ha a politikai és alkotmányjogi viták mellett a hazai politikatudományban is kialakult valamiféle diskurzus a demokrácia adekvát intézményi berendezkedését illetõen, senki nem kérdõjelezte meg a demokrácia, mint olyan kívánatos voltát. S noha a rendszerváltás óta vitatott maradt a parlamenti választási rendszer milyenségének kérdése (mikor igazságos, reprezentatív stb. a választási rendszer), a magját jelentõ választások intézménye reflektálatlan maradt. Hiszen a választás adja a demokratikus rezsim differentia specifikumát, az jelenti az állampolgárok politikai jogainak legfontosabb elemét és a népakarat megnyilvánulásának és érvényesítésének intézményes csatornáját. Másképpen, a választások jelentik azt az intézményt, amelyen keresztül a kormányon levõk elszámoltathatóak. De vajon a választások alkalmasake a kormányzat elszámoltatására? E kérdés elemzése az alábbi tanulmány fõ témája. 1990 2002 között bármilyen politikai színezetû koalíció volt kormányon, vereséget szenvedett a választásokon. A 2006-os választások megtörték ezt a rendszerváltás óta érvényesülõ trendet: a kormánykoalíció nyerte a választásokat. Mit jelent ez? Hogyan kell értelmeznünk a demokrácia normatív követelményei szempontjából? A korábbi kormányokkal szemben a Gyurcsány-kormány volt az elsõ, amelyik a választók többségének megelé-

254 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 255 gedésére kormányzott? Az ötödik szabad országgyûlési választások után talán már fel lehet tenni a kérdést, hogy miben áll a választások értelme; mennyiben segítik elõ a demokrácia vagy/és a képviseleti kormányzás eszméinek megvalósulását? Hozzájárulnak-e a népakaratra érzékeny, a választók felé felelõs és a közérdeknek megfelelõ kormányzáshoz? A KÉPVISELETI KORMÁNYZÁS KÉT FELFOGÁSA A reprezentatív vagy képviseleti kormányzás 2 Hannah Pitkinnek (1967) a képviseletrõl írt klasszikus munkája szerint a nép, a választók érdekében történõ kormányzást jelent. A kortárs demokráciaelméleti irodalomban széles körû egyetértés van abban, hogy a demokratikus kormányzatok azért reprezentatívak, mert a kormányon levõk választások révén kerültek hivatalukba. Ha ugyanis a választások szabadok és kompetitívek, széles körû az állampolgári részvétel, továbbá az állampolgárok politikai szabadságjogai biztosítottak, akkor a választások arra késztetik a kormányon levõket, hogy a nép érdekei szerint cselekedjenek (Manin Przeworski Stokes 1999, 29). A képviseleti kormányzás intézményi garanciáját így a választások jelentik. Ha valamely köztisztséget viselõk letérnek a közérdek útjáról, szavazatuk révén leváltással büntethetik õket. A kormányon levõk tehát a választások révén elszámoltathatóak. Míg a képviselet alapvetõ intézményei és procedúrái felõl viszonylag egyetértés van, a képviseleti tevékenység tartalmát és a választások értelmét illetõen már kevésbé. Több nyitva hagyott kérdéssel kell szembenézni: az a tény, hogy a kormányon levõk választások révén juthatnak hivatalukba, elegendõ indítékot jelent-e arra, hogy reprezentatív módon, azaz a nép érdekében kormányozzanak? Mi a köz érdeke, és ki határozza meg? Mikor reprezentatív, azaz a közérdeknek megfelelõ politikát folytató a kormányzat: akkor, amikor azt teszi, ami a választók akarata? Érzékenységet mutat a választók vágyaira és annak megfelelõen cselekszik, azaz reszponzív? Vagy akkor, ha felelõs? Ha azt teszi, ami a saját megítélése szerint az állampolgárok érdeke? Vagy ha a kormánypolitika eredményeirõl való (a következõ választások idején történõ) késõbbi retrospektív választói értékelésének, jóváhagyásának próbál megfelelni? Két nagyobb elmélet alakult ki, amelyek keretében a képviseleti kormányzás e kérdései értelmezhetõek, és amelyek mindegyike másban látja megvalósulni a demokrácia és képviselet normatív követelményét: az egyik a mandátum-, a másik az elszámoltathatóságelmélet (Manin et al. 1999, 29). A két modell közös elõfeltevései: (1) két szereplõ, politikusok és választók megkülönböztetése; (2) a politikusok választások révén juthatnak kormányra; (3) a politikusok hivatalorientáltak; (4) feltételezik az elszámoltatáselmélet kisebb, a mandátumelmélet nagyobb mértékben a választók autonómiáját és racionalitását; (5) továbbá azt, hogy valamilyen értelemben létezik közérdek. 9.1. ábra ELSZÁMOLTATÁS A demokratikus kormányzás folyamatábrája EGYÉNI PREFERENCIÁK szignál SZAVAZAT szankció MANDÁTUM választási program KORMÁNYPOLITIKA közpolitikák KIMENET hatás MANDÁTUM RESZPONZIVITÁS REFERENCIA RESZPONZIVITÁS A mandátumelmélet egy olyan tágabb megközelítés része, amely a demokratikus vagy/és képviseleti kormányzás megvalósulását azon méri, hogy a kormánypolitika mennyire reszponzív, mennyire érzékeny a választók többségének preferenciáira, azaz az egyes közpolitikai ügyekben mennyire felel meg a mindenkori választói akaratnak. Ezek szerint, némileg karikíroz-

256 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 257 va azt mondhatjuk, hogy a kormányzás annál demokratikusabb és reprezentatívabb, minél inkább preferenciaérzékeny, azaz minél érzékenyebben követi az egyes ügyekben a mindenkori közvéleményt. Azaz a közvéleménykutatások eredményeinek megfelelõen kormányoz. A kormányzati politika és a közvélemény közti összhang mértékét vizsgáló empirikus kutatások tucatjai indulnak ki ebbõl a normatív elõfeltevésbõl (lásd például: Page Shapiro 1983, Brooks 1990, Jacobs Shapiro 1994, Hobolt Klemmemsen 2005). A mandátumelmélet a képviseleti és demokratikus kormányzást a reszponzív, azaz preferenciaérzékeny kormányzással azonosító e tágabb felfogáshoz képest nagyobb hangsúlyt ad a választások szerepének. Akövetendõ kormánypolitika nem a választói vágyaknak megfelelõ általában vett reszponzivitás, hanem a mandátumérzékenység, azaz a választásokon nyertes párt(ok) programjának való megfelelés, hiszen az elmélet szerint a kormány annak megvalósítására kap felhatalmazást, mandátumot. Amandátumelmélet szerint a választások funkciója tehát a jó politikák (policies) illetve az azokat képviselõ politikusok kiválasztása. A pártok illetve jelöltek közpolitikai javaslatokat tesznek a választási kampányban, megmagyarázva, hogy ezek miként hatnak az állampolgárok jólétére; majd az állampolgárok szavazatukkal eldöntik, mely javaslatok megvalósulását kívánják és hogy mely politikusokat/pártokat bízzák meg ezek megvalósításával. A nyertes platform lesz az a mandátum, amelynek megvalósítására a gyõztesek felhatalmazást szereznek, s amelyet a kormányra kerülve végrehajtanak. A reprezentatív kormányzás akkor valósul meg, ha a kormány valóban az elnyert mandátumnak megfelelõ politikát folytat, azaz a kormánypolitika érzékeny, reszponzív az ebben az értelemben vett választói akaratra (a kormányzás mandátumérzékenysége magas). Emellett a választók többségének szavazatait elnyert politika a közérdeknek megfelelõ politika is egyben. Manin, Przewoski és Stokes (1999, 1999a) felfogásában a reszponzivitás és a közérdeknek való egyidejû megfelelés azért (és akkor) lehetséges, mert az elõfeltevés szerint a szavazók informáltak és kompetensek. Ismerik saját egyéni érdekeiket, autonóm döntéshozatalra képesek és mivel jól (tökéletesen) informáltak, döntéseik valóban racionálisak, önérdeküket szolgálóak lehetnek. A közérdeknek utilitarista értelme van, ugyanis az egyéni érdekek összegzéseként kapott többségi szavazat révén határozzák meg. A választások funkciója így nem más, mint a közérdeknek megfelelõ kormánypolitika kiválasztása. Míg a mandátumelmélet a többséget kapott választási program, a kampányígéretek megvalósítását feltételezi, addig az elszámoltatáselméletben a választók a kormányzati teljesítmény utólagos értékelése alapján váltják le vagy választják újra a kormányon levõket. 3 A választások itt nem jövõre orientáltak, hanem a múlt értékelésérõl szólnak. Funkciójuk az, hogy a kormányokat felelõssé tegyék az általuk folytatott politika következményeiért. A periodikusan ismétlõdõ választások ugyanis biztosítják a kormány elszámoltathatóságát, mivel Friedrich törvényének megfelelõen (Sartori 1987, 152) ösztönzik a kormányra jutott politikusokat a majdani választói ítélet anticipálására. Arra készteti ugyanis a kormányokat, hogy olyan politikát folytassanak, amelyet eredményei alapján a választók várhatóan pozitívan fognak értékelni a következõ választásokon. A választók nem elõzetesen ítélik meg a közpolitikai ígéreteket és programokat, hanem utólag értékelik a kormány politikájának hatásait, illetve a helyzetet, amit a kormánypolitika hatásának tulajdonítanak. A kormánypolitikusok az ellenzéktõl eltérõen nem elsõsorban arra motiváltak, hogy a választók pillanatnyi érdekeinek megfelelõ politikai programmal lépjenek fel a választási kampányban, hanem abban érdekeltek, hogy hatékony, azaz kedvezõ hatásokkal járó, eredményes közpolitikát folytassanak, aminek alapján újraválasztják õket. A két elmélet eltérõ teoretikus hagyományból nõtt ki. Míg a mandátumelmélet forrása a demokrácia klasszikus, illetve annak modern aggregatív-utilitarista felfogása, addig az elszámoltatáselméleté a képviseleti elv (Pitkin 1967). A mandátumelmélet a kormányzás reszponzívabb, az állampolgári preferenciákra érzékenyebb, míg az elszámoltatáselmélet autonómabb, a kormányzás inkább a felelõsség elvére építõ felfogását vallja. Az elsõben a szavazás elõre, a jövõre tekintõ (prospektív), az utóbbiban visszamenõleges, a kormány múltbéli tevékenységét értékelõ, azaz retrospektív jellegû. Ennek megfelelõen, míg az elsõ a kötött mandátum elvéhez áll közelebb, annak egyfajta helyettesítése (Körösényi 2005, 156), ezzel szemben a második a szabad mandátum elvén nyugszik. A MANDÁTUMELMÉLET A mandátumelmélet érvényesülését vizsgáló empirikus kutatások általában azt vizsgálják, hogy a kormányra kerülõ pártok választási ígéreteik hány százalékát valósítják meg (Royed 1996, Budge Hofferbert 1990, Budge Hofferbert 1992, Rose 1984). Egyszerûen úgy járnak el, hogy számba veszik a választási programok önállóan azonosítható ígéretelemeit, majd

258 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 259 megnézik, hogy a kormányra került pártok ezek közül hányat teljesítenek. A mandátumreprezentáció normatív elmélete azonban nem merül ki abban, hogy a kormányok megvalósítják-e választási ígéreteiket, hanem arra is rákérdez, hogy a kormánypolitika megfelel-e a közérdeknek. A klasszikus normatív felfogás alapján ugyanis a képviseleti kormányzás egyben a közérdeknek megfelelõ kormányzást jelent (Pitkin 1967, Przeworski et al. 1999, Körösényi 2005). A képviseleti kormányzás azaz a közérdeknek megfelelõ kormányzás így akkor valósul meg, ha a következõ elõfeltevések teljesülnek (Manin et al. 1999, 30 33): 1. a választási kampányok informatívak a követendõ politikáról; 2. a szavazók joggal számítanak arra, hogy a kormánypolitika a választási ígéretekkel azonos azaz a politikusok kitartanak ígéreteik mellett; 3. a nyertes választási program, azaz a mandátum követése mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja. További elõfeltevést jelent, hogy: 4. a választók valóban kitartsanak eredeti (a választásokon kifejezett) preferenciáik mellett; valamint az, hogy 5. a választók és a kormányra került politikusok érdekei megegyeznek. Alább azt fogjuk megvizsgálni, hogy ezek a feltételek mennyiben, illetve milyen körülmények között teljesülnek a gyakorlatban, továbbá azt, hogy a kapott válaszok milyen következményekkel járnak a képviseleti kormányzás mandátumelméletére nézve. A problémák bemutatásához a 2006-os országgyûlési választások példáját fogom felhasználni, de néhány, az 1990-es rendszerváltás utáni hazai vagy egyéb nemzetközi példára is utalok ott, ahol szükséges. 1. Az informáltsági elõfeltevés: a választási kampányok informatívak a követendõ politikáról lehetõség, illetve mint késõbb látni fogjuk heteronómiába torkollik. Ha az állampolgár hiányosan illetve torz módon informált, nem tudja megítélni, hogy az általa kívánatosnak tartott eredményt milyen eszközökkel lehet elérni, azaz kompetenciája is csorbát szenved. A szavazók hiányos informáltsága olyan következményekkel jár, ami megkérdõjelezi a kormányzat képviseleti jellegét és a képviselõk elszámoltathatóságát. A választási kampányok informatív volta azonban olyan feltétel, amelynek teljesülése empirikus értelemben korántsem magáról értetõdõ. Bár a pártok sok kérdésben informálni igyekeznek a választókat programjukról, különösen, amikor számukra vonzó, vagy annak vélt célokat fogalmaznak meg, a nemzetközi példák mellett a magyar demokrácia másfél évtizedes tapasztalataiból is tudhatjuk, hogy a kampányokban gyakran éppen a leglényegesebb közpolitikai kérdésekrõl nem esik szó. Míg bizonyos kérdésekben a pártok (1.) informálják a választókat, más kérdésekben (2.) akadályozzák a választók informálását, vagy kifejezetten (3.) dezinformálják õket. Informáló kampány A kampányban az állampolgárok informálását hagyományosan a pártok választási programjai szolgálják. Bár ezek rengeteg retorikai elemet tartalmazhatnak, sokszor kerülik az ígéretek számon kérhetõ formáját, ugyanakkor gyakran konkrét, akár számszerûen megfogalmazott ígéretet tartalmaznak, miként a 2006-os választás fideszes és szocialista programja is mutatta (9.1. táblázat). Más kérdés, hogy ezek mekkora volumenû vagy mennyire fontos kérdések, és hogy nem hiányoznak-e más, fontosabb megválaszolandó kérdésekre adandó politikai válaszok. A választási kampány informatív jellege olyan elõfeltétel, amely szorosan kapcsolódik a racionális demokráciaelmélet antropológiai kiindulópontjához, nevezetesen ahhoz, hogy a választóközönség racionális és autonóm egyénekbõl áll. A liberális elõfeltevéseknek megfelelõen, maga az egyén az, aki saját érdekeinek legjobb bírája. A racionalitás és autonómia gyakorlásának feltétele azonban a döntési feltételekrõl való informáltság: a választópolgár ismerje, hogy a kormányzati pozíciókért versengõ pártok és politikusok milyen programmal lépnek fel, azaz milyen kormánypolitikát kívánnak követni megválasztásuk esetén. Ha a választási kampányok nem informatívak, az állampolgári autonómia kiüresedik, gyakorlására nincsen

260 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 261 9.1. táblázat A Fidesz-MPSZ és az MSZP 2006-os választási programjának néhány konkrét ígérete Fidesz-MPSZ Hajrá, Magyarország! A Cselekvõ Nemzet Programja a munkát terhelõ adó- és járulékterhek 29-rõl 19 százalékra való csökkentése 2006. július 1-jétõl négy év alatt 500 000 új munkahely teremtése 1600 köbcentiméteres benzines és a 2000 köbcentiméteres dízelautók regisztrációs adójának eltörlése és autópályadíjának csökkentése a családi gépkocsiprogram keretében a szociális célú lakásépítés áfájának 5 százalékra való csökkentése a 14 havi nyugdíj bevezetése 2006 és 2010 között a lakossági villamosenergia árának 10 százalékos csökkentése 2006. július 1-jétõl a lakossági gázárak növekedése nem lehet gyorsabb az infláció mértékénél a gyógyszerárak növekedése nem lehet gyorsabb az infláció mértékénél diákhitel 300 000 forintos keretének 450 000 forintra növelése Az információk visszatartása MSZP Erõs Köztársaság, sikeres Magyarország új lendületet adó fejlesztések, új beruházások 200 ezer új munkahely teremtése autópálya- és gyorsforgalmi útépítések árstabilitás (legfeljebb 2-3 százalékos fogyasztói árnövekedés) a vállalkozások, állampolgárok és családok adóterheinek csökkentése a társadalombiztosítási terhek csökkentése a jövedelemcentralizáció mértékének legalább 2 százalékpontos csökkentése nyugdíjemelés (2006-tól az özvegyi, 2007-tõl a saját jogú nyugdíjak emelése) egyenlõ esély megteremtése a tudás megszerzéséhez az egészségügy biztosítás alapúvá tétele új alkotmány, kisebb parlament A választók bizonyos mértékû informálása mellett azonban gyakori a racionális állampolgári választáshoz szükséges információk elhallgatása. A pártok számára racionális lehet konkrét, de kisebb erõforrásokat igénylõ és egyértelmûen a kormányzati kompetenciába tartozó azaz könnyen megvalósítható ígéreteket tenni, és hallgatni például a konkrét makrogazda- sági tervekrõl és prioritásokról. A 2006-os magyarországi kampányban például a költségvetési deficit és az államháztartási hiány lefaragásának szükségességét általánosságban kormány és ellenzék egyaránt elismerte, de annak mikéntjérõl, tervezett ütemérõl, az ahhoz szükséges tervezett pénzügyés gazdaságpolitikai kiigazításról, de leginkább annak a lakosságra háruló terheirõl a választási kampányban mindkét nagy párt hallgatott. Ezt a témát az euró bevezetésének céldátumához, a határokon túli magyarok kettõs állampolgárságának bevezetéséhez stb. hasonlóan kivonták a kampány politikai napirendjérõl. De hallgattak a gazdasági növekedés tervezett ütemérõl is. 4 A dezinformálás Az ellentétes irányú informálásnak illetve a dezinformálásnak többféle módja van. A demokratikus választási versenyben általánosnak mondható, hogy a kormány valamely közpolitikai programjának a pozitív hatásait emeli ki, miközben elhallgatja annak költségeit vagy negatív mellékhatásait. Az ellenzék viszont éppen ez utóbbiakat emeli ki, sõt, igyekszik azokat eltúlozni, míg a kormánypolitika pozitív hatásait hajlamos exogén tényezõk hatásának tulajdonítani. Aközvélemény ilyen fajta manipulációja a szavazatszerzés bevett eszközének számít. Emlékezetes például, hogy a 2002-es parlamenti választási kampányban az Orbán-kormány által tervezett ún. státustörvénytõl a szocialista ellenzék katasztrofális munkaerõ-piaci hatást várt, 23 millió romániai munkavállalónak a beáramlásával riogatta a szavazókat. A2006-os választási kampányból a Fidesz rosszabbul élünk szlogenje szolgáltat a dezinformálásra jó példát. Noha 2002 2006 között jelentõs életszínvonal- és reáljövedelem-növekedés volt (lásd errõl alább a 9.4. és 9.5. táblázatot), az óriásplakát-sorozat darabjai egy-egy önmagában igaz elemet kiragadva (pl. egy konkrét gyógyszertípus nagyarányú áremelésére, vagy egy-egy vesztes társadalmi-csoportra irányítva a figyelmet) a hanyatlás általános képét sugallták. Miközben a kormánykoalíció politikusai a pozitív reálgazdasági eredmények alapján dübörgõ gazdaságról beszéltek, az ellenzék a rosszabbul élünk kampány mellett a rekord költségvetési deficitet és a soha nem látott eladósodást emlegette. Gyakran feltételezik, hogy az eltérõ érdekû felek kormány és ellenzék egyoldalú kampányai összhatásukban mintegy kiegyenlítve egymást növelik a választópolgárok informáltságát. Ez azonban nincsen feltétlenül így,

262 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 263 létezik ugyanis egy ellentétes hatás. Ha az egyaránt elfogult politikai kampányok mellett nincsen semmilyen kompetens, neutrális és hiteles autoritás és a politikában általában ez a helyzet, akkor nem csökken, hanem nõ a választópolgárok bizonytalansága. 5 A választók egy részének ugyanis nincsen meg a szükséges kompetenciája ahhoz, hogy egyes javaslatok technikai következményeit átlássa, így az arra adott egyetértõ illetve elutasító reagálásokat nehezen tudja értékelni. Astátustörvény említett példája mellett ilyennek tekinthetõek a 2004-es decemberi népszavazás két kérdésére, a kettõs állampolgárság bevezetésére és a kórházak privatizációjára adott gazdasági jellegû elutasító érvelések: reális megítélésüket az állampolgári kompetenciahiány gátolta. A kampányok tehát gyakran nem teszik informáltabbá a szavazókat, inkább bizonytalanságukat növelik, azaz aláássák a racionális és autonóm állampolgári döntések lehetõségét. A képviselet mandátumelméletének empirikus érvényesülésének feltétele, hogy a pártok a kormányzati politikától függõ ígéreteket tegyenek a kampányban; azaz olyan ígéreteket tegyenek, amelyek jó eséllyel megvalósíthatóak. Ilyen volt például a 2002-es szabad demokrata kampányban az általános hadkötelezettség eltörlése, a szocialistáknál az 50 százalékos közalkalmazotti béremelés ígérete. Ha viszont a pártok visszaélve az aszimmetrikus információs helyzettel exogén tényezõktõl függõ vagy a kormánypolitika révén nehezen kivitelezhetõ ígéreteket helyeznek elõtérbe (amelyek teljesítése döntõen nem a kormányon múlik), mint például a Fidesz 1998-as kampányígérete a 7 százalékos gazdasági növekedésrõl, akkor csökken a mandátumelmélet érvényesülése (Sebõk 2006). Összességében azt láthatjuk, hogy a választási kampányok egyszerre informatív és dezinformatív hatásúak, a pártok és politikusok megpróbálják a kampány politikai napirendjét és annak tartalmát saját stratégiai céljaik szerint manipulálni, 6 továbbá a közérdek szempontjából fontos kérdéseket elhallgatni. Ezért kétséges, hogy a szavazók eléggé informáltak-e az érdekeiknek megfelelõ, autonóm döntésekhez? Meg tudják-e ítélni, hogy az általuk kívánatosnak tartott cél milyen eszközökkel, milyen közpolitikai programmal érhetõ el? Kérdéses, hogy a választások ilyen körülmények között hozzájárulnak-e a képviseleti kormányzás létrejöttéhez. 2. Kiszámíthatósági elõfeltevés: a szavazók joggal számítanak arra, hogy a kormánypolitika a választási ígéretekkel lesz azonos. A politikusok már csak a jövõbeni hitelességük megtartása érdekében is ígéreteik betartására törekednek Gyakori, hogy a mandátumelmélet ezen központi elõfeltevése mégsem (vagy csak részben) teljesül. Noha a hitelesség megõrzése kétségtelenül az ígéretek betartására ösztönözheti a politikusokat, a politikai helyzet függvényében sok egyéb hasonlóan racionális megfontolás éppen az ígéretek megszegésére motiválhat. A választási ígéretektõl és az azok megvalósítására kapott mandátumtól eltérõ kormánypolitikáknak többféle magyarázatuk lehetséges. Az elsõ, leggyakoribb és gyakran igazolásként is szolgáló magyarázat az exogén tényezõk idõközben történt váratlan megváltozására mutat rá. A kormány ez esetben a külsõ körülmények megváltozásának kényszerítõ hatására adja fel választási ígéreteit. Így például míg a 2002-es kampányban Medgyessy Péter elutasította a lakossági gázárak jövõbeni emelését, késõbb azonban kormánya a világpiaci árak növekedésére hivatkozva annál ugyan kisebb mértékben, de mégis jelentõsen emelte a lakossági gáz árát (Kaderják 2005). Az exogén tényezõk szerepével analóg probléma, hogy a pártok sokszor olyan ígéreteket tesznek a választók felé, amelyek megvalósítása nem, vagy csak részben a kormánypolitika függvénye. Ilyen volt például a 7 százalékos gazdasági növekedés ígérete az 1998-as fideszes kampányban, illetve a 3-400 ezer új munkahely teremtése a 2002-es fideszes és 200 ezer új munkahelyé a 2006- os szocialista választási programokban. Némileg eltér a második magyarázat, amely az ellenzék gyõzelme, majd kormányalakítása után történõ egy-egy közpolitikai területen megvalósított irányváltásra vonatkozik. Egy-egy közpolitikai program megvalósítási feltételei, mellékhatásai és költségei ugyanis kormánypozícióban válnak igazán világossá, ami gyakran visszakozásra, ígéretek feladására vagy módosítására készteti a politikusokat. A vártnál magasabb megvalósítási költségeken, súlyosabb mellékhatásokon vagy a rendelkezésre álló erõforrások a szükségesnél szerényebb nagyságán sok program fut zátonyra. Ez a helyzet egy olyan lehetõséget is kínál az ellenzéknek, hogy kormányra kerülve az üresen talált kassza (valós vagy csak ürügyként használt) indokával megszabaduljon választási ígéreteitõl. A 2006-os választási kampány idõszakában a gazdasági lapok elemzõi koalíciós illetve ellenzéki gyõzelem esetén egyaránt takarékossági csomag bevezetését várták az új

264 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 265 kormánytól. Többen úgy vélték, hogy az ígéretversenyben a kormánykoalícióra rálicitáló Fidesz esetleges gyõzelme esetén ilyen módon, az üresen talált kasszára hivatkozva a kormánykoalíciónál könnyebben igazolhatja az ígéretek feladását és a költségvetési megszorítások bevezetését. 2002- ben sok szakértõ ugyanezt várta az 50 százalékos közalkalmazotti béremelést beígérõ Medgyessytõl, aki azonban kormányra kerülve ezt a lehetõséget nem használta ki, hanem mandátumérzékenyen próbált kormányozni: megvalósította béremelési ígéreteit, elindítva ezzel a költségvetési hiány növekedési trendjét. A harmadik magyarázat a választási gyõzelem reményében tett túlzott ígéretektõl a hivatalba jutás után, azaz a kormányzati felelõsség birtokában való visszalépés. A dolog magyarázata, hogy a szavazatmaximalizáló kampány népszerû, akár teljesíthetetlen ígéretek megtételére sarkallja az egymással versengõ politikusokat, azaz ígéretlicithez vezethet (Brittan 1975 Crozier et al. 1975). Olyan ígéretekhez, amelyek megvalósíthatósága felõl kétségek merülnek fel, de ezeket a kétségeket a kampányban könnyedén félresöprik az elõbb nyerni kell, aztán majd meglátjuk logika alapján. Más a kampány, és más a kormányzás fogalmazta meg a lényeget frappánsan a Fidesz egyik 1998-as pénzügyminiszter-jelöltje a választási gyõzelem után. A beetetés és átverés (bait and switch) e politikája valójában a választók gyakran tudatos megtévesztését jelenti. A latin-amerikai kormányzatok politikáját tanulmányozó Susan Stokes (1999) szerint a gyõzelem után nem ritka a teljes politikai hátra arc, azaz az ígéretekkel ellentétes fordulat (policy switch) a kormánypolitikában. A beetetés majd átverés politikájának klasszikus példája a peronista jelölt, Carlos Menem választási kampánya az 1989-es argentin elnökválasztáson. Menem a gazdaság megszorító intézkedések nélküli (növekedésserkentõ-protekcionista eszközökkel történõ) stabilizálását ígérte, majd választási gyõzelme után, elnökként mégis ezzel ellentétes neoliberális restrikciós csomagot vezetett be. Menem példája korántsem egyedülálló Latin-Amerikában. 1982 1995 között lebonyolított 44 elnökválasztásból 12 esetben hasonló fordulat (az ún. W -> E switch ) követte a gyõztes jelölt hivatalba lépését: jóléti program (welfare) után a gazdasági hatékonyság (efficiency) növelését szolgáló megszorító politika bevezetése (Stokes 1999, 99 101). Magyarországon ehhez hasonló hátra arcra a kormánypolitikában a Bokros-csomag 1995-ös bevezetése volt az elsõ példa, mivel az szembefordult azokkal az elosztáscentrikus szocialista választási ígéretekkel, amelyekkel az MSZP választásokat nyert, és amelyeknek megfelelõen a Horn- kormány a megelõzõ háromnegyed évben politizált. A 2006-os választási kampány idején újra felmerült a restrikciós hátraarc lehetõsége, ugyanis miközben a nagy pártok elosztási ígéretekkel próbáltak újabb szavazatokhoz jutni 7, a nemzetközi és hazai gazdasági elemzõk és az üzleti körök a pénzügyi egyensúlyi problémákat dramatizálva megszorító (kiadáscsökkentõ és bevételnövelõ) intézkedéseket vártak a választások után hivatalba lépõ új kormánytól. A Bokros-csomaggal ellentétben a 2006 júniusi Gyurcsány-csomag azonban nem egyszerûen a politikai hátraarcra, hanem a beetetés és átverés politikájára is példa. Míg ugyanis a kampányban Gyurcsány kormányfõ tagadta a megszorító csomag majdani bevezetését 8 és további gazdaságfejlesztõ és elosztási ígéreteket tett a választóknak, választási gyõzelme után hirtelen felismerte, hogy túlságosan nagy a költségvetési hiány, azaz a helyzet rosszabb, s 2350 Mrd forintos megszorító csomag bevezetését helyezte kilátásba. Ez a politika a W => E switch váltás egy példája, mégpedig annak a harmadik esete, amikor a kormány tudatosan épít a választók megtévesztésére. Hiszen a kampány óta eltelt rövid idõben a külsõ gazdasági körülmények sem változtak, és a kormány a tényleges költségvetési helyzet nem ismeretével sem magyarázhatta a politikai hátra arcot (amivel például az ellenzék egy ilyen fordulatot indokolhatott volna, ha õ kerül kormányra). A Gyurcsány-csomag a korábbi kampányígéretek fényében nemcsak a szocialista kampány dezinformáló jellegére mutat rá (9.2. táblázat), hanem jól illusztrálja a kiszámíthatósági és informáltsági elõfeltevés gyengeségét. A beetetés és átverés politikája emellett a választók megtévesztését és a mandátum értelemben vett képviselet (mandátumreprezentáció) kudarcát is jelenti.

266 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 267 9.2. táblázat Régi felismerése a politikai gondolkodásnak, hogy a többségi döntés követése nem feltétlenül esik egybe a közérdekkel; elegendõ a szavazók által inkább preferált rövid távú és a hosszú távú érdekek közti ellentmondásra gondolnunk. Az elõzõ pontban is láthattuk, hogy különbözõ, gyakran elõre nem látható okokból például az exogén tényezõk megváltozása az ígéretek (a mandátum) teljesítésének gyakran túlzott ára van, vagy olyan mellékhatásuk, amelyek több kárt okoznak, mint amekkora elõny a mandá- Jövedelemcentralizáció Adók Járulékok Felsõoktatás Árstabilitás Munkahelyek Kampányígéretek és kormányintézkedések a 2006-os választások elõtt és után MSZP-s kampányígéretek A jövedelemcentralizáció mértékének legalább 2 százalékpontos csökkentése 5 éves adó- és járulékcsökkentési menetrend 9 1950 Ft-os tételes egészségügyi hozzájárulás (eho) megszüntetése (2006. novembertõl); munkáltatói tbjárulékcsökkentés 2007-tõl Egyenlõ esély megteremtése a tudás megszerzéséhez Legfeljebb 2-3 százalékos fogyasztói árnövekedés Új lendületet adó fejlesztések, új beruházások, 200 ezer új munkahely teremtése Kormányintézkedések és azok várható hatásai A centralizációt jelentõsen növelõ intézkedések; az államháztartási bevételek nagyarányú növelése Az adócsökkentési menetrend visszavonása, adó- és járuléknövelések, új adónemek bevezetése 10 A járulékcsökkentési tervek visszavonása, egyéni egészségbiztosítási járulék 4- rõl 6, majd 7%-ra emelése; a munkavállalói járulék 1-rõl 1,5%-ra emelése Tandíj bevezetése az állami felsõoktatásban Az energiaárak emelése és az árfolyamesés az infláció felgyorsulását vetíti elõre A fenti adó- és járulékemelési intézkedések a beruházások és a munkahelyteremtés ellen hatnak Forrás: Erõs Köztársaság, sikeres Magyarország (MSZP); Az új egyensúly programja 2006 2008 (MeH, 2006. június 10.); egyéb 2006 júniusában bejelentett kormányintézkedések. 3. Az érdekbeteljesítés elõfeltevése: A nyertes választási program, azaz a mandátum követése mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja tum teljesítésébõl származik. Még akár az ígértekkel való tudatos szembefordulás, a beetetés, majd átverés politikája is közelebb kerülhet a választók hosszabb távú érdekeihez miként a W -> E switch esetében gyakorta történik, mint az eredeti kampányígéretek szerinti mandátumérzékeny politika folytatása. Két magyar példa illusztrálja a kérdést. A Bokros-csomag bevezetésével a Horn-kormány 1995-ben hátat fordított az egy évvel korábbi jóléti választási ígéreteknek: a csomag több részeleme azonban valóban megfelelt a hosszabb távú közérdeknek (Gém Palócz 2006, 28 29). 11 Ezzel szemben a 2002-ben elosztási ígéretekkel választást nyerõ Medgyessy kormányfõként betartja ígéretei jelentõs részét (pl. 50 százalékos közalkalmazotti béremelés, 13. havi nyugdíj, családipótlék-emelés, 800 km autópálya-építés), azaz a mandátumelmélet normatív elõfeltevéseinek megfelelõen kormányoz, miközben ezzel elindítja Magyarországot a felhalmozódó költségvetési deficit és pénzügyi egyensúlyvesztés útján: politikájával így nem szolgálta a választók legjobb (hosszabb távú) érdekeit. A választók rövidlátósága itt abban nyilvánul meg, hogy noha a hiány folyamatos túllépése növekvõ eladósodást, az államadósság drágább finanszírozását, az eurózónához való mielõbbi csatlakozás lehetõségének feladását jelenti, ezek a hátrányok a választók szemében eltörpülnek az azonnali elõnyök (bér- és nyugdíjemelés, autópálya-építés stb.) árnyékában. A magyar választópolgárok pénzügyi tudatossága alacsony, amire a hazai politikusok gyakran rá is játszanak, egyrészt azzal, hogy nem beszélnek ezen összefüggésekrõl, másrészt azzal bagatellizálva a kérdést, hogy a hiány nagyságrendje és annak értékelése körüli viták (pl. az EU-val) csak könyvelési és elszámolástechnikai problémák, amelyek a szakemberekre tartoznak. A 2002 2006 közti kormányok példája mutatta, hogy a választók rövidlátásához igazodó (és egyben az újraválasztás szempontjait szem elõtt tartó) ígéretek teljesítésének gyakran túlzott ára van, vagy olyan mellékhatása, amelyek több kárt okoznak, mint amekkora elõny a mandátum teljesítésébõl származik. Ez azt is illusztrálja, hogy a képviseleti kormányzás mandátumelmélete inkoherens. A kapott mandátum és a közérdek között korántsem létezik feltétlenül összhang; gyakran ellentmondás van közöttük.

268 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 269 4. Az állhatatos választói preferenciák elõfeltevése: az újraválasztásra törekvõ hivatalban levõ politikusok azt feltételezik, hogy a választók abban az esetben választják õket újra, ha a kampányban megígért politikát követik; azaz arra számítanak, hogy a választók kitartanak eredeti (a választásokon mutatott) preferenciáik mellett Ez ugyan nem feltétlenül áll fenn, de a fõbb, látványos és népszerû ígéretekre az állampolgárok emlékezhetnek. Medgyessy kormányfõ mindenesetre 2002-es gyõzelme után úgy fogta fel, hogy a választási ígéreteket lehetõleg be kell tartani. Így került sor a 2002 2006 között például az 50 százalékos közalkalmazotti béremelésre, a családipótlék-emelésre, a 13. havi nyugdíj bevezetésére, a felgyorsított autópálya-építésre, majd a kötelezõ sorkatonai szolgálat eltörlésére. Általánosabban azonban irreális a választók túlságosan merev, állhatatos (és exogén) preferenciáit feltételeznünk. Bár bizonyos típusú, különösen az elosztási jellegû ígéretek melletti választói kitartásra általában számítani lehet, a közvélemény-kutatások azt mutatják, hogy más típusú ügyek kapcsán az állampolgári vélemények gyorsan változhatnak. Maga a hiányos informáltság is az állampolgárok bizonytalanságát növelõ tényezõ; ez a felületes, illetve nem túlságosan intenzív preferenciák gyakori változásához vezethet. Fentebb a második Gyurcsány-kormány példáján láthattuk, hogy a beetetés, majd átverés esetén a politikusok eltérnek az ígéretek betartásának stratégiájától. A policy switch politikája arra a feltevésre épít, hogy a választók meggyõzhetõek az eredeti mandátumnak hátat fordító politika üdvözítõ voltáról (és a kormány újraválasztásáról), ha a következõ választások idején már érezhetõek az áruló politika kedvezõ hatásai. Ez azonban már átvezet az elszámoltatáselmélethez, amely nem a mandátumnak megfelelõ közpolitikában látja a képviseleti kormányzás megvalósulásának kritériumát, hanem egy olyan kormánypolitikában, amelyet úgy alakítanak ki, hogy megpróbálják anticipálni e politika eredményeinek majdani állampolgári megítélését. 5. Az érdekharmónia elõfeltevése: a választók és a kormányra került politikusok érdekei megegyeznek Ez a feltétel korántsem magától értetõdõ. A jó kormányzás kérdését firtató politikai gondolkodás klasszikus témája a politikusi önérdek és a közérdek ellentéte, azaz a tágabb értelemben vett politikai korrupció problémája. Nem csak a szûkebb, büntetõjogi értelemben vett korrupció tartozik ide, hanem a pártpolitikai érdeknek a közérdek fölé helyezése. Amikor a kormányzati pozícióban levõ politikusok politikai járadékuk növelésére törekszenek, a közérdekkel ellentétesen cselekszenek (Manin et al. 1999). De vannak ennél specifikusabb problémák is. Az érdekegyezés azt jelentené, hogy a kormányon levõk önérdeküket követve politikájukkal éppen olyan állapotot kívánnak megvalósítani, amilyet a legtöbb állampolgár (a medián szavazó) szeretne. Ha azonban a politikusok nem tisztán hivatalorientáltak, azaz van valamilyen elképzelésük, víziójuk a helyes társadalomról, amit joggal feltehetünk (Maravall 1999, Körösényi 2005), akkor semmi okunk ezen érdekegyezés feltételezésére. Manin, Przeworski és Stokes (1999, 31 32) szerint az érdekegyezéshez az is szükséges, hogy politikusok és választók azonos technikai hittel rendelkezzenek az egyes közpolitikai alternatívák következményeirõl (eredményre gyakorolt hatásáról). Ha ennek azonossága hiányzik, a szavazók más platformot választanak, mint amit az érdekeiket képviselõ politikusok kínálnak. A kompetencia tekintetében azonban politikusok és választók közti viszony aszimmetrikus, aminek következtében a közpolitikai alternatívák következményeirõl kialakított technikai hitük is jelentõsen különbözhet. A választók és a politikusok közti érdekkülönbség lehetõsége következik a fentebb tárgyalt harmadik elõfeltevés bizonytalanságából is. Szemben az elõfeltevéssel, amely szerint a nyertes választási program, azaz a»mandátum«követése mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja, az elnyert mandátum követése gyakran (például megváltozott feltételek között), már korántsem szolgálja a közérdeket, miközben az újraválasztásukért küzdõ politikusok érdeke megbízható kormánypolitikát honoráló választói attitûd esetén a mandátumreprezentáció megvalósítása. Az újraválasztásukért küzdõ kormány politikájának a közérdektõl való eltérését így éppen a választói rövidlátás, informálatlanság és inkompetencia kiszolgálása okozza.

270 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 271 Összefoglalás: mandátumelmélet A mandátum-képviselet akkor valósul meg, ha a fenti öt feltétel mindegyike teljesül. Láthattuk, hogy ennek igen csekély az empirikus valószínûsége, hiszen e feltételek teljesülésének számos akadálya van. 1. Az elsõ, hogy a kampányok dezinformatív és manipulatív elemei következtében kétséges, hogy a választások hozzájárulnak-e a képviseleti kormányzás létrejöttéhez. A dezinformálás azonban az informativitással együtt jelentkezik: a 2002-es és 2006-os hazai kampányok példáin láthattuk, hogy a pártokban van törekvés arra, hogy programatikus ígéreteket tegyenek a választóknak (l. az 1. táblázatot). 2. A második, hogy a hivatalba került politikusok korántsem olyan megbízhatóak, mint a mandátumelmélet megköveteli. E megbízhatatlanság extrém, de nem ritka példája a 2006-os magyar választások után is megtapasztalt beetetés és átverés politikája, amelynek alkalmazása a választók megtévesztését és a mandátumértelemben vett képviselet (mandátumreprezentáció) kudarcát jelenti. 3. A harmadik nehézséget az jelenti, hogy a kapott mandátum és a közérdek között korántsem létezik feltétlenül összhang; gyakran ellentmondás van közöttük. A választási ígéretek teljesítése azonban, miként a Medgyessy-kormány példáján is láthattuk, korántsem mindig szolgálja a választók érdekeit. 4. A negyedik nehézség, hogy a választók sem feltétlenül tartanak ki akaratuk mellett, így a mandátumtól való eltérést, a politikai hátraarcot (policy switch) nem feltétlenül szankcionálják. 5. Végül láthattuk, hogy választók és politikusok között érdekkülönbség állhat fenn. Mindezek alapján nem túlzott azon következtetés levonása, hogy a választások csak igen korlátozott értelemben alkalmasak a választói akarat kifejezésére és a kormányzás mandátumértelemben vett elszámoltatására. Manin, Przeworski és Stokes (1999, 33) szerint a mandátumreprezentáció akkor valósul meg, (1.) ha a politikusok és választók akarata egybeesik, vagy pedig (2.) ha a politikusok csak azzal törõdnek, hogy megnyerjék a választásokat, de ehhez olyan politikát kell ígérniük és megvalósítaniuk, amelyik a legjobban megfelel a közérdeknek. Csakhogy ilyen szerencsés egybeesés hiányában a politikusok érdekelve lehetnek vagy abban, hogy éppen a köz érdekében térjenek el a kapott mandátumtól, vagy pedig abban, hogy e mandátumot még a választói érdekek rovására is megvalósítsák. A mandátumelmélet érvényesülési feltételeit tovább rontja, hogy a választók (és a politikusok) informáltsága korántsem olyan tökéletes, mint azt az elmélet megkövetelné. Ráadásul, a racionális politikusok nem érdekeltek a választói informáltság növelésében, sõt, mint láthattuk, sokszor kifejezetten a válasz- tók dezinformálása az érdekük. A választók és a politikusok közti aszimmetria további kompetenciaaszimmetriával egészül ki. Ezen aszimmetrikus helyzetek teszik lehetõvé a politikusok számára a napirend, sõt a választói preferenciák manipulálását. ELSZÁMOLTATÁSELMÉLET Az elszámoltatáselmélet szerint a választókat, ha racionálisak, semmi más nem érdekli, mint a (gazdasági) helyzet és a saját jólétük. Nincsen jobb lehetõségük, mint annak a durva közelítõ módszernek az alkalmazása, hogyha jól megy, azt a kormány érdemének tulajdonítják, míg ha rosszul, azt a kormány bûnéül róják fel. Fõ szabály szerint így az elsõ esetben újraválasztják, a második esetben pedig leváltják a kormányon levõket (Cheibub Przeworski 1999). Az empirikus kutatások eredményei szerint a helyzet, elsõsorban a gazdaság helyzete, hatással van a szavazói viselkedésre: a gazdasági szavazásnak az 1970-es évektõl kezdõdõen kiterjedt empirikus irodalma jött létre (Monroe 1984, Eulau and Lewis-Beck 1985, Kiewiet and Rivers 1985, Powell and Whitten 1993, Cheibub and Przeworski 1999, Dorussen and Taylor 2002). Az elszámoltatáselmélet szerint a reprezentatív kormányzás akkor valósul meg, ha teljesülnek az alábbi elõfeltevések: (1.) (a gyenge informáltság elõfeltevése) a választások idején a szavazók ha nem is tökéletesen, de többé-kevésbé informáltak az ország (gazdasági-társadalmi) helyzetérõl, (2.) (a kormánynaktulajdonítás feltétele) a szavazók a kialakult helyzetet a kormánypolitika eredményének tudják be; ha azt kedvezõnek ítélik, újraválasztják, ha kedvezõtlennek, leváltják a kormányt; (3.) (a Friedrich-törvény) az újraválasztásukat elérni kívánó kormánypolitikusok megpróbálják anticipálni a választók majdani értékelését politikájuk eredményeirõl és ehhez igazítják a kormánypolitikát; és végül (4.) (a közérdek tételezése) az újraválasztási kritériumot kielégítõ kormánypolitika mindig a választók legjobb érdekeit szolgálja. Láthatjuk, hogy az elszámoltatáselmélet a mandátumreprezentációhoz képest gyengébb elõfeltevésekkel él: kevesebbet vár el a szavazóktól és nagyobb autonómiát ad a hivatalban levõ politikusoknak. Aszimmetriát feltételez politikusok és szavazók között informáltság, kompetencia és a politikai preferenciák intenzitása tekintetében. A képviseleti kormányzás nem az állampolgárok elõzetes választási döntése (adott mandátum) alap-

272 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 273 ján jön létre, hanem a hivatalban lévõ politikusok többé-kevésbé autonóm döntései nyomán, akik megpróbálják anticipálni a választók majdani értékelését (és szavazatait) politikájuk eredményeirõl. Ez a felfogás a közérdeket elszakítja az ex ante egyéni preferenciák aggregátumától és annak kiformálását a választott képviselõk feladatává teszi Edmund Burke és John Stuart Mill szellemében. A gyengébb és egyben realistább elõfeltevések következménye, hogy ha a mandátumreprezentációt a kormányzás nem is valósítja meg, még elszámoltatható marad. Még ha az állampolgárok képtelenek is a kormányzat ellenõrzésére oly módon, hogy a mandátum megvalósítását elérjék, képesek lehetnek rá úgy, hogy a kormányzatot annak anticipálására (beszámítására) késztetik, hogy milyen utólagos ítéletet hoznak majd a kormánypolitika eredményeirõl. Az alábbiakban elõször azt elemezzük, hogy mennyiben teljesülnek ezek az elõfeltevések, és így az elszámoltatáselmélet mennyiben felel meg a reprezentatív kormányzás normatív célkitûzéseinek. Másodszor azt vizsgáljuk meg, hogy az elszámoltatáselméletnek van-e empirikus relevanciája a 2006-os és általában a rendszerváltás utáni hazai parlamenti választások tekintetében. 1. A gyenge informáltság elõfeltevése: a szavazók ha nem is tökéletesen, de megfelelõen informáltak a gazdasági-társadalmi helyzetrõl Az elmélet kiindulópontja szerint a szavazók tudják, hogy hiányos informáltságuk és hiányzó kompetenciájuk következtében nem képesek pontosan megfigyelni, hogy a kormányzat milyen policy (szakpolitikai) intézkedéseket hoz, továbbá abban is bizonytalanok, hogy milyen közpolitika követése esetén érhetõ el a számukra kívánatos helyzet (technikai kompetencia hiánya). A szavazók képesek azonban a (gazdasági) helyzet megítélésére, hogy az mennyiben javult vagy romlott az adott kormányzati idõszakban. A gazdaság általános állapota, teljesítménye illetve az abban bekövetkezett változás jobban megfigyelhetõ, mint az egyes kormányzati szakpolitikák és azok hatásmechanizmusai. A kormányzati ciklus végére, azaz a választások idejére a személyes tapasztalatok és az ország helyzetét leíró tényadatok például a konvencionális makrogazdasági adatok, a bûnügyi statisztikák stb. alapján a szavazók számára kiderül, hogy a kormány politikája mennyire volt eredményes. A kérdés megítélését segít- heti a kormánytól független információs források és az ellenzék szerepe, a politikai-társadalmi nyilvánosság ítélete, továbbá a választási kampány informatív jellege. Az elmélet szerint a szavazóknak a helyzet megítélésére való képességük tehát egy gyengébb informáltság mellett is kialakul. Az ítéletalkotási képességük, a common sense (Sartori 1987) következtében azonban képesek a helyzet és a kormány ezzel azonosított teljesítményének megítélésére, és ebbõl következõen a megítélés mércéjének, azaz egy hatékony újraválasztási kritériumnak a felállítására. 12 Ebbõl következõen, ha a helyzet kedvezõ, újraválasztják, ha kedvezõtlen leváltják a kormányt. A gyenge informáltsági elõfeltevés azonban számos nehézséget hordoz, amelyek közül háromra szeretném felhívni a figyelmet. Az elsõ a szavazók rövidlátósága illetve szemellenzõsége (Maravall 1999). A szavazók ugyanis elsõsorban a mindenkori pillanatnyi (illetve a kormányzati ciklus végén kialakult) állapot hasznosságának megítélésére koncentrálnak, figyelmen kívül hagyva a kormány politikájának hosszú távú hatásait, amivel a politikusok inkább tisztában vannak. Így például a magyar szavazók, mint fentebb láthattuk, elégedettek voltak a 2002 2006 között hivatalban levõ Medgyessy- és Gyurcsány-kormány teljesítményével, a rövid távú és kézzel fogható elõnyök alapján szavaztak, s nem törõdtek az elosztást növelõ politika hosszabb távú költségeivel és kockázataival (9.3. táblázat). Némileg másképpen fogalmazva azt is mondhatjuk, hogy a hazai szavazók szemellenzõsek : nem egyszerûen hiányosan, hanem egyoldalúan informáltak, illetve a helyzet megismerésére és megítélésére vonatkozó érdeklõdésük egyoldalú. Az elszámoltatáselmélet empirikus érvényességével foglalkozó részben részleteiben is látni fogjuk, hogy míg a gazdasági helyzet bizonyos aspektusai, például a reálkeresetek iránt érdeklõdnek a szavazók és ezt a kormány újraválasztási kritériumává teszik, más aspektusok, így az egyensúlyi kérdések kívül esnek látókörükön.

274 ELSZÁMOLTATHATÓ-E A KORMÁNY? 275 9.3. táblázat Medgyessy- és Gyurcsány-kormány politikájának néhány rövid illetve hosszabb távú hatása Rövid távú hatások 50 százalékos közalkalmazotti béremelés nyugdíjemelés 13. havi nyugdíj gyorsított ütemû autópálya-építés 37 százalékos nettó reálkeresetnövekmény négy év alatt Hosszabb távú költségek és kockázatok az államháztartási hiány tartós növekedése az államadósság növekedése a valutaválság veszélye, illetve forintleértékelõdés, ami veszélyeztetheti az eddigi növekedés eredményeit az ennek következtében felgyorsuló infláció veszélye A második probléma abból adódik, hogy a gyenge informáltsági feltétel egy nehezen feloldható paradoxonhoz vezet. Bár az elszámoltatáselmélet számot vet az állampolgárok hiányos informáltságával és kompetenciájával, ugyanakkor mégis megköveteli a kormányzati teljesítmény megítélésének egy bizonyos képességét, azaz nem kevés ítélõerõt, common sense-t követel meg a választóktól. Mivel az állampolgárok hiányos informáltsága empirikus szinten számtalan területen tetten érhetõ, kérdéses, hogy az ellentmondásra adott elméleti válaszok (Schumpeter 1987, Sartori 1987) kielégítõek-e. A dolog nehézségét egy témánkhoz illõ példával szeretném illusztrálni. Magyarországon kevesen értik például a választási rendszer mûködését, csak kevesen tudják megkülönböztetni annak egyes elemeit. Egy 2006-os felmérés szerint a válaszadók alig több mint egyharmada van tisztában azzal, hogy a magyar választási rendszer kétféle, országos és területi választási listát alkalmaz. 4 százalékuk szerint egyféle, 6 százalékuk szerint háromféle listát használunk, 55 százalékuk pedig nem tudott választ adni a kérdésre. 13 A választási rendszer kellõ ismeretének hiánya azt jelenti, hogy az állampolgárok híján vannak a kormány elszámoltatásához szükséges technikai kompetenciának. A harmadik problémára a mandátumelméletnél megfogalmazott szigorúbb (a választási kampányok informatívak a követendõ politikáról) és az elszámoltatáselmélet gyengébb informáltsági elõfeltevése közti kontraszt hívja fel a figyelmet. Az utóbbit úgy jellemeztük, hogy a szavazóknak nem egyszerûen a kormányzat által követett, valamint a jövõben követni szándékozott politikáról nincs elegendõ információjuk, de hiányzik a megfelelõ kompetenciájuk, ami az információk értelmezéséhez szükséges lenne. Bizonytalanok abban, hogy melyik gazdaságpolitikának van nagyobb jövedelemtermelõ, azaz számukra kedvezõbb hatása. Csakhogy a mandátumelmélet elsõ elõfeltevésébõl tudjuk, hogy a szavazók informáltsága nem egy eleve meglévõ adottság: a választási kampányoknak kell informálniuk a pártok által követendõnek tartott politikáról. Az elszámoltatáselmélet szerint a kampány szerepe nem a politikai programokról való informálás, hanem hozzájárulás a szavazóknak egyrészt közvetlenül a helyzetrõl, másrészt a követett kormánypolitikának a helyzetre gyakorolt hatásáról való informálásához és kompetenciájuk növeléséhez. A kormány teljesítményének retrospektív értékelése megítélés kérdése, és az elszámoltatáselméletben éppen az errõl folytatott politikai vita válik a választási kampány fõ funkciójává. Itt válik fontossá az ellenzék szerepe, amelynek egyébként az elszámoltatáselméletben alárendelt a szerepe a kormányhoz képest. A kormánypolitikáról való ellenzéki kritika funkciója is éppen a szavazói informáltság növelése. 14 A kampánynak, azaz kormánynak és ellenzéknek így egyaránt van egy informáló és nevelési funkciója a választók irányába. Csakhogy mindez inkább a mellékhatása annak, hogy a kampányban a pártok a saját maguk számára kedvezõ módon igyekeznek (dez)informálni, manipulálni a választókat. A kampány egy interaktív folyamat, egy stratégiai játék, ahol az egyik fél lépése hatással van a másik lépésére, és viszont: a manipuláció lehetõségeit így a potenciális és tényleges válaszlépések korlátozzák. Mindebbõl következik, hogy a választók informáltsága és részben kompetenciája a pártok közti interakció jellegének, a kampány színvonalának is függvénye. A 2006-os választásokon a szavazók azért is dönthettek a rövid távú hasznok alapján, mert a kampány alacsony színvonalú volt. A szavazatokért folytatott versenyben a hosszú távú érdekekkel kapcsolatos kérdések az államháztartási egyensúly, a nemzeti valuta árfolyama, az eurózónához való csatlakozás tétje nem merültek fel súlyuknak megfelelõen. A kormány önszántából nem feszegette ezt a teljesítményét nagymértékben leértékelõ kérdést, az ellenzék pedig szintén olyan stratégiát választott, amely a választók hiányos informáltságára és rövidlátására épített. Az egyensúlyi helyzet a kormányzat felelõsségét is középpontba állító dramatizálása helyett rálicitált a kormányzati ígéretekre, csatlakozva a választókat dezinformáló politikához. A rálicitáló és ezért felelõtlen ellenzéki kampány így hozzájárult a kormány azon törekvéséhez, hogy elbagatellizálja az egyensúlyi helyzet súlyosságát.